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Der Nordstaat. Eine Lösung mit Chancen, Risiken und Nebenwirkungen

Hausarbeit 2012 30 Seiten

Politik - Politische Systeme - Politisches System Deutschlands

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theoretische Grundlagen
2.1. Die Föderalismus- und Politikverflechtungstheorie
2.2. Die ökonomische Theorie

3. Methode und Vorgehensweise

4. Historie und Gründe der Nordstaatdebatte
4.1. Der Föderalismus in Deutschland
4.2. Die Debatte der Länderneugliederung in Deutschland
4.3. Gründe für die Überlegungen zur Schaffung eines Nordstaates
4.4. Die kleine Nordstaatlösung – Schleswig-Holstein-Hamburg

5. Finanzielle Rahmenbedingungen und Auswirkungen
5.1. Finanzausgleich
5.2. Stadtstaatenprivilegien
5.3. Verwaltungskosten

6. Analyse
6.1. Synergieeffekte und Wettbewerbsfähigkeit
6.2. Vereinbarkeit von Länderneugliederungen mit dem Föderalismusprinzip

7. Fazit und Ausblick

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die Idee für einen Zusammenschluss der norddeutschen Länder zu einem Nordstaat hat eine lange Geschichte. Auf unterschiedlichen Ebenen wird seit Jahrzehnten, genauer gesagt seit der Besatzungszeit nach dem zweiten Welt­krieg, die Idee der Fusion verschiedener norddeutscher Bundesländer zu einem Nordstaat diskutiert.

Spätestens seit den von der sogenannten „Ernst-Kommission“ im Jahre 1972 erarbeiteten Neugliederungsvorschlägen wird immer wieder über die Neugliederung - auch der norddeutschen Bundesländer - in unterschiedlichsten Ausgestaltungen diskutiert. In den vergangenen Jahren wurde zunehmend die Forderung nach einer Neuordnung des Bundesgebietes aus ökonomischen Gesichtspunkten laut. Die Einteilung der Bundesrepublik Deutschland in Länder erfolgte auf Grund­lage von Art. 29 GG vor dem Hintergrund, das die Länder, die ihnen obliegenden Aufgaben entsprechend ihrer Größe und Leistungsfähigkeit wirksam erfüllen können sollen.

Ob dieses mit der vorhanden föderalen Aufteilung gelungen ist, ist fraglich. Die stark unterschiedlichen Ländergrößen und das Vorhandensein von Stadt­staaten sprechen augenscheinlich dagegen. Eine Neugliederung liegt nahe. Fraglich ist, inwieweit und bis zu welchem Grad dieses mit dem Föderalismusprinzip vereinbar ist.

Die vorliegende Arbeit will daher beantworten, welche Vor- bzw. Nachteile eine Fusion zu einem Nordstaat hätte.

Von dieser Leitfrage werden folgende „Unterfragen“ abgeleitet:

- Können Synergieeffekte und Einsparungen bei Verwaltungskosten die Nachteile bei der Stellung im Bund(esrat) und Einbußen beim Zufluss aus Finanzausgleichsmitteln kompensieren?
- Kann die Wettbewerbsfähigkeit der Länder durch den Abbau von Fehlanreizen (Finanzausgleichsmittel) gesteigert werden?
- Ist das Bestreben zur Neugliederung der Bundesländer mit dem Föderalismusprinzip vereinbar?
- Wie stark wäre ein Nordstaat im föderalen System der Bundesrepublik?

Meine Hypothese ist, dass nur mit einer grundlegenden Änderung des Finanzausgleichssystems Länderfusionen realistisch werden.

Zunächst wird im Rahmen der theoretischen Grundlegung und ausgehend von der Föderalismus- und Politikverflechtungstheorie die Debatte der Länderneugliederung im Allgemeinen sowie die Nordstaatdebatte im Speziellen erörtert. Hierbei werden auch die ökonomischen Rahmenbedingungen und vorhandene Ausgleichsmechanismen und deren Wirkung, sowie die These, dass eine Länderneugliederung nur bei einer „win-win“- Situation für die Beteiligten realisierbar ist, betrachtet. Gezeigt werden soll, dass Synergieeffekte und Einsparungen die Nachteile bei der Stellung und Gewichtung im Bundesrat und die Einbußen beim Zufluss von Finanzausgleichsmitteln nicht kompensieren können. Es wird aber auch ein Ausweg aus diesem Dilemma aufgezeigt.

