El arbitraje de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora y su papel en la resolución de los conflictos asegurado-asegurador

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO I: MARCO REFERENCIAL LEGAL Y EL CONFLICTO DE INTERESES
I.1. EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y JUSTICIA SOCIAL EN VENEZUELA
I.2. INGERENCIA DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHOS EN EL CONTRATO DE SEGUROS
I.3. DOS CULTURAS CONTRAPUESTAS Y UN CONFLICTO DE INTERESES

CAPÍTULO II: EL ÁRBITRO ADMINISTRATIVO EN EL SEGURO VENEZOLANO
II.1. EL ROL ACTUAL DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ACTIVIDAD ASEGURADORA
II.2. EL DEBER DE POLICÍA DE LA ADMINISTRACIÓN

CAPÍTULO III: ALTERNATIVA ORIENTADA A SOLUCIONAR EL CONFLICTO

ASEGURADO-ASEGURADOR EN VENEZUELA

REFERENCIAS

INTRODUCCIÓN

En este documento se presenta la tesis sostenida por el autor, en cuanto al papel fundamental que debe asumir la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, –SUDESEG-, como representante del Estado venezolano llamado a ser árbitro en la resolución de conflictos provenientes de la relación contractual establecida entre asegurado y asegurador en Venezuela, considerando para ello primordialmente la naturaleza del débil jurídico en esta negociación, que por tradición ha sido el asegurado.

Se inicia este estudio a partir del marco referencial legal en nuestro país, el cual se sustenta en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela del año 1999, adminiculada con la Convención de los Derechos Humanos. Subsiguientemente, se analiza de manera cronológica el cuerpo legal que ha regulado la materia del seguro, vinculado a las normativas relacionadas con la protección al consumidor y al usuario, de aplicación en el país desde hace dos décadas. Para cerrar con el planteamiento del conflicto de culturas que ha existido entre las partes que intervienen en el contrato de seguros, esto es, el débil jurídico, -asegurado, beneficiario o tomador-, y la empresa aseguradora, -considerada poderosa por manejar el contenido del contrato y la legislación de la materia-, conflicto que nace en la mayoría de los casos al negarse ésta última a la indemnización que le corresponde al primero, utilizando para ello una serie de subterfugios legales.

Planteado el conflicto, se analiza el rol que ha jugado la institución oficial conocida en la actualidad como la Superintendencia de la Actividad Aseguradora. Se sostiene que ésta ha dejado de cumplir con su deber de policía de la administración pública, agravándose así la situación conflictiva antes mencionada entre asegurados y aseguradores. La mirada negligente de la SUDESEG se apoya en vacíos legales y en contradicciones o vaguedades de los procedimientos administrativos que ésta debería aplicar.

De allí, que surja como propuesta legal la modificación del procedimiento planteado en la Ley y en el Reglamento de la Actividad Aseguradora, con el propósito de darle a la SUDESEG plena autoridad en materia de resolución de conflictos contractuales en el ramo asegurador, para emitir sentencias administrativas que conminen a las empresas a asumir su responsabilidad en el pago de los siniestros reclamados ante este ente de la administración pública y con ello, garantizar los derechos económicos, sociales y culturales del débil jurídico, que se encuentran amparados en la Constitución venezolana y en los tratados internacionales, así como en la propia la Ley de la Actividad Aseguradora.

Esta investigación, de carácter monográfico, se dedicó a la revisión crítica del estado del arte de la actividad aseguradora en Venezuela, enriquecida con la experiencia práctica del autor, quien tiene más de 40 años en el ramo, primero como técnico en empresas aseguradoras y luego como abogado defensor de los asegurados. Su objetivo principal fue proponer el procedimiento que debe ejecutar la SUDESEG ante los conflictos eventualmente generados por fallas en la relación contractual asegurado-asegurador, y así cumplir cabalmente con su rol de árbitro administrativo.

