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Die Bedeutung der öffentlichen Verwaltung für die wirtschaftliche Entwicklung des postsowjetischen Russlands

Masterarbeit 2016 96 Seiten

VWL - Sonstiges

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

Teil I:

1. Die Bedeutung der institutionellen Verfasstheit
1.1 Die konkrete Ausgestaltung der institutionellen Verfasstheit
1.2 Die Unvermeidbarkeit innergesellschaftlicher Konflikte
1.3 Die Möglichkeiten eines institutionellen Wandels
2. Die Bedeutung der öffentlichen Verwaltung
2.1 Die Notwendigkeit einer öffentlichen Verwaltung
2.2 Die konkrete Gestaltung der öffentlichen Verwaltung
2.3 Die Rolle des Gemeinwohls
2.4 Der öffentlichen Verwaltung inhärente Risiken
3. Ein normatives Modell der öffentlichen Verwaltung

Teil II:

4. Die wirtschaftliche Entwicklung Russlands
4.1 Erste Schritte in eine vermeintliche Marktwirtschaft (1991 – 1999)
4.1.1 Die Entstehung der russischen Oligarchie
4.1.2 Die staatenlose Marktwirtschaft
4.1.3 Der Weg in den Staatsbankrott
4.2 Die Restauration des Staates (1999 – 2008)
4.2.1 Der schützende Staat
4.2.2 Der kooperierende Staat
4.2.3 Der dominierende Staat
4.2.4 Der Weg in die Finanzkrise
4.3 Ökonomische Liberalisierung und politische Repression (2008 – 2014)
4.3.1 Die (post-)sowjetischen Defizite Russlands
4.3.2 Der (post-)sowjetische Wandel Russlands
4.3.3 Die (post-)sowjetischen Sicherheitsbehörden Russlands
4.3.4 Die Annexion der Krim und ökonomische Sanktionen

Teil III:

5. Die öffentliche Verwaltung im postsowjetischen Russland
5.1 Die herausragende Bedeutung der öffentlichen Verwaltung
5.2 Die Verfasstheit der öffentlichen Verwaltung
5.2.1 Die Systematik des Neo-Patrimonialismus
5.2.2 Die öffentliche Verwaltung im neo-patrimonialen Russland
5.3 Die Folgen der Verfasstheit der öffentlichen Verwaltung
5.3.1 Korruption
5.3.2 Verminderte Wettbewerbsfähigkeit
5.3.3 Gesellschaftliche Stagnation
6. Konkrete Möglichkeiten des institutionellen Wandels
6.1 Die Möglichkeiten des institutionellen Wandels
6.2 Die öffentliche Verwaltung als Ausgangspunkt institutionellen Wandels
6.2.1 Kompensation
6.2.2 Kontrolle
6.2.3 Konkurrenz

Fazit

Literaturverzeichnis

Einleitung

Die vorliegende Arbeit behandelt die Bedeutung der öffentlichen Verwaltung für die wirtschaftliche Entwicklung des postsowjetischen Russlands. Die Betrachtung des Sachverhalts erfolgt hierbei aus einer institutionenökonomischen Perspektive. Diese sieht in der spezifischen Ausformung einer Gesellschaftsordnung die entscheidende Determinante für die Wirtschaftsentwicklung dieser Gesellschaft. Entscheidend für die Nachhaltigkeit des Wirtschaftswachstums ist in diesem Zusammenhang, inwiefern das gesellschaftliche Wissenspotential infolge einer bestimmten institutionellen Verfasstheit nutzbar wird.

Das zeitgenössische Russland[1] als Untersuchungsgegenstand ist somit von hoher institutionenökonomischer Relevanz. Obwohl die russische Bevölkerung im internationalen Vergleich über ein hohes Bildungsniveau verfügt, ist der gesellschaftliche Wohlstand, gemessen am Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf, unverhältnismäßig gering.[2] Die These dieser Arbeit lautet, dass der verminderte Wohlstand eine Folge der institutionellen Verfasstheit der öffentlichen Verwaltung im postsowjetischen Russland ist, welche die nachhaltige Nutzung des gesellschaftlichen Potentials systematisch verhindert.

Methodisch wird diese These in drei Arbeitsschritten geprüft. In einem ersten Schritt wird ein institutionenökonomisches Modell entwickelt, welches die theoretische Grundlage für die weiteren Arbeitsschritte bietet. Als normatives Modell konstruiert, behandelt dieses im Detail das Verhältnis von Wirtschaftswachstum, Wissen und Gesellschaftsordnung. Eine herausragende Bedeutung nimmt hierbei die öffentliche Verwaltung ein.

In einem zweiten Schritt wird die wirtschaftliche Entwicklung des postsowjetischen Russlands auf deskriptivem Wege nachvollzogen. Darauf aufbauend wird in einem dritten Schritt die analytische Zusammenführung der beiden ersten Arbeitsschritte vollzogen. Unter Anwendung des normativen Modells werden jene institutionsökonomischen Defizite identifiziert, welche für die spezifische Wirtschaftsentwicklung des postsowjetischen Russlands entscheidend waren und sind. Abgeschlossen wird die Arbeit durch die Bereitstellung konkreter Strategien institutionellen Wandels, welche die zuvor benannten Defizite in der institutionellen Verfasstheit Russlands potentiell beheben können.

Folgend noch zwei Anmerkungen zu dem methodischen Vorgehen dieser Arbeit. Erstens handelt es sich bei der Wirtschaftsentwicklung des postsowjetischen Russlands um einen Prozess, welcher im Laufe der Zeit vermehrt durch außenpolitische Entwicklung maßgeblich mitbestimmt wurde. Diesen zumeist politisch motivierten Maßnahmen wird im Rahmen dieser Arbeit zwar die notwendige Aufmerksamkeit beigemessen, doch handelt es sich primär um eine institutionenökonomische Analyse. Dies bedeutet, das innergesellschaftliche Strukturen und Prozesse im Vordergrund der Betrachtungen stehen. Dies führt direkt zu der zweiten Anmerkung. Aufgrund der arbeitstechnischen Restriktionen dieser Arbeit, sowie des Umfangs des behandelten Themengebietes, können nicht alle Aspekte der Gesellschaftsentwicklung Russlands in Gänze und abschließend behandelt werden. Obwohl an den entsprechenden Stellen auf vertiefende Fachliteratur verwiesen wird, bleiben diese Aspekte weiterführenden wissenschaftlichen Arbeiten vorbehalten.

Teil I:

1. Die Bedeutung der institutionellen Verfasstheit

Dieser einleitende Teil der Arbeit beschäftigt sich schwerpunktmäßig mit der institutionenökonomischen Theoriebildung. Das Ziel der folgenden Kapitel besteht in der Konstruktion eines normativen Modells der Institutionenökonomie, welches im weiteren Verlauf der Arbeit als theoretischer Prüfstein dient. Diesbezüglich wird in diesem Kapitel der institutionenökonomische Zusammenhang zwischen individuellen Wissen, institutioneller Verfasstheit und sozialen Interessensgruppen erläutert. Abgeschlossen wird das erste Kapitel mit den grundsätzlichen Möglichkeiten eines institutionellen Wandels.

Grundsätzlich liegt dieser Arbeit die Annahme zugrunde, dass Wirtschaftswachstum und Wohlstand[3] letztendlich die Konsequenz einer spezifischen Gesellschaftsordnung sind. Unter einer Gesellschaftsordnung ist in diesem Zusammenhang die Summe der Institutionen zu verstehen, welche auf formaler und informaler Basis ein verbindliches Regelwerk für die Gesellschaft repräsentieren.[4] Als verbindliches Regelwerk bestimmen Institutionen nicht nur in besonderem Maße die individuellen Partizipationsmöglichkeiten in Wirtschaft und Politik, sondern auch die Interaktion aller gesellschaftlichen Akteure untereinander.[5] Die institutionelle Verfasstheit einer Gesellschaft restringiert somit Art und Umfang der individuellen Partizipation an den gesamtgesellschaftlichen Prozessen. Und der Zusammenhang zwischen einer bestimmten Gesellschaftsordnung und Wirtschaftswachstum bzw. Wohlstand ist genau auf diese restriktive Wirkung zurückzuführen. Wirtschaftswachstum und Wohlstand als ökonomische Kategorien basieren auf einer flexiblen und innovativen Volkswirtschaft, welche wiederrum auf eine nachhaltige Nutzung des gesellschaftlichen Wissenspotentials angewiesen ist. Und die unternehmerische Möglichkeit der Adaption vorhandenen Wissens bzw. Schaffung neuen Wissens (Innovationen) wird als gesellschaftlicher Prozess schlussendlich durch die Gesellschaftsordnung geregelt.[6] Ferner ist zu berücksichtigen, dass das gesellschaftliche Wissen nicht in gebündelter Form, sondern dezentral und oftmals implizit (in den Individuen) innerhalb der Gesellschaft vorliegt.[7] Eine wachstumsfördernde Gesellschaftsordnung ist somit jene Gesellschaftsordnung, welche die eigenständige Partizipation der Individuen am gesamtgesellschaftlichen Wertschöpfungsprozess nicht nur ermöglicht, sondern auch fördert.[8]

