Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Flüchtlingsobergrenze für die Bundesrepublik Deutschland

Inhaltsverzeichnis

Literaturverzeichnis

A. Einleitung

B. Hauptteil
I. Asyl und Flüchtlingsschutz in Deutschland
1. Das Grundrecht auf Asyl, Art. 16a GG
2. Flüchtlingsschutz nach der Genfer Flüchtlingskonvention
3. Subsidiärer Schutz
4. Abschiebungsverbote
5. Zwischenergebnis
II. „Die Forderung nach einer Obergrenze“
III. Obergrenze für das Grundrecht auf Asyl
1. Obergrenze durch Kapazitätsschranken für das Asylgrundrecht
a. Schranke
b. Grenze der Einschränkbarkeit bezüglich der Kapazitätsschranke
aa. Wesensgehaltgarantie
bb. Willkürverbot
cc. Erforderlichkeit
c. Zwischenergebnis
2. Obergrenze durch Verfassungsänderung
a. Ewigkeitsklausel
aa. Art. 1 GG
bb. Art. 20 GG
cc. Zwischenergebnis
b. Ausgestaltung der Verfassungsänderung
aa. Stellungnahme zur Ausfüllung dieses qualifizierten Gesetzesvorbehaltes
bb. Zwischenergebnis
3. Ergebnis
V. Anmerkung zur Vereinbarkeit einer Obergrenze mit Europarecht

C. Schlussbemerkung und Fazit

Literaturverzeichnis:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A. Einleitung:

Über eine Millionen Flüchtlinge erreichten Deutschland im Jahre 2015, wodurch sich einige Städte und Gemeinden überfordert fühlen. Österreich führt eine jährliche Obergrenze für die Einreise von Flüchtlingen ein und auch verschiedene Stimmen in Deutschland fordern eine solche Lösung, um die Zahl der Asylsuchenden zu verringern.¹Die Bundeskanzlerin Angela Merkel entgegnete in der Vergangenheit diesen Forderungen, dass das Grundrecht auf Asyl „keine Obergrenze“ kenne.²Unter Obergrenze wird in diesem Kontext, eine nationale numerische Höchstgrenze für die Einreise und Aufnahme von international Schutzsuchenden verstanden. Die Forde- rung nach Obergrenzen ist also ein fester Bestandteil der flüchtlingspoliti- schen Debatten geworden. Ob das deutsche Grundrecht auf Asyl aus juristi- scher Sicht beschränkt werden kann, ist Gegenstand der vorliegenden Ar- beit. Hierbei wird die Existenz und Rechtmäßigkeit von Grundrechtsschran- ken erörtert und eine mögliche Verfassungsänderung in den Blick genom- men, die eine Obergrenze zulässig machen könnte.

Vorneweg muss darauf eingegangen werden, dass das Asylgrundrecht stark von Europarecht überlagert und reglementiert ist. Eine isolierte Betrachtung einer verfassungsmäßigen Zulässigkeit der Beschränkung des Asylgrund- rechtes mittels einer Obergrenze führt daher eher zu einer dogmatischen als zu einer praktischen Beantwortung der Zulässigkeit einer Obergrenze. Ein sehr grober Überblick über die Möglichkeiten eine Obergrenze im europa- rechtlichen Kontext zu schaffen sei im Anschluss an die Zulässigkeitsprü- fung einer Obergrenze für das Asylgrundrecht trotzdem gegeben.

B. Hauptteil

I. Asyl und Flüchtlingsschutz in Deutschland

Zunächst ist zur Klärung der obigen Frage eine Darstellung dessen notwendig, wie das deutsche Asylrecht im Überblick aussieht.

1. Das Grundrecht auf Asyl, Art. 16a GG

Art. 16a GG gewährt politisch Verfolgten das Recht auf Asyl. Damit hat das Asylrecht als Grundrecht Verfassungsrang. Politisch ist eine Verfolgung dann, wenn sie auf Grund der Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder politischer Überzeugung ge- schieht.³Eine Verfolgung setzt asylrelevante Menschenrechtsverletzungen, d.h. eine die Menschenwürde tangierende Intensität der Maßnahmen gegen die Person, voraus.⁴Der Verfolger ist regelmäßig der Heimatstaat des Ver- folgten.⁵Ausnahmen gelten für Akteure, die ausreichend Macht haben um ein menschenrechtliches Gefährdungspotenzial zu entfalten.⁶Notsituationen wie Armut, Naturkatastrophen, Bürgerkriege oder Perspektivlosigkeit sind für eine Asylgewährung nach Art. 16a GG ausgeschlossen.⁷Bei einer Ein- reise über einen sicheren Drittstaat ist eine Anerkennung als Asylberechtig- ter ebenfalls ausgeschlossen, gem. Art. 16a II GG. Dieser Absatz erzeugt jedoch viel Kritik, da die geographische Lage der Bundesrepublik Deutsch- land einen Zugang zum Asylrecht durch Einreise in das Bundesgebiet über den Landweg praktisch unmöglich macht. Die Norm verliert somit in weiten Maßen ihre Redlichkeit.⁸Für die vorliegende Thematik höchst relevant ist, dass Art. 16a I für den politisch Verfolgten zunächst als verfassungsunmit- telbarer Einreisetitel gilt.⁹

