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Quo vadis, Klimapolitik? Die internationale Staatengemeinschaft auf dem Weg zu einem neuen Klimaschutzabkommen

Hausarbeit (Hauptseminar) 2014 32 Seiten

Politik - Internationale Politik - Klima- und Umweltpolitik

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1) Einleitung

2) Das Kyoto-Protokoll
2.1) Der Weg nach Kyoto und die Ausgestaltung des Abkommens
2.2) Verspätetes Inkrafttreten und Mängel des Protokolls

3) Die Herausforderungen der internationalen Klimapolitik
3.1) Unsicherheit bezüglich der Ursachen, Folgen und der zeitlichen Ausdehnung des Klimawandels
3.2) Institutionelle und strukturelle Rahmenbedingungen
3.3) Das „doppelt asymmetrische Verhältnis“ zwischen den Staaten

4) Das neue Klimaschutzabkommen
4.1) Weiterentwicklung der Kyoto-Strukturen
4.1.1) Das neue Klimaschutzabkommen als mehrstufiges Hybridabkommen
4.1.2) Reform des Clean Development Mechanism
4.2) Technologie als wichtige Komponente erfolgreicher Klimapolitik
4.2.1) Wichtige Entwicklungen der Umwelttechnologiebranche
4.2.2) Politische Fördermöglichkeiten innovativer Umwelttechniken
4.3) Weitere potenzielle Ansatzpunkte

5) Fazit

6) Anhang

7) Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1) Einleitung

Vor der globalen Erwärmung ist lange und mehr als deutlich gewarnt worden. Wir stehen vor einer Umweltkrise globalen Ausmaßes.

Die Zeit der Konsequenzen ist gekommen.

(Al Gore, „Angriff auf die Vernunft“, S.281)

Selten ist die aktuelle Situation rund um den Klimawandel mit derart wenigen Worten treffender beschrieben worden als mit den Worten Al Gores. In seiner kurzen Analyse klingt indirekt allerdings auch ein Aufruf mit: Nicht nur vor dem (anthropogenen) Temperaturanstieg und seinen Folgen für Mensch und Umwelt warnen, sondern endlich die Konsequenzen daraus ziehen und handeln!

1995 wurde mit dem „Berliner Mandat“ und dem damit verbundenen Anstoß des Kyoto-Prozesses zum ersten Mal ein in diese Richtung zielender Versuch unternommen, der 1997 im Beschluss des gleichnamigen Protokolls mündete. Mit dem Abkommen wurden den Industrieländern Höchstgrenzen für den Ausstoß von THG gesetzt, die der Hauptgrund für den anthropogenen Temperaturanstieg und damit u.a. für den Klimawandel sind. Damit die Staaten die ihnen gesetzten Ziele einfacher erreichen konnten, wurden verschiedene, sogenannte „Flexible Mechanismen“, geschaffen. Was zuerst für einen großen Schritt in Richtung Klimaschutz gehalten wurde, entpuppte sich jedoch recht schnell als „Mogelpackung“: Große Industrienationen wie die USA verabschiedeten sich bereits vor dem offiziellen Inkrafttreten aus dem Protokoll, Australien trat erst mit mehrjähriger Verspätung bei und Kanada ist mittlerweile ganz aus dem Abkommen ausgestiegen.

Nun läuft aktuell „Kyoto II“, aber 2020 endet auch diese zweite Verpflichtungsperiode. Und obwohl an diesem Nachfolgeprotokoll schon nur noch 37 Staaten beteiligt sind, diskutiert die Weltgemeinschaft bereits, wie es danach weitergehen soll. Auf der UN- Klimakonferenz 2012 in Doha wurde ein „Fahrplan“ für den Weg zu einem neuen Klimaschutzabkommen festgelegt, das bis zum Klimagipfel 2015 in Paris unterschriftsreif sein soll. Bei diesen Verhandlungen sind auch Japan, Neuseeland und Russland, die sich in der zweiten Verpflichtungsperiode keine festen Reduktionsziele mehr gesetzt hatten, dabei und sogar die USA sitzen wieder mit am Tisch.

Was klingt wie der Durchbruch in Richtung Klimaschutz, ist jedoch noch lange kein Grund zu überschwänglichem Optimismus - zu groß sind die Steine, die die Staaten aus ihrem Weg zu einem weltumspannenden Abkommen räumen müssen. Ganz unmöglich ist dieses Unterfangen jedoch nicht. Die alles entscheidende Frage, der sich die Beteiligten dabei zu stellen haben, ist: Welche Herausforderungen sind durch das Scheitern des Kyoto-Protokolls zu Tage getreten und wie muss ein neues Klimaschutzabkommen ausgestaltet sein, um die bestmögliche Basis für die Meisterung dieser Herausforderungen zu bieten? Die Antwort auf diese, für die Zukunft der internationalen Klimapolitik so elementare Frage, versucht die vorliegende Arbeit herzuleiten.

Es wäre natürlich mehr als anmaßend, in den hier dargestellten Inhalten einen Versuch zu sehen, die Welt auf 20 Seiten retten zu wollen. Trotzdem soll versucht werden, einige Punkte aufzuzeigen, die das neue Abkommen im Idealfall abdecken und ansprechen sollte. Die Arbeit ähnelt deshalb einer Herleitung: Ausgehend vom Kyoto- Protokoll und seinen offenkundigen Mängeln werden die Herausforderungen, mit denen sich die internationale Klimapolitik konfrontiert sieht, herausgearbeitet. Im Anschluss daran sollen diese in Ansatzpunkte für die Ausgestaltung des neuen Klimaschutzprotokolls „transferiert“ werden. So werden einige mögliche Inhalte des neuen Abkommens skizziert und ein Ausblick auf seine Gestalt gegeben.

2) Das Kyoto-Protokoll

Wie in der Einleitung bereits angesprochen, sollen die Ergebnisse dieser Arbeit ausgehend vom Kyoto-Protokoll hergeleitet werden. Das Ende der 1990er Jahre beschlossene Abkommen wurde als Basis gewählt, weil es in der internationalen Klimapolitik den bis dato größten Durchbruch darstellt: In der noch relativ jungen Geschichte dieses Politikfeldes wurden den Industrieländern „erstmals rechtlich verbindliche Verpflichtungen“ (Wiesmeth 2003: 13) zur Senkung ihrer THG- Emissionen gesetzt.

Im Folgenden werden daher kurz der Prozess bis zum Inkrafttreten des Protokolls sowie die darin festgeschriebenen Reduktionsziele und die zu deren Erreichung geschaffenen „Flexiblen Mechanismen“ skizziert. Im Anschluss werden die Mängel des Abkommens skizziert und so der Bogen zum nächsten Kapitel geschlagen.

2.1) Der Weg nach Kyoto und die Ausgestaltung des Abkommens

Der erste Schritt hin zu einer globalen Klimaschutzpolitik wurde 1994 mit dem Inkrafttreten der UN-Klimarahmenkonvention UNFCCC gemacht. Erstmals einigten sich die Länder auf eine Zielsetzung sowie einige grobe Eckpfeiler einer gemeinsamen Klimapolitik. Konkrete Richtlinien und Schritte hin zur Eindämmung der globalen