Entwicklung einer e-Government Strategie für eine Kommunalverwaltung

Inhaltsverzeichnis

1 Einführung

2 Kommunale Verwaltung und e-Government
2.1 Kommunale Aufgaben
2.2 e-Government
2.3 Potenziale

3 Entwicklung einer Informatikstrategie
3.1 Begriff der Strategie
3.2 Informatikstrategie
3.2.1 Situationsanalyse
3.2.1.1 Analyse der Wettbewerbssituation
3.2.1.2 Analyse der Informationsinfrastruktur
3.2.1.3 Umweltanalyse
3.2.1.4 Weitere Analysemöglichkeiten
3.2.2 Strategische Zielplanung
3.2.3 Entwicklung der Informatikstrategie
3.2.3.1 Objekte
3.2.3.2 Charakter
3.2.3.3 Struktur
3.2.3.4 Inhalt
3.2.3.5 Vorgehensweise
3.2.4 Strategische Maßnahmenplanung für das e-Government
3.2.4.1 e-Procurement
3.2.4.2 e-Bürgerbeteiligung

4 Zusammenfassung und Ausblick

Anhang

Anlage 1 Prozesse in der Kommunalverwaltung I

a) Einkauf Ist-Situation III

b) e-Procurement Prozess XI

c) Bürgerbeteiligung XVII

d) e-Bürgerbeteiligung XXIII

Anlage 2 Konkrete Kennzahlen für die Zielbestimmung XXVII

Anlage 3 Balanced Scorecard als strategisches

Steuerungsinstrument XXXIII

Anlage 4 Internetnutzung im Vergleich XXXIX

Anlage 5 Produktgegenüberstellung e-Procurementsysteme XLIII

1 Einführung

Seit mittlerweile über 10 Jahren wird das Thema Verwaltungsreform in vielen Facetten in allen Bereichen des öffentlichen Bereichs diskutiert.

Die Essenz der Diskussionen und Modellprojekte rund um das Neue Steuerungsmodell ist, dass eine moderne Verwaltung als ein Unternehmen zu sehen ist [OLEV01]. Dies beinhaltet auch eine Verwaltungsführung, die an privatwirtschaftlichem Management orientiert ist und unter gegebenen Prämissen das Unternehmen möglichst erfolgreich führt.

Basis einer jeden Unternehmensführung ist die Unternehmenstrategie. Aus der im öffentlichen Bereich zumindest implizit vorhandenen Vision ist eine greifbare Mission (s. z.B. [HAX88, S. 63, 73]) zu entwickeln. Diese kann mit Zielen und Maßnahmen versehen werden. Ein Teil dieser übergreifenden Gesamtstrategie ist die Informatikstrategie.

In den letzten Jahren hat sich die Einnahmesituation der öffentlichen Haushalte nicht entsprechend der potenziellen Ausgabemöglichkeiten entwickelt. Der Zwang zum Sparen und Budgetkürzungen traf alle Verwaltungsebenen und - bereiche [OHNE01].

In dieser Situation reifte die Erkenntnis, dass durch die Informationstechnologie Mittel verschwendet aber auch insofern gewinnbringend eingesetzt werden können, dass Prozesse erheblich wirtschaftlicher gestaltet werden können. Immer häufiger werden in diesem Zusammenhang E-Government-Ansätze diskutiert.

Diese Entwicklungen werfen die Frage auf, ob es Unterschiede bei der Entwicklung der Informatikstrategie im privatwirtschaftlichen bzw. im öffentlichen Sektor gibt oder ob eine 1:1 Anwendung der vorhandenen Konzepte möglich ist. Desweiteren ist zu prüfen, ob eine e-Government- Strategie in ihren Anforderungen von einer regulären Informatikstrategie abweicht oder es sich nur um einen Unterpunkt derer handelt.

Diesen Fragen wird anhand der kommunalen Anforderungen und den als wissenschaftlich fundiert angesehenen Schritten zur Erstellung einer Infomatikstrategie nach Heinrich [HEIN99] nachgegangen.

In der vorliegenden Arbeit wird viel von "Prozessen" und deren Gestaltung die Rede sein. Zu verstehen ist darunter jeweils der Ablauf eines Arbeitsvorgangs oder die Durchführungsschritte eines Verfahrens, unter dem Gesichtspunkt, was getan werden muß (oder soll), um das gewünschte Ergebnis zu erzielen.

Zuerst erfolgt eine kurze Darstellung einer typisierten kommunalen

Verwaltung, ihren Aufgaben und Rahmenbedingungen¹. An zwei typischen Prozessen wird aufbauend auf dem Strategiebegriff dargestellt wie Heinrich idealtypisch die Informatikstrategieentwicklung vorsieht. Im Rahmen dessen wird die Anwendbarkeit dargestellt und die Prämissen bzw. speziellen Anforderungen hierzu formuliert.