Aufgrund des beschränkten Umfanges der Hausarbeit wurde die Untersuchung und Analyse im Wesentlichen auf das Modell der kleinen Nordstaatlösung Schleswig-Holstein - Hamburg eingegrenzt.

Methodisch werden Literatur und Aussagen zur Nordstaatdebatte ausgewertet und hinsichtlich von Synergieeffekten und Wettbewerbsfähigkeit sowie der Vereinbarkeit mit dem Föderalismusprinzip analysiert.

2. Theoretische Grundlagen

2.1. Die Föderalismus- und Politikverflechtungstheorie

Föderalismus bezeichnet das Organisationsprinzip für ein gegliedertes Gemeinwesen, in dem grundsätzlich gleichberechtigte und eigenständige Glieder zu einer übergreifenden politischen Gesamtheit zusammengeschlossen sind (vgl. Laufer, Münch 2010: 16). In dieser Art eines politischen Systems liegt die Herrschaftsgewalt mithin nicht bei einer Zentralinstanz, sondern ist zwischen Ebenen aufgeteilt (vgl. Benz 2007: 297).

Genau hier liegt die Grundproblematik. Da fast alle Bundesgesetze von den Ländern vollzogen werden, besteht ein ständiger Abstimmungsbedarf zwischen den verschiedenen Ebenen. Die damit verbundene Verflechtung von Bund und Ländern ist mithin eine direkte Folge der Aufgabenverteilung nach dem Grundgesetz[1]. Der Umstand, dass im Rahmen dieser Kooperation der verschiedenen staatlichen Akteure ein Geflecht von sich überschneidenden Zuständigkeiten, von Koordinations- und Absprachemustern sowie von formellen und informellen Mitsprachebefugnissen entstand, wird als Politikverflechtung bezeichnet (vgl. Laufer, Münch 2010: 182).

Eine zentrale Frage der Theorie der Politikverflechtung ist, wieweit politische Institutionen positive oder negative Anreize für Akteurshandeln setzen und, unter welchen institutionellen Bedingungen sich Akteure in politikverflochtenen Strukturen verfangen (vgl. Kropp 2010: 26). Die Politikverflechtungstheorie beschäftigt sich mit dem Problemlösungsverhalten des deutschen Föderalismus (vgl. Benz 2008: 52f). Die Aufteilung von Befugnissen und Zuständigkeiten auf verschiedene Ebenen hat zur Folge, dass politische Entscheidungen sich oftmals nicht nur auf den eigenen Zuständigkeitsbereich auswirken, sondern in Form von negativen und positiven Externalitäten auch andere Bereiche beeinflussen. Aus der starken vertikalen und horizontalen Verflechtung ergibt sich weiterhin das Problem, dass interdependente Probleme, die Zuständigkeitsgrenzen und somit oftmals auch Handlungsschranken überschreiten, nur schwer gelöst werden können. Auf diese Handlungsbarrieren konzentriert sich Fritz W. Scharpf in seiner Analyse (vgl. Scharpf et al. 1976). Lösung ist ihm zufolge jedoch nicht ein höherer Zentralisierungsgrad, sondern positive Koordination, das heißt eine übergreifende Analyse des Problembereichs. Scharpf et al. unterscheiden dabei zwischen Niveauproblemen, Niveaufixierungsproblemen, Verteilungsproblemen und Interaktionsproblemen, zu deren Lösung sie verschiedene Steuerungsinstrumente nennen (vgl. Wachendorfer-Schmidt 2005: 18f). Laut Scharpf existieren zwei Formen der Politikverflechtung. Die Verflechtung, „…bei der die Länder über den Bundesrat an der Gesetzgebung und der Einnahmepolitik des Bundes mitwirken, während der Bund Bestand und Inhalt der Verwaltungsaufgaben und den finanziellen Handlungsrahmen der Länder und Gemeinden im wesentlichen bestimmt“ (Scharpf et al. 1976: 19) und die neueren Verflechtungsformen, die erst 1969 mit der Finanzverfassungsreform entstanden sind, also zum Beispiel die Gemeinschafts-aufgaben (ebd.).

