Europäische Sozialpolitik

Inhalt

1. Einleitung

2. Argumente für und wieder einer starken EU- Sozialpolitik
2.1. Herausforderungen
2.2. Argumente für eine starke, harmonisierende EU-Sozialpolitik
2.3. Argumente für eine schwache EU-Sozialpolitik und den Wettbewerb der Systeme

3. Strukturen und Entwicklungen der Europäischen Sozialpolitik
3.1. Rolle der konstituierenden Einheiten
3.2. Strukturelle Zwänge und Beschränkungen im Mehrebenensystem
3.3. Die Rolle des Europäischen Gerichtshofes für die EU- Sozialpolitik
3.4. Strukturelle Reformen
3.5. Die Entwicklung der Europäischen Sozialpolitik

4. Bewertung und Ausblick
4.1. Bewertung
4.2. Ausblick

Literaturangaben

1. Einleitung

Die Sozialpolitik spielte lange Zeit in Europäischen Union bis auf zwei kleine Teilbereiche – die Arbeitssicherheit und die Gleichberechtigung – keine Rolle. Brüssel mag zwar 80% der politischen Entscheidungen der Mitgliedsstaaten bestimmen, doch in der Arbeits- und Sozialpolitik liegen 95%^[1], darunter alle klassischen Bereiche, nach wie vor fest in nationalen Händen. Die wohl klingende Institution der Europäischen Sozialfonds beruht auf einem sehr weiten Begriff von Sozialpolitik. Sie dienen der innereuropäischen Umverteilung zur Entwicklung ganzer Regionen durch Infrastrukturmaßnahmen und Qualifizierung. Damit hatten und haben sie nachweislich eine hohe Bedeutung für die Entwicklung Europas und besonders der schwächeren Regionen wie Portugal, Spanien, Griechenland oder auch Irland – doch wenig zu tun mit dem klassischen Verständnis der Sozialpolitik als Sicherung der Menschen gegen die Folgen von Alter, Krankheit und Erwerbslosigkeit.

Selbst in vielen Publikationen zum Thema wird statt von Europäischer Sozialpolitik lediglich von einer sozialen Dimension des Binnenmarktes gesprochen.

Warum – um in den Worten des ehemaligen Kommissionspräsidenten Jaques Delors zu reden – ist die Sozialpolitik das Stiefkind der Europäischen Union?

Mehrere Überlegungen bieten sich an:

A) es besteht keine Notwendigkeit für eine gestaltenderes, harmonisierenderes Engagement Brüssels, da der bestehende Wettbewerb der Systeme für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Gemeinschaft besser sei
B) dass unabhängig von etwaigen Notwendigkeiten bei den Akteuren auf der Europäischen Bühne kein Interesse daran besteht
C) oder lassen neben den stark unterschiedlichen Sozialsystemen vor allem die Entscheidungsstrukturen auf EU-Ebene Entwicklungen in diese Richtung nicht zu?

Die folgende Ausarbeitung soll diese Überlegungen darstellen und prüfen sowie einen Überblick über die Entwicklungen der sozialen Dimension der EU geben und schließlich einen Ausblick auf aktuelle Entwicklungen und mögliche Perspektiven erlauben.