La pretensión del autor es ofrecer una solución sustentada en la academia y en las normativas legales, que permita contribuir a que se respeten los derechos económicos, sociales y culturales del débil jurídico, en el marco de los derechos humanos y de la carta fundamental venezolana.

El estudio se divide en tres capítulos, a saber:

I. Marco Referencial Legal Venezolano y el Conflicto de Intereses
II. El Árbitro Administrativo en el Seguro Venezolano
III. Alternativa orientada a solucionar el conflicto asegurado-asegurador en Venezuela

CAPÍTULO I MARCO REFERENCIAL LEGAL Y EL CONFLICTO DE INTERESES

I.1. EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y JUSTICIA SOCIAL EN VENEZUELA

Al igual que otras constituciones a nivel mundial,-como las de Colombia, Alemania, España, entre otras-, la Carta Magna de la República Bolivariana de Venezuela (1999) señala en su Artículo 2 que este país…

…se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y, en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político.

En este marco, el Tribunal Supremo de Justicia venezolano en el año 2002, por medio de la Sala Constitucional, realiza un estudio pormenorizado en la célebre sentencia signada con el número 85, -Juicio de Asociación Civil Deudores Hipotecarios de Vivienda Principal (ASODEVIPRILARA) y otros, contra la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, así como contra el Consejo Directivo del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU)-, donde se desarrolla el concepto jurídico indeterminado definido como “Estado Social de Derecho y de Justicia Social”, previsto en el artículo 2 constitucional antes mencionado. La Sala se pronuncia de la siguiente manera:

…el Estado Social está destinado a fomentar la consolidación de la solidaridad social, la paz, el bien común, la convivencia, el aseguramiento de la igualdad, sin discriminación ni subordinación. Luego, la Constitución antepone el bien común (el interés general) al particular, y reconoce que ese bien común se logra manteniendo la solidaridad social, la paz y la convivencia. En consecuencia, las leyes deben tener por norte esos valores, y las que no lo tengan, así como las conductas que fundadas en alguna norma, atenten contra esos fines, se convierten en inconstitucionales.

La Constitución de 1999 en su artículo 2 menciona, pero no define, al Estado Social de Derecho. Sin embargo, va delineando en diferentes artículos el alcance del concepto desde el punto de vista normativo, por lo que se puede afirmar que sí tiene un contenido jurídico, que se complementa con lo expresado en su Preámbulo y en los conceptos doctrinales, lo que permite entender que definitivamente el Estado Social de Derecho debe asimilarse a un valor general del derecho constitucional venezolano, con rango de supremacía legal.

Además del artículo 2 de la vigente Constitución, los artículos 3 -Fines del Estado-; 20 -Orden social-; 21.1 y 21.2; 70; 79; 80; 81; 82; 83; 86; 90; 102; 112; 113; 115; 127; 128; 132 y 307; más los relativos a los Derechos Sociales establecidos en el Capítulo V del Título III; se encuentran ligados a lo social y sirven de marco de referencia para establecer el concepto del Estado Social de Derecho y sus alcances.

Inherente al Estado Social de Derecho se encuentra el concepto del “interés social”, el cual es un valor que persigue equilibrar en sus relaciones a personas o grupos que son, en alguna forma, reconocidos por la propia ley como débiles jurídicos que se encuentran en una situación de inferioridad con otros grupos o personas, que por la naturaleza de sus relaciones, están éstos últimos en una posición dominante con relación a los primeros; por lo que si en esas relaciones se les dejara contratar en condiciones formales, los poderosos obligarían a los débiles a asumir convenios o cláusulas que los perjudicarían u obrarían en beneficio propio, empobreciendo a los desasistidos.

