Die Verwaltung und ihre Akteure - am Beispiel der bezirklichen Frauenbeauftragten

Inhaltsverzeichnis

1. Hauptamtliche Frauenbeauftragte?
1.1 politischer Entwicklungsprozess auf Landesebene
1.2 politische Beschlussfassung(en) im Abgeordnetenhaus von Berlin

2. Administrative Umsetzung
2.1 im Bezirk Kreuzberg
2.2 im Bezirk Pankow
2.3 im Bezirk Tempelhof
2.4 im Bezirk Treptow
2.5 im Bezirk Weißensee
2.6 im Bezirk Zehlendorf

3. Handlungs- und Wirkungsmechanismus der Frauen-/Gleichstellungsbeauftragten
3.1 politische Theorie(n) kontra verwaltungsinterne Praxis
3.2 bezirkstypische Unterschiede
3.3 Differenzierung Ost / West
3.4 Differenzierung Senat / Bezirke

4. Politisches Verwaltungshandeln oder verwaltende Politik?
4.1 Integriert(e) Verwaltung die Aufgabenstellung der Frauen-/Gleichstellungsbeauftragten?
4.2 Akzeptiert Verwaltung die Querschnittsfunktion der Frauen-/Gleichstellungsbeauftragten?
4.3 Realisiert eine Frauen-/Gleichstellungs-beauftragte als Verwaltungsangestellte die politischen Aufgabenstellung?
4.4 Kontrolliert oder funktionalisiert die Politik die selbst erteilte Augabenstellung?

5. Eigene Schlussfolgerungen und Handlungsvorschläge
5.1 Konzentrat der Erkenntnisse
5.2 Was wäre administrativ verbesserungswürdig und wie?
5.3 Gibt es eine aktuelle politische Herausforderung?

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Hauptamtliche Frauenbeauftragte?

1.1 politischer Entwicklungsprozess auf Landesebene

In zwei persönlichen Schreiben vom 16. Februar 1976 regt die damalige Bundesministerin für Familie, Jugend und Gesundheit, Frau Katharina Focke, SPD, an, sich dem Fragenkomplex zur Stellung der Frau in der Gesellschaft und - daraus schlussfolgernd - der Installation einer hauptamtlichen Landesfrauenbeauftragten anzunehmen. Empfänger dieser beiden identischen Schreiben sind zum einen der Regierende Bürgermeister von Berlin, damals Klaus Schütz, SPD, und der Präsident des Abgeordnetenhauses von Berlin, damals Peter Lorenz, CDU.

Die kurz darauf erfolgte Große Anfrage der Freien Demokratischen Partei (F.D.P.) vom 20. Mai 1976 im Abgeordnetenhaus von Berlin1 greift dies auf und stellt Zusammenhänge zwischen bisherigen - nationalen - Erkenntnissen über die Stellung der Frau in der (unserer) Gesellschaft und denen des im Jahr zuvor durchgeführten UN-Frauenkongreß her. Sie fragte nach dem weiteren Vorgehen des Senates von Berlin zu diesem Thema und erwartete auch Informationen über die Vorkommnisse in Nordrhein/ Westfalen, wo die 1. hauptamtliche Frauenbeauftragte eines Bundeslandes ihre Stellung gekündigt hatte und daraufhin ihre Stelle vom Präsidium in das Ministerium für Bundesangelegenheiten ,,verlegt" wurde, was eine eindeutige Herabqualifizierung bedeutete.

In seiner Antwort zeigte sich der Senat, vertreten durch Klaus Schütz, SPD, der Bitte der Bundesministerin und der Zielrichtung der obenbezeichneten Großen Anfrage sehr aufgeschlossen gegenüber und versprach, diesbezüglich tätig zu werden.

1978 wurde mit Senatsbeschluss Nr. 2620/78 vom 14. September des gleichen Jahres ein Referat für beschäftigungs- und berufspolitische Belange der Frauen bei der Senatsverwaltung für Arbeit und Soziales, damals geführt von Olaf Sund, SPD , eingerichtet. Es beschäftigte sich mit frauenrelevanten Gesellschaftsfragen unter beruflichem Schwerpunkt (Leichtlohngruppen, Wiedereingliederung in den Beruf, Ausbildung von Mädchen, geschlechtsneutrale Stellenausschreibungen u.a.), mit der Fertigung eines Frauenberichtes, mit Auswertungen von Erhebungen und war Anlaufstelle für Fragen und Beschwerden von Frauen aus der Bevölkerung, die ein breites Spektrum umfassten wie Sozialhilfeansprüche, Ausbildungsförderung, Krisenberatung. Es wurde beteiligt an Berichten und Veranstaltungen anderer Referate des Hauses, z.B. einem Bericht über soziale Hilfen und Angebote für Schwangere, einer Stellungnahme zur Reform des Arbeitsschutzes, der Rentenreform 1984, der Tagung zur Situation ausländischer Frauen, zur Frauenforschung etc.

