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Strukturelle Reformfähigkeit im Schatten der Staats- und Verschuldungskrise. Ein Most Similar Systems Design mit den Ländern Portugal, Spanien und Griechenland

Hausarbeit 2015 28 Seiten

Politik - Internationale Politik - Thema: Europäische Union

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abschnitt Kapitelüberschrift Seite

1 Einleitung und Fragestellung

2 Das Vetospieler-Konzept
2.1 Dimension der Vetospieler
2.2 Dimension der Machtteilung
2.3 Dimension der Umsetzung von Reformen
2.4 Hypothesen
2.5 Variablen

3 Gesetzgebungsverfahren und Reformumsetzung im Vergleich
3.1 Länderspezifische Sequenzen der Gesetzgebung und Machtteilung
3.2 Länderspezifische Umsetzung von Strukturreformen

4 Regierungskonstellationen und Agenda-Präferenzen
4.1 Regierungskonstellationen
4.2 Agenda-Präferenzen

5 Fazit

6 Literatur- und Quellenverzeichnis

1 Einleitung und Fragestellung

Seit Ausbruch der Finanz- und Verschuldungskrise zum Jahreswechsel 2009/2010 hat sich die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU) inzwischen sowohl strukturell als auch politisch neu aufgestellt. In­ ternationale Finanzmarktakteure hatten das Vertrauen in den Euro und die eu­ ropäischen Volkswirtschaften bereits verloren und mittelbar dafür gesorgt, dass innerstaatliche Fiskalpolitik nun verstärkt entgrenzt und auf supranationaler Ebene reglementiert werden musste. Insbesondere die im Ausland hoch ver­ schuldeten Mitgliedsstaaten Portugal, Irland, Italien, Griechenland und Spanien verpflichteten sich analog zur Durchführung von Sparprogrammen und struktu­ rellen Reformmaßnahmen, (darunter, Arbeitsmarkt-, Renten- und Steuerrefor­ men, eine Bankenregulierung und die Privatisierung staatlicher Betriebe) um Zugriff auf Finanzhilfen der anderen Mitgliedsstaaten sowie weiterer interna­ tionaler Geldgeber zu erhalten. Der gemeinschaftlich im März 2012 geschlos­ sene „Fiskalpakt“ sollte in allen Ländern der Eurogruppe zu rigider Haushalts­ disziplin führen und sah für sie u. a. eine Schuldenbremse nach deutschem Vorbild und das Monitoring ihrer fiskalpolitischen Maßnahmen durch Brüsse­ ler Beamte vor, (vgl. Scheller 2012: 10 ff./Kielmansegg 2015: 98 ff.).Nach er­ folgreicher Beendigung ihrer Hilfspragramme des europäischen-Rettungs­ schirms sind Irland (seit Dezember 2013), Spanien (seit Januar 2014) und Por­ tugal (seit Mai 2014) zwar weiterhin mit der Umsetzung ihrer Strukturreformen beschäftigt, können sich jedoch inzwischen wieder eigenständig über interna­ tionale Kapitalmärkte finanzieren. Probleme bereitet der Eurogruppe jedoch weiterhin ausschließlich Griechenland:

Viele der obligatorischen Strukturreformen wurden dort gar nicht oder nur un­ zureichend umgesetzt und das Land ist auch über das Ende seines Hilfspro­ gramms - Ende Juni 2015 - hinaus, auf Finanzhilfen der anderen Mitgliedslän­ der der EWWU und des Internationalen Währungsfonds (IWF) angewiesen. Im Hinblick auf die tatsächlich umgesetzten Strukturreformen Portugals und Spa­ niens unter dem Eindruck der Krise geht diese Hausarbeit jenem Phänomen, ei­ nes abweichenden Reformfortschritts nach und stellt dabei die Frage: „ Warum konnten in Portugal und Spanien während der Finanz- und Verschuldungskri ­ se mehr der wichtigen Strukturreformen umgesetzt werden als in Griechen ­ land? “

