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Die russische Duma im „System Putin“ und danach. Ansätze, Probleme und Zukunftsaussichten

Hausarbeit (Hauptseminar) 2014 34 Seiten

Politik - Internationale Politik - Region: Russland, Länder der ehemal. Sowjetunion

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Parlamentarismus und Demokratieverständnis in Russland

2. Die Verfassung von 1993 und das Verhältnis Legislative-Exekutive in Russland

3. Die Duma in der Jelzin-Ära nach 1989/90

4. Die Entwicklung der Duma seit dem Amtsantritt von Wladimir Putin

5. Entwicklungs- und Emanzipationsmöglichkeiten der Duma nach einer Ära Putin?

6. Fazit

7. Literaturverzeichnis

1. Parlamentarismus und Demokratieverständnis in Russland

Wendet man sich dem politischen System Russlands und speziell dem Parlamentarismus zu, so stellt man schnell eines fest: Russland ist anders. Die Geschichte der legislativen Repräsentation in Russland ist vergleichsweise jung. Das erste Parlament in Russland, die Duma – was auf altslawisch bzw. altrussisch soviel wie „nachdenken“ bedeutet – wurde im russischen Kaiserreich am 27. April 1906 von Zar Nikolaus II. eröffnet. Sie war allerdings weitgehend von der Macht des Zaren abhängig und von einer konsequenten Missachtung durch die Regierung geprägt. Diese regierte während der Sitzungspausen per Notverordnungen, welche nur im Nachhinein von der Duma abgesegnet werden mussten. Die ersten beiden Dumen wurden nach jeweils nur wenigen Monaten wieder aufgelöst und die vierte gewählte Duma setzte am Anfang des Ersten Weltkriegs sogar zeitweilig ihre Sitzungen aus. Nach der Auflösung der 2. Duma 1907 wurde ein neues Wahlrecht eingeführt, das die Städte wie auch die landlose Bauernschaft stark benachteiligte, die Gutsherrn aber wesentlich stärkte. Nach der Revolution und der Abdankung des Zaren schaffte der Rat der Volkskommissare die Duma am 18. 12. 1917 per Dekret offiziell ab.[1] Bereits hier kann festgestellt werden, dass die Staatsduma in ihrer Geschichte im Vergleich zu westlich-demokratischen Parlamenten erhebliche Unterschiede aufweist. So gab es beispielsweise in Russland, im Unterschied zu den übrigen europäischen Staaten, in denen die Monarchie unterging, keine gesellschaftliche Kraft, welche einen funktionstüchtigen Konstitutionalismus hätte installieren können. Das Land war überwiegend agrarisch, und eine bürgerliche Schicht bzw. Klasse wie im übrigen Europa war erst am Entstehen. Die Revolution ereignete sich daher auch im Wesentlichen in den Metropolen wie St. Petersburg und Moskau.[2]

Es gibt sehr unterschiedliche Herangehensweisen, die politische Kultur in Russland zu bewerten. Einige Ansätze gehen davon aus, dass die jahrhundertealte Tradition der russischen Staatlichkeit, die einer repräsentativen Herrschaft zumindest immer kritisch gegenüberstand, demnach bis heute fortwirkt. Denn die autoritäre politische Kultur, in welcher nahezu jede Form der Macht in den Händen der Exekutive zusammenläuft, blieb auch die gesamte Sowjetzeit hindurch ungebrochen.[3] Es gibt sogar Meinungen, die argumentieren, dass genau diese Schwäche der demokratischen Repräsentation in Russland erst verhindert hat, dass sich eine verantwortliche Legislative bzw. das Verständnis dafür entwickelte.[4] Auch Präsident Jelzin vertrat – genau wie Putin später – bereits die Auffassung von der alles überragenden Machtposition des Präsidenten und der Vorherrschaft der Exekutive über die Legislative. Beide begründeten dies vor allem mit der besonderen politischen Kultur des Obrigkeitstaates in Russland. Die Vorstellung eines starken und zentralistischen Staates hatte und hat bei Putin klaren Vorrang, wobei er sich auch anderer Erklärungsmuster bedient.[5] Andere Wissenschaftler haben dieses Argument stets angefochten und es als kulturellen Determinismus verurteilt, der die Staatsbürger selbst dafür in die Verantwortung nimmt, dass die Regierung sie zu Opfern gemacht hat. Doch sogar diese Kritiker sind geteilter Ansicht darüber, was die Russen wirklich über Demokratie denken.[6] Dieses Verständnis von autoritärem Obrigkeitsstaat und Demokratie soll im Laufe dieser Arbeit besser verständlich gemacht werden und im sechsten Kapitel mit den Ergebnissen zusammengeführt werden.