1981 wechselte das Referat von der Senatsverwaltung Arbeit und Soziales zur neu formierten Senatsverwaltung Gesundheit und Soziales, was von der damaligen Alternativen Liste (AL) - heute Bündnis90/DieGrünen - entsprechend kritisiert wurde.

Senatsdirektor Hasinger von SenGesSoz allerdings hebt in einer Sitzung des Ausschusses für Frauenfragen vom 7.10.1981 den positiven Aspekt dieses Wechsels hervor, da sich dadurch die Kompetenzen und Zuständigkeiten erweitert hätten. So sei das Referat nun auch für die Probleme der Frauenhäuser und Frauenfragen insgesamt zuständig und habe den Auftrag erhalten, Frauenförderungspläne zu erstellen. Die Förderung der Frau im Beruf und in der Ausbildung sei für den (neuen) Senat einer der Schwerpunkte in der künftigen Frauenpolitik, wobei er (als Verwaltungsbeamter!) einleitend unterstreicht, dass das Problem der beruflichen Weiterbildung nicht nur für die berufstätige Frau mit Kindern bestünde, sondern auch für den Mann, der der Kinder wegen aus dem Beruf ausscheide. So sei die neue Entwicklung im Teilzeitbereich und Jobsharing beachtenswert und an die Einführung eines Erziehungsgeldes für den erziehenden Elternteil gedacht.

Die quasi erste Frauenbeauftragte des Landes Berlin trat als Leiterin dieses Referates ihren Dienst am 1. Juni 1979 an. Allerdings kündigte sie innerhalb der Probezeit ohne Angabe von Gründen. Spekuliert wurde in Fachkreisen über den Mangel an Kompetenzen, mit dem diese Stelle behaftet war; offiziell bestätigt wurde das nicht.

Die Stelle sollte nach Aussage des Senates zum 31. Oktober 1979 wieder besetzt werden, was erst zum 1.3.1980 mit einer SPD-Frau gelang. Das Referat war zu diesem Zeitpunkt mit drei Ganztags-Mitarbeiterinnen voll besetzt.

1984 tritt Frau Carola von Braun als neue (also 3.) Frauenbeauftragte des Landes Berlin ihren Dienst an. Frau von Braun ist Mitglied der Freien Demokratischen Partei (F.D.P.). Die Stelle blieb als Referat bei der Senatsverwaltung für Gesundheit, Soziales und Familie unter Senator Ulf Fink (CDU) angesiedelt und wurde im Bereich der Mitarbeiterinnen leicht aufgestockt. Die bisherige Leiterin des Referates erhielt innerhalb der Senatsverwaltung ein anderes Aufgabengebiet.

Die Kompetenzen des Referates ergaben sich aus dem Geschäftsverteilungsplan 1981 des Senates, der u.a. eine Mitzeichnungsberechtigung bei Senatsvorlagen mit wichtigen frauenpolitischen Belangen und einen Etat von 7 Mio. DM zugestand. Für die Verwirklichung der Gleichberechtigung der Frau, so Senator Fink damals, bestehe weniger ein rechtliches, wohl aber ein Vollzugsdefizit, so dass die Stelle zu Recht nicht unmittelbar dem Parlament, sondern der Verwaltung zugeordnet worden sei2.

1986 ersuchte das Parlament mit Beschluß vom 15. Mai 1986 den Berliner Senat, die personalwirtschaftliche Möglichkeit zu prüfen, Stellen für bezirkliche Frauenbeauftragten einzurichten, und verbindliche Vorgaben für deren stellenplanmäßige Behandlung zu geben. Der Senat tat dies unter Einbeziehung des Rates der Bürgermeister und berichtete dazu am 10.09.19863, siehe auch 3.1. Dieser Bericht enthält auch sehr ausführliche Hinweise zur Gestaltung der Kompetenzen dieses Aufgabenbereiches.

Für die (ab 1989) einzurichtenden Stellen der bezirklichen Frauenbeauftragten legte der Senat 1987 der (einheitlichen) Aufgabenkreisbeschreibung dann vorerst die unterschiedlichen Beschlüsse der Bezirksverordnetenversammlungen zugrunde, welche durchweg ein breites frauenspezifisches Aufgabenspektrum auf konzeptionellem und praktischem Gebiet bestätigten, sich aber eigenständiger politischer Verantwortung und konkreten Beteiligungsrechten für die Stelleninhaberinnen in Anlehnung an die Ausführungen und Hinweise des Senates verweigerten, siehe auch 3.1.