2. Flüchtlingsschutz nach der Genfer Flüchtlingskonvention

Aus der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) ergeben sich die Vorschriften des deutschen und europäischen Asylrechts. Danach ist einem Antragsteller Flüchtlingsschutz zu gewähren, wenn sein Leben oder seine Freiheit in sei- nem Herkunftsland wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, sei- ner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung in seinem Leben oder seiner Freiheit bedroht ist (§ 3 I AsylG; Art. 1 A Nr. 2 GFK)(zum Verfolger siehe oben B.I.1.).

Art. 33 I der Genfer Flüchtlingskonvention verbietet jede Zurückweisung eines Flüchtlings in einen Staat, in dem er den oben aufgeführten Bedrohungen ausgesetzt ist. Ausgeschlossen ist die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft bei inländischen Fluchtalternativen (§ 3 I Nr. 2, i.V.m. § 3e AsylG) oder offensichtlicher Unbegründetheit der Zuerkennung (§ 3 II AsylG), (z.B. Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Mitgliedschaft in Terrororganisationen).

Der Flüchtlingsstatus der Genfer Flüchtlingskonvention ist auch auf Grund der Drittstaatenregelung des Art. 16a II GG in der Regel leichter zu erreichen, als den Status des Asylberechtigten aus Art. 16a GG, gewährt dem Ausländer aber de facto die gleichen Rechte.

3. Subsidiärer Schutz

Wenn dem Schutzsuchenden weder die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt werden kann, noch durch das Asylrecht Schutz gewährt werden kann, kann ihm gem. § 4 I 1 AsylG subsidiärer Schutz zustehen. Dazu müssten stichhaltige Gründe dafür vorliegen, dass ihm in seinem Herkunftsland ernsthafter Schaden an Würde, Leben oder körperlicher Unversehrtheit droht. Subsidiärer Schutz wird nach der Umsetzung von Art. 18ff. der Qualifikationsrichtlinie RL 2011/95/EU und Art. 78 II b AEUV gewährt.

4. Abschiebungsverbote

Hinzu kommen Abschiebungsverbote gem. § 60 V, VII AufenthG. Dieser greift nach Abs. 5, wenn dem Ausländer Menschenrechtsverstöße nach der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) drohen. Dies ist bei- spielsweise bei unfairen Prozessen der Fall.¹⁰Nach Abs. 7 muss der konkre- ten Person erhebliche Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit drohen. Dies kann beispielsweise auch bei im Heimatland nicht behandelbaren Krankhei- ten der Fall sein.¹¹

5. Zwischenergebnis

Der Überblick zeigt, dass das Asylgrundrecht sehr stark durch Europarecht überlagert ist. Durch die Drittstaatenregelung werden sehr viele Flüchtlinge durch Art. 16 a GG nicht mehr erfasst. Die Zahl der Flüchtlinge die nach der GFK Schutz erhalten oder subsidiär schutzberechtigt sind ist daher viel Größer. Trotzdem bleibt für das Asylgrundrecht zumindest eine Symbolwirkung,¹²gilt aber auch weiterhin als Grundrecht.

II. „Die Forderung nach einer Obergrenze“

Nach der Einführung einer Obergrenze in Österreich wurden zu Anfang des Jahres 2016 auch Stimmen in Deutschland laut, die eine Begrenzung der Zahl der Flüchtlinge fordern.¹³Deutschland ist nach Auffassung der Befür- worter einer Obergrenze am Limit dessen, was es im Hinblick auf die enor- me Zahl der einreisenden Ausländer leisten kann. Andere führen an, dass das Grundrecht auf Asyl unter dem Vorbehalt seiner Finanzierbarkeit und wirtschaftlichen Machbarkeit steht.¹⁴So fordert Horst Seehofer (CSU), dass maximal 200 000 Flüchtlinge pro Jahr in Deutschland aufgenommen wer- den sollen.¹⁵In der Politik führte dies zu heftigen Diskussionen.¹⁶

Fraglich ist deshalb, ob dem Staat juristisch gesehen ein solches Instrumen- tarium namens Obergrenze zur Verfügung steht ober stehen könnte, mit dem es sich gegen Einwanderungsströme schützen kann oder ob der rechtlichen Unbegrenztheit¹⁷die Begrenztheit staatlicher Ressourcen gegenübersteht, ohne dass eine juristische Möglichkeit der Begrenzung vorhanden wäre.