Es lässt sich zweifelsfrei ausmachen, dass in Russland vor allem der Präsident sowohl die Funktionen als auch die Aufgaben der Duma häufig neu definiert hat. Die Duma spielte unter Jelzin eine ganz andere Rolle als unter Putin oder Medwedew.[7]

Bei der Frage, ob es sich bei dem derzeitigen politischen System in Russland um eine Demokratie oder etwas anderes handelt, stößt man auf Klassifizierungsprobleme. Die Regierung unter der Präsidentschaft Putins bediente und bedient sich durchaus demokratischer Formen und Verfahren wie die des Parlaments und regelmäßiger Wahlen. Allerdings nur, so scheint es, um sie durch gezielte Lenkung und Kontrolle zum Instrument einer systematischen Institutionalisierung seiner autoritären Herrschaft zu nutzen. Auf der einen Seite findet man häufig Begriffe wie „instrumentelle“, „kontrollierte“, „gelenkte“, „gesteuerte“, „defekte“, „delegierte“ oder „unvollständige“ Demokratie. Andererseits wird Russland jegliches demokratische Minimum abgesprochen und es fallen Begriffe wie „Superpräsidentialismus“, „Pseudodemokratie“ oder „Semi-Autoritarismus“.[8] Manche sehen sogar schon einen Rückfall hin zu einem autoritären Regime.[9]

Die Legislative besteht in Russland aus zwei Kammern: dem Föderationsrat als das Oberhaus und Vertreter der Föderationssubjekte auf der einen und der Staatsduma, dem Unterhaus mit 450 Abgeordneten, auf der anderen Seite. Beide werden zusammen als Föderationsversammlung bezeichnet. Die Duma wird teilweise als "Parlament ohne Opposition" oder sogar als "Taschenparlament des Präsidenten"[10] degradiert. In der russischen Presse reichen die Urteile oft auch über „absurdes Theater“ bis hin zu „Irrenhaus“.[11] Wieviel lässt sich aus alledem für die Legislative bzw. das Verhältnis von Exekutive und Legislative in Russland herauslesen und festmachen? Die vorliegende Seminararbeit verfolgt das Ziel, die Entwicklung der Duma seit dem Ende des Kommunismus in Russland zu skizzieren und künftigen Chancen und Möglichkeiten einer stärkeren Emanzipation der Duma von der Exekutive im politischen System Russlands zu untersuchen. Dabei soll auf die Anfänge des russischen Parlamentarismus, die Entwicklung der Staatsduma unter der Präsidentschaft Boris Jelzins sowie auf die weitgehende Domestizierung der Staatsduma unter den Präsidenten Putin und Medwedew eingegangen werden. Hier ist es unumgänglich, kurz auf die Verfassung von 1993 und das darin verankerte Verhältnis von Exekutive und Legislative zu sprechen zu kommen. Die zweite Kammer der russischen Legislative, der Föderationsrat, soll bei dieser Betrachtung aus Platzgründen und wegen der Konzentration der Mehrzahl der legislativen Kompetenzen auf die Staatsduma zurückstehen. Im Rahmen der künftigen Entwicklungschancen wird auf die Veränderungen des „System Putin“ bezüglich der Legislative eingegangen und die Frage behandelt werden, ob diese Veränderungen strukturelle Spuren im politischen System hinterlassen haben. Hier soll auch das Kriterium zur Sprache kommen, ob diese Veränderungen künftige Entwicklungschancen der Duma, auch nach Präsident Putin, beeinflussen könnten. In einem Fazit sollen die Ergebnisse abschließend zusammengefasst werden.