En el veredicto N° 85 mencionado, la Sala Constitucional venezolana quiso ir delineando lo que se consideran materias de interés social. Entre ellas incluye normativas legales que están destinadas a amparar a las personas que se encuentran dentro de una relación contractual, en un manifiesto estado de debilidad con respecto al otro contratante, al reconocer que esto rompe la armonía social necesaria para el bien colectivo. Dentro de estos preceptos legales señala con especial interés la antigua Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (1995), que en su artículo 7 establece las materias que se pueden señalar como de interés social, entre las cuales se encuentran el componente financiero en su conjunto: bancos, entidades de ahorro y préstamo, y con especial interés para este trabajo, el seguro.

La citada normativa legal fue sustituida recientemente por la actual Ley para La Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (LDPABS, 2010), que también ampara a las personas que se encuentran en estado de debilidad, ahora denominados consumidores, ante las personas naturales o jurídicas que realizan alguna actividad de comercio, entre ellas el seguro.

El fallo 85 aquí estudiado, manifiesta que:

También son elementos inherentes al Estado Social de Derecho, la solidaridad social (artículos 2, 132 y 135 constitucionales) y la responsabilidad social (artículos 2, 132, 135 y 299 constitucionales). De las normas citadas se colige que el Estado Social no sólo crea obligaciones y deberes al Estado, sino que a los particulares también.

La protección que brinda el Estado Social de Derecho varía desde la defensa de los intereses económicos de las clases o grupos que la ley considera se encuentran en una situación de desequilibrio, hasta la defensa de valores espirituales, tales como la educación (que es deber social fundamental conforme al artículo 102 constitucional), o la salud (derecho social fundamental según el artículo 83 constitucional), o la protección del trabajo, la seguridad social y el derecho a la vivienda (artículos 82, 86 y 87 constitucionales). Por ende, el interés social gravita sobre actividades tanto del Estado como de los particulares, porque con él se trata de evitar un desequilibrio que atente contra el orden público, la dignidad humana y la justicia social. (Ver sentencia 2403 de la Sala Constitucional, del 27-11-01).

Como puede observarse, la Sala Constitucional venezolana considera que las personas que se encuentran es estado de desigualdad, debilidad o minusvalía frente a otros, deben ser protegidas por el Estado y que tal protección va desde la defensa de sus intereses económicos, –sin hacer distinción alguna sobre el tipo-, hasta la protección de otros valores sociales como la educación, la salud, el trabajo, la seguridad social, la vivienda. Por lo tanto, los derechos económicos amparados en el Estado Social de Derecho y de Justicia Social, van mucho más allá de los formales, acercándose así a lo que en tratados internacionales sobre la materia se ha delimitado como Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Con base en esta amplia y progresiva concepción de los derechos económicos, el Estado se licencia para intervenir en los contratos que se convienen entre partes, amparados en una supuesta libertad contractual, pero que muchas veces van en detrimento de los jurídicamente débiles, también reconocidos como menesterosos o minusválidos legales. Se dice que tal minusvalía no se circunscribe exclusivamente al hecho de no tener, ya que una persona puede poseer bienes de fortuna, pero ante otro puede encontrarse en estado de debilidad tomando en consideración la supremacía tecnológica, técnica, académica o cualquier otra en la que se basen los poderosos para obligar a contratar a los débiles en condiciones desiguales y buscando aquellos su propio beneficio.

En tales contratos, los poderosos, –que podrían ser bancos, empresas aseguradoras entre otros-, redactan convenciones que requieren en Venezuela de la previa aprobación por parte del ente regulador estatal, que en materia de seguros es actualmente la Superintendencia de la Actividad Aseguradora. Ente que desde su creación en 1935 bajo el nombre de “Fiscalía de Empresas de Seguros” (Superintendencia de la Actividad Aseguradora, 2010), revisa los contenidos de estas convenciones basándose en “modelos” que las demás empresas del ramo han presentado precedentemente y que la Superintendencia aprobó en anteriores ocasiones, sin entrar en la mayoría de los casos a revisar en profundidad su contenido. No obstante, tales cláusulas contractuales deben ser revisadas a la luz de los actuales principios del Estado Social de Derecho y de Justicia Social y del Débil Jurídico, ambos de rango constitucional.