Somit wird im Rahmen dieser Arbeit ausdrücklich den Annahmen widersprochen, dass nachhaltiges Wirtschaftswachstum und Wohlstand eine Folge geografischer, kultureller oder religiöser Eigenheiten einer Gesellschaft sind. Selbstverständlich sind diese Faktoren (als teils informale Institutionen) für die gesellschaftliche Entwicklung nicht vollkommen irrelevant, jedoch sind diese auch nicht bestimmend.[9] Obwohl das Konzept der institutionsabhängigen Wirtschaftsentwicklung als empirisch gesichert gelten kann,[10] wird die Thematik anhand zweier Beispiele aus dem 20. Jahrhundert verdeutlicht. Bei den Beispielen handelt es sich um die divergierenden Wohlstandsentwicklungen zwischen Ost- und Westdeutschland nach 1949 sowie Nord- und Südkoreas nach 1953. In beiden Beispielen sind die vor der Trennung verbundenen Landesteile, also Ost- und Westdeutschland bzw. Nord- und Südkorea, vergleichbare (wenn nicht identische) Voraussetzungen in Bezug auf Kultur, Religion und Geografie zuzuschreiben. Der einzige Faktor, welcher sich infolge der Trennung der jeweiligen Landesteile signifikant und umgehend änderte, war die institutionelle Verfasstheit. In Anbetracht der gegenläufigen Wirtschaftsentwicklungen der jeweiligen Landesteile nach der Trennung, ist der Verweis auf die Gesellschaftsordnung als bestimmende Determinante des Wohlstandes gerechtfertigt.[11]

Zusammenfassend bedeutet dies, dass „[t]he economic problem of society is thus not merely the problem of how to allocate given resources (…). It is rather a problem of how to secure the best use of resources known to any of the members of society, for ends whose relative importance only these individuals know. Or, to put it briefly, it is a problem of the utilization of knowledge not given to anyone in its totality.”[12]

1.1 Die konkrete Ausgestaltung der institutionellen Verfasstheit

Den bisherigen Ausführungen zur Bedeutung der institutionellen Verfasstheit folgend, stellt sich zwangsläufig die Frage nach deren konkreter Ausgestaltung. Deshalb wird im Folgenden dargelegt, welcher bestimmten Form Institutionen bedürfen, damit diese die individuelle Partizipation ermöglichen und fördern. Hierbei gilt zu bedenken, dass es die institutionelle Verfasstheit, welche zwangsläufig in jeder Gesellschaft zu Wohlstand und Wirtschaftswachstum führt, nicht gibt. Wachstumsfördernde Institutionen sind nicht statisch, sondern entsprechen immer ihren gesellschaftlichen Gegebenheiten. Der Erfolgsmaßstab einer institutionellen Verfasstheit ist der Grad der Nutzungsmachung gesellschaftlichen Potentials und nicht ideologische Makellosigkeit.[13] Ferner ist strikt zwischen formalen Institutionen (z.B. Gesetze) und informalen Institutionen (z.B. Traditionen) bezüglich ihrer Wirkung, und der Möglichkeit einer intendierten Gestaltung zu unterscheiden.[14] Aufgrund der damit verbundenen Komplexität werden im Folgenden lediglich jene Institutionen behandelt, welche in Anbetracht der Forschungsfrage eine besondere Relevanz aufweisen.

Institutionen sind als wachstumsfördernd zu bezeichnen, wenn diese zwei Voraussetzungen erfüllen. Erstens müssen wachstumsfördernde Institutionen den Individuen die Partizipation an gesellschaftlichen Prozessen ermöglichen („ Können “).[15] Zweitens müssen wachstumsfördernde Institutionen dafür sorgen, dass die individuelle Partizipation trotz potentieller Risiken als lohnenswert erachtet wird („ Wollen “). Dies bedeutet in Bezug auf die Wirtschaft, dass ein potentieller Unternehmer nicht nur Zugang zum Markt erhalten muss („ Können “). Auch müssen ihm unternehmerische Investitionen, in Form seines individuellen Wissens oder anderer Produktionsfaktoren, trotz Risiken als potentiell lohnenswert erscheinen („ Wollen “). Wirtschaftswachstum und Wohlstand werden demnach durch wachstumsfördernde Institutionen zwar ermöglicht, jedoch nicht realisiert.

Entsprechend ihrer Wirkung lassen sich wachstumsfördernde Institutionen grundsätzlich unterscheiden. Die erste Kategorie besteht hierbei aus jenen Institutionen, welche die individuelle Partizipation an gesellschaftlichen Prozessen überhaupt erst ermöglichen. Exemplarisch zählen hierzu, aus ökonomischer Perspektive, das Recht auf freie Berufswahl und Unternehmensgründung sowie die Möglichkeit des Marktzutritts. Übertragen auf die Politik gilt das Recht auf Gründung einer politischen Partei und die Teilnahme am politischen Wettbewerb entsprechend.[16] Aufgrund ihrer konstitutiven Wirkung für die individuelle Partizipation an den gesellschaftlichen Prozessen, welche die Grundvoraussetzung für die Nutzungsmachung individuellen Wissens ist, sollen diese Institutionen konstitutive Institutionen genannt werden.

Auf den konstitutiven Institutionen baut die zweite Kategorie wachstumsfördernder Institutionen auf. Ihre Aufgabe besteht darin, die aktive Partizipation an den gesellschaftlichen Prozessen für die Individuen als lohnenswert erscheinen zu lassen. Exemplarisch für die zweite Kategorie wachstumsfördernder Institutionen sind die Garantie des persönlichen Eigentums[17], die Gleichheit vor dem Gesetz sowie eine staatliche Gewaltenteilung.[18] Vom ökonomischen Standpunkt aus sorgt die zweite Kategorie für eine Institutionalisierung der kapitalistischen Kausalität aus Investition und Profit, weshalb eine reale Inanspruchnahme der konstitutiven Institutionen durch den potentiellen Unternehmer überhaupt erst lohnenswert erscheint. Aus diesem Grund wird die zweite Kategorie wachstumsfördernder Institutionen im Rahmen dieser Arbeit als realisierende Institutionen betitelt. Während konstitutive Institutionen die generelle Einleitung eines gesellschaftlichen Wertschöpfungsprozesses überhaupt erst ermöglichen, strukturieren realisierende Institutionen vermehrt jene Interaktionen, welche im Rahmen dieses gesellschaftlichen Wertschöpfungsprozesses auftreten.

Die Zusammenführung beider Kategorien wachstumsfördernder Institutionen führt zu einer paradoxen Erkenntnis. Eine institutionelle Verfasstheit, welche ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum und Wohlstand ermöglichen soll, muss zeitgleich gesellschaftlichen Wettbewerb und individuelle Sicherheit garantieren. Hierbei bietet der gesellschaftliche Wettbewerb die Plattform, welche für eine individuelle Partizipation unerlässlich ist. Die individuelle Sicherheit hingegen entscheidet darüber, inwiefern die Individuen diese Plattform überhaupt betreten möchten. Denn über das Ausmaß und die Intensität der Partizipation (z.B. über den Umfang des eingebrachten Wissens oder die Höhe der Investitionen) kann immer nur das Individuum selbst entscheiden.[19] Selbstverständlich kann ein Individuum auch zur Partizipation an gesellschaftlichen Prozessen gezwungen werden. Doch ist fraglich, ob ein solcher Zwang zu der gewünschten Intensität der individuellen Partizipation führt. Losgelöst von dem generellen Interesse zur Partizipation ist es zweitrangig, ob das Individuen aus egoistischen oder altruistischen Motiven handelt. Entscheidend für Wirtschaftswachstum und Wohlstand ist die Frage, inwiefern der Eintritt in den Wettbewerb (z.B. durch Unternehmens- bzw. Parteigründung) sowie die dauernde Teilnahme an diesem (z.B. in Form einer gesteigerten Wettbewerbsfähigkeit durch Bildung oder technologischen Fortschritt) aus individueller Perspektive überhaupt lohnenswert ist.[20]

Zwecks Verdeutlichung soll ein zweites Beispiel herangezogen werden. Der gesellschaftliche Wettbewerb (ob nun ökonomisch, politisch oder sozial) repräsentiert das Spielfeld, auf welchem die individuellen Spieler unter Berücksichtigung ihrer Ziele und durch Nutzung ihres Potentials um den Sieg ringen.[21] Und dem Bedürfnis nach individueller Sicherheit ist hierbei die Notwendigkeit von Spielregeln geschuldet. Dieses Beispiel macht deutlich, dass die Garantie von gesellschaftlichen Wettbewerb und individueller Sicherheit sich nicht zwangsläufig ausschließen, sondern wechselseitig bedingen. Jedoch ist die hier angeführte Sicherheit nicht in einem paternalistischen Sinn gemeint. Vielmehr handelt es sich dabei um eine Prozesssicherheit, welche in generell-abstrakter Form zu realisieren ist.[22] Die intendierte Folge der Prozesssicherheit ist auch nicht die Entlassung des Individuums aus jeglicher Form der individuellen Verantwortung,[23] sondern die Erhöhung der individuellen Antizipationsmöglichkeiten bezüglich des gesellschaftlichen Wettbewerbs.