2. Die Verfassung von 1993 und das Verhältnis Legislative-Exekutive in Russland

Russland wurde als ein „demokratischer, föderativer Rechtsstaat mit republikanischer Regierungsform“ proklamiert.[12] Die meisten Autoren sind sich darüber einig, dass es sich bei der russischen Verfassung um ein präsidentiell-parlamentarisches Mischsystem handelt. Ebenso divergieren Verfassungsordnung und Verfassungswirklichkeit.[13] Es lässt sich aber feststellen, dass die russische Verfassung flexible Handlungsspielräume sowohl in Richtung einer stärker präsidentiellen, aber auch in Richtung einer parlamentarischen Handhabung eröffnet.[14]

Als die Sowjetunion sich auflöste, wurde die Räteverfassung der Russischen Republik 1991 ein letztes Mal geändert. Neben die Volksvertretung trat jetzt auch ein vom Volk zu wählender Präsident. In der Wahl zu diesem Oberhaupt setzte sich der bisherige Präsident der Volksvertretung, Boris Jelzin , durch. Sowohl seine, als auch die Rechte des Parlaments wurden sehr vage formuliert. Die Mehrheit der Volksvertretung, für welche sich langsam immer mehr der Name „Parlament“ durchzusetzen begann, wollte ein starkes Parlament. Viele der Meinungsführer waren Altfunktionäre des sowjetischen Regimes. Jelzin aber bestand auf einem starken Präsidenten. Der unausweichliche Machtkampf lud sich vor allem an der Frage nach der raschen Umstellung von der Staats- auf die Marktwirtschaft auf. Jelzin konnte es hier gar nicht schnell genug gehen, während das Parlament dagegen war. Der Kampf zwischen Jelzin und dem Parlament spitzte sich schließlich derart zu, dass der Präsident am 4. Oktober 1993 loyale Armeeeinheiten in Moskau aufmarschieren und das Parlamentsgebäude belagern, beschießen und schließlich räumen ließ.[15]

Unmittelbar danach beschloss die Führung unter Jelzin eine neue Verfassung auszuarbeiten, die auch dem Präsidenten wieder eine demokratische Legitimation verschaffen sollte.[16] Der endgültige Verfassungsentwurf, welcher sich letztlich in den Augen des Präsidenten am besten eignete, war klar von der semi-präsidialen Verfassung der fünften französischen Republik inspiriert.[17] Der Entwurf wurde der Bevölkerung am 12. Dezember zur Abstimmung vorgelegt. 58,4 Prozent der Wähler stimmten dem neuen Staatsgrundgesetz zu, das damit, wenn auch sehr knapp, in Kraft trat.[18] Zum ersten Mal in der russischen Geschichte war damit die Basis für ein gewaltenteiliges und auf den Grundprinzipien der repräsentativen Demokratie aufbauendes Regierungssystem geschaffen worden.[19]

Nach dieser russischen Verfassung besitzt Russland ein parlamentarisches Regierungssystem mit Präsidialdominanz. Die politische Macht ist weitgehend in der Hand des Präsidenten konzentriert. Er bestimmt die Richtlinien der Politik, hat umfassende Vetokompetenzen im politischen Gefüge, vertritt Russland nach außen und innen und ist der Oberbefehlshaber der Streitkräfte. Darüber hinaus führt und kontrolliert er die Exekutive, auf die das Parlament nur einen mittelbaren Zugriff hat. Der Präsident wird direkt gewählt – ursprünglich auf eine Amtszeit von vier Jahren. Im November 2008 beschloss die Duma eine Verfassungsänderung, nach der die Amtszeit des Präsidenten ab 2012 auf sechs Jahre verlängert wurde.[20] Bereits Präsident Boris Jelzin beanspruchte das Vorrecht, die Leitung von Schlüsselministerien bzw. der so genannten Machtministerien selbst zu besetzen. Es handelt sich hierbei vor allem um das Verteidigungs-, das Außen- und das Innenministerium sowie den Geheimdienst FSB.[21] Dabei ressortiert die Außen- und Sicherheitspolitik grundsätzlich beim Präsidenten. Er bestätigt zudem die gültige russische Militärdoktrin und ernennt und entlässt die Spitzenmilitärs.[22] Der Präsident ist schon nach dem Verfassungstext ein Vollinhaber der Regierungsgewalt. Die parlamentarisch verantwortliche Regierung geht ihm gewissermaßen als Hilfsorgan zur Hand, indem sie die Gesetze vollzieht. Der Präsident ernennt den Regierungschef, welcher dann dem Präsidenten wieder die Ressortminister vorschlägt. Bemerkenswert ist dabei auch, dass die Amtszeit der Regierung an die des Präsidenten gebunden ist. Es steht dem Präsidenten frei, den Regierungschef nach eigenem Ermessen zu entlassen. Bereits auf dem Papier ähnelt die Kompetenz des Präsidenten eher derjenigen des US-amerikanischen Präsidenten als der des französischen.[23]