2. Argumente für und wider einer starken EU-Sozialpolitik (A)

2.1. Herausforderungen

Die Situation der europäischen Wohlfahrtsstaaten und die Anforderungen an sie haben sich seit der Initiierung der EG in den fünfziger Jahren stark verändert. Ging es vormals noch um den Aufbau der nationalen Wohlfahrtsysteme, bestimmen heute die Einflüsse der Globalisierung und des Binnenmarktes die Herausforderungen an die Mitgliedsstaaten. Die durch die Globalisierung entstehenden Probleme können vereinfacht als Intensivierung des Standortwettbewerbs infolge des Zusammenwachsens der Weltmärkte beschrieben werden. Bei wachsender Angleichung der weltweiten Verfügbarkeit^[2] von Hochtechnologie, Infrastruktur, Kommunikationsmitteln und ausreichend hochmotivierten (und z.B. in Asien spottbilligen) Arbeitskräften führt zu einer wachsenden Bedeutung der Arbeits- und Sozialkosten als Standortfaktoren. Zudem entziehen sich transnationale Unternehmen nationalen Gestaltungsansprüchen durch Verlagerung ihrer Aktivitäten dahin, wo Steuern, Umwelt- und Sozialstandards niedrig sind.^[3] Der Strukturwandel auf den europäischen Arbeitsmärkten hin zu höheren Qualifikationen und in den Dienstleistungssektor führt zu einem weiteren Sinken der Chancen für den Sockel aus Minderqualifizierten, denen aus persönlichen oder strukturellen Gründen die Qualifizierung nicht gelingt und die auch im Servicebereich keine Anstellung finden.^[4] Die Veränderung in den Erwerbsbiographien und den demographischen Bedingungen hat die meisten europäischen Regierungen bereits zu sozialpolitischen Reformen veranlasst.^[5] Zudem sehen sich die nationalen Entscheider einer ständigen Bewertung ihrer Maßnahmen auf den internationalen, liberalisierten Finanzmärkten gegenüber, die Angst vor unkontrollierbaren, massiven Kapitalbewegungen hat schwerwiegenden Einfluss auf den nationalen Gestaltungswillen im Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik.^[6]

Dazu kommen die Folgen des gemeinsamen, europäischen Binnenmarktes. Die Freizügigkeit beschleunigt auf einem begrenzten Terrain die Wanderungsbewegungen von Kapital, Gütern und Arbeit. Ein Ziel der europäischen Integration ist die Optimierung der Arbeitskräfteallokation, und die bestehenden nationalen Sicherungssysteme können Hindernis oder Anreiz für Wanderungsbewegungen sein.^[7] Sollte die innereuropäische Standortkonkurrenz auf dem Rücken der Sozialsysteme ausgetragen werden, drohen ein Sozialdumping, auf dessen Gefahren später ausführlicher eingegangen werden wird. Auf der anderen Seite schwappt die Integration des Binnenmarktes auf den Sozialbereich über. Diese Spill over Effekte binden staatliches Handel in verschiedenen Bereichen.

Die einzelnen Staaten können nicht mehr entscheiden, wer Leistungsempfänger ihrer Sozialsysteme wird, da die EU-Koordinierungsvorschriften von 1958 sie bereits verpflichten, ihre Leistungssysteme auf alle EU-Bürger auf ihrem Territorium auszudehnen.^[8] Das gilt so für die Arbeitsbedingungen von Wanderarbeitern und ihren Familien wie auch für Leistungen aus dem Gesundheitswesen für in Spanien lebende deutsche oder dänische Rentner. Auch der Konsum der Sozialleistungen ist nicht mehr staatsgebunden, Renten und Kindergeld werden mobil. Diese Mitnahme von Bezügen gilt nicht als problematisch, wenn es sich um eine individualisierte, auf einen einmal gezahlten Beitrag bezogene Leistung handelt. Schwieriger stellt sich das Versickern in andere Mitgliedsstaaten bei einheitlichen, kollektiven Leistungen für alle Bürger dar.^[9]