Naturalmente bajo este nuevo paradigma del concepto jurídico de “Derechos Económicos”, ahora queda incluido todo lo de naturaleza pecuniaria que le corresponde al débil jurídico en cualquier contexto o modalidad contractual, lo que definitivamente redunda en un mayor beneficio para el que anteriormente siempre llevaba las de perder. Todo lo cual se sostiene en esta progresiva visión del ahora concepto de “Derechos Económicos, Sociales y Culturales” que empieza a modificar todos los pactos a favor de esas personas que se encuentran en estado de debilidad manifiesta ante las empresas o particulares que le imponen contratos y cláusulas que les obligan a contratar en condiciones desiguales.

Nogueira Alcalá (2009), al tratar en su enjundiosa obra la progresividad de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, trae a colación lo que ha manifestado la Corte Interamericana de los Derechos Humanos sobre este mandato, en el caso de “Cinco Pensionistas vs Perú”, donde se estableció lo siguiente:

Su desarrollo progresivo, sobre el cual ya se ha pronunciado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, se debe medir, en el criterio de este Tribunal, en función de la creciente cobertura de los derechos económicos, sociales y culturales en general y del derecho a la seguridad social y a la pensión en particular, sobre el conjunto de la población, teniendo presentes los imperativos de la equidad social, y no en función de las circunstancias de un muy limitado grupo de pensionistas no necesariamente representativos de la situación general prevaleciente. (p. 175)

García Jijón (2009), al hablarnos sobre el precepto de la progresividad de los derechos, nos indica:

Los derechos están en constante evolución desde el momento en que surgió la Declaración de los Derechos Humanos en 1948. Desde ese momento los preceptos que se refieren a cada derecho han ido evolucionando a través de los diversos tratados y convenciones que se han referido a ellos, ampliando el ámbito del derecho y sus garantías.

En efecto hay una tendencia manifiesta hacia la más amplia protección de los derechos humanos, aún aquellos que no se encuentran indicados en normativa alguna, bien nacional o internacional, ya que nuestra Constitución en su artículo 22 dice. “La enunciación de los derechos y garantías contenidos en esta constitución y en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos no debe entenderse como negación de otros que siendo inherentes a la persona, no figuren expresamente en ellos. La falta de ley reglamentaria de estos derechos no menoscaba el ejercicio de los mismos.” Así, en el ámbito internacional de los derechos humanos se ha desarrollado el principio de "integralidad maximizada del sistema", tal como lo denomina Bidart Campos, de manera que el derecho internacional de los derechos humanos está incorporado al derecho interno como fuente, cuando contiene algunos “plus” respecto de este último y el derecho interno se incorpora como fuente de derecho internacional en la medida de ser más favorable al sistema de derechos.

En este sentido, diversos pactos internacionales de derechos humanos tienen normas que explicitan el principio de progresividad o integridad maximizadora de los derechos. Así, la Convención Americana de Derechos Humanos, en su artículo 29, b), señala que ninguna de sus disposiciones puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los estados parte o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos estados". El mismo precepto está reconocido en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, en su artículo 52, entre otros.

“El principio de progresividad lleva a aplicar siempre la disposición más favorable a los elementos de las personas, por lo que siempre debe aplicarse aquel instrumento que en mejor forma garantice el derecho, no importando si la mayor garantía se encuentra en la norma interna del Estado o en la norma de derecho internacional de los derechos humanos incorporada al derecho interno, la que lleva a una interpretación pro- cives o favor libertatis o sea, a la interpretación que mejor favorezca y garantice los derechos humanos.