Neben einer parlamentarischen (Mehrheits-)Demokratie und dem rudimentär wohlfahrtsstaatlichen Fundament, weisen Portugal, Spanien und Griechenland auch Ähnlichkeiten bei institutionellen „Vetopunkten“ auf, (Kaiser 1998). Dar­ über hinaus verpflichteten sie sich in gleicher Weise gegenüber ihren Geldge­ bern zur Umsetzung von Strukturreformen. Bei - in etwa - gleichem Grad der „Machtteilung“ (Stoiber 2007) haben Portugal und Spanien aber dennoch eine größere Anzahl an Strukturreformen umgesetzt als Griechenland. Werden um­ gesetzte Strukturreformen im Kontext mit einem höheren Grad an Prosperität und damit besseren Lebensbedingungen in der immer mehr politisch argumen­ tierenden und v. a. „handelnden“ EWWU betrachtet, (vgl. Kirsch 2010/Mattes 2015) dann geraten besonders diejenigen Länder und deren politischen Akteure in den Fokus wissenschaftlicher Vergleiche, die diese wichtigen Reformen be­ sonders effektiv oder eben besonders ineffektiv umgesetzt haben und die zu­ dem untereinander vergleichbar sind. Aus politikwissenschaftlicher Sicht inter­ essant, gilt es dann insbesondere die Faktoren zu identifizieren, die eine - wenn auch bloß temporäre - Varianz bei der Reformfähigkeit jeweils begünstigten und in Erfahrung zu bringen, welche systemimmanenten Zusammenhänge zwi­ schen ihnen bestehen, (vgl. Müller 2003). Erst auf dieser Grundlage kann eine Hypothesenbildung zu zukünftigen Reformvorhaben und deren politische Durchführbarkeit erfolgen.

Insoweit wendet sich das folgende Most Similar Systems Design einer kon­ zeptgestützten Analyse der spezifischen Reformfähigkeit Spaniens, Portugals und Griechenlands im Zeitraum von Mitte 2010 bis Mitte 2015 zu. In Anleh­ nung an (Stoiber/Thurner 2000: 27; 41) erfolgt hierbei die Identifikation poten­ tieller Vetopunkte und -spieler bei der Reformumsetzung nämlich mittels se­ quentieller Darstellung institutioneller Entscheidungsstrukturen. Für eine ein­ heitliche Bewertung verfassungsmäßiger Rahmenbedingungen und ihren Ein­ fluss auf die Reformumsetzung in den Ländern, wird auf das sogenannte „Ve­ tospieler-Konzept“ (Tsebelis 1995/2002) zurückgegriffen, dessen zentralen Be­ griffe, Grundannahmen und Erkenntnisinteresse bereits im nächsten Kapitel herausgearbeitet und erläutert werden. Am Ende von Kapitel 2 werden mithilfe dieses Konzepts die für die Beantwortung der Fragestellung wichtigen Hypo­ thesen formuliert und daraus die abhängigen sowie unabhängigen Variablen abgeleitet. Der Grad der Machtteilung wird anschließend schrittweise für jeden der drei Vergleichsfälle in Kapitel 3 ermittelt. Dieser Grad ist für die weitere Analyse essentiell und führt dazu, dass danach vermehrt die Regierungspartei­ en und deren reformbezogenen Agenda-Präferenzen in den Fokus der Untersu­ chung geraten, damit die Forschungsfrage hinreichend beantwortetet werden kann.

2 Das Vetospieler-Konzept

Bei der vergleichenden Analyse länderspezifischer Gesetzgebungsverfahren zu Reformprozessen, wie beispielsweise in präsidentiellen, semi-präsidentiellen und/oder auch parlamentarischen Regierungssystemen, hat sich das Vetospie­ ler-Konzept von George Tsebelis (2002) als besonders geeignet herauskristalli­ siert. Mit seiner Hilfe ist es nämlich möglich, zeitunabhängig Erkenntnisse über den Grad der Machtteilung und auch die Reformfähigkeit entsprechender Vergleichsfälle zu erhalten, (vgl. Merkel 2003/Abromeit/Stoiber 2006/Stoiber 2007).

Vetospieler, das sind diejenigen individuellen oder kollektiven Akteure, die Regierungshandeln und analog auch legislatives Handeln, auf die ihnen verfas­ sungsgemäß zugeschriebene Art und Weise mehr oder weniger beeinflussen können, (vgl. Tsebelis 2002: 27f/127f). Die folgenden Unterkapitel sollen dem Leser deshalb einen Überblick über die wichtigsten Dimensionen des Konzepts geben und hinterher eine fallorientierte Hypothesenbildung und Ableitung der für die spätere Analyse gleichsam wichtigen Variablen ermöglichen.