Es gibt Besonderheiten, welche die öffentliche Hand von den Privaten unterscheidet, im Wesentlichen sind die Konzepte jedoch anwendbar. Dies gilt auch für das Thema e-Government. Es handelt sich hierbei um einen Aspekt der Informatikstrategie der starke Auswirkungen in andere Disziplinen, wie z.B. Organisations- und Personalentwicklung, hat.

2 Kommunale Verwaltung und e-Government

2.1 Kommunale Aufgaben

Die Gemeinden, die das unterste politische Gemeinwesen im Staat bilden, sind Gebietskörperschaften mit dem Recht der Selbstverwaltung. Sie verwalten ihre örtlichen Angelegenheiten in eigener Verantwortung durch die von den Bürgern bestellten Organe (Selbstverwaltungsaufgaben). Sonstige, insbesondere staatliche Verwaltungsaufgaben, werden der Gemeinde zur Erfüllung übertragen (Auftragsangelegenheiten).

Aufgrund ihrer vielfältigen Aufgaben ist die kommunale Verwaltung in weiten Teilen mit einem Dienstleistungsmischkonzern zu vergleichen. Die Aufgaben sind zu gliedern in hoheitliche und privatrechtliche. Neben den gesetzlichen Durchsetzungsmöglichkeiten ist auch die Erlössituation bei den jeweiligen Aufgaben sehr unterschiedlich.

Grundsätzlich gilt: Eine Kommune ist dem obersten Grundsatz der Aufgabenerfüllung verpflichtet (- 1II GO BW).

Die Aufgaben einer Kommune sind in weiten Teilen durch Gesetze in Art und Umfang festgelegt. Hier wird unterschieden nach Pflichtaufgaben (durch Gesetz oder Weisung; z.B. Daseinsvorsorge, Einwohnermelde-wesen) und den freiwilligen Aufgaben (z.B. Grünflächenpflege, Jugend-haus). Darüber hinaus nimmt die Kommune auch Aufgaben wahr, die ihrer eigenen Verwaltung dienen (z.B. Personalamt, Organisationsamt, EDV). Allerdings gibt es keine einheitiche Festlegung der gemeindlichen Aufgaben (Aufgabenfindungsrecht) [SIXT01].

Nachfolgende Aufstellung (Abb. 1) zählt die wesentlichen Aufgaben einer Stadtverwaltung auf, erhebt jedoch aus vorgenannten Gründen keinen Anspruch auf Vollständigkeit.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Kommunale Aufgaben

Im Gegensatz zu einem Unternehmen der Privatwirtschaft ist es grundsätzlich für eine kommunale Verwaltung nicht möglich nach rein wirtschaftlichen Gesichtspunkten bestimmte Geschäftstätigkeiten einzustellen. In festlegbaren Bereichen ist dies möglich, wie es bestehende Outsourcing- oder Privatisierungskonzepte zeigen (z.B. Entsorger, soziale Einrichtungen oder Freizeiteinrichtungen).

Eine Kommune hat sich die zur Erfüllung der Aufgaben notwendigen Einnahmen durch Entgelte oder Steuern zu beschaffen (- 78 II GO BW). Dieser Grundsatz bedeutet auch, dass eine Kommune nicht dem Zweck der Gewinnerzielung dient. Dies ist ein weiterer elementarer Unterschied zu den privatwirtschaftlich organisierten Firmen, die in der Regel aus der Gewinnerzielungsabsicht heraus gegründet wurden.

2.2 e-Government

e-Government ist die vollständige oder teilweise Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien.

Diese Definition umfasst von der lokal kommunalen bis zur globalen Ebene

alle denkbaren Zwischenstufen und den gesamten öffentlichen Sektor (Legislative, Exekutive und Judisikative) über die verschiedenen Transaktionsstufen hinweg [LUCK01, S.1] (siehe auch [OHNE00]).

Diese Formulierung läßt bereits die Dimensionen ahnen, die sich unter dem Begriff e-Goverenment subsumieren lassen. Folgende Darstellung (Abb. 2) veranschaulicht diese:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Dimensionen des e-Governments

Sehr deutlich zeigt sich, dass es sich in allen Dimensionen zwischen den einzelnen Kommunikationspartnern um Prozessverbesserungen handelt. Diese sind zu unterteilen in adminstrative und politische Prozesse.

An dieser Stelle ist die Abgrenzung zu e-Adminstration und den ebenfalls oft verwendeten Abkürzungen A2B, A2C und A2A, anzusetzen, die sich rein auf administrative Prozesse beziehen.

Zusammenfassend ist zu sagen: Das Internet dient der Verwaltung als Enabler für Prozessverbesserungen in größerem Umfang. Diese bisher in diesem Maße nicht vorhandenen Möglichkeiten sind unter dem Begriff e-Government zu verstehen.