1.2 politische Beschlussfassung(en) im Abgeordnetenhaus von Berlin

Der Ausschuss für Frauenfragen des Abgeordnetenhauses von Berlin hat sich seit 1976 wiederholt in seinen Sitzungen von den

Aufgaben und der Aufgabenerledigung des Referates für Frauenfragen berichten lassen, die Zuständigkeiten und Kompetenzen aber mitunter sehr eng ausgelegt. So lehnte es die Mehrheit der Mitglieder (CDU/F.D.P.) in der Sitzung vom 7.10.1981 z.B. ab, über das Instrument ,,Erziehungsgeld" zu diskutieren, da dies kein ausgesprochenes Frauen-, sondern vielmehr ein Familienproblem sei. Gleiches galt für den Nulltarif in Kindertagesstätten und den Konsequenzen aus der Neugestaltung des Mutterschaftsrechtes.

1984 stellte die SPD, nachdem sie aus der politischen Verantwortung in die Opposition gewechselt war, einen Antrag auf Errichtung einer Gleichstellungsstelle beim Regierenden Bürgermeister. Es wurde erstmals in einer Ausschusssitzung über ein Mitzeichnungsrecht der Frauenbeauftragten, bisher lediglich verankert in der Geschäftsordnung des Senates, diskutiert und festgehalten, dass die Aufgabenerledigung der Frauenbeauftragten auch ohne besondere rechtliche Grundlage erfolgen könne. Offiziell wird nun auch von der ,,Frauenbeauftragten" gesprochen, die dem Grunde nach die Leiterin des bisherigen Frauenreferates war; der Senat habe hier lediglich dem Wunsch des Parlamentes entsprochen.

Die Alternative Liste (AL) bemängelte, dass die Namensänderung von Frauenreferat zu Frauenbeauftragte keine inhaltliche Aufgabenänderung bewirkt habe und forderte ein Antidiskriminierungsgesetz. Sie beantragte die Einrichtung einer ressortübergreifenden Gleichberechtigungsstelle für Frauen sowie einzelne Frauenbeauftragte in den Fachressorts der Verwaltung.

Die F.D.P.-Fraktion hielt jedoch die bisherige Ansiedlung und Aufgabenbeschreibung für ausreichend und lobt die Bereitschaft des Parlamentes, die frauenpolitische Arbeit der Verwaltung durch entsprechende Stellenausstattung zu unterstützen.

Beide Anträge wurden mit CDU/F.D.P.-Mehrheit abgelehnt.

Am 26. Februar 1986 formulierte die CDU/F.D.P.-Fraktion einen Antrag, in dem der Senat ,,ersucht" wird, die bezirklichen Bemühungen zu unterstützen, Stellen für Frauenbeauftragte unter Ausnutzung des vorhandenen Stellenbestandes einzurichten. Die Aufgabenstellung dieser Frauenbeauftragten wurde mit initiierend, koordinierend und informierend beschrieben4. Dieser Antrag wurde im Ausschuss für Frauenfragen am 16.04.1986 angenommen und als Beschlussempfehlung in das Abgeordnetenhaus von Berlin zurückgegeben, wo er am 15. Mai 1986 ebenfalls angenommen wurde, siehe auch 1.1 letzter Absatz und 3.1.

Am 27. Februar 1986 beantragte die SPD-Fraktion, bei der Aufstellung des Haushaltsplanes 1987 die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass in jedem Bezirk (damals Westberlin) zum 1. Januar 1987 die Stelle einer bezirklichen Beauftragten für die Gleichstellung von Frauen (Frauenbeauftragte) eingerichtet wird5. Dem lag zugrunde, dass es in einigen Bezirken (durch Bezirksinitiative) diese Frauenbeauftragte bereits gab, die Stellen allerdings außerplanmäßig aus Dispositionsmitteln der Bezirke finanziert wurden. Während die Regierungsparteien keine zusätzlichen Stellen einrichten wollten, sah die Opposition hierin gerade ein wichtiges Muss - neben der Ausweitung und Festlegung von Kompetenzen für diese Stellen. Sie verlangten darüber hinaus zwei Mitarbeiterinnen-Stellen und die Bereitstellung eines Haushaltstitels für Öffentlichkeitsarbeit. Aufgrund der herausragenden und ressortübergreifenden Bedeutung derartiger Stellen seien diese jeweils beim Bezirksbürgermeister anzusiedeln und den Frauenbeauftragten zur Sicherung der noch immer nicht gewährleisteten Chancengleichheit von Männern und Frauen bei Einstellungen ein Mitwirkungsrecht einzuräumen6. Dieser Antrag wurde in der Sitzung des Ausschusses für Frauenfragen vom 16.04.1986 abgelehnt.