Das Parlament – die Föderalversammlung – besteht aus zwei Häusern, der Duma und dem Föderationsrat. Die Duma mit 450 Abgeordneten wurde anfangs alle vier Jahre gewählt. Seit Ende 2011 beträgt die Legislaturperiode fünf Jahre. Ursprünglich wurde die eine Hälfte der Abgeordneten direkt, die andere Hälfte über Parteilisten gewählt. Seit der Wahlreform unter Putin werden alle Abgeordneten per Verhältniswahlrecht über Parteilisten bestimmt.[24] Die Duma hat vor allem die Funktion, Gesetze zu verabschieden, wobei jedes Gesetz nach dem Vorschlag durch die Duma von der zweiten Kammer, dem Föderationsrat gebilligt und anschließend vom Präsidenten unterzeichnet werden muss. Auch der Präsident hat das Recht, der Duma Gesetze vorzuschlagen. Wenn der Föderationsrat ein Veto gegen die Verabschiedung eines Gesetzes eingelegt, so kann die Duma dieses Gesetz dennoch beschließen, wenn sie es mit mindestens einer Zweidrittelmehrheit bestätigt. Der Präsident hat die Kompetenz, ein Veto gegen Gesetzesbeschlüsse einzulegen. Er ist allerdings verpflichtet, ein Gesetz trotz des Vetos durch seine Unterschrift in Kraft zu setzen, wenn sowohl die Duma als auch der Föderationsrat mit einer Zweidrittelmehrheit dafür stimmen. Die parlamentarische Komponente des Regierungssystems greift auch bei der Zustimmung der Duma zur Nominierung des Ministerpräsidenten. Ohne diese Zustimmung kann die neue Regierung ihre Arbeit nicht aufnehmen, wobei die Duma die Minister allerdings nicht bestätigen muss. Sie hat bei der Regierungsbildung somit keine wirkliche Mitsprache und auch auf das weitere Schicksal der Regierung wenig Einfluss. Eine weitere Kontrolle der Regierung wird zusätzlich dadurch erschwert, dass die Duma nicht berechtigt ist, einen parlamentarischen Untersuchungsausschuss bzw. eine Untersuchungskommission einzusetzen, um so auf eventuell gesetzwidrige oder missbräuchliche Handlungen der Exekutive reagieren zu können. Sie hat jedoch das Recht, einen Ombudsmann zu ernennen und einen Rechnungshof zu bilden, welcher die Verwendung des Staatshaushaltes überwachen kann.[25]

Lehnt die Duma den vom Präsidenten ausersehenen Kandidaten für den Ministerpräsidenten ab, so hat der Präsident die Möglichkeit, entweder einen anderen Kandidaten vorzuschlagen oder denselben Kandidaten ein weiteres Mal zu nominieren. Wenn die Duma diesen Kandidaten nochmals ablehnt, so darf der Präsident ein letztes Mal einen Kandidaten benennen. Erhält auch er von der Duma nicht die nötige Mehrheit, hat der Präsident die Kompetenz, seinen Kandidaten trotzdem zu ernennen. Anschließend muss er aber die Duma auflösen. Der gleiche Mechanismus greift, wenn die Duma der Regierung das Vertrauen entzieht, der Präsident sich aber weigert, die Regierung aufzulösen. Bestätigt die Duma innerhalb von drei Monaten ihr Misstrauensvotum gegen die Regierung, so muss der Präsident sie entlassen oder er löst die Duma auf. Andernfalls bleibt die Regierung im Amt.[26] Die Staatsduma hat allerdings kein Selbstauflösungsrecht.

