Das umweltpolitische Instrumentarium

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Umweltsteuern
2.1 Grundlegende Betrachtung
2.2 Lenkungswirkung
2.3 Die Mineralölsteuer, ein praktisches Beispiel

3 Handelbare Emissionszertifikate
3.1 Allgemeine Wirkungsweise
3.2 Vor- und Nachteile
3.3 Emissionshandel in Deutschland, Status quo

4 Auflagen
4.1 Konzeption und Ansatzpunkte
4.2 Beurteilung in ökologischer und ökonomischer Hinsicht

5 Gebühren und Beiträge
5.1 Definition
5.2 Probleme und Nutzen

6 Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Die verschiedenen Ansatzpunkte von Umweltauflagen

1 Einleitung

Natürliche Ressourcen wie Erdöl, Braunkohle, Eisen, etc. sind auf unserem Planeten nicht unbegrenzt vorhanden. Die Nachrichten senden fast täglich Berichte über Umweltschäden. Das Waldsterben, die Klimaveränderung, Überschwemmungen und der zunehmende Verschmutzungsgrad der Luft sind nur eine bruchteilhafte Aufzählung hierfür. Nahezu jedem sind die bestehenden Umweltprobleme bekannt. Jedoch sind nur wenige bereit, freiwillig einen individuellen Beitrag zur Schonung und Verbesserung der Umwelt zu leisten. Das Hauptproblem liegt hierbei in der Betrachtung der Umwelt als freies Gut, welches jedem kostenlos und unbegrenzt zur Verfügung steht. Es liegt in der Natur des Menschen den eigenen Nutzen zu maximieren, auch wenn dies zu Lasten der Gesamtheit geht. So werden die Unternehmen z.B. versuchen, gewinnmaximierend zu wirtschaften, ohne die Beeinträchtigung der Umwelt zu beachten. Diese entstandenen Nachteile nennt man auch negative externe Effekte, da nicht der Verursacher die Kosten hierfür trägt, sondern die Allgemeinheit.

Infolge zahlreicher öffentlicher Diskussionen, der zunehmenden Belastung von Wasser, Luft und Boden sowie der rasch wachsenden Industrie hat die Bundesregierung am 29. September 1971 das erste Umweltprogramm herausgebracht. In ihm wurde der Umweltschutz als eine wesentliche Aufgabe des Staates definiert. Die grundlegenden Prinzipien der Umweltschutzgesetzgebung wurden hier erstmals erwähnt. Im Einzelnen ist das Vorsorgeprinzip, das Verursacherprinzip und das Kooperationsprinzip zu nennen. Diese Prinzipien sind auch heute noch Handlungsgrundsätze der modernen Umweltpolitik. Seit 1994 ist der Umweltschutz sogar als Staatsziel im Artikel 20a des Grundgesetzes verfassungsrechtlich verankert. Mit Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft wurde im Art. 174 (1) zwischenzeitlich eine EU-weite Umweltpolitik wie folgt definiert: „Die Umweltpolitik der Gemeinschaft trägt zur Verfolgung der nachstehenden Ziele bei:

- Erhaltung und Schutz der Umwelt sowie Verbesserung ihrer Qualität;
- Schutz der menschlichen Gesundheit;
- umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen;
- Förderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler oder globaler Umweltprobleme.“^[1]

Zur Erreichung dieser Ziele wird von der Bundesregierung eine Fülle von Instrumenten benötigt. Mit dieser Arbeit sollen die wichtigsten Instrumente näher betrachtet werden. Im Einzelnen handelt es sich um Umweltsteuern, handelbare Emissionszertifikate, Auflagen sowie Gebühren und Beiträge. Zuerst findet jeweils eine allgemeine Begutachtung statt, anschließend werden sowohl ökologische als auch ökonomische Effekte betrachtet.