2.3 Potenziale

Seit den 90'er Jahren des letzten Jahrhunderts ist das Thema der Prozessuntersuchungen und -verbesserungen verbreitet. Das Konzept des Business Reengineering [HAMM98, S. 52] beinhaltet die Geschäfts- prozessorientierung. Zu Grunde liegt die Erkenntnis, dass durch Spezialisierung (Taylorismus) Prozesse stark defragmentiert und wenig kundenorientiert abliefen. Diesen Defiziten ist mittels organisatorischer Änderungen abzuhelfen. Vom Ansatz handelt es sich eher um eine einmalige revolutionäre Neugestaltung. Dies paßt jedoch wenig zur Kultur der öffentlichen Verwaltung.

Der Kaizen-Ansatz fordert ein konsequentes Innovationsmanagement und besitzt einen evolutionären Charakter. Vom Grundsatz ist dies eine der Voraussetzungen für eine Organisation in der schnelllebigen Zeit von heute. Für die Reform des öffentlichen Bereiches ist es aber nicht ausreichend.

Es ist das Beste aus diesen Konzepten zu nehmen und individuell auf die Organisation zuzuschneiden.

Dies bedeutet in jedem Fall von der Annahme auszugehen, dass jegliche Arbeitsabläufe generell verbessert werden können und eine individuelle Untersuchung pro Prozess - auch unter dem Aspekt der Internetnutzung - stattfinden muß.

Dies kann folgende Bereiche betreffen:

- Wirtschaftlichkeit
- Effizienz
- Zeit
- Kundenwirkung (intern/extern)

Neben diesen Punkten kann weitergehend untersucht werden, ob dieser Prozess überhaupt selbst durchgeführt werden muß oder ob es günstigere Alternativen gibt.

Es ist eine Einteilung der Prozesse in extern wirkende - die somit sehr publikumswirksam sind - und intern ablaufende möglich. Diese Kategorisierung kann dazu verleiten sich im Wesentlichen auf die extern wirkenden Prozesse zu konzentrieren.

Die Potenziale, die gesamtheitlich in den Prozessen liegen, sind enorm und analog der Dimensionen identifizierbar.

- Prozesse bzgl. der Interaktion mit Kunden/Bürgern - Prozesse bzgl. der Interaktion mit Lieferanten
- alle internen Prozesse
- Prozesse bzgl. der Interaktion mit anderen Stellen des Gemeinwesens (z.B. Bund, Länder aber auch EU)

Die wesentlichen Potenziale wirtschaftlicher Art liegen jedoch in den internen Abläufen.

Um dies zu belegen und ggf. weitere Potenziale aufzuzeigen werden folgende Prozesse (s. Abb 1, blau) für die weitere Untersuchung herausgegriffen:

- e-Procurement
- e-Bürgerbeteiligung (Citizen Participation)

Diese Prozesse sind in Anlage 1 a) und 1 c) jeweils in ihrer heutigen Form mittels eines Vorgangskettendiagramms allgemeingültig dargestellt. Gegenübergestellt (1 b) und 1 d)) werden dann die möglichen neuen Prozessgestaltungen mittels IT-Unterstützung und Nutzung der Internettechnologien.

3 Entwicklung einer Informatikstrategie

3.1 Begriff der Strategie

Strategie und öffentliche Verwaltung bzw. Politik sind aus heutiger Sicht zwei Welten, die sich scheinbar ausschließen und erst langsam annähern. In der Politik ist immer deutlicher zu spüren, dass oftmals nur kurzfristige Lösungen gesucht werden, die für den nächsten Wahlkampf Erfolge versprechen [JANS01, S. 148]. Der öffentlichen Verwaltung unterstellt man - konform mit dem Prinzip der Gewaltenteilung - dass sie nur exekutiv tätig ist. Durch die Reformen der Verwaltung ist eine langsame Annäherung zu den Vorgehensweisen der Privatwirtschaft zu beobachten.

Betrachtet man jedoch die etymologischen Wurzeln des Wortes Strategie findet man diese im altgriechischen ("stratos" (Heer) und "agein" (führen)). Neben der militärischen Bedeutung nahm bereits 500 v.Chr. mit der drakonischen Verfassung auch die Bedeutung für Verwaltung und Politik zu. "Strategia" nannte sich ein Gremium, welches für Kriegsführung und Politik verantwortlich war. Die Regierungsarbeit wurde hierdurch erheblich verändert und kann als Grundlage für die Entstehung der Demokratien gesehen werden. Aus diesem Grunde wurde der Strategiebegriff zunächst allgemeiner als "Kunst der Staatsführung" [GÄLW81,S. 44] aufgefasst.

Durch die folgenden Jahrhunderte hatte der Begriff Strategie meistens einen militärischen Bezug.

Erst im letzten Jahrhundert wurde der Begriff in die Betriebswirtschaft eingeführt.

Strategien sind durch drei Merkmale gekennzeichnet:

- Gesamtkonzept zur Erreichung eines Zieles
- auf längere Zeit ausgelegt
- beinhaltet aggregierte Grössen [VOIG92, S. 217-218]

Sie stellt einen Zusammenhang von Aktionen und Zielerfüllung dar und wird auch als "allgemeine Verfahrensrichtlinie" definiert [ULRI90, S. 107], da Aussagen beinhaltet sind, wie vorhandene und zu entwickelnde Stärken eingesetzt werden um Veränderungen zielgerichteter zu begegnen und als Organisation erfolgreich zu sein.