Weiterhin verlieren die nationalen Sicherungssysteme die Kontrolle über die Anspruchsvoraussetzungen für den Zugang zu Leistungen und müssen – mit Einschränkungen^[10] - auf die Anspruchsvoraussetzungen und –feststellungen auswärtiger Behörden vertrauen.^[11] Die Freiheit des Konsumenten, Dienstleistungen außerhalb seines Staatsgebietes zu nutzen wird dann folgenreich, sobald z.B. die Preise für Krankenhausleistungen nur die laufenden Kosten wiedergeben, während die Investitionen von der gesamten Gesellschaft über Bund und Länder getragen werden und dieser Kostenvorteil in größerem Maße von EU Bürgern im Sinne eines Operationstourismus genutzt würde.^[12] Die Dienstleistungsfreiheit kann den Mitgliedsstaaten auch darüber die Kontrolle entziehen, wer als Leistungserbringer zugelassen ist. Werden z.B. wie in Deutschland Krankenkassen, etc. nach Marktprinzipien organisiert, ist der Zugang zu diesem Markt auch Anbietern aus anderen Ländern zu öffnen.^[13] Versicherungen und Arbeitsvermittler beginnen, diese Möglichkeiten zu nutzen.

Für die Nationalstaaten gilt es, nun die Folgen ihrer Regelungen zu bedenken. Umstrukturierungen von Sozialprogrammen können beobachtet werden, Versuche, die Exportierbarkeit der Sozialleistungen zu umgehen. Beispiele aus Deutschland wären das Ausbleiben einer geplanten Mindestrente zur Entlastung der Sozialhilfe zahlenden Kommunen oder die Konstruktion der Pflegeversicherung, deren Leistungen sich als Sachleistungen definieren und so nicht als Geldtransfers das Land verlassen können.^[14] Neben diesen direkten spill overs der Freizügigkeit drohen auch noch weitere, indirekte Folgen. Die Preistransparenz auf dem Binnenmarkt, besonders nach erfolgter Währungsunion, wird wahrscheinlich eine geringere Bandbreite von Mehrwertsteuersätzen erzwingen^[15]. Die daraus resultierenden Einnahmeausfälle werden zur Bedrohung für die Länder, die, wie Dänemark, ihre Sozialsysteme aus dieser Quelle speisen.

Dazu kommen die Konvergenzkriterien der Wirtschafts- und Währungsunion, die den sozialpolitischen Gestaltungsspielraum weiter einengen. Abwertungen oder kreditfinanzierte Beschäftigungsprogramme werden unmöglich.^{[16] [17]}

Zusammenfassend lassen sich die Herausforderungen durch europäische Integration und ihre Wechselwirkungen also als Verschärfung des Standortswettbewerbes und ein Zurückgehen der nationalen Gestaltungsspielräume in der nationalen Sozialpolitik skizzieren!

Wie sollen die EU und die Mitgliedsstaaten darauf reagieren? Soll und kann die Gemeinschaft trotz struktureller Schwäche den Autonomieverlust der Sozialsysteme in den einzelnen Staaten^[18] kompensieren?

Zwei Möglichkeiten werden unter verschiedenen Bezeichnungen diskutiert: Die starke gegen die schwache EU, Harmonisierung oder Wettbewerb der Systeme.