III. Obergrenze für das Grundrecht auf Asyl

Zunächst ist fraglich, inwiefern das Grundrecht auf Asyl aus Art. 16a GG mittels einer Obergrenze einschränkbar ist. Bis zur Asylrechtsneuregelung 1993 war das Asylrecht in Art. 16 II 2 GG schrankenlos gewährleistet.¹⁸ Beschränkungen erfährt das Asylgrundrecht heute in den Absätzen 2 bis 5. Vor allem Abs. 2, der das Recht auf Asyl denen abspricht, die über sichere Drittstaaten eingereist sind, beschränkt das Asylgrundrecht in drastischer Weise. Diese Begrenzungen erlauben keine Obergrenze, schließen aller- dings weitere verfassungsimmanente Schranken nicht aus.¹⁹

Das Asylgrundrecht gilt, wie oben schon erwähnt, als verfassungsunmittel- barer Einreisetitel. Das heißt, dass schutzsuchende Ausländer in die Bundes- republik Deutschland einreisen können müssen, um in den Genuss eines effektiven Verfolgungsschutzes zu kommen.²⁰Hinzu kommt, dass für das Asylgrundrecht die Besonderheit der Grundrechtsvorwirkung gilt. In den Schutzbereich fallen somit auch diejenigen Flüchtlinge, die eine politische Verfolgung nur behaupten, aber nicht asylberechtigt sind.²¹Eine Obergren- ze für Art. 16a GG würde deshalb jedenfalls für diejenigen einen Eingriff bedeuten, die über den Luft- oder Seeweg in die Bundesrepublik einreisen wollen.

1. Obergrenze durch Kapazitätsschranken für das Asylgrundrecht

Fraglich ist, ob eine Schranke existiert, die einen solchen Eingriff rechtfertigen würde. Stimmen, die in der gegenwärtigen Situation rechtswissenschaftlich Stellung nehmen, halten das Asylgrundrecht für beschränkbar, wenn es die Rechts- und Sozialstaatlichkeit überfordert.²²

a. Schranke

In der Literatur ist jedoch umstritten, ob das Asylgrundrecht unter dem Vorbehalt der sozialen, finanziellen und wirtschaftlichen Kapazitäten der Bundesrepublik Deutschland steht.

Ein Teil der Literatur führt an, dass die Absätze 2 und 3 mittelbar diese Ka- pazitätsschranke erfassen, da deren Zweckbestimmung eine Entlastung des Asylverfahrens ist und eine Kapazitätsbeschränkung dieses Ziel begünsti- ge.²³Sie bringen vor, dass das Übermaßverbot untersagt, ein Gut einseitig auf Kosten eines anderen zu schützen.²⁴Es wird auch in der Rechtsprechung angeführt, dass die Sicherheit des Staates und die von ihm zu gewährleis- tende Sicherheit der Bevölkerung Verfassungswerte seien, die nicht ohne Weiteres hinter das Interesse eines Asylberechtigten am Verfolgungsschutz zurücktreten dürften.²⁵Weiterhin seien Aufnahme, Unterbringung, Unter- stützung und Versorgung Rechte, die sich aus dem Asylgrundrecht erge- ben.²⁶Die leistungsrechtliche Komponente des Asylgrundrechts könnte, wie auch andere Leistungsrechte unter dem Vorbehalt des Möglichen stehen und insoweit beschränkt werden.

Ein anderer Teil sieht diese Ansicht als problematisch an, da es missver- ständlich sei, dass eine Begrenzung des Asylrechts im Hinblick auf die fi- nanziellen Lasten entstehe. Eine Überbelastung des Haushalts durch Asylbe- rechtigte und -suchende könne hiernach keine Schranke darstellen, da das Asylrecht als strikt zu beachtendes Abwehrrecht garantiert sei.²⁷Es garan- tiere den Schutz vor Abschiebung und Zurückweisung an Verfolgerstaa- ten.²⁸

Welche der beiden Auffassungen vorzugswürdig ist, ist davon abhängig, ob es sich beim Grundrecht auf Asyl, um ein Leistungs- oder Abwehrgrundrecht handelt. Für die erste Auffassung spricht, dass den Asylbewerbern Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz zustehen²⁹und Ansprüche immer unter dem Vorbehalt des Möglichen stehen.³⁰

Gegen diese abwehrrechtliche Betrachtung spricht zwar, dass das Asylgrundrecht im Wesentlichen ein Aufenthaltsrecht einräumt, welches einer ausdrücklichen Verleihung bedarf.³¹Die erste Meinung erkennt aber unzutreffender Weise auf die Rechte im Asyl, im Gegensatz zu dem Recht auf Asyl.³² Asylberechtigte können damit aufenthaltsbeeinträchtigende Maßnahmen abwehren. Bei den Leistungen handelt es sich lediglich um finanzielle Folgelasten der Inanspruchnahme des Grundrechts.³³ Dem Grundrecht selbst sind keine Ansprüche auf staatliche Leistungen zu ent- nehmen, auch wenn das Sozialstaatsprinzip und die Menschenwürdegarantie die Flüchtlinge sozial absichern.³⁴Beim Asylgrundrecht handelt es sich also wohl eher um ein Abwehrgrundrecht. Folglich gäbe es keine Kapazitäts- schranken mittels einer Obergrenze für das Asylgrundrecht.