2.1 Dimension der Vetospieler

Grundsätzlich zu unterscheiden sind institutionelle („institutional“) und partei­ politische („partisan“) Vetospieler, (Tsebelis 2002: 36 ff.). Als institutionelle Vetospieler klassifiziert werden demzufolge kollektive Akteure der Legislative, wie etwa Parlamente und - zusätzlich in föderativen Systemen - die zweite Kammer in parlamentarischen Regierungssystemen, (vgl. Abromeit/Stoiber 2006: 65 ff.). Individuelle Akteure der Exekutive und demnach weitere institu­ tionelle Vetospieler, stellen Präsidenten dar. Sie verfügen zumindest über ein­ geschränkte Eingriffsrechte. Ihre Kompetenzen reichen - innerhalb eines ge­ dachten Kontinuums - von der Anordnung zur Durchführung von Referenden, über die zeitweise, bis hin zur dauerhaften Blockade von Gesetzen.

Wenn auch nicht direkt in den Gesetzgebungsprozess involviert, zählen außer­ dem Verfassungsgerichte in allen Systemen als institutionelle Vetospieler. Sie sind insbesondere dann zu berücksichtigen, wenn sie nachträglich auf Gesetze und deren Umsetzung einwirken, indem sie Parlamente oder zweite Kammern zu Nachbesserungen verpflichten oder gar Gesetze zurücknehmen, (vgl. Stoi­ ber 2007: 31).1. Bei parteipolitischen Vetospielern handelt es sich ebenfalls um individuelle oder kollektive Akteure, die sich allerdings innerhalb kollektiver, institutioneller Vetospieler befinden und deren Zustimmung zur Änderung des status quo damit gleichsam obligatorisch, jedoch überwiegend von der Partei­ präferenz abhängig ist. Dabei kann es sich um Vertreter einer zweiten Kam­ mer, eine Fraktion im Parlament oder um einzelne Mitglieder der Regierung handeln. Die Anzahl parteipolitischer Vetospieler ist nicht konstant, sondern variiert aufgrund regelmäßig stattfindender Wahlen in anderen Gebietskörper­ schaften, Regierungsumbildungen, o. ä. im Laufe einer Legislaturperiode, (vgl. Tsebelis 2002: 120 ff.). Parteipolitische Vetospieler repräsentieren auch gewis­ sermaßen jene […] „gesellschaftlichen Gruppierungen innerhalb des demos, die sich zu politischen Parteien zusammenschließen,“ (Stoiber 2007: 31; kursiv im Original).

Demzufolge besteht die Möglichkeit, jedem System und jedem Gesetz, eine Konstellation aus mehr oder weniger ressourcenreichen Vetospielern zuzuord­ nen, die sich obendrein im steten Wandel befindet. Aus der Perspektive einer Regierung kann dadurch die eigene Gesetzgebung erschwert oder gar - aus parteitaktischen Erwägungen heraus - gänzlich verhindert werden. Insbesonde­ re der Governance-Mechanismus des b argaining führt dazu, dass jeder Veto­ spieler geneigt ist, seine Maximalforderung durchzusetzen, um den eigenen Nutzen zu steigern. Hierfür wird versucht, jede Änderung des status quo im ei­ genen Sinne zu beeinflussen. In der politischen Praxis gelingt dies nicht immer und die Verhandelnden sind somit dazu gezwungen, sich auf gemeinsame Lö­ sungen zu einigen, bei denen der Nutzen der Verhandlungsgruppe einem Pare­ to-Optimum entspricht. Die Menge derartiger Lösungen bezeichnet Tsebelis als „winsets“, (Tsebelis 2002: 21 f; 25 ff.). In diesem gemeinsamen „Konsens­ bereich“ (Abromeit/Stoiber 2006: 64) befinden sich in solchen Konstellationen sämtliche politischen Idealpunkte der Vetospieler. Tsebelis bezeichnet den Ide­ alpunkt eines Vetospielers als „core“(Tsebelis 2002: 66). Insbesondere Koaliti­ onsparteien mit großer Distanz zwischen ihren Cores, weisen einen hohen Grad an Policy-Stabilität auf, da sich das Winset für Policy-Veränderungen verklei­ nert bzw. komplett verschwindet, (vgl. Tsebelis 2002: 66 ff.). Eine solche Ko­ alitionsregierung, wie sie in vielen parlamentarischen Systemen vorzufinden ist, wird deshalb als […] „klug handelnder Agenda-Setzer den Spielraum des seinen Partnern Zumutbaren abschätzen und die zur Entscheidung anstehende Beschluss­ vorlage am Rande des ‚Winset' (sic!) möglichen Änderungspotentials ge­ nau an dem Punkt platzieren, der seinem eigenen Idealpunkt am nächsten ist“, […] (Döring/Eising/Hönnige 2013: 160).