Abschließend gilt es festzuhalten, dass konstitutive und realisierende Institutionen dermaßen gestaltet sein müssen, dass diese „die Wirtschaftsaktivität, die Produktivitätssteigerungen und den allgemeinen wirtschaftlichen Wohlstand [fördern]. Die Rechtssicherheit (…) spielt hierbei eine zentrale Rolle, da nur Menschen, die solch eine Sicherheit haben, bereit sind, zu investieren und die Produktivität zu erhöhen. Ein Geschäftsmann, der damit rechnen muss, dass sein Gewinn gestohlen, enteignet oder weggesteuert wird, verspürt wenig Motivation zu arbeiten, geschweige denn Investitionen zu tätigen und Neuerungen durchzuführen.“[24]

1.2 Die Unvermeidbarkeit innergesellschaftlicher Konflikte

Nachdem dargelegt wurde, inwiefern Institutionen sowie deren konkrete Ausgestaltung das Wirtschaftswachstum und den Wohlstand in einer Gesellschaft beeinflussen, wird im folgenden Abschnitt die Beeinflussung der Institutionen selbst abgehandelt. Wichtig ist bei der folgenden Betrachtung, dass das bereits bekannte Paradoxon der individuellen Partizipation in Zusammenhang zum gesellschaftlichen Wettbewerb, wieder aufgegriffen wird. Denn jene Kraft, welche dem gesellschaftlichen Wettbewerb seine Dynamik und Innovationspotential verleiht, bedroht gleichzeitig sein nachhaltiges Fortbestehen: das Streben der Individuen nach Durchsetzung ihrer individuellen Interessen.

Eine Vielfältigkeit gesellschaftlichen Potentials ist untrennbar mit einer Vielfältigkeit an individuellen Interessen verbunden. Dass innerhalb einer Gesellschaft jedoch alle individuellen Interessen in gleichen Maße realisiert werden können, ist zu bezweifeln.[25] Die logische Konsequenz hieraus sind innergesellschaftliche Konflikte, welche aus den Eigeninteressen der Individuen heraus entstehen. Diese Konflikte sind weder auf Politik noch Wirtschaft begrenzt, sondern ein gesamtgesellschaftliches Phänomen.[26] Um ihre Durchsetzungsfähigkeit im gesellschaftlichen Wettbewerb zu erhöhen, schließen sich jene Individuen zu Interessensgruppen zusammen und koordinieren ihr Handeln, welche zumindest über ein Mindestmaß an gemeinsamen Interessen verfügen (z.B. eine politische Partei oder eine Kapitalgesellschaft).[27] Auf einer höheren Organisationsebene können auch Interessenskoalitionen entstehen, welche wiederrum aus mehreren Interessensgruppen bestehen (z.B. Wirtschaftsverbände oder Kartelle).[28] Interessenskoalitionen zeichnen sich hierbei zumeist durch eine innerkoalitionäre Arbeitsteilung der beteiligten Interessensgruppen aus, was zu einem gegenseitigen Abhängigkeitsverhältnis der jeweils spezialisierten Interessensgruppen (z.B. in den Sektoren Sicherheit oder Kommunikation) innerhalb der Interessenskoalition führt.[29] Entscheidend ist jedoch, dass ungeachtet der gewählten Organisationsform, die Durchsetzung der individuellen bzw. gruppenspezifischen Interessen das zentrale Handlungsmotiv ist.

Aus diesem Handlungsmotiv entspringt das Paradoxon des gesellschaftlichen Wettbewerbs. An die bisherigen Ausführungen anschließend, kann auch für die Interessensgruppen zunächst ein grundsätzliches Interesse an Wirtschaftswachstum und gesellschaftlichen Wohlstand angenommen werden. Selbst unter der Annahme, den Interessensgruppen bzw. den Individuen sei hierbei der institutionenökonomische Zusammenhang von offenen Wettbewerb und Wohlstand bekannt, würde dies nichts an dem folgenden Problem ändern. Eine Interessengruppe oder -koalition, welche über eine ausreichende Durchsetzungsfähigkeit im gesellschaftlichen Wettbewerb verfügt, und zugleich eine gesellschaftliche Minderheit[30] repräsentiert, wird von den Möglichkeiten eines offenen Wettbewerbs profitieren und diesen zeitgleich eindämmen.[31] So kann sich ein Zusammenschluss von Unternehmen zunächst für Vertragsfreiheit und Eigentumsrechte einsetzen, um die gleichen Rechte nach Sicherung der eigenen Marktposition zu verletzen.[32] Obwohl dieses Verhalten zunächst paradox erscheint, ist es durchaus konsistent zu der Logik eigenwohlorientierter[33] Individuen und Gruppen. Erstens kann die vorherrschende Interessensgruppe als gesellschaftliche Minderheit einen relativ größeren Vorteil (auf Kosten der Mehrheit) aus einem nicht pluralistischen Wettbewerb ziehen. Zweitens würde der offene Wettbewerb nicht nur zu Wirtschaftswachstum und Wohlstand führen, sondern langfristig auch die erkämpfte Vormachtstellung der Interessensgruppe potentiell bedrohen. Bildhaft ist das Ziel einer durchsetzungsstarken Interessensgruppe somit zumeist nicht „[to] maximize the size of the overall pie, but the slice of the pie taken by the powerful group.“[34] Das gruppenspezifische Wohl wird dem gesellschaftlichen Wohl vorangestellt; die Interessensgruppe handelt eigenwohlorientiert.

Bezogen auf die einleitende Frage nach dem Ausgestaltungsprozess von Institutionen bedeutet dies, dass die institutionelle Verfasstheit einer Gesellschaft immer maßgeblich durch die in ihre vorherrschende Interessensgruppe oder -koalition geprägt wird.[35] Obwohl nicht der Wirtschaft eigen und auf alle Gesellschaftsbereiche übertragbar, nimmt die wirtschaftliche Stärke einer Interessensgruppe aufgrund ihrer Auswirkungen auf andere Gesellschaftsteile (z.B. Lobbyarbeit) bei der Institutionengestaltung eine besondere Rolle ein.[36]

1.3 Die Möglichkeiten eines institutionellen Wandels

Bei Gesellschaftsordnungen handelt es sich um keine statischen institutionellen Gebilde. Diese unterliegen im Laufe der Zeit gleichermaßen dem Wandel wie die sie determinierenden Interessensgruppen und -koalitionen. Im Folgenden wird erläutert, welche Möglichkeiten des institutionellen Wandelns aus theoretischer Warte heraus möglich erscheinen. Unter Berücksichtigung der Forschungsfrage wird hierbei eine Gesellschaft als Ausgangspunkt der Überlegungen angenommen, in welcher aufgrund der institutionellen Verfasstheit Wirtschaftswachstum und Wohlstand systematisch verhindert werden. Hierbei sind prinzipiell zwei Szenarien denkbar:

1. In der ersten Gesellschaft gelten formell keine wachstumsfördernden Institutionen. Die in der Gesellschaft dominante Interessensgruppe oder -koalition repräsentiert zudem eine gesellschaftliche Minderheit. Die Etablierung wachstumsfördernder Institutionen und das daraus resultierendes Wirtschaftswachstum sind in diesem Szenario aus zwei Gründen überaus unwahrscheinlich. Zum einen hält die vorherrschende Interessensgruppe die Einführung wachstumsfördernder Institutionen (und den damit verbundenen Wettbewerb) selbst nicht für vorteilhaft. Zum zweiten besitzen die anderen Interessensgruppen nicht die notwendige Durchsetzungskraft, um die für Wirtschaftswachstum und Wohlstand notwendigen Institutionen zu erzwingen.
2. In der zweiten Gesellschaft hingegen sind wachstumsfördernde Institutionen zwar formell gewährleistet, werden durch die dominierende Interessensgruppe (welche wieder eine gesellschaftliche Minderheit repräsentiert) unter Nutzung ihrer Durchsetzungskraft nicht respektiert. Auch in diesem Szenario sind Wirtschaftswachstum und Wohlstand unwahrscheinlich, da wachstumsfördernde Institutionen zwar de jure garantiert werden, jedoch de facto nicht in Anspruch genommen werden. Wirkungstechnisch sind nicht durchgesetzte Institutionen und nicht vorhandene Institutionen hierbei gleichzusetzen.[37]