Das Dilemma der Politikverflechtung beschreibt Scharpf mit der Politikverflechtungs-falle. Er versteht darin eine „…Entscheidungsstruktur die aus ihrer institutionellen Logik heraus systematisch ineffiziente und problem-unangemessene Entscheidungen erzeugt, und die zugleich unfähig ist, die institutionellen Bedingungen ihrer Entscheidungslogik zu verändern“ (Scharpf 1985: 350). Die politischen Akteure sind demnach nicht in der Lage, die institutionellen Rahmenbedingungen elementar zu ändern, da sie selbst von diesen abhängig sind. Diese Problematik wird verstärkt durch das Eigeninteresse der Institutionen sich selbst zu erhalten. Weitreichende Veränderungen können daher nicht erreicht werden, da die Einbeziehung aller Akteure in einen Konsens nur schwer zu erreichen ist. Die Akteure sitzen daher quasi in der Falle. Scharpf stellt auch fest, „…dass die Probleme der Politikverflechtung im westdeutschen Föderalismus an Bedeutung verloren hätten, wenn die Vorschläge der Ernst-Kommission zur Neugliederung des Bundesgebietes verwirklicht worden wären“ (Scharpf 2003: 6).

2.2. Die ökonomische Theorie

Die klassischen ökonomischen Theorien der Politik untergliedern sich in folgende Teiltheorien. Präferenzenaggregationstheorie, Verfassungstheorie, Demokratietheorie, Bürokratietheorie, Interessengruppentheorie sowie die neue institutionelle Ökonomietheorie (vgl. Nohlen, Schultze 1995: 383). Aufgrund des beschränkten Umfanges dieser Arbeit werden diese Teiltheorien nur kurz erläutert. Die Präferenzenaggregationstheorie beschäftigt sich mit der Frage, wie individuelle Präferenzen möglichst verfälschungsfrei in kollektive Entscheidungen umgesetzt werden können (ebd.: 385). Die Verfassungstheorie befasst sich mit der Frage nach der optimalen Abstimmungsregel - unter Abwägung von Präferenzen und Kosten - bei Wahlen und Abstimmungen (ebd.: 358). Die ökonomische Theorie der Demokratie beschäftigt sich mit dem Verhalten von Wählern, Parteien und Regierungen und dessen Erklärung (ebd.: 386). Die ökonomische Theorie der Interessenverbände befasst sich, der Logik des kollektiven Handelns folgend, mit dem Verhalten und Agieren von Interessengruppen untereinander (ebd.: 387). Die ökonomische Theorie der Bürokratie befasst sich mit der Frage, inwieweit Verwaltungsbeamte das Allgemeinwohl oder auch eigennützige Ziele in den Vordergrund ihres Handelns stellen (ebd.: 387). Die neue institutionelle Ökonomie erklärt „…die Wahl zwischen alternativen Institutionen mit Hilfe des ökonomischen Instrumentariums“ (ebd.: 388). Die Theorie der Eigentumsrechte und der Transaktionskosten sind ihre Grundlagen (ebd.).

Neben diesen ökonomischen Teiltheorien der Politik gibt es auch den Begriff der ökonomischen Theorie des Föderalismus. Die ökonomische Theorie des Föderalismus versucht die Frage zu beantworten, „…ob es eine ideale föderative Struktur eines Staatswesens gibt“ (vgl. Neumann 1971: 493). Dabei werden ökonomische Gründe für einen zweckmäßigen Staatsaubau gesucht. Eine der zentralen Fragen ist dabei, wie die Größe eines Staates optimiert werden kann. Die traditionelle Ökonomie geht von einer weitgehend homogenen Bevölkerung aus, in der alle Bürger die gleiche Präferenzen haben (vgl.: Hausner 2005: 55).

Da dieser theoretische Ansatz meines Erachtens am relevantesten bzw. einschlägig für die Fragestellung bzw. die Untersuchung ist, soll dieser im Analyseteil zur Anwendung kommen.