Es muss hier allerdings erwähnt werden, dass in der Realität schon die erste Ablehnung des in Aussicht genommenen Regierungschefs eine Kampfansage der Parlamentsmehrheit an den Präsidenten wäre. Die nochmalige Nominierung wäre dann vor allem eine erste Warnung an die Parlamentarier, dass ihnen vorzeitige Neuwahlen und eventuell der Mandatsverlust drohen. Die dritte Nominierung bedeutet für die Mandatsträger entweder die Kapitulation vor dem Willen des Präsidenten oder das drohende Ende ihrer parlamentarischen Karriere. Die Verfassung räumt dem Präsidenten zudem das Recht ein, per Dekret Rechtsvorschriften zu erlassen. Die Grenzen zwischen diesen „Ukas“ und dem Gesetz sind sehr vage formuliert. Sie dürfen nur nicht gegen die Verfassung oder bereits bestehende Bundesgesetze verstoßen.[27] Ebenfalls sind die Voraussetzungen für eines der – im Extremfall – wichtigsten Instrumente denkbar restriktiv verfasst. Um ein Amtsenthebungsverfahren gegen den Präsidenten einzuleiten, muss die Anklage jeweils von mindestens einem Drittel der Abgeordneten beider Parlamentskammern erhoben werden. Dann müssen erneut jeweils zwei Drittel der Mitglieder beider Kammern die Anklage beschließen. Der Anklagebeschluss wird aber nur dann wirksam, wenn anschließend auch das Oberste Gericht einen Straftatbestand bestätigt und das Verfassungsgericht feststellt, dass die Anklageprozedur korrekt vonstatten gegangen ist. Erst dann wird die Anklage im Föderationsrat verhandelt und entschieden. Mögliche Anklagepunkte beziehen sich nur auf strafbare Handlungen. Eine Anklage aus politischen Gründen ist somit von vornherein ausgeschlossen.[28]

Blickt man allein auf den Verfassungstext, beherrscht eindeutig der Präsident die Institutionen. Gegenüber seiner Machtfülle hat die Legislative also rein verfassungsmäßig vergleichsweise nur beschränkte Möglichkeiten. Nichtsdestotrotz hat sie gewisse Möglichkeiten der Kontrolle, auch wenn sie von den drei klassischen Funktionen eines Parlaments, nämlich der Funktion als Gesetzgeber, der Funktion als Kontrollorgan gegenüber der Exekutive und der Funktion bei der Regierungsbildung bestenfalls die Hälfte erfüllt.[29] Es ist offenkundig, dass die Verfassung unter dem Eindruck der Konfrontation zwischen Präsident und Parlament entworfen wurde. Die Auslegung der Verfassung hin zu dieser extremen Präsidialdominanz in der Verfassungswirklichkeit muss ebenso vor diesem Hintergrund der konfliktreichen Entstehung gesehen werden. Es war ein Kampf um die jeweilige Vormachtstellung von Legislative und Exekutive. Ungeachtet gegenteiliger Verfassungsvorstellungen hielten die siegreichen Anhänger einer starken Präsidentschaft unter Jelzin an ihrer Absicht fest, die politische Macht in den Händen der Exekutive zu konzentrieren. Diese Haltung war auch darin begründet, dass Jelzin und seine Reformer mit Hilfe einer starken Präsidentschaft rasch den Übergang zur Marktwirtschaft meistern wollten und kein widerspenstiges Parlament gebrauchen konnten, welches ihren Kurs torpedieren könnte.[30]