Die bezirklichen Frauenbeauftragten wurden mit Beginn des Jahres 1989 planmäßig eingerichtet.

Am 28.06.1990 forderte das Abgeordnetenhaus von Berlin den Senat auf, in Abstimmung mit dem Rat der Bürgermeister sicherzustellen, dass die bisher ungenügenden Kompetenzen der bezirklichen Frauenbeauftragten ausgeweitet werden, siehe dazu auch 4.1. Der - inzwischen SPD geführte - Senat berichtete hierzu sehr ausführlich mit Datum vom 5.09.19907. Zu einer veränderten Betrachtung führte das nicht.

Nach langem politischen Ringen verabschiedete das Abgeordnetenhaus von Berlin Ende 1990 das Landesantidiskriminierungsgesetz (LADG Berlin), welches am 13. Januar 1991 in Kraft trat. Dieses Gesetz trennte gewissermaßen die beiden Aufgabenbereiche der Frauenbeauftragten (Innen- und Außenwirkung) voneinander und installierte das Wahlamt einer Frauenvertreterin, die nun, von den weiblichen Beschäftigten einer jeden Behörde gewählt, intern wirkte und damit die Frauenbeauftragten entlastete. Sie übernahm in einigen Fällen bereits vorbereitete - interne - Frauenförderpläne, wirkte an Stellenbesetzungen und -beförderungen mit, erstellte Statistiken und beriet andere verwaltungsinterne Gremien.

Mit dem 13. April 1993, GVBl. S. 184, wurde das LADG (Landesantidiskriminierungsgesetz) in das LGG (Landesgleichstellungsgesetz) namentlich umgeändert. Mit dem gleichen Änderungsgesetz fanden auch erstmalig die bezirklichen Frauen-/Gleichstellungsbeauftragten Eingang in ein Gesetz; der § 24 wurde eingefügt.

Erst 1998 allerdings regelt der neue § 23 LGG8 ,,die Verwirklichung des Gleichstellungsgebotes in den Bezirken" und erstmalig die Ansiedlung dieser Stellen direkt bei den Bezirksbürgermeistern /Bezirksbürgermeisterinnen, während § 24 LGG alt (vom 31.12.1990) lediglich feststellte, dass in den Bezirken eine Frauen-/Gleichstellungsbeauftragte hauptamtlich ,,zur Verwirklichung des verfassungsrechtlichen Gebotes der Gleichberechtigung von Frauen und Männern" tätig ist und das Nähere ein Gesetz über die Rechtstellung der bezirklichen Gleichstellungs- und Frauenbeauftragten regelt.

Ein Frauenbeauftragtengesetz, wie im alten § 23 LGG noch genannt, gab es jedoch nie (mangelnde Mitzeichnungsbereitschaft bei Erstellung der Gesetzesvorlage durch einzelne Senatsverwaltungen). Ein - unveröffentlichter - Entwurf aus der 12. Wahlperiode wurde etliche Jahre lang diskutiert, fand aber im Senat keine Mehrheit9.

Ein Vorstoß der SPD im Jahr 1993, den Gleichstellungsauftrag aktiv im Grundgesetz und in der Berliner Verfassung zu verankern, wurde mit Beschluß vom 25.3.1993 in den Ausschuß für Frauenfragen und den Rechtsausschuß überwiesen.

Aus diesem Grund mussten die Kompetenzen und Zuständigkeiten der Frauen-/Gleichstellungsbeauftragtenstellen ihre gesetzliche Regelung in dem 1998 erweiterten LGG finden, siehe auch 4.3.

2. Administrative Umsetzung

Die nachfolgenden Angaben wurden per telefonischer bzw. schriftlicher Interviews erhoben.

Hinweis: Die erste bezirkliche Frauenbeauftragte Berlins gab es im Bezirk Neukölln.

2.1 im Bezirk Kreuzberg

Im Bezirk Kreuzberg trat die erste Frauenbeauftragte am 1. Mai 1986 ihren Dienst an. Die Stelle war bis 1998 bei der Abteilung Personal und Verwaltung angesiedelt, die immer vom jeweiligen Bezirksbürgermeister geleitet wurde, damals ein CDU-Vertreter. So ist es nicht verwunderlich, dass die Frauenbeauftragte ebenfalls dieser Partei angehörte. Ihr Vertrag war vorerst auf ein Jahr befristet und wurde einmal verlängert.

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