Verfügt eine Koalitionsregierung lediglich über eine knappe Mehrheit im Ple­ num, so wird sie bei strittigen Themen auf diese Weise versuchen, die Anzahl der „Abweichler in den eigenen Reihen“ gering zu halten, indem sie ihnen die Zustimmung so gut es geht erleichtert, ohne dabei selbst zu viele politische Wagnisse eingehen zu müssen.

2.2 Dimension der Machtteilung

Der Grad der Machtteilung innerhalb eines bestimmten politischen Systems gibt gewissermaßen an, wie intensiv sich die gegenwärtige Vetospieler-Kon­ stellation auf die eigene Gesetzgebung und damit die tatsächliche Steuerungs­ fähigkeit der Regierung auswirkt. Entscheidend für die Bestimmung dieses Grads sind also zunächst einmal die von der Verfassung vorgegebene Anzahl möglicher institutioneller Vetospieler sowie deren potentiellen Möglichkeiten, Gesetzgebung zu beeinträchtigen. Weil sich jedoch, die Machtverhältnisse kon­ tinuierlich wandeln können, ist es erforderlich, dass auch das „political game“ in die Bestimmung von Machtteilung einfließt, (Tsebelis 2002: 37).2 Hierfür ist die „absorption rule“ anzuwenden. Sie folgt dem Verständnis, demnach Veto­ spieler mit gleicher Positionierung des Cores ausgeblendet werden können. Sie befinden sich gewissermaßen im „unanimity core“ der Regierung und teilen mit ihr wesentliche Präferenzen (Tsebelis 2002: 44/vgl. Stoiber 2007: 33 f). Eine zweite Kammer braucht also nur dann als Vetospieler gewertet werden, wenn die Regierungspartei(en) dort anzahlmäßig nicht gleich vertreten ist (sind), wie in der ersten, (vgl. Stoiber 2007: 32 ff). Für den Präsidenten in par­ lamentarischen Systemen gilt die absorption rule nur unter der Berücksichti­ gung seiner formalen Eingriffsrechte. Es genügt also nicht, wenn er bloß dem „Regierungslager“ angehört, weil er i. d. R. seine Entscheidung von der Bewer­ tung des Verfassungsgerichtes abhängig macht. „Verfassungsgerichte [...] ver­ fügen [nämlich TS] […] über die juristische Blockademacht, eine im politi­ schen Prozess abgeschlossene Entscheidung zurückzunehmen,“ (Stoiber 2007: 33). Diese - wenn auch bloß formale - Machtressource ermächtigt die Verfas­ sungsgerichte, mittelbar in legislatives Handeln zu intervenieren. Deshalb sol­ len sie auch hier stets als tatsächliche Vetospieler Berücksichtigung finden.

Um die einzelnen Vetospieler mit Blick auf ihre verfassungsmäßig verliehenen Machtpotentiale und die damit verbundenen Restriktionen typisieren zu kön­ nen, schlägt Stoiber in seiner Modifikation des Vetospieler-Konzepts die diffe­ renziertere Einteilung in „ gestaltende[], [nachträgliche], [bedingte], [fallab ­ hängige], [effektive], [eingeschränkte “ ], Vetospieler vor; wobei ein Vetospie­ ler durchaus auch mehrere dieser Eigenschaften gleichzeitig aufweisen kann, (Stoiber 2007: 33; 34; kursiv im Original). Als gestaltende (effektive) Veto­ spieler gelten bei ihm Parlamente. Nachträgliche Vetospieler sind Verfassungs­ gerichte und - zusätzlich (eingeschränkt) - das Volk, wenn es in rechtsverbind­ liche Entscheidungsstrukturen, (wie etwa fakultative Referenden) eingebunden wird. Fallabhängige (und auch eingeschränkt-gestaltende) Vetospieler sind analog zweite Kammern, da sie aus mehreren Gründen nicht bei jeder Gesetz­ gebung berücksichtigt werden und im Vergleich zu ersten Kammern über abge­ schwächte Möglichkeiten für Gesetzesinitiativen verfügen, (vgl. Stoiber 2007: 34 ff.).