„In ökonomischen Theorien stellt der Wettbewerb eine Universalie dar, Konkurrenz entfaltet aber erst dann ihre wohlfahrtssteigernden Wirkungen, wenn sie in einem entsprechenden institutionellen Rahmen eingebettet ist“ (Kropp 2010: 42). Ein Hauptkriterium der ökonomischen Theorie im Föderalismus ist die „fiskalische Äquivalenz“. Das Gebiet eines Staates ist danach so zu gliedern und die Aufteilung von Zuständigkeiten und Kompetenzen sind den Gebietskörperschaften so zuzuordnen, dass Entscheidungsbefugnis und Finanzierung in den Händen dessen liegt, der von den bereitgestellten Leistungen profitiert (ebd.: 43). Die ökomische Theorie zeichnet die Annahme, dass individuelles Handeln vom Ziel subjektiver Nutzenmaximierung geleitet wird, aus (vgl. Czada 2010: 37).

Der Standortwettbewerb bzw. Wettbewerbsföderalismus dient u.a. dazu, Effizienz und Effektivität in der Politik zu steigern (vgl. Kropp 2010: 44). Gegen den Wettbewerbsföderalismus wird eingewandt, dass er bestehende gewachsene Probleme zwischen Ländern (bspw. „West-Ost-Gefälle) noch verschärfen würde (ebd.: 46).

Nicht zuletzt aufgrund des Ausmaßes der Verflechtungen und des bestehenden Finanzausgleichsystems ist der Begriff „Wettbewerb“ in der Föderalismusdebatte noch immer aktuell.

3. Methode und Vorgehensweise

In meiner Arbeit sollen die Vorteile und Nachteile einer kleinen Nordstaatlösung auf der Basis der einschlägigen Fachliteratur, Presseberichterstattung und sonstiger Stimmen zur Nordstaatdebatte herausgearbeitet werden. Methodisch erfolgt einer Auswertung der genannten Quellen. Die Aussagen zur Nordstaatdebatte werden mit einem besonderen Blick auf die Probleme der Politikverflechtung und auf ökonomische Problemlagen betrachtet.

Die verschiedenen Argumente und Aussagen aus Literatur und anderen Quellen, wie bspw. Sammelbänden, wissenschaftlichen Aufsätzen wie Lammers (2006) und wissenschaftlicher Fachliteratur wie bspw. Benz (1992) und Kropp (2010) sowie aus der Presseberichterstattung – um nur einige zu nennen - werden zur Beantwortung der Leitfrage, sowie der davon abgeleiteten Fragen herangezogen und ausgewertet.

4. Historie und Gründe der Nordstaatdebatte

4.1. Der Föderalismus in Deutschland

Der Föderalismus hat in Deutschland eine lange Geschichte. Daher ist ein Systemwechsel hin zum Unitarismus nur schwer vorstellbar.

Von unten nach oben, so lässt sich vereinfacht formuliert die Historie der Staatenbildung in Deutschland ausdrücken. Zuerst waren immer die Länder da, dann kam die Zentrale hinzu. Politisches Bewusstsein erwuchs somit aus den Regionen (vgl. Kilper, Lhotta 1996: 23f).

Das 1871 gegründete Kaiserreich war der erste Bundesstaat im modernen Sinne. Zentralstaaten hingegen mussten die Deutschen immer nur an den Tiefpunkten ihrer Geschichte kennen lernen (vgl. Kühne 2004: 28). Da die Deutschen sowohl im Falle des nationalsozialistischen Einheitsstaates als auch bei der Zentralisierung der ehemaligen DDR schlechte Erfahrungen mit der Zentralstaatlichkeit gemacht haben und im Gegenzug die Erfahrungen mit den föderalistischen Epochen im Großen und Ganzen positiv waren, ist der Föderalismus als solcher durchaus als Erfolgsmodell zu bezeichnen (vgl. Münch 2008: 10f). Die Frage ist, mit welcher Stringenz und in welcher Ausprägung er in Zeiten der Globalisierung und Europäisierung weiterentwickelt werden kann und muss.

[...]


[1] Näher ausgeführt in den Artikeln 83 – 91 des Grundgesetzes

Details

Seiten
30
Jahr
2012
ISBN (eBook)
9783668361515
ISBN (Buch)
9783668361522
Dateigröße
557 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v346896
Institution / Hochschule
FernUniversität Hagen – Politikwissenschaft
Note
2,0
Schlagworte
Nordstaat Schleswig-Holstein Hamburg Niedersachsen Mecklenburg-Vorpommern Bremen Föderalismus Finanzausgleich Stadtstaaten Synergie Politikverflechtungstheorie Länderneugliederung Neugliederung

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