Zu klären gilt nun, in welcher Form der institutionelle Wandel hin zu einer wachstumsfördernden Gesellschaftsordnung, auch gegen den Willen der dominanten Interessensgruppe oder -koalition, möglich ist. Auch diese werden folgend anhand idealtypischer Entwicklungen dargelegt:

1. Die vorherrschende Interessensgruppe bzw. -koalition wächst in Relation zur Gesamtgesellschaft an und repräsentiert ab einem bestimmten Zeitpunkt selbst die gesellschaftliche Mehrheit. Ab diesem Zeitpunkt liegen Einführung und Durchsetzung wachstumsfördernder Institutionen (wieder) im gruppeneigenen Interesse, da unverhältnismäßige Vorteilsnahme auf Kosten der gesellschaftlichen Mehrheit nun die Interessengruppe selbst trifft.[38]
2. Die gesellschaftliche Mehrheit erlangt ein Machtungleichgewicht zu ihren Gunsten und erzwingt die Durchsetzung wachstumsfördernder Institutionen gegen den Willen der (vormals) vorherrschenden Interessensgruppe.
3. Diese Möglichkeit bezieht sich speziell auf das Szenario, in denen wachstumsfördernde Institutionen zwar de jure garantiert, jedoch de facto nicht durchgesetzt werden. Hier besteht die Möglichkeit des institutionellen Wandels in dem Auftreten einer neutralen Interessensgruppe, dessen gruppenspezifisches Interesse in der Durchsetzung der wachstumsfördernden Institutionen besteht. Diese Interessensgruppe benötigt nicht nur die dazu notwendige Durchsetzungskraft, sondern auch ein durchdachtes Anreizsystem, damit diese das gruppeneigene Wohl mit dem gesellschaftlichen Wohl gleichsetzt; sie also gemeinwohlorientiert handelt.

Welche der drei Möglichkeiten in einem konkreten Fall die erfolgreichste Aussicht auf einen institutionellen Wandel bietet, hängt maßgeblich von dem jeweiligen Gesellschaftskontext ab. Zur ersten Möglichkeiten ist jedoch anzumerken, dass der Wandel einer gesellschaftlichen Minderheit hin zu einer gesellschaftlichen Mehrheit schon theoretisch überaus voraussetzungsvoll ist. So muss die jeweilige Interessensgruppe nicht nur die ihr innewohnende Tendenz zur Exklusivität, sondern auch die damit steigende Instabilität innerhalb der Interessensgruppe überwinden.[39] Nicht weniger voraussetzungsvoll ist die zweite Möglichkeiten, da es die Tendenz gesellschaftlicher Machtungleichgewichte zur Reproduktion gibt.[40] Dies bedeutet, dass eine dominierende Interessengruppe oder -koalition ihre Vormachtstellung nicht nur zur Steigerung des eigenen Wohlstandes, sondern auch Konsolidierung des gesellschaftlichen Status Quo einsetzt. Diesen Gründen und dem thematischen Schwerpunkt der Arbeit ist es geschuldet, dass der Schwerpunkt des zweiten Kapitels auf der dritten Möglichkeit ruht. Der Notwendigkeit einer gemeinwohlorientierten und durchsetzungsstarken Interessengruppe, dessen gruppenspezifisches Interesse der Erhalt und die Durchsetzung der Gesellschaftsordnung ist.

2. Die Bedeutung der öffentlichen Verwaltung

In diesem Kapitel wird die institutionenökonomische Modellbildung des ersten Teils der Arbeit komplettiert. Nachdem im ersten Kapitel die Bedeutung einer bestimmten institutionellen Verfasstheit für die Wirtschaftsentwicklung und den Wohlstand einer Gesellschaft hervorgehoben wurde, beleuchtet dieses Kapitel die institutionenökonomische Bedeutung der öffentlichen Verwaltung. Das erste Kapitel schloss mit der Erkenntnis, dass das Streben nach individueller Partizipation und Interessensdurchsetzung nicht nur die Voraussetzung, sondern auch eine potentielle Bedrohung für Wirtschaftswachstum und Wohlstand ist. Hieraus leitete sich die Notwendigkeit einer durchsetzungsstarken und gemeinwohlorientierten Interessensgruppe ab, welche den Erhalt und die Durchsetzung wachstumsfördernder Institutionen garantiert. In modernen Nationalstaaten wird diese vermeintlich neutrale Interessensgruppe in der Regel durch die öffentliche Verwaltung gestellt.

Bevor die institutionenökonomische Bedeutung der öffentlichen Verwaltung nun im Detail erläutert wird, sind zunächst einige Anmerkungen unerlässlich. Zunächst liegt bei den folgenden Betrachtungen immer die Annahme eines liberalen Rechtstaates zugrunde, welcher sich insbesondere durch eine Demokratie und Marktwirtschaft auszeichnet. Sollte von dieser Annahme abgewichen werden, wird explizit darauf hingewiesen. Ferner differenziert diese Arbeit ausdrücklich zwischen den Begriffen Regierung, öffentliche Verwaltung, und Staat. Der Begriff der Regierung steht in diesem Zusammenhang für eine zumeist zentralisierte Interessensgruppe, welche über weitreichende Gestaltungskompetenzen bezüglich der institutionellen Verfasstheit verfügt. Bei der öffentlichen Verwaltung handelt es sich hingegen um eine meist dezentral organisierte Interessensgruppe, welche die ihr zugewiesenen Aufgaben mit den ihr zugewiesenen Instrumenten in dem ihr zugewiesenen Verantwortungsbereich eigenverantwortlich ausführt.[41] Regierung und öffentliche Verwaltung zusammen repräsentieren den Staat.[42] Abschließend noch eine Anmerkung zu der in der Ökonomie prominenten Frage nach der bestmöglichen Kompetenzverteilung zwischen Staat und Markt. Ungeachtet des jeweiligen Standpunktes ist im Rahmen dieser Arbeit lediglich anzumerken, dass ein genereller Verzicht auf die öffentliche Verwaltung als Korrektiv für ein potentielles Marktversagen ebenso kontraproduktiv wäre, wie bei einem potentiellen Staatsversagen.[43]

2.1 Die Notwendigkeit einer öffentlichen Verwaltung

„Sichere Eigentumsrechte, Gesetze, öffentliche Dienstleistungen und die Freiheit, Verträge abzuschließen und Waren auszutauschen, hängen alle vom Staat ab – der Institutionen mit der Amtsgewalt, für Ordnung zu sorgen, Diebstahl und Betrug zu verhindern und zu ahnden [,] und Verträgen zwischen Privatpersonen Geltung zu verschaffen. (…) Der Staat ist also unauflöslich mit den Wirtschaftsinstitutionen verknüpft, denn er sorgt für die Wahrung von Recht und Ordnung, sichert Privateigentum und Verträge und ist oft ein bedeutender Dienstleister.“[44] Mit diesen Worten fassen Daron Acemoglu und James A. Robinson die Notwendigkeit der öffentlichen Verwaltung[45] aus einer institutionenökonomischen Perspektive zusammen. Und in Rückgriff auf die bisherigen Erkenntnisse wird der Aussage auch vollauf zugestimmt. Denn selbst die wachstumsfördernsten Institutionen werden weder Wirtschaftswachstum noch Wohlstand ermöglichen, insofern diese nicht durchgesetzt werden.[46] Eine formelle Garantie des privaten Eigentums wird den potentiellen Unternehmer nicht zu Investitionen veranlassen, solange dieser sich nicht sicher ist, dass sein ihm de jure gegebenes Recht auch de facto durchgesetzt wird. Folglich ist die Etablierung einer öffentlichen Verwaltung, als durchsetzungsstarke sowie gemeinwohlorientierte Interessensgruppe, aus institutionenökonomischer Perspektive unerlässlich.[47] Paul Du Gay kommentiert zugespitzt die Idee eines liberalen Wohlstandsstaates ohne öffentliche Verwaltung, wenn er schreibt, dass „weak-state or no-state pluralism is not a prescription for liberal freedoms but rather a recipe for deadly antagonism and anarchism.“[48]

Bezüglich der Durchsetzungsfähigkeit einer Interessensgruppe spielt der Aspekt Gewalt eine große Rolle. Unter Gewalt ist hierbei nicht nur die physische oder psychische Gewaltanwendung an sich, sondern ebenso die Androhung einer solchen zu verstehen. Grundsätzlich handelt es sich bei der Gewaltanwendung zunächst einmal um ein probates Mittel der individuellen bzw. kollektiven Interessensdurchsetzung, welches aus naheliegenden Gründen einen signifikanten Einfluss auf die Wirtschaftsentwicklung nimmt. Ob es sich hierbei um einen positiven oder negativen Einfluss auf die Wirtschaftsentwicklung handelt, ist indes abhängig von der Intention des Gewaltanwenders. So kann die Gewaltanwendung einer (gemeinwohlorientierten) öffentlichen Verwaltung zwecks der Durchsetzung wachstumsfördernder Institutionen durchaus zu Wirtschaftswachstum führen, während die (eigenwohlorientierte) Gewaltanwendung unter Missachtung dieser Institutionen ihr immer abträglich ist.[49] Sofern die Gewaltanwendung also der Wahrung einer legitimen institutionellen Verfasstheit dient, und selbst mit dieser vereinbar ist, ist sie selbst als legitim zu betrachten.