Este precepto de la progresividad de los derechos humanos, fue recogido por nuestro constituyente del 1999, en el artículo 19 de nuestra norma fundamental al decir:

El Estado garantizará a toda persona, conforme al principio de la progresividad y sin discriminación alguna, el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e independiente de los derechos humanos. Su respeto y garantía son obligatorios para los órganos del Poder Público, de conformidad con la constitución, con los tratados sobre derechos humanos suscritos y ratificados por la República y con las leyes que los desarrollen.

Nogueira Alcalá también refiere más adelante en su obra, sobre el principio de la no regresividad, y nos señala:

El principio de la no regresividad se deriva del principio de la progresividad, de no discriminación y del contenido esencial de los derechos económicos y sociales asegurados constitucionalmente, lo que implica un contenido indisponible de los derechos tanto individuales como económicos, sociales y culturales. Ello exige a los operadores jurídicos un estricto escrutinio de razonabilidad y proporcionalidad, especialmente cuando situaciones de crisis económica y social disminuyen el ámbito de atributos que contiene el derecho ya sea en cantidad o calidad, o garantizan en menor medida los derechos fundamentales que lo que ya contemplaba el ordenamiento. (p. 176)

Dicho principio de no regresividad, ya constituía una obligación general en la Convención Americana de los Derechos Humanos (1969). A dicha conclusión permiten llegar dos disposiciones de la misma, como son los artículos 2 y 29.

El artículo 2o determina que:

…si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo Io no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Parte se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.

A su vez, el artículo 29, referente a normas de interpretación, precisa que:

…ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de:

a) permitir a alguno de los Estados, grupo o persona, suprimir el goce o ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella.
b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Parte o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de dichos Estados.

Llegado a este punto, al vincular todo lo anteriormente citado y analizado, es posible concluir que existe en Venezuela un marco referencial legal que apunta a la nueva visión de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que incluye los derechos económicos contractuales de los Débiles Jurídicos, lo que representa un incremento que ninguna norma nacional o internacional puede eliminar o limitar por ningún concepto. En función de ello, es oportuno entrar en materia netamente contractual para analizar lo que ocurre con el contrato de seguros.

I.2. INGERENCIA DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHOS EN EL CONTRATO DE SEGUROS

En el fallo venezolano N° 85 que se ha venido analizando, en relación a lo que se denomina “Efectos del Estado Social de Derecho”, se hace un análisis del porqué el Estado Social de Derecho y de Justicia Social se involucra en los contratos firmados entre particulares y nos indica:

Entre las instituciones y conceptos jurídicos a ser revisados e interpretados de acuerdo al artículo 2 constitucional y a la existencia del Estado Social de Derecho y de Justicia, se encuentra el imperio de la autonomía de la voluntad, y el de la voluntad contractual del Estado y de los particulares.

Ni la autonomía de la voluntad, ni la libertad contractual pueden lesionar los beneficios que produce el Estado Social, contrariándolo, al contribuir a discriminaciones, subordinaciones, ruptura de la justicia social o desigualdades lesivas, por desproporcionadas, para una de las partes del contrato en materias de interés social.

Por ejemplo, la actividad económica, está limitada por la Constitución, por razones de desarrollo humano, protección del ambiente u otros de interés social; por lo que la actividad económica tiene que encuadrarse dentro del Estado Social, así ésta no emerja del Estado (con más razón si es él quien la dinamiza de alguna manera).

Así mismo, el Estado promoverá la riqueza, así como la protección de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, de empresa, de comercio e industria, pero siempre con la meta de garantizar la creación y justa distribución de la riqueza (artículo 112 constitucional), por lo que, es el bien común, sin desigualdades ni discriminaciones, sin abusos, el objetivo del Estado Social de Derecho, y tanto en las leyes como en la interpretación constitucional deberán propender a él. Esta finalidad, necesariamente, limita la autonomía de la voluntad contractual, y a la actividad económica irrestricta, que permite a las personas realizar todo aquello que la ley no prohíba expresamente, así sea en perjuicio de la población o de sus grupos.

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