2.2. Argumente für eine starke, harmonisierende EU-Sozialpolitik

„Die Sozialunion bleibt das Ziel“ schrieb Oskar Lafontaine 1998.^[19] Das ist natürlich kein Argument, sondern eine politische Aussage. Gleiches gilt auch für die Überlegung, dass die europäische Einigung auf einer europäischen Identität fußen müsse und diese durch vor allem durch europäische Sozialleistungen erreicht würden.^[20] Allerdings zeigen diese Beispiele, wie wichtig die prinzipiellen Visionen für Europa innerhalb der Debatte sind. Grundsätzlich stützen sich fast alle Harmonisierungsargumente auf folgendes: Eine hochentwickelte Sozialpolitik erzeugt hochmotivierte Arbeitnehmer, die erzeugen effizient Hochqualitätsprodukte und sorgen so für eine hohe, europäische Wettbewerbsfähigkeit.^[21] Diese Wettbewerbsfähigkeit und der soziale Friede wären durch die negativen Folgen eines Regimewettbewerbes in einem supranationalen Markt gefährdet. Es droht Sozialdumping – das Unterbieten der Wirtschaft in Gebieten mit hohen Sozialkosten durch die Konkurrenz aus Gebieten mit niedrigeren Sozialkosten, was erstere zum Aufgeben oder zur Abwanderung zwingt. Die bedrängte Wirtschaft wird nun ihrerseits Druck auf ihre nationale Regierung ausüben, ebenfalls die Sozialkosten zu senken. Im Extremfall führt dieser Weg in eine kompetitive Deregulierungsspirale, die auf dem Niveau der rudimentärsten, südlichen Mitgliedsstaaten Europas endet.^[22] Gleichermaßen werden nationale Initiativen zur Verbesserung der sozialen Sicherheit unter diesen Konkurrenzbedingungen entmutigt, bestimmte Möglichkeiten zur Schließung sozialer Lücken werden von vorneherein ausgeschlossen. Zu den weiteren, vielfältigen Folgen einer Systemkonkurrenz gehört auch eine Machtverschiebung zu Gunsten des mit Abwanderung drohenden Kapitals, ja selbst die Zähmung der Gewerkschaften zur Schaffung von Investitionsanreizen wird befürchtet.^[23] Schlussendlich wird auch ein Sozialleistungstourismus der Bürger in einzelne, großzügige Sozialsysteme angenommen. Investitionen der Nationalstaaten in ihr Humankapital könnte so für die investierende Körperschaft ohne Ertrag bleiben.^[24]

Zusammengefasst fürchten die Harmonisierungsvertreter bei stagnierender supranationaler Institutsentwicklung bei internationaler Marktintegration eine soziale Deregulierung und eine Schwächung der individuellen Statusrechte der Arbeitnehmer.

Neben diesen Gegenargumenten zu Systemkonkurrenz existieren auch gestalterische Begründungen für eine starke, europäische Sozialpolitik. Gerda Falkner^[25] führt an, dass die EU Wirtschaft weitgehend geschlossen ist, zur Zeit 80% des Außenhandels der Mitgliedsstaaten in der Gemeinschaft verbleiben und die Gesamtaußenwirtschaftquote der EU nur 10% beträgt. Daraus schließt sie, dass Produktionskosten erhöhende Sozialstandards auf europäischer Ebene reguliert und im globalen Wettbewerb verteidigt werden. Unter diesen geschlossenen Bedingungen würde auch eine restriktive Lohnpolitik keinen Sinn machen, denn der folgende Kaufkraftschwund wäre größer als der Anstieg der Auslandsnachfrage. Da ein Großteil der Ausgaben in der EU verbleiben würden, wäre für Gerda Falkner auch ein Euro-Keynsianismus ökonomisch und durchführbar.

[...]

^[1] Wolfgang Däubler: Die soziale Dimension des Europäischen Binnenmarktes; in Werner Weidenfeldt (Hg): Europahandbuch, BZPB 1999, S. 526

^[2] Hans Jürgen Rössner: Globaler Wettbewerb und soziale Sicherung der Arbeitnehmer; in Werner Schönig/Raphael L’Hoest: Sozialstaat wohin?, Wissenschaftliche Verlagsgesellschaft Darmstadt 1996, S. 176

^[3] dergl. S. 178

^[4] dergl. S. 183

^[5] Raphael L’Hoest: Zur Bedeutung der sozialen Dimension des Binnenmarktes; in Sozialstaat wohin?, Wissenschaftliche Verlagsgesellschaft Darmstadt 1996, S. 191

^[6] Hans Jürgen Rössner: Globaler Wettbewerb und soziale Sicherung der Arbeitnehmer; in Werner Schönig/Raphael L’Hoest: Sozialstaat wohin?, Wissenschaftliche Verlagsgesellschaft Darmstadt 1996, S. 176

^[7] Raphael L’Hoest: Zur Bedeutung der sozialen Dimension des Binnenmarktes; in Sozialstaat wohin?, Wissenschaftliche Verlagsgesellschaft Darmstadt 1996, S. 191