Eine illegitime Art der Gewaltanwendung hingegen wirkt in doppelter Hinsicht auf Wirtschaftswachstum und Wohlstand. Nicht nur, dass hierdurch Personen und Eigentum direkt geschädigt werden, führt diese auch zu einer Steigerung der subjektiv wahrgenommenen Unsicherheit in der Gesellschaft. Und eine gestiegene Unsicherheit führt wiederrum zu einer verminderten Partizipation der Individuen am gesellschaftlichen Wertschöpfungsprozess (das „ Wollen “ sinkt). Die legitime Gewaltanwendung der öffentlichen Verwaltung wirkt hierzu konträr. Diese führt zu einem direkten Schutz von Personen und Eigentum, sowie einer Steigerung der subjektiv wahrgenommenen Sicherheit in der Gesellschaft. Die Folge ist eine zunehmende individuelle Partizipation am gesellschaftlichen Wertschöpfungsprozess (das „ Wollen “ steigt).[50] Nachhaltiger Wohlstand und Wirtschaftswachstum sind somit auf eine handlungsfähige öffentliche Verwaltung angewiesen, insofern diese legitime Gewalt im Sinne der Gesamtgesellschaft anwendet.[51]

Im wissenschaftlichen Diskurs werden der öffentlichen Verwaltung neben der Wahrung der Gesellschaftsordnung noch diverse weitere Aufgaben zugesprochen. Jedoch variieren Umfang und Intensität der Aufgaben, je nach Standpunkt des Kommentators, enorm. Aus diesem Grund, und weil der legitimen bzw. illegitimen Gewaltanwendung durch die öffentliche Verwaltung in der weiteren Untersuchung die größte Bedeutung zukommt, soll an dieser eine exemplarische Darstellung genügen. Die in der Ökonomie prominentesten Beispiele sind die Bereitstellung öffentlicher Güter, welche aufgrund ihrer Beschaffenheit nicht durch private Akteure gestellt werden, sowie die Kompensation diverser Externalitäten, welche im Zuge des gesellschaftlichen Wertschöpfungsprozesses auftreten.[52]

Aus institutionenökonomischer Sicht besteht die zentrale Aufgabe der öffentlichen Verwaltung somit in der Durchsetzung wachstumsfördernder Institutionen, welcher in ihrer Summe die Gesellschaftsordnung ausmachen. Sofern hierzu eine Gewaltanwendung seitens der öffentlichen Verwaltung notwendig ist, ist diese zu bejahen, solange sie als legitim einzustufen ist. Das implizite Ziel des Verwaltungshandelns ist somit die Bestärkung der individuellen Partizipation durch die Bereitstellung konstitutiver Institutionen und die Durchsetzung realisierender Institutionen. Zwecks Verdeutlichung der Notwendigkeit der öffentlichen Verwaltung für ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum soll abschließend ein vermeintlicher Antipode des Staatshandelns zitiert werden. Adam Smith beschreibt in seinem System der natürlichen Freiheit die drei Pflichten des Staates: „Erstens die Pflicht, das Land gegen Gewalttätigkeit und Angriff anderer unabhängiger Staaten zu schützen, zweitens die Aufgabe, jedes Mitglied der Gesellschaft soweit wie möglich vor Ungerechtigkeit oder Unterdrückung durch einen Mitbürger in Schutz zu nehmen oder ein zuverlässiges Justizsystem einzurichten, und drittens die Pflicht, bestimmte öffentliche Anstalten und Einrichtungen zu gründen und zu unterhalten, die ein einzelner oder kleine Gruppe aus eigenem Interesse nicht betreiben kann, weil der Gewinn ihre Kosten niemals decken könnte, obwohl er häufig höher sein mag als die Kosten für das ganze Gemeinwesen.“[53]

2.2 Die konkrete Gestaltung der öffentlichen Verwaltung

Wenn Max Weber den Fachbeamten und die öffentliche Verwaltung als „Eckpfeiler des modernen Staates und der modernen Wirtschaft“[54] bezeichnet, meint er damit nicht die Interessensgruppe der öffentliche Verwaltung an sich, sondern deren konkrete Ausgestaltung. Denn einen, in irgendeiner Art und Weise gestalteten Verwaltungsstab der Herrschenden, gab es schon lange vor dem Erscheinen moderner Staaten und Volkswirtschaften.[55] Der entscheidende Unterschied zwischen jenen („ vormodernen “) patrimonialen Verwaltungen und („ modernen “) rechtsstaatlichen Verwaltungen ist somit in der konkreten Verfasstheit des jeweiligen Verwaltungsapparates zu suchen.[56] Die Herausarbeitung und Darlegung jenes gestaltungstechnischen Unterschieds ist Schwerpunkt der folgenden Absätze.[57]

Eine öffentliche Verwaltung im Sinne dieser Arbeit muss zunächst einmal handlungsfähig sein, um die an sie gestellten Aufgaben erfüllen zu können. Diesbezüglich benötigt die öffentliche Verwaltung neben einer entsprechenden finanziellen sowie materiellen Ausstattung (z.B. Gebäude und Fahrzeuge) und legitimen Zwangsmitteln (Gewaltmonopol) vor allem die fachliche Befähigung. Die Tatsache, dass die öffentliche Verwaltung in nahezu allen Teilbereichen des gesellschaftlichen Lebens Funktionen wahrnimmt, bedingt eine für das jeweilige Aufgabengebiet fachspezifische Ausbildung.[58] So ist der Beamte immer zuerst Fachbeamter. Ferner müssen die Beamten über die notwendige Kenntnis bezüglich der Handlungs- und Verfahrensrichtlinien innerhalb ihrer eigenen Organisation verfügen, damit eine nach außen einheitliche wie neutrale Aufgabenerfüllung gegenüber den gesellschaftlichen Akteuren möglich ist. Obwohl nicht abschließend, machen diese Ausführungen bereits die Bedeutung einer, dem Aufgaben- und Verantwortungsbereich der öffentlichen Verwaltung angemessenen Rekrutierung, Ausbildung und Weiterqualifizierung deutlich.

Ferner muss die öffentliche Verwaltung, eingebettet in einer wachstumsfördernden Gesellschaftsordnung, über transparente sowie verbindliche Kompetenzen und Verfahrensrichtlinien verfügen.[59] Diese Grundsätzlichkeit ist nicht nur der Spezialisierung einzelner Verwaltungsteile, sondern auch der notwendigen Antizipationsmöglichkeit staatlichen Handelns geschuldet. Hierbei mindert intransparentes sowie unzuverlässiges Verwaltungshandeln den individuellen Partizipationswillen nicht weniger als institutionelle Defizite. Von einem unternehmerischen Standpunkt ist es durchaus vernachlässigbar, ob eine erhöhte Unsicherheit bezüglich einer Investition die Folge defizitärer Institutionen oder behördlicher Intransparenz ist.[60]

Zudem ergibt sich bei der institutionenökonomischen Gestaltung der öffentlichen Verwaltung ein unauflösliches Spannungsverhältnis zwischen Spezialisierung und Strukturierung. Dieses Spannungsverhältnis manifestiert sich im Zuge des konkreten Verwaltungshandelns in Form der gleichzeitigen Notwendigkeit von autonomen Handeln bzw. Ermessens (um der jeweiligen Spezialisierung gerecht werden) und vorgeschriebenen Handelns anhand von Richtlinien (um der gewünschten Verlässlichkeit gerecht zu werden). Dieser Konflikt kann und soll an dieser Stelle nicht abschließend aufgelöst werden; dennoch eine kurze Anmerkung dazu.[61] Damit die öffentliche Verwaltung ihren jeweiligen Anforderungen, welche oftmals weder statisch noch generalisierbar sind, gerecht wird, muss diese den spezifischen Anforderungen entsprechend entscheiden und handeln dürfen. Der Erfolg des Verwaltungshandelns ist hierbei abhängig von den fachspezifischen Kenntnissen des zuständigen Sachbearbeiters, welcher zur zielgerichteten Anwendung dieser Kenntnisse zwangsläufig einen gewissen Entscheidungsspielraum benötigt. Da ein solcher Ermessensspielraum jedoch zu einer Steigerung der wahrgenommenen Unsicherheit seitens der gesellschaftlichen Akteure führt, befindet sich die öffentliche Verwaltung in einem klassischen Dilemma.[62] Eine gangbare Lösung ist das Zugeständnis behördlichen Ermessens an den notwendigen Bereichen des gesellschaftlichen Lebens bei gleichzeitiger Strukturierung der Ermessensausübung selbst. Demnach sind nicht die kontextabhängigen Entscheidungen des Sachbearbeiters zu regeln, sondern der Prozess der Ermessungsausübung.[63]

2.3 Die Rolle des Gemeinwohls

Nachdem das Gemeinwohl schon mehrfach im Rahmen dieser Arbeit angeführt wurde, soll sich nun dem Begriff inhaltlich genähert werden. Diesbezüglich ist nicht nur der Begriff des Gemeinwohls im Sinne dieser Arbeit zu klären, sondern auch eine Möglichkeit der Implementierung im Verwaltungshandeln herzuleiten. Die geforderte Gemeinwohlorientierung ist dabei die größte Herausforderung bei der Gestaltung einer wachstumsfördernden öffentlichen Verwaltung.