Für die Berücksichtigung von parteipolitischen Vetospielern bei der Feststel­ lung des Grads der Machtteilung zu unterschiedlichen Zeitpunkten, führt Stoi­ ber eine weitere Typologie an: - So typisiert er, - bedingt durch das politische Spiel - neu hinzutretende Vetospieler als „ situative Vetospieler “ . Treten dem­ nach weitere Vetospieler hinzu, die nicht dem unanimity Core zuzurechnen sind, steigt auf der einen Seite der Grad der Machtteilung und sinkt auf der an­ deren Seite der Grad der „ Machtkonzentration “ (Stoiber 2007: 35; kursiv im Original). Zur grafischen Verdeutlichung dieses Zusammenhangs hat sich fol­ gende Darstellungsweise eines eindimensionalen Kontinuums bewährt,( vgl. Abbildung 1):

Abbildung 1: Kontinuum zwischen Machtkonzentration und Machtteilung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Stoiber 2007: 37; eigene Modifikation.

Durch diese Darstellungsweise ist es möglich, die Grade von Machtteilung aus­ gewählter politischer Systeme auf einer Ordinalskala einzuordnen und sie in den Ausprägungen (gering, mittel oder hoch) einander vergleichend gegen­ überzustellen.

2.3 Dimension der Umsetzung von Reformen

Die Frage, ob eine Regierung3 in einem bestimmten politischen System eigene Gesetze implementieren und auch umsetzen kann, hängt also zunächst von der gegenwärtigen Konstellation institutioneller und situativer Vetospieler sowie deren jeweiligen Restriktionen ab. Ist der Grad der Machtteilung als nur gering oder mittel einzustufen, befindet sich die Regierung in einer unbedenklichen Situation: Sie wird also versuchen ihrer Agenda folgend, die Anzahl an Geset­ zen zu implementieren, die den Präferenzen der jeweiligen Regierungspartei(en) entsprechen. Eine solch unbedenkliche Vetospieler-Kon­ stellation stabilisiert System, Regierung und Policies in parlamentarischen Re­ gierungssystemen, kann aber auch die Umsetzung von wichtigen Reformen er­ leichtern. Allerdings müssen hierfür alle Akteure des Regierungslagers mit Ve­ torecht diese Reformen auch befürworten und im politischen Spiel rechtferti­ gen können, wie diese Schlussfolgerungen (Döring/Eising/Hönnige 2013: 141

f) zum Ausdruck bringen wollen:

„Widerspricht auch nur einer der Akteure mit Vetorecht, bleibt alles beim alten Zustand,“ […] [Dabei TS] „ist hier die Annahme interessant, dass in einer parlamentarischen Demokratie jede für den Erhalt einer Regie­ rungskoalition notwendige Partei ohne Rücksicht auf ihre Mandatsstärke im Parlament als ein gleichrangiger Vetospieler angesehen wird,“ (Dö­ ring/Eising/Hönnige 2013: 142 f).

[...]


1 Die generelle sowie tatsächliche Berücksichtigung von Vetospielern wird im nächsten Unter­ kapitel thematisiert.

2 Beispielsweise nimmt die Dominanz von Oppositionsparteien innerhalb einer Länderkammer nach Wahlen zu, ein ressourcenreicher Staatspräsident wird durch jemanden mit anderen. Prä­ ferenzen ersetzt oder es treten neue Koalitionsparteien hinzu.

3 In jedem der hier behandelten Vergleichsfälle stellt (in Anlehnung an Stoiber Thurner: 2000) die Regierung den Agenda-Setzer dar bzw. verfügt über Agenda-Kontrolle.

Details

Seiten
28
Jahr
2015
ISBN (eBook)
9783668248601
ISBN (Buch)
9783668248618
Dateigröße
589 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v335066
Institution / Hochschule
FernUniversität Hagen – Lehrgebiet V: Vergleichende Politikwissenschaft
Note
1,3
Schlagworte
Strukturelle Reformfähigkeit Staats- und Verschuldungskrise Griechenland Eurokrise Europäische Wirtschafts- und Währungsunion Most Similar Systems Design Vetospieler-Theorie Portugal Spanien Ländervergleich Länderstudie internationaler Vergleich Euroland Ländervergleichsstudie

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