[...]

¹Etwa:Scholz, in: FOCUS Magazin Nr. 43 (2015). Wir verteidigen Europas Werte - Asyl- recht kennt Obergrenze, http://www.focus.de/politik/deutschland/wir-verteidigen-europas- werte-asylrecht-kennt-obergrenze_id_5016673.html.

²Merkelim Interview mit der Rheinischen Post, http://www.rp-online.de/politik/deutsch- land/angela-merkel-das-grundrecht-auf-asyl-kennt-keine-obergrenze-aid-1.5383275, S. 4.

³Wittreck, in:DreierGG KO, Art. 16a, Rn. 54.

⁴BVerfGE 54, 341 (335).

⁵Wittreck, in:DreierGG KO, Art. 16a, Rn. 68.

⁶Wittreck, in:DreierGG KO, Art. 16a, Rn. 68.

⁷BVerfGE 80, 315 (335).

⁸Wittreck, in:DreierGG KO, Art. 16a, Rn. 95

⁹Ebenda, Rn. 85; v.Arnauld, in: v.Münch/Kunig, GG KO I Art. 16a Rn. 25.

¹⁰Tiedemann, Flüchtlingsrecht, Kap.3, Rn. 201.

¹¹Bergmann, in:Bergmann/Dienelt, AuslR KO, § 60 AufenthG, Rn. 53.

¹²Wittreck, in:DreierGG KO, Art. 16a, Rn. 49.

¹³FAZ,Seehoferin Kreuth, http://www.faz.net/aktuell/politik/inland/seehofer-fordert- wende-der-fluechtlingspolitik-14000734.html.

¹⁴Bauerzitiert soUlrich Battis, in Asyl und Grundgesetz - Ist eine Obergrenze zulässig? https://www.tagesschau.de/inland/obergrenze-fluechtlinge-101.html.

¹⁵FAZ,Seehoferin Kreuth, http://www.faz.net/aktuell/politik/inland/seehofer-fordert- wende-der-fluechtlingspolitik-14000734.html.

¹⁶Stuttgarter Nachrichten, Sind Flüchtlingsobergrenzen überhaupt machbar?; Merkel lehnt Seehofers Forderung ab - Dublin-System funktioniert längst nicht mehr, S. 1.

¹⁷SoMerkelim Interview mit der Rheinischen Post, http://www.rp-

online.de/politik/deutschland/angela-merkel-das-grundrecht-auf-asyl-kennt-keine- obergrenze-aid-1.5383275, S. 4.

¹⁸Wittreck, in:DreierGG KO, Art. 16a, Rn. 17, 94.

¹⁹Sachs, in: Stern, Staatsrecht Bd. IV/1, S. 848.

²⁰Beitz/Wollenschläger, Handbuch des Asylrechts, S. 274.

²¹Waldstein, Asylgrundrecht im europäischen Kontext, S. 69.

²²Scholz, in: FOCUS Magazin Nr. 43 (2015). Wir verteidigen Europas Werte - Asylrecht kennt Obergrenze, http://www.focus.de/politik/deutschland/wir-verteidigen-europas-werte- asylrecht-kennt-obergrenze_id_5016673.html.

²³Randelzhofer, in: Isensee/Kirchhof, HBdStR, § 153, Rn. 62.

²⁴Beitz/Wollenschläger, Handbuch des Asylrechts S. 284.

²⁵BVerwGE, 49, 202, (209)

²⁶Waldstein, Asylgrundrecht in europäischen Kontext, S. 43.

²⁷Sachs, in:Stern, Staatsrecht BRD, Band IV/1, S. 848.

²⁸Waldstein, Asylgrundrecht in europäischen Kontext, S. 43.

²⁹WD BT, Sachstand WD 2 - 3000 - 148/15, S. 7.

³⁰Murswiek, in:Isensee/Kirchhof, HBdStR, § 192, Rn. 54.

³¹Becker, in:Mangold/Klein/StarckGG KO, Art. 16a Abs. 1, Rn. 119.

³²Ebenda, Rn. 120.

³³Ebenda. Rn. 146.

³⁴Bleckmann, Staatsrecht II, § 37, Rn. 69.