Zunächst einmal ist festzuhalten, dass es sich auch bei der öffentlichen Verwaltung um eine Interessensgruppe handelt. Wie andere Interessensgruppen besteht die öffentliche Verwaltung aus Individuen und verfolgt ein spezifisches Gruppeninteresse. Es erscheint fragwürdig, inwiefern sich die öffentliche Verwaltung, ausschließlich aufgrund ihrer besonderen Stellung in der Gesellschaft, in ihren Handlungsmotiven von anderen Interessensgruppen unterscheiden soll.[64] Im gleichen Sinne unterscheidet Anthony Downs lediglich zwischen den privaten Motiven und der sozialen Funktion der Individuen in der öffentlichen Verwaltung: „Thus, when speaking about the goals individuals pursue, we must distinguish analytically between those derived from their social functions and those derived from their private motives (…). The (…) cause of divergence between private motives and social functions is self-interest. The social function of every official consists of performing acts valued by others because those acts serve their interests. But the official himself also values these acts in terms of their service to his own interests. Therefore, so long as the interests of each person are not identical to those of each other person, the prevalence of self-interest introduces an inherent difference between why each person carries out his own social function and why other value his doing so.”[65]

Das Gemeinwohl muss demnach mit dem Eigenwohl der öffentlichen Verwaltung in Einklang gebracht werden, damit dieses zum zentralen Handlungsmotiv avancieren kann. Eine konkrete Möglichkeit der Gleichschaltung von Gemein- und Eigenwohl ist die erfolgsabhängige Beförderung der Mitarbeiter in der öffentlichen Verwaltung, insofern sich diese am Gemeinwohl orientiert. In diesem Fall ist der zuständige Mitarbeiter grundsätzlich an der für die Gesellschaft am vorteilhaftesten Lösung interessiert, da diese automatisch auch seine eigene Karriereperspektive maximiert.[66] Dementsprechend strebt ein Polizist verstärkt nach einer hohen Aufklärungsquote (bzw. einer niedrigen Kriminalitätsrate), insofern sein eigenes Fortkommen und die damit verbundenen Gratifikationen von diesen Maßstäben abhängen.

Dennoch kommt es zu Situationen, in denen der Interessenskonflikt zwischen Eigen- und Gemeinwohl für die öffentliche Verwaltung prekär scheint. Dies ist insbesondere der Fall, wenn der jeweilige Mitarbeiter in der öffentlichen Verwaltung über eine hohe individuelle Durchsetzungskraft verfügt (z.B. die Anwendung von Zwangsmitteln). In diesen Fällen muss durch eine institutionalisierte Kompensation illegitimen Verwaltungshandeln vorgebeugt werden.[67] Klassisch erfolgen präventiv wirkende Kompensationen in Form einer angemessenen und sicheren Entlohnung, einer ausreichenden Versorgung bei Krankheit und im Alter sowie einer Anstellung auf Lebenszeit.[68] Damit das Prinzip aus Kompensation und Eigenwohlverzicht (wobei nicht wirklich darauf verzichtet wird) funktioniert, müssen alle Kompensationen strikt an die Loyalität des betroffenen Mitarbeiters gegenüber der Gesellschaft gebunden sein.[69] Dies bedeutet, dass jeder Mitarbeiter, welcher in seiner offiziellen Funktion sein Eigenwohl nachweislich und direkt dem Gemeinwohl voranstellt, alle Ansprüche auf Kompensation verliert. Um auf das Beispiel des Polizisten zurückzukommen folgt daraus, dass dieser kein Interesse an der Annahme von Schmiergeld hat, insofern sein langfristiger Vorteil durch die stetige und lebenslange Kompensation relativ höher ist als der kurzfristige Vorteil durch das Schmiergeld. Selbstverständlich lassen sich durch präventive Kompensation und leistungsbezogene Karrierechancen nicht jeder potentielle Machtmissbrauch seitens der öffentlichen Verwaltung verhindern.[70] Dennoch bieten beide Ansätze Denkanstöße hin zu einer Institutionalisierung des Gemeinwohls in der öffentlichen Verwaltung.

Nun muss sich noch immer dem Begriff des Gemeinwohls selbst genähert werden. Obwohl dem Begriff des Gemeinwohls in der Wissenschaft keine allgemeinverbindliche Definition zugrunde liegt,[71] herrscht zumindest weitestgehend Einigkeit darüber, dass dem Gemeinwohl die Legitimation staatlichen Handelns entspringt. So ist das Gemeinwohl nach Josef Isensee nicht nur „der Inbegriff aller legitimen Staatsziele, das Ziel der Ziele“[72], sondern auch der Maßstab, an dem sich das legitime Handeln der öffentlichen Verwaltung messen lassen muss.[73] Der roten Linie der bisherigen Ausführungen folgend, handelt es sich auch bei dem Gemeinwohl im Rahmen dieser Arbeit um einen prozeduralen Maßstab. Entgegen dem traditionellen und zumeist normativen Gemeinwohlbegriff, bedeutet Gemeinwohl nicht die Umsetzung eines öffentlichen Interesses. Vielmehr bedeutet das (prozedurale) Gemeinwohl die Berücksichtigung (nicht Umsetzung) aller öffentlichen Interessen.[74] Hinsichtlich der öffentlichen Verwaltung bedeutet dies, dass ihre Aufgabe nicht in der Bestimmung und Etablierung des einen öffentlichen Interesses besteht, sondern in der Bereitstellung eines institutionalisierten Rahmens, in welchem alle öffentlichen Interessen berücksichtigt und gegeneinander abgewogen werden können.[75] Unter dem prozeduralen Gemeinwohl ist demnach nicht ein festgelegter Wert, sondern der institutionalisierte Prozess eines gesamtgesellschaftlichen Interessenswettbewerbes zu verstehen. Als Folge ist eine „Unterscheidung zwischen einem eigenständigen öffentlichen Interesse und privaten Interessen (…) weder möglich noch nötig.“[76]

2.4 Der öffentlichen Verwaltung inhärente Risiken

Abgeschlossen wird dieses Kapitel mit der Frage, inwiefern das bisher erarbeitete Modell der öffentliche Verwaltungen Risiken für das Wirtschaftswachstum birgt. Aufgrund der arbeitstechnischen Restriktion können hierbei nicht alle potentiellen Risiken im Detail abgehandelt werden. Aus diesem Grund werden im Folgenden drei exemplarische Szenarien dargestellt, bei welchen ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum und Wohlstand infolge der Verfasstheit der öffentlichen Verwaltung ungewiss ist.[77]

Im Rahmen des hier erarbeiteten Modells muss es sich bei der öffentlichen Verwaltung um eine Interessensgruppe handeln, welches über das dominierende Gewaltpotential in der Gesellschaft verfügt und dieses im Sinne des Gemeinwohls einsetzt. Dementsprechend lassen sich drei Szenarien konstruieren, bei denen die öffentliche Verwaltung infolge ihrer spezifischen Verfasstheit nachhaltiges Wirtschaftswachstum und Wohlstand systematisch verhindert:

1. Die öffentliche Verwaltung verfügt zwar über das notwendige Gewaltpotential, präferiert jedoch ihr Eigenwohl gegenüber dem Gemeinwohl.
2. Die öffentliche Verwaltung verfügt nicht über das notwendige Gewaltpotential, versucht dennoch gemeinwohlorientiert zu handeln.
3. Die öffentliche Verwaltung verfügt weder über das notwendige Gewaltpotential, noch handelt sie gemeinwohlorientiert.

Obwohl alle drei Szenarien der öffentlichen Verwaltung prinzipiell ein Risiko für Wirtschaftswachstum und Wohlstand bedeuten, sticht das erste Szenario hervor. Dani Rodrik geht hierauf ein, wenn er feststellt, dass „[t]he central dilemma here is that a political entity that is strong enough to establish property rights and enforce contracts is also strong enough, by definition, to violate these same rules for its own purpose. The relevant institutions must strike the right balance between disorder and dictatorship.”[78] Während die von Dani Rodrik angeführte Problematik in Bezug auf ein eigenwohlorientiertes Gewaltmonopol ersichtlich ist, soll an dieser Stelle auf den zweiten Satz des Zitats eingegangen werden. Die öffentliche Verwaltung bedingt eines institutionellen Rahmens, insofern diese gemeinwohlorientiert agieren soll.