2 Umweltsteuern

2.1 Grundlegende Betrachtung

Umweltsteuern erfüllen zwei Funktionen, und zwar erstens eine Lenkungsfunktion und zweitens eine fiskalische Funktion. Die Lenkungsfunktion basiert auf dem Grundgedanken, dass durch die erhobenen Steuern die Verwendung von knappen Umweltressourcen sowie der Einsatz umweltschädigender Produktionsprozesse und Güter verteuert werden. Es soll zur Substitution dieser Produktionsfaktoren und Prozesse angeregt werden. Externalitäten sollen mit Hilfe der Steuern internalisiert werden, um so das Marktversagen in Bezug auf die Umweltressourcen zu beheben und die optimale Ressourcenallokation zu erreichen. Die fiskalische Funktion der Umweltsteuern betrifft die Einnahmenerzielung des Staates. Das Steueraufkommen kann von der Regierung zur Finanzierung von Umweltschutzmaßnahmen, zur Senkung anderer Steuern oder zur Reduzierung des Haushaltsdefizits eingesetzt werden.^[2]

Die allgemeine Definition von Steuern besagt unter anderem, dass Steuern zur Deckung des staatlichen Finanzbedarfs dienen müssen.^[3] Gemäß Tischler spielt daher bei den Umweltsteuern die Finanzierungsfunktion eine wesentliche Rolle.^[4] Die Lenkungswirkung von Umweltsteuern und der sich andeutende Zielkonflikt zur fiskalischen Funktion werden im Kapitel 2.2 näher untersucht.

Die wichtigsten umweltbezogenen Steuern in der Bundesrepublik Deutschland sind die Mineralölsteuer, die Kfz-Steuer und die Stromsteuer. Die Einnahmen hieraus beliefen sich im Jahr 2003 auf ca. 57 Mrd. Euro und machen somit knapp 12 % der gesamten steuerlichen Einnahmen der öffentlichen Haushalte aus.^[5]

2.2 Lenkungswirkung

Umweltschädigungen sind negative externe Effekte, bei denen der Markt versagt. Die Kosten werden nicht vom Verursacher getragen, sondern der Allgemeinheit angelastet. Die theoretische Lösung dieses Problems ist die Internalisierung der externen Effekte durch Belastung des Verursachers mit einer Steuer in Höhe des entstandenen gesellschaftlichen Nachteils. Es wird davon ausgegangen, dass der Schädigende hierdurch seine Aktivitäten solange reduziert oder ändert, bis die Kosten der Reduktion der Umweltschädigung größer werden, als die eingesparten Umweltsteuern. Dieser Ansatz wird auch „Pigou-Steuer“ genannt.^[6]

Es wird auf Anhieb klar, dass ein zu niedrig gewählter Steuersatz die Unternehmen aus Rentabilitätsgründen zu keiner Veränderung veranlasst. Jedoch gibt es noch einige weitere Kritikpunkte. So wird z.B. davon ausgegangen, dass eine beliebige Faktorsubstitution im Produktionsprozess möglich ist. In der Wirklichkeit trifft dies nicht immer zu. Somit würde die Erhebung einer Steuer nur zur Steigerung der Kosten führen, aber keine Verbesserung der Umweltsituation mit sich bringen.^[7] Weiterhin könnte der Produzent die zusätzlichen Kosten mit Hilfe des Preises seiner Produkte auf die Nachfrager überwälzen. Damit bestände für ihn kein Anreiz mehr, die Produktion in Bezug auf die Umwelt zu optimieren.

Ein weiterer Ansatz ist die Erhebung von Umweltsteuern in Form von Verbrauchssteuern. Auch hier führt die Lenkungsfunktion nur über den Weg des Preises. Somit besteht eine Abhängigkeit der Wirkung von der Reaktion des Steuerträgers. Es existiert die Gefahr, dass die Präferenzen der Nachfrager für ein umweltbelastendes Gut sehr hoch sind und damit die Preiselastizität der Nachfrage sehr gering ist. Wird in diesem Fall der Steuersatz zu niedrig gewählt, findet kein hinreichender Einfluss auf das Nachfrageverhalten statt. Aufgrund des schwer einzuschätzenden Verlaufs der Nachfragefunktion ist es fast nicht möglich, die Auswirkung einer Umweltsteuer in Bezug auf den Preis, die Produktionsmenge und die Emissionen vorherzusagen.^[8]