Auch wenn die Verfassung, wie bereits erwähnt, zum Teil ambivalent ist, so ermöglichte sie dennoch die Etablierung eines Systems präsidialer Herrschaft im Zuge dieses Konflikts, indem die eigentliche politische Macht in der Hand des Staatsoberhaupts konzentriert wurde, welcher seinerseits die regionalen Führungsgruppen und Teile der Finanz- und Wirtschaftseliten einband. Eine wirksame Kontrolle durch Parlament und Volk ist in dieser Verfassungswirklichkeit kaum noch möglich.[31] Dennoch sehen einige die relativ schwache verfassungsrechtliche Stellung der Duma nicht als entscheidenden Grund, warum sich im ersten Jahrzehnt des postsowjetischen Parlamentarismus keine effektive Regierungskontrolle entwickeln konnte. Vielmehr argumentiert z.B. Silvia von Steinsdorff, dass das Fehlen einer entscheidenden Voraussetzung, nämlich die Gegenüberstellung einer Regierungsmehrheit und einer echten Opposition mit parlamentarischen Kontrollrechten, der eigentliche Grund ist.[32]

Boris Jelzin begründete die starke Auslegung hin zu einer extremen Dominanz des Präsidenten im politischen System auch offiziell nicht zuletzt mit einem Hinweis auf die traditionelle politische Kultur des Landes, die durch die Zaren, die Sowjetzeit, etc. an autoritäre, starke politische Führer gewohnt und geprägt sei.[33]

3. Die Duma in der Jelzin-Ära nach 1989/90

Der russische Präsident Boris Jelzin und die Duma zogen in den ersten Jahren nach dem Zerfall der Sowjetunion durchaus nicht am gleichen Strang.[34] In den Jahren 1993 – 1999 hatte es Jelzin mit zwei Dumen zu tun. In keiner von beiden hatte er eine Mehrheit. Es gab, wie erwähnt, auch keine Präsidentenpartei, welche Jelzin grundsätzlich unterstützte.[35]

Die Parlamentswahlen 1993 brachten eine Enttäuschung für den von Jelzin gefahrenen Kurs. Die Wähler erteilten den Reformkräften eine Abfuhr. Von einem parlamentarischen Rückhalt für die Fortsetzung der Reformpolitik konnte keine Rede sein.[36]

[...]


[1] Vgl. Das Zarenregime in der Krise, Online bei klett, o.O. u. J.

[2] Hartmann; Kempf, 2011: 279f.

[3] Vgl. Steinsdorff, 2002: 267.

[4] Chaisty, 2012: 152.

[5] Mommsen; Nussberger, 2007: 23

[6] Hale, 2012: 2

[7] Vgl. Sacharow, 2002.

[8] Heinemann-Grüder, 2004: 301

[9] Vgl. Mommsen; Nußberger 2007: 9

[10] Schewzowa, 2001: 40., Vgl. dazu auch b) Wiest, 2004.

[11] Vgl. Steinsdorff, 2002: 289.

[12] Art. 1, Abs. 1, Russische Verfassung

[13] Mommsen, 2004: 179.

[14] Vgl. Luchenhart, 2002: 302.

[15] Vgl. Hartmann; Kempf, 2011: 282.

[16] Schröder, 2011.

[17] Hartmann, 2009: 109.

[18] Vgl. White; Rose; McAllister 1997: 87.

[19] Steinsdorff, 2002: 268

[20] Schröder, 2011.

[21] Hartmann, 2009: 109.

[22] Schröder, 2011.

[23] Vgl. Hartmann; Kempf, 2011: 284f.

[24] Schröder, 2011.

[25] Ryschkow, 2004: 205.

[26] Vgl. Steinsdorff, 2002: 286.

[27] Vgl. Ebd.: 269.

[28] Vgl. Hartmann; Kempf. 2011: 285ff.

[29] Ryschkow, 2004: 213.

[30] Vgl. Mommsen, 2012.

[31] Vgl. Schröder, 2011.

[32] Vgl. Steindorff, 2002: 287

[33] Mommsen, 1996: 202.

[34] Hartman, 2009: 108

[35] Ryschkow, 2004: 205

[36] Vgl. Schröder, 2003: 18.

Details

Seiten
34
Jahr
2014
ISBN (eBook)
9783668204270
ISBN (Buch)
9783668204287
Dateigröße
575 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v320924
Institution / Hochschule
Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg – Institut für Politische Wissenschaft
Note
1,0
Schlagworte
duma system putin ansätze probleme zukunftsaussichten

Autor

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Titel: Die russische Duma im „System Putin“ und danach. Ansätze, Probleme und Zukunftsaussichten