Der institutionelle Rahmen muss in diesem Zusammenhang eine Kontrolle, sowie eine gegebenenfalls daraus resultierende Sanktionierung, der öffentlichen Verwaltung ermöglichen. Es gilt somit, die öffentliche Verwaltung im Zuge ihrer institutionellen Verfasstheit zu disziplinieren. Wie zuvor sind auch hier einzelne Aspekte besonders hervorzuheben. Zunächst müssen die Institutionen einen steuerungstechnischen Kompromiss zwischen Disziplinierung und Handlungsfähigkeit realisieren. Konkret bedeutet dies, dass die öffentliche Verwaltung zwar zum Festhalten an der ihr zugedachten Rolle gezwungen werden muss, ihr jedoch nicht die notwendige Autonomie zur Anwendung ihres Spezialwissens genommen werden darf.[79] Des Weiteren spielen eine kritische Öffentlichkeit sowie unabhängige Justiz unentbehrliche Rollen für eine effektive Disziplinierung der öffentlichen Verwaltung. Während die kritische Öffentlichkeit zumeist in einem informellen Kontext wirkt, ist die unabhängige Justiz in Anbetracht der prozeduralen Gemeinwohlorientierung unentbehrlich. Die unabhängige Justiz repräsentiert jene Instanz, welche von jedermann zwecks Durchsetzung seiner individuellen Rechte (auch gegenüber der öffentlichen Verwaltung) angerufen werden kann.[80] Eine individuelle Partizipation an gesellschaftlichen Prozessen und die de facto Durchsetzung der de jure garantierten Institutionen ist in Abwesenheit einer unabhängigen Justiz schlichtweg nicht möglich.[81] Somit kann eine unabhängige Justiz „also be interpreted as a device to turn promises – for example, to respect property rights and abstain from expropriation – into credible commitments. If it functions like this, we can expect citizens to work harder, to develop a longer time horizon, and to invest more. In short, an independent judiciary is not only of overwhelming importance for the rule of law, we also expect it to be conductive to economic growth.”[82]

[...]


1 Die Begrifflichkeiten Russland und Russische Föderation werden im Rahmen dieser Arbeit synonym verwendet. Sollte eine Differenzierung notwendig erscheinen, wird an entsprechender Stelle explizit darauf hingewiesen.

2 Entsprechend dem Human Development Index (HDI) des United Nations Development Programme (2016, o.S.) belegt Russland in Bezug auf das Bildungsniveau im internationalen Vergleich Platz 50 von 188. Dieses Ergebnis ist überdurchschnittlich hoch und vergleichbar mit dem Bildungsniveau Portugals (Platz 43). Bezogen auf das Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf unterscheiden sich beide Staaten jedoch signifikant. Laut der World Bank (2016a, o.S.) erzielt Russland in 2016 ein BIP pro Kopf in Höhe von 9.057 US$, während Portugal einen Wert von 19.222 US$ erreicht. Hingegen Staaten, welche über ein vergleichbares BIP pro Kopf in 2016 verfügen, ein weitaus niedrigeres Bildungsniveau als Russland aufweisen. Beispielhaft hierfür sind Brasilien (BIP pro Kopf: 8.538 US$) und Mexiko (BIP pro Kopf: 9.009 US$), welche bzgl. des Bildungsniveaus im internationalen Vergleich die Plätze 75 (Brasilien) und 74 (Mexiko) belegen.

3 Wohlstand wird im Rahmen dieser Arbeit anhand des Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf gemessen. Obwohl diese Darstellung aus einer gesamtgesellschaftlichen Perspektive möglicherweise verkürzt erscheint, findet diese aufgrund ihrer Akzeptanz in der Institutionenökonomie auch hier Anwendung.

4 So bezeichnet Douglass C. North (1990, S. 3) Institutionen in einem prominenten Vergleich als “rules of the game “.

5 Vgl. North, D./Wallis, J.J. und Weingast, B.R. (2009), S. 1; ebenso vgl. Acemoglu, D./Johnson, S. und Robinson, J.A. (2004), S. 4 sowie North, D.C. (1990), S. 3.

6 Generell zur Bedeutung von Wissen für das Wirtschaftswachstum vgl. Rodrik, D. (2003), S. 21; speziell mit Blick auf Technologie und Ausbildung vgl. Acemoglu, D. und Robinson, J.A. (2013), S. 109f; zum politischen Konzept des social capital vgl. Fukuyama, F. (1995), S. 10, 356f.

7 Vgl. Hayek, F. A. von (1945), S. 519f.

8 Vgl. Acemoglu, D. und Robinson, J.A. (2013), S. 111.

9 Kritisch stehen der hier vertretenen Meinung gegenüber: Pomeranz, K. (2002, o.S.) in Bezug auf Rohstoffe; Clark, C. (2007, S. 112-132, 166-189) in Bezug auf Kultur und Tradition; Kuran, T. (2003, o.S.) in Bezug auf Religion.

10 Vgl. Acemoglu, D. / Johnson, S. und Robinson, J.A. (2004), S. 17ff.

11 Vertiefend hierzu bieten Acemoglu, D. / Johnson, S. und Robinson, J.A. (2002, o.S.) eine Analyse der Umkehr des relativen Wohlstandes zwischen Nord- und Südamerika als Folge der europäischen Kolonisierung. Auch in diesem Zusammenhang werden die institutionellen Unterschiede zwischen beiden Teilen des amerikanischen Kontinents als entscheidend für die divergierende Wirtschaftsentwicklung herausgestellt.

12 Hayek, F.A. von (1945), S. 519f.

13 Vgl. Rodrik, D. (2003), S. 2f.

14 Vgl. Coyne, C. J. und Sobel, R.S. (2010), S. 164.

15 Eine individuelle Partizipation ist grundsätzlich auch im Rahmen kollektiven Handelns möglich, da auch hier die individuellen Motive des Einzelnen ein kollektives Handeln für ihn notwendig erscheinen lassen.

16 Vertiefend zur Bedeutung politischer und ökonomischer Partizipation vgl. North, D.C. / Wallis, J.J. und Weingast, B.R. (2004), S. 110-147.

17 Vgl. Acemoglu, D./Johnson, S. und Robinson, J.A. (2004), S. 2, 12, 17ff.

18 Vgl. Haggard, S. und Tiede, L. (2010), S. 6, 10f; ebenso vgl. Voigt, S. (2005), S. 244. Differenzierend bemerken Haggard, S. und Tiede, L. (2010, S. 3), dass die Bestimmung, welcher Teilaspekt des Gesamtkonzeptes Rechtstaatlichkeit der entscheidende für Wirtschafts- und Wohlstandswachstum ist, nicht verbindlich möglich ist.

19 Vgl. Hayek, F. A. von (1981), S. 170.

20 Vgl. Hayek, F. A. von (1981), S. 152f.

21 Vgl. Acemoglu, D. und Robinson, J.A. (2013), S. 108; ebenso vgl. North, D.C./Wallis, J.J. und Weingast, B.R. (2009), S. 24.

22 Vgl. Hayek, F. A. von (1981), S. 175.

23 Vertiefend zu der Bedeutung von Eigenverantwortung für die individuelle Handlungsmotivation und nachhaltigen Ressourceneinsatz vgl. Hayek, F. A. von (1981), S. 168f.

24 Acemoglu, D. und Robinson J.A. (2013), S. 106.

25 Vgl. Olson, M. (1982), S. 37.

26 Acemoglu, D. / Johnson, S. und Robinson, J.A. (2004, S. 36ff) prägten in diesen Zusammenhang den Begriff der „ Social Conflict View “.

27 Vgl. North, D.C. /Wallis, J.J. und Weingast, B.R. (2009), S. 15.

28 Vgl. Olson, M. (1982), S. 66.

29 Vgl. North, D.C. / Wallis, J.J. und Weingast, B.R. (2009), S. 20ff; vertiefend zu der Frage einer koalitionsinternen Instabilität vgl. Acemoglu, D. und Robinson, J.A. (2013), S. 130.

30 Der Begriff gesellschaftliche Minderheit bezieht sich im Rahmen dieser Arbeit weder auf Religion, Ethnie oder politische Auffassung. Vielmehr beschreibt er die Größe der einen Interessensgruppe in Relation zu der akkumulierten Größe der restlichen Interessensgruppen in der Gesellschaft. Repräsentiert eine bestimmte Interessensgruppe somit 30% der Bevölkerung, handelt es sich bei dieser um eine gesellschaftliche Minderheit.