Insgesamt zeigt sich, dass das Instrument der Umweltsteuern aufgrund der vorgenannten Gegebenheiten einen sehr hohen Unsicherheitsgrad bezüglich der ökologischen Effektivität aufweist.^[9] Des Weiteren besteht, wie bereits in Kapitel 2.1 angedeutet, ein Zielkonflikt zwischen der Lenkungs- und Finanzierungsfunktion von Umweltsteuern. Effektive Umweltsteuern bewirken nämlich langfristig, dass die umweltschädigenden Güter, Produktionsfaktoren und Prozesse substituiert werden. Damit sinkt gleichzeitig die Bemessungsgrundlage der Steuern. Bleibt der Steuersatz aber auf dem gleichen Niveau, reduzieren sich auch die Staatseinnahmen. Wenn diese Einnahmen vom Staat nun zwingend benötigt werden, z.B. aufgrund eines hohen Haushaltsdefizits, kann eine Einnahmenerhöhung oft nur durch Senkung des Steuersatzes erreicht werden. Eine hiermit verbundene steigende Nachfrage nach den entsprechenden umweltschädigenden Faktoren hätte zwar eine Stärkung der Finanzierungsfunktion zur Folge, wäre aber ökologisch absolut kontraproduktiv.^[10]

[...]

^[1] EGV; vom 25.03.1957; in der Fassung des Vertrages von Nizza vom 26.02.2001; geändert durch
EU-Beitrittsakte 2003 vom 16.04.2003; Art. 174 (1).

^[2] Vgl. Bartel, R.: Hauptinstrumente der Umweltpolitik und ihre Wirkungen; in: Einführung in die
Umweltpolitik; 1. Aufl.; Hrsg.: Rainer Bartel und Franz Hackl; München 1994; S. 35.

^[3] Vgl. Jüttner, H.: Umweltpolitik mit Umweltabgaben. Ein Gesamtkonzept; Bonn 1990; S. 32.

^[4] Vgl. Tischler, K.: Umweltökonomie; 1. Aufl.; München 1994; S. 210.

^[5] Vgl. Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Pressemitteilung vom 3. Juni 2004; in:
http://www.destatis.de/presse/deutsch/pm2004/p2520112.htm; (31.10.2004).

^[6] Vgl. Stiglbauer, A.M.: Emissionen, Treibhauseffekt und Umweltzustand: Ökologische Steuerpolitik;
in: Einführung in die Umweltpolitik; 1. Aufl.; Hrsg.: Rainer Bartel und Franz Hackl; München
1994; S. 163.

^[7] Vgl. Stiglbauer, A.M.: Emissionen, Treibhauseffekt und Umweltzustand: Ökologische Steuerpolitik;
in: Einführung in die Umweltpolitik; 1. Aufl.; Hrsg.: Rainer Bartel und Franz Hackl; München
1994; S. 169.

^[8] Vgl. Bartel, R.: Hauptinstrumente der Umweltpolitik und ihre Wirkungen; in: Einführung in die
Umweltpolitik; 1. Aufl.; Hrsg.: Rainer Bartel und Franz Hackl; München 1994; S. 37f.

^[9] Vgl. Bartel, R.: Hauptinstrumente der Umweltpolitik und ihre Wirkungen; in: Einführung in die
Umweltpolitik; 1. Aufl.; Hrsg.: Rainer Bartel und Franz Hackl; München 1994; S. 37.

^[10] Vgl. Stiglbauer, A.M.: Emissionen, Treibhauseffekt und Umweltzustand: Ökologische
Steuerpolitik; in: Einführung in die Umweltpolitik; 1. Aufl.; Hrsg.: Rainer Bartel und Franz Hackl;
München 1994; S. 168f.