^[8] Stephan Leibfried/Paul Pierson: Halbsouveräne Wohlfahrtsstaaten: Der Sozialstaat in der europäischen Mehrebenen-Politik; in Leibfried/Pierson(Hg: Standort Europa, edition suhrkamp 1998, S. 68

^[9] dergl. S. 70

^[10] vergl. dazu: Arno Bokeloh: Koordinierungs der sozialen Sicherungssysteme innerhalb der Gemeinschaft; in Leben und Arbeiten in Europa, Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung 2000, S. 140 ff

^[11] Stephan Leibfried/Paul Pierson: Halbsouveräne Wohlfahrtsstaaten: Der Sozialstaat in der europäischen Mehrebenen-Politik; in Leibfried/Pierson(Hg: Standort Europa, edition suhrkamp 1998, S. 77

^[12] dergl. S. 76

^[13] dergl. S.79

^[14] dergl. S. 72

^[15] dergl. S. 84, Leibfried/Pierson stützen sich auf Pekka Kosonen: The impact of economic integration on welfare states in Europe, einem Beitrag zum 13. Weltkongreß der Soziologen in Bielefeld 1994

^[16] Wolfgang Däubler: Die soziale Dimension des Europäischen Binnenmarktes; in Werner Weidenfeldt (Hg): Europahandbuch, BZPB 1999, S. 529

^[17] als Beispiel: Interview mit Wirtschaftsweisem Rürup zum Kombilohn unter www.spiegel.de vom 10.1.2002, auch wieder Stephan Leibfried/Paul Pierson: Halbsouveräne Wohlfahrtsstaaten: Der Sozialstaat in der europäischen Mehrebenen-Politik; in Leibfried/Pierson(Hg: Standort Europa, edition suhrkamp 1998, S. 85

^[18] Wolfgang Däubler: Die soziale Dimension des Europäischen Binnenmarktes; in Werner Weidenfeldt (Hg): Europahandbuch, BZPB 1999, S. 528

^[19] Oskar Lafontaine/Christa Müller: Keine Angst vor der Globalisierung, Dietz Verlag 1998, S. 160

^[20] Bernd Henningsen: Social Security and Health in Schweitzer/Karsten (Hg):FRG and EC Membership Evaluated, Pinter, London 1990, S.189; kritisch zitiert in Wolfgang Streeck: Vom Binnenmarkt zum Bundesstaat?, in Leibfried/Pierson(Hg: Standort Europa, edition suhrkamp 1998, S. 390

^[21] Ansatz kritisch vorgetragen in kritisch zitiert in Wolfgang Streeck: Vom Binnenmarkt zum Bundesstaat?, in Leibfried/Pierson(Hg: Standort Europa, edition suhrkamp 1998, S. 390; ähnliche Argumentation in Däubler 1999

^[22] Stephan Leibfried/Paul Pierson: Halbsouveräne Wohlfahrtsstaaten: Der Sozialstaat in der europäischen Mehrebenen-Politik; in Leibfried/Pierson(Hg: Standort Europa, edition suhrkamp 1998, S. 82

^[23] Wolfgang Streeck: Vom Binnenmarkt zum Bundesstaat?, in Leibfried/Pierson(Hg: Standort Europa, edition suhrkampf 1998, S. 404

^[24] Stephan Leibfried/Paul Pierson: Mehrebenen-Politik und die Entwicklung des Sozialen Europa, in Leibfried/Pierson(Hg: Standort Europa, edition suhrkamp 1998, S. 39

^[25] Gerda Falkner: EG-Sozialpolitik zwischen Entscheidungslücke und Verflechtungsfalle; in PVS 2000 S. 294; sie stützt sich auf G. Tichy, Makroökonomische Beschäftigungspolitik. Beschäftigungsprobleme innerhalb der Europäischen Union, in Pfusterschmid-Hartenstein (Hg): Die zerissene Gesellschaft, Wien