31 Vgl. Acemoglu, D./Johnson, S. und Robinson, J.A. (2004), S. 8, 38ff.

32 Grundsätzlich zu der ökonomischen Problematik von Monopolen und Kartellen vgl. Bofinger, P. (2011), S. 115-132.

33 Obwohl das Eigenwohl nicht die alleinige Entscheidungs- und Handlungsmotivation von Individuen sowie Interessensgruppen ist, so ist es doch (zumindest aus einer ökonomischen Perspektive) das dominierende Motiv. Hierzu vgl. Rabin, M. (1998), S. 16; ebenso vgl. Rabin, M. (2002), S. 13.

34 Acemoglu, D./Johnson, S. und Robinson, J.A. (2004), S. 36.

35 Vgl. Acemoglu, D. und Robinson, J.A. (2013), S. 112.

36 Vgl. Acemoglu, D. und Robinson, J.A. (2013), S. 113; ebenso vgl. Acemoglu, D. / Johnson, S. und Robinson, J.A. (2004), S. 3ff, 60ff.

37 Die Wirkung von formell garantierten, jedoch nicht durchgesetzten Institutionen, wird in der Institutionenökonomie vermehrt aufgegriffen. Mit Blick auf Schutz der Person und des Eigentums vgl. Haggard, S. und Tiede, L. (2010), S. 4f; bzgl. der Unabhängigkeit der Justiz vgl. Voigt, S. (2005), S. 263; hinsichtlich ausbleibender Vertragsdurchsetzung vgl. Acemoglu, D. / Johnson, S. und Robinson, J.A. (2004), S. 38.

38 [38] Vgl. North, D.C./Wallis, J.J. und Weingast, B.R. (2009), S. 26.

39 Theoretisch führt der Zuwachs an Gruppenmitgliedern zu einer proportionalen Abnahme des individuellen Nutzens und Steigerung der gegenseitigen Abhängigkeit innerhalb der Interessensgruppe. Vertiefend zu diesem Aspekt vgl. Olson, M. (1982), S. 66 und vgl. North, D.C. / Wallis, J.J. und Weingast, B.R. (2009), S. 2, 14ff, 26f. Bezüglich der Russischen Föderation vgl. Yakovlev, A./Sobolev, A. und Kazun, A. (2014), S. 173.

40 Vgl. Acemoglu, D. und Robinson, J.A. (2013), S. 298, 398, 434; ebenfalls vgl. North, D.C./Wallis, J.J. und Weingast, B.R. (2009), S. 21 sowie vgl. Acemoglu, D./Johnson, S. und Robinson, J.A. (2004), S. 5f.

41 Bezüglich der Bedeutung von Zentralisierung und Dezentralisierung vgl. Tocqueville, A. de (1985), S. 63.

42 Es ist offensichtlich, dass die hier vorgenommene Differenzierung unter staatsrechtlichen Gesichtspunkten unzulänglich ist. Nichtsdestotrotz wird diese an dieser Stelle gewählt, da ihr im weiteren Verlauf der Arbeit eine hohe methodische Relevanz zukommt.

43 Vgl. Derlien, H. / Böhme, D. und Heindl, M. (2011), S. 30f; vertiefend hierzu vgl. Downs, A. (1967), S. 32-40.

44 Acemoglu, D. und Robinson, J.A. (2013), S. 107.

45 Die zitierten Autoren verwenden die Begriffe Staat und öffentliche Verwaltung weitestgehend synonym.

46 Vgl. Du Gay, P. (2005), S. 47f.

47 Vgl. Weber, M. (1985), S. 576; erläuternd vgl. Kaesler, D. (2011), S. 114.

48 Du Gay, P. (2005), S. 44f.

49 Vgl. Acemoglu, D. und Robinson, J.A. (2013), S. 113; ebenso vgl. Downs, A. (1967), S. 33f.

50 Vgl. Downs, A. (1967), S. 34.

51 Vgl. Haggard, S. und Tiede, L. (2010), S. 6.

52 Vertiefend zu den genannten Beispielen vgl. Mankiw, N.G. und Taylor, M.P. (2011), S. 197-262; ebenso vgl. Palumbo, A. und Scott, A. (2005), S. 299.

53 Smith, A. (2010), S. 35f.

54 Weber, M. (1988), S. 3.

55 Vgl. Weber, M. (1985), S. 551, 571.

56 Vgl. North, D.C./Wallis, J.J. und Weingast, B.R. (2009), S. 11.

57 Obwohl nicht alle modernen Verwaltungen mit rechtstaatlichen Verwaltungen gleichzusetzen sind, wurde dieser Vergleich im Sinne eines eingängigen normativen Modells gewählt.

58 Vgl. Weber, M. (1985), S. 552.

59 Vgl. Isensee, J. (2006), S. 72f; ebenso vgl. Weber, M. (1985), S. 551f.

60 Vgl. Swedberg, R. (1999), S. 576; ebenso vgl. Weber, M. (1988), S. 11 und Weber, M. (1985), S. 563, 826.

61 Vertiefend zu der verwaltungsrechtlichen Problematik des Ermessens vgl. Peine, F.-J. (2014), S. 199-225.

62 Vgl. Downs, A. (1967), S. 87.

63 Beispielhaft in Bezug auf Ermessensrichtlinien im deutschen Verwaltungsrecht vgl. Peine, F.-J. (2014), S. 152, 607.

64 Hiervon abweichend spricht z.B. Max Weber (1985, S. 833) von einer „Ehre des Beamten“, welche ihn zu einem gemeinwohlorientierten Handeln anhalte. Die grundlegende Möglichkeit eines gemeinwohlorientierten Handels im öffentlichen Bereich infolge eines Berufsethos oder Idealismus wird in dieser Arbeit nicht bestritten. Jedoch folgt diese Arbeit der Annahme, dass diese Faktoren weder verallgemeinert werden können, noch als bestimmende Handlungsmotive herangezogen werden können.

65 Downs, A. (1967), S. 82f.

66 Vgl. Weber, M. (1985), S. 554.

67 Vgl. Downs, A. (1967), S. 38, 84ff.

68 Vgl. Tocqueville, A. de (1985), S. 122; ebenso vgl. Weber, M. (1985), S. 552ff, 568.

69 Vgl. Weber, M. (1985), S. 570.

70 Vgl. Haggard, S. und Tiede, L. (2010), S. 11.

71 Vgl. Strünck, C. (2014), S. 23; ebenso vgl. Isensee, J. (2006), S. 4.

72 Isensee, J. (2006), S.4.

73 Vgl. Isensee, J. (2006), S. 5.

74 Vertiefend hierzu vgl. Strünck, C. (2014), S. 5.

75 Vgl. Isensee, J. (2006), S. 54.

76 Strünck, C. (2014), S. 5.

77 Dementsprechend wird eine generelle Bürokratiekritik, welche immer wieder den ökonomischen Diskurs über die öffentliche Verwaltung bestimmt, nicht behandelt. Vertiefend zur Polarisierung der Standpunkte vgl. Downs, A. (1967), S. 39, 80f sowie vgl. Palumbo, A. und Scott, A. (2005), S. 284; eine kompakte Übersicht zur der Kritik bieten Derlien, H. / Böhme, D. und Heindl, M. (2011, S. 26-29); bezüglich der ökonomischen sowie politischen Risiken einer starken öffentlichen Verwaltung vgl. Armbrüster, T. (2005), S. 63ff sowie vgl. Du Gay, P. (2005), S. 42, 54.

78 Rodrik, D. (2003), S. 26.

79 Vertiefend zu den generellen Möglichkeiten einer Disziplinierung der öffentlichen Verwaltung vgl. Derlien, H. / Böhme, D. und Heindl, M. (2011), S. 152f, 164ff.

80 Vgl. Haggard, S. und Tiede, L. (2010), S. 7; ebenso vgl. Voigt, S. (2005), S. 242; Weber, M. (1985), S. 563 und Tocqueville, A. de (1985), S. 88.

81 Vgl. Olson, M./Sarna, N. und Swamy, A.V. (2000), S. 348; ebenso vgl. St. Aubin, M. (2007), S. 3f, 25.

82 Voigt, S. (2005), S. 245.

Details

Seiten
96
Jahr
2016
ISBN (eBook)
9783668370593
ISBN (Buch)
9783668370609
Dateigröße
796 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v350438
Institution / Hochschule
Universität Erfurt – Staatswissenschaftliche Fakultät / Lehrstuhl für Institutionenökonomie und Wirtschaftspolitik
Note
1,6
Schlagworte
Institutionenökonomie Wirtschaftspolitik Institutionen Russland Russische Föderation Öffentliche Verwaltung Korruption Rechtstaatlichkeit Innovationen Volkswirtschaftslehre Gemeinwohl postsowjetisch Unternehmer Entrpreneur Wissen

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Titel: Die Bedeutung der öffentlichen Verwaltung für die wirtschaftliche Entwicklung des postsowjetischen Russlands