Diese Definition geht Strategieforschern wie Andrews, Chandler, Steiner oder auch Ansoff zu weit [KREI97, S. 15], ist aber für die Anwendung in der öffentlichen Verwaltung, bezogen auf die Umsetzung, realistischer, da es hier im Wesentlichen darum geht, Veränderungen zu begegnen und zu gestalten [HILB01].

Um eine Organisation in Bezug auf ihren Zweck erfolgreich zu machen sind

verschiedene Einflussfaktoren zu steuern und aufeinander abzustimmen. Dies sind:

- Organisation
- Personal
- Führung
- Produkte oder Dienstleistungen
- Absatzwege
- Informationsinfrastruktur

Da die Informationsinfrastruktur immer bedeutsamer wird, ist sie immer öfter Teil der strategischen Unternehmensplanung bzw. wird als eigenständige Unterstrategie entwickelt [ANGE90, S. 176-180].

3.2 Informatikstrategie

Die Entwicklung einer Informatikstrategie ist neben dem Qualitäts- und Technologiemanagement, Controlling und Revision eine der strategischen Aufgaben des Informationsmanagements. Sie kann jedoch nur im Kontext der vor- und nachgelagerten Schritte gesehen werden, da sie als eine Art Bindeglied zwischen den definierten strategischen Zielen und den konkreten Maßnahmen dient. Prämisse für die Entwicklung ist, dass sie mit der Unternehmensstrategie konform geht. In der Praxis ist deswegen oft eine Verzahnung der Unternehmenstrategie und themenspezifischer Strategien zu erkennen.

Der Prozess der Entwicklung einer Informatikstrategie beinhaltet:

- Situationsanalyse à Ermittlung der strategischen Rolle der Informationsfunktion (IF) und Bestimmung des Erfolgspotenzials

- Strategische Zielplanung à Gestaltung der Informationsinfrastruktur (II)
- Eigentliche Entwicklung der Informatikstrategie
- Strategische Maßnahmenplanung à Sicherstellung der Zielerreichung

In den kommunalen Verwaltungen in Deutschland ist in der Regel von einer IF auszugehen; d.h. alle Aufgaben bzgl. Information und Kommunikation sind zu einer betriebswirtschaftlichen bzw. organisatorischen Funktion zusammengefasst. Allerdings ist neben der zentralen Steuerung zu beobachten, dass dezentrale Elemente zunehmen (z.B. das fachliche Ausfüllen des technischen Rahmens).

Die nachfolgende Strategieentwicklung erfolgt gemäß Heinrich [HEIN99, S. 91-140] und beleuchtet den gesamten Prozess der Entwicklung, inklusive der zu beinhalteten Komponenten.

Auf dieser Ebene liegt der Schwerpunkt auf der Überprüfung, ob dieses Vorgehen in der öffentlichen Verwaltung anzuwenden ist, bzw. welche Anpassungen vorgenommen werden müssen.

Diese strategische Planung ist Voraussetzung für die konkreten Vorhaben auf Prozessebene, da sie deren Rahmen bildet.

Punkte, die eine Vertiefung auf der globalen Ebene zulassen, werden konkret anhand der ausgewählten Prozesse dargestellt.

3.2.1 Situationsanalyse

Eine systematische Standortbestimmung ist aus Sicht der Strategie- entwicklung ein unverzichtbares Element, da nur wenn die strategische Rolle der IF bekannt ist das momentane Leistungspotenzial ermittelt werden kann.

Betrachtet wird an dieser Stelle die informationstechnologische Gesamt- situation im direkten Kontext mit den Unternehmenszielen bzw. dem Leitbild der Verwaltung. An dieser Stelle werden noch keine einzelnen Prozesse bewertet, sondern das Leistungspotenzial an sich bestimmt.

Die Einschätzung des Leistungspotenzials kann mit Hilfe folgender Matrix (Abb. 3) ermittelt werden:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: Typologie nach dem Leistungspotenzial der IF

Die kommunale Verwaltung ist unter Typ III (blau) einzuordnen, da momentan:

- die IF eine geringe Bedeutung für die Erreichung der "Unternehmensziele" hat
- die Bedeutung der IF für die Erreichung der Ziele in Zukunft stark zunehmen wird
- der Stellenwert des Informationsmanagements zunimmt
- die bisherigen Tätigkeiten sich vornehmlich mit der Schaffung einer leistungsfähigen Informationsinfrastruktur beschäftigten

Auf Basis dieser Einschätzung der IF für die kommunale Verwaltung sind Entscheidungen zu treffen, wie die grundlegende Gestaltung des Informationsmanagements erfolgen soll.

Die Entscheidungen sind unter Berücksichtigung der Wirksamkeit und der Wirtschaftlichkeit zu fällen.

Dies ist, obwohl bereits im öffentlichen Haushaltsrecht eine Verpflichtung zu wirtschaftlichem Handeln (- 77 II GO BW aber auch HGrG oder LHO) besteht, eine der Schwierigkeiten in der öffentlichen Verwaltung.

Aufgrund des bestehenden Haushaltsrechts wird in der öffentlichen Verwaltung mehrheitlich eine reine Einnahmen-/Ausgabenrechnung (Kameralistik) geführt. Diese Systematik begünstigt eine Gleichsetzung des Begriffs "wirtschaftlich" mit "billig", da Analysen zur Wirtschaftlichkeit zu selten eingesetzt werden. Dies hat zur Folge, dass eine Ermittlung der Beziehung zwischen Handlungsergebnis und Mitteleinsatz nicht erfolgt. Eine Berücksichtigung von Mittelabflüssen in der Zukunft (Abschreibung, Re- Investition) wird ebenfalls kaum berücksichtigt [NRW00,S. 4 ff.].

Welche Rolle der Zustand der II im Verhältnis zur IF spielt, wird idealtypisch mit folgenden Begriffen beschrieben:

- Strategisches Gleichgewicht

- Strategisches Ungleichgewicht

Das strategische Ungleichgewicht bedeutet, dass die II nicht voll wirksam und nicht so wirtschaftlich wie möglich ist. Sie kann in drei Klassen unterteilt werden, die jeweils einen mehr oder weniger schlimmen Zustand der Unwirtschaftlichkeit charakterisieren:

- Strategische Vergeudung
- Strategische Überdehnung
- Strategische Verschwendung

In den kommunalen Verwaltungen sind alle drei Formen, mit einer gewissen Tendenz zur strategischen Überdehnung, vertreten. Die Bezeichnung für diese Situation ist "strategisches Dilemma". Gründe hierfür sind:

- es ist nicht klar, was die IF leisten kann
- es besteht keine echte strategische Planung
- es wird ein reines Kostencontrolling durchgeführt und keine Leistungen berücksichtigt
- es wird die Wirtschaftlichkeitsbetrachtung unter dem Fokus der Ausgaben durchgeführt
- es ist i.d.R. kaum geeignetes Personal zu bekommen und schwer zu behalten (Bindung an Besoldungsgesetze und BAT)
- es ist ein hoher Durchdringungsgrad erreicht

Diese sind als Ansatzpunkte für eine Verbesserung der Gesamtsituation zu sehen und in der strategischen Zielplanung zu berücksichtigen.

Nicht angesprochen werden von Heinrich Anhaltspunkte bezüglich der zu erwartenden Wertsteigerung durch den Einsatz der II. Betrachtet man den klassischen Ansatz der Wertschöpfungskette [PORT92, S. 62 ff.] so ist das Kriterium, ob eine Verwaltung effektiv gehandelt hat, die entstandenen Kosten. Diese können durch Technikunterstützung gesenkt werden. Dies ist aber nicht für alle Bereiche passend, da z.B. im Dienstleistungsbereich das Lösungsgeschäft immer mehr in den Mittelpunkt rückt. Lösungen bei den Kommunen bestehen in der Regel aus einem individuell zusammengestelltem Paket aus Produkten und Dienstleistungen. Hier ist das Modell der Wertschöpfungskette nur bedingt anwendbar.

Ein weiteres Diffenzierungsmerkmal besteht in der Messung der Erfolgsfaktoren. Dienstleistungen werden im Wesentlichen nicht durch ihre niedrigen Kosten, sondern durch ihre erzielte Wirkung messbar [CSC98].

Nach der Feststellung der strategischen Positionierung sind nach Heinrich folgende weitere Aspekte bei der Ermittlung der Ist-Situation zu berücksichtigen.

3.2.1.1 Analyse der Wettbewerbssituation

Unter der Analyse der Wettbewerbssituation versteht man die Erarbeitung derjenigen Faktoren, die für ein Unternehmen in der spezifischen Marktsituation als kritisch zu betrachten sind und durch die IF positiv beeinflusst werden können.

Dieser Punkt kann für en hoheitlichen Aufgaben ein Monopol besitzt. Ein Bürger kann, wenn er in A wohnt nicht in Z seinen Personalausweis beantragen - auch wenn dort der Preis geringer oder der Service besser ist.

Es macht indessen Sinn, sich um kritische Erfolgsfaktoren Gedanken zu machen. Dies bedeutet, Faktoren zu ermitteln, welche die Kommune - ggf. im Vergleich zu anderen Kommunen (Benchmarking, IKO-Netz) - erfolgreicher machen, als Motor für Innovationen dienen, den Standort somit attraktiver machen und in letzter Konsequenz die wirtschaftliche Situation verbessern können.

Dies sind beispielhaft:

- einfacher Informationszugang über diverse Kanäle (Multichannel) - Bürgernähe (Citizen Intimacy)
- Mehrwertdienste (Value Added Services)
- hohe Akzeptanz von Ratsentscheidungen
- finanzieller Handlungsspielraum der Kommune

Für die Kommunen wird der Wettbewerb, der sich aufgrund der Globalisierung ergibt, indirekte Folgen haben, da sie in erheblichem Maß mitverantwortlich ist, wie attraktiv ein Standort ist. Neben Unternehmensansiedlungen wird auch das Gewinnen von neuen Bürgern von diesen Erfolgsfaktoren beeinflusst.

3.2.1.2 Analyse der Informationsinfrastruktur

Ziel dieser Analyse ist es die Stärken und Schwächen der gegenwärtigen II in Hinblick auf die definierten Unternehmensziele festzulegen.

Die Komponenten- sowie die Eigenschaftsanalyse sind in der kommunalen Verwaltung durchführbar und sollten sinnvollerweise auch angewandt werden. Auf eine exemplarische Durchführung wird an dieser Stelle verzichtet, da sie sehr stark von der tatsächlichen Situation (eingesetzte Ressourcen, Methoden, Systeme...etc.) abhängig ist.

3.2.1.3 Umweltanalyse

Als Ergänzung zur Analyse der II ist die Umweltanalyse zu sehen. Wesentlich ist hier vor allem die technologische Analyse in Hinblick auf zu erwartende Entwicklungen, also der Innovation und der möglich gewordenen - oder bald werdenden - Prozessverbesserung.

Dies ist ein weiterer sensibler Bereich in der öffentlichen Verwaltung, da bestehende Regeln zu brechen und komplett alternative Arbeitsweisen einzuführen mit diversen Schwierigkeiten verbunden ist.

Zum einen ist in weiten Teilen die Mentalität der Mitarbeiter nicht auf Veränderung sondern auf Bewahrung ausgerichtet. Zum anderen fördern bestehende Strukturen, Institutionen oder Richtlinien dies. Darunter fällt zum Beispiel die Mitbestimmungspflicht des Personalrates bei der Einführung jeglicher DV-Systeme.

3.2.1.4 Weitere Analysemöglichkeiten

Von den von Heinrich vorgeschlagenen weiteren Möglichkeiten der Analyse sind für die Kommune relevant:

- Optimierung von Schnittstellen à Reduzierung von Durchlaufzeiten

oder das Aufheben von manuellen Schnittstellen (auch über Verwaltungsgrenzen hinweg)
- Mitbewerberanalyse à im Sinne eines Benchmarkings gegenüber anderen Kommunen (für Teilbereiche ist sicherlich auch eine echte Mitbewerberanalyse durchführbar)

Es ist für die öffentliche Verwaltung interessant von der Privatwirtschaft zu lernen, da ähnliche Herausforderungen schon erfolgreich bewältigt wurden. Eine Art Industrieanalyse zu betreiben, um in der Wirtschaft erfolgreiche Konzepte zu ermitteln und deren Übertragbarkeit auf die eigene Verwaltung zu prüfen, sollte obligatorisch sein.

Oftmals findet man [HILB01] auch heute noch eine gewisse Ablehnung, die mit den Unterschieden - und nicht den vorhandenen Gemeinsamkeiten - begründet wird und zu einer kompletten Negation der neuen Steuerung führt.

3.2.2 Strategische Zielplanung

Anhand der ermittelten Erfolgsfaktoren und erkannten Ansatzpunkte gemäß der Situationsanalyse sind in einem nächsten Schritt die strategischen Ziele zu bestimmen.

Diese Ziele sind zu unterteilen in Sach- und Formalziele. Heinrich konzentriert sich aufgrund der Individualität der Sachziele auf die formalen Ziele.

Im Folgenden werden beispielhaft konkrete Ziele einer Kommune aufgeführt, um zu verdeutllichen, welche Themen zur Diskussion stehen. Als Beispiel dient die "Strategie für die Informationstechnik bei der Stadtverwaltung Düsseldorf" [SCHA01].

Ausgehend von dem Leitbild [BERT00] (z.B. http://www.duesseldorf.de/presse/basis/leitbkpl.shtml) der Verwaltung ("Unternehmensstrategie") werden Ziele definiert, die mit dem IT-Einsatz erreicht werden sollen. Für Düsseldorf sind das folgende Ziele:

- Wirtschaftlicher Betrieb der IT
- Gewährleistung der Handlungsfähigkeit der Verwaltung
- Bereitstellung einer leistungsfähigen IuK-Infrastruktur
- hohe Verfügbarkeit und technische Zuverlässigkeit
- IT-Sicherheit
- Sicherstellung der Versorgung mit Steuerungsinformationen
- Vermeidung der Planung von Einzelmaßnahmen, integrierte Sichtweise
- umfassende Unterstützung der Anwender

Entgegen der Forderung von Heinrich sind diese Ziele nicht mit einem vorab definierten Zielmaßstab (s. Anl. 2) versehen. Sie sind gesamt in die Kategorie der systemindifferenten Ziele einzuordnen.

Die strategischen Formalziele Sicherheit, Produktivität und Wirtschaftlichkeit nach der empirischen Zielanalyse tauchen über die einzelnen Kapitel verstreut auf und sind zumindest indirekt in den oben genannten Punkten beinhaltet.

Diese Ziele sind entsprechend der Bedürfnisse der einzelnen Unternehmung bzw. Verwaltung festzulegen und generell als elementarer Bestandteil der Planung anzusehen.

Sachziele sind für konkrete Aktivitäten festlegbar. Für die Prozesse e-

Procurement und e-Bürgerbeteiligung könnten die Sachziele (Tabelle 1) wie folgt lauten:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1

Betrachtet man die strategischen Ziele der theoretischen Zielanalyse stellen sich folgende Anforderungen:

Anpassungsstreben

Es ist unabdingbar unmittelbarer auf externe Anforderungen an die Kommune reagieren zu können und flexibel zu sein. Dies kann z.B. unterstützt werden durch permanente Weiterbildung des Personals. Dies bezieht sich sowohl auf die DV-Mitarbeiter als auch auf die Mitarbeiter im Fachbereich, die zukünftig immer mehr ihre Computerkompetenz benötigen werden. Entsprechende Bildungsziele können vorgegeben werden. Für die Maßnahmenplanung zum Erreichen dieser Ziele sind ebenfalls neue Technologien einsetzbar, wie z.B. e-Learning.

Aus technischer Sicht können Rahmenbedingungen bzw. Standards vorgegeben werden, die eine Archivierung, Konvertierung oder Migration möglichst einfach gestalten (z.B. XML).

Durchdringungsstreben

Der Durchdringungsgrad bzgl. der Unterstützung der IF mit IT hat auch in der Verwaltung in der Regel den Grad der Vollauststattung [GRAB01, S. 10] erreicht - dies geht einher mit der Unterstützung der IF durch Anwendungen und Systeme, auch wenn diese noch nicht immer durchgängig implementiert sind und integriert arbeiten.

Von diesen Arbeitsplatzrechnern (PC's) sind jedoch nicht einmal 50% mit einem Internetzugang ausgestattet [GRAB01, S. 11]. Die Zieldefinition kann hier mit konkret hinterlegten Daten erfolgen, z.B. bis 2002 sind 80% der PC's online.

Wirksamkeitsstreben

Die Wirksamkeit der IF liegt vor, wenn die Planung mindestens dem Istzustand entspricht und eine Akzeptanz durch die Anwender vorhanden ist. Bezogen auf die beiden zu untersuchenden Prozesse liegt die Wirksamkeit vor, wenn die Sachziele erreicht sind. Akzeptanzüberprüfungen können mittels dem Instrument der Mitarbeiterbefragung erfolgen. Eine Umsetzung ist z.B. auch über das Intranet möglich.

Entscheidend ist allerdings, dass kein genereller Maßstab für die Wirksamkeit vorliegt, dieser immer individuell von der Kommune zu definieren und auf die eigenen Ziele abzustimmen ist.

Das Vorgehen zur Bestimmung strategischer Ziele entspricht in der kommunalen Praxis oftmals nicht allen Anforderungen [SCHA01].

Wesentlich ist das Fehlen konkretisierender Komponenten (Zeithorizont, (Teil- ) Ziele und Maß für die Zielerreichung). Als Kennzahl für das Messen, ob ein Ziel erreicht wurde, müssen jeweils individuell spezifische Werte entwickelt werden. Diese können als Basis für ein begleitendes Controlling dienen (Beispiele s. Anl. 2).

Für eine umfassende Betrachtung der Wirksamkeit sind weitere heruntergebrochene Ziele notwendig, die von der Betrachtungsweise in Richtung der Stakeholder gehen (z.B. Bürgernähe, Vereinfachungen für die Wirtschaft, Imageverbesserungen, Standortmarketing). Hier bietet sich die Überprüfung z.B. mittels des Balanced-Scorecard-Konzepts [KAPL97] in einer auf die Verwaltung angepassten Form an (s. Anl. 3).

3.2.3 Entwicklung der Informatikstrategie

Die Strategie selbst gibt die generelle Richtung im Sinne einer Verfahrensrichtlinie an, wie die vorab definierten strategischen Ziele erreicht werden sollen. Heinrich sieht sie als Brücke zwischen den Zielen und den konkreten Maßnahmen ohne eine Detaillierung z.B. auf Prozessebene.

Gegenstand der Informatikstrategie sind Objekte, Charakter und Struktur.

3.2.3.1 Objekte

Die Objekte einer Informatikstrategie unterscheiden sich in einer kommunalen Verwaltung nicht von einem Unternehmen. Auch hier wird nach logischen (Hardware, Datenbanken, Netze) und physischen (Personal, Software) Komponenten unterschieden.

3.2.3.2 Charakter

Der Charakter einer Strategie kann eindeutig bestimmt werden. Es gibt keine Verwaltungsspezifika, die Berücksichtigung finden müssen. Allerdings wird heute in der Kommunalverwaltung in der Regel der Charakter nicht vorab bestimmt, sondern kann bestenfalls aus dem Ergebnis abgelesen werden. In der Regel haben die Kommunen entweder eine Momentum- oder eine moderate Strategie. Dies belegt u.a. die Strategie der Stadt Düsseldorf, welche wie viele andere auch unter der moderaten Strategie einzuordnen ist. Hinweis hierauf ist z.B., dass Pilotprojekte oft und gerne durchgeführt werden. Zu bemängeln ist allerdings oftmals die fehlende Integration der Piloten in das Gesamtkonzept der Verwaltung.

Die Forderung nach einer Ausrichtung der Projektziele, die unter Verwendung von Internettechnolgien erreicht werden sollen, an den generellen Verwaltungszielen findet sich auch in der Literatur [BLÖN99, S. 6].

3.2.3.3 Struktur

Es erfolgt in der Regel zuerst die Definition einer Einsatzstrategie; d.h. eine Festlegung in die Unterstützung welcher Geschäftsprozesse soll mit welcher Priorität investiert werden. Basis hierfür muß eine detaillierte Prozessuntersuchung mit einer darauf basierenden Kosten-/Nutzen- Darstellung sein.

Diese wird umgeben von Grundsätzen, welche das Umsetzen auf organisatorischer, technischer, sozialer und rechtlicher Basis wiedergeben.

Sind die strategischen Ziele definiert, sieht Heinrich die Transformation der Einsatzstrategie in eine Realisierungsstrategie vor. Diese Unterscheidung mit den von Heinrich aufgeführten Inhalten ist nicht mehr zeitgemäß. Zum einen ergeben sich aus den Zielen und den vorgeschalteten Analysen die Bereiche bzw. Prozesse, in welche investiert/desinvestiert werden soll. Für die weitere Betrachtung im Detail seien dies die Prozesse e-Procurement und e- Bürgerdienste. Eine beispielhafte Prozessdarstellung befindet sich in Anlage 1.

Zum anderen sind die Informatikgrundsätze oder Leitlinien unabhängig davon festzulegen, da damit der konkrete Grundstein für die Maßnahmenplanung gelegt wird und somit die Strategie die Funktion des Bindegliedes erfüllen kann.

Ein weiterer Punkt spricht für die möglichst kompakte Strategieentwicklung:

die Zeit. Auch für die öffentliche Verwaltung dreht sich die IT-Welt schneller, da sich Produktlebenszyklen der Hard- und Software verringern. Treiber sind u.a. die weltweit zunehmende Nutzung des Internets (s. Anl. 4). Zumal bereits mittelfristig nahezu 50% der deutschen Bevölkerung Internetzugang haben werden und folglich die Nachfrage nach Verwaltungsdienstleistungen im Internet tendenziell zunehmen dürfte [LECH00].

3.2.3.4 Inhalt

Die 24 inhaltlichen Anforderungen an eine Strategie von Heinrich sind in weiten Teilen allgemein gültiger Art.

Es liegen einige der geforderten Merkmale bereits anderweitig in der Verwaltung vor. Dies sind z.B.:

- Organisation und Führung der IKS-Abteilungen à festgelegt über Organigramm und Stellenplan
- Personelle Aufgabenträger à Geschäftsverteilungsplan und Stellenplan
- Verrechnung von Kosten und Leistungen à in der Regel im Kostenrechnungskonzept detailliert beschrieben
- Verfügbare Budgets und Finanzplanung à Haushaltsplan und mittelfristige Finanzplanung

Bei der Entwicklung der Strategie sind die Anforderungen durch

Prozessumgestaltungen und neue Prozesse zu berücksichtigen. Bezogen auf die Strategie für die Prozesse e-Procurement und e-Bürgerdienste sollten vor allem Informationen bzgl.

- der Struktur, um in der bestmöglichen Aufstellung den neuen Aufgaben zu begegnen ("Structure follows Strategy" [CHAN62])
- des Vorgehensmodells bzgl. der Werkzeugverwendung bei der
Systemplanung (da so einheitliche Arbeitsweisen realisiert werden können und zur Standardisierung beigetragen wird)
- der Zielvorgaben für diese Projekte (Zeithorizont, Ressourcen, Budget) aufgenommen werden. Diese Merkmale gehen gezielt kritische Punkte an und werden somit ggf. erstmals im Strategiefindungsprozess angesprochen.

Zur Vervollständigung für den Leser und das Gesamtbild der Strategie ist es von Vorteil, die anderweitig vorhandenen Daten in das Strategiepapier mit aufzunehmen.

3.2.3.5 Vorgehensweise

Das Vorgehen zur Entwicklung der Strategie beschreibt Heinrich mit folgender Graphik (Abb. 4):

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 4: Vorgehensweise zur Entwicklung einer Informatikstrategie

[...]

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¹ Insofern Landesgesetze zitiert werden, wurde für diese Arbeit das Recht Baden- Württembergs zu Grunde gelegt. Es existieren in den anderen Ländern in der Regel ähnliche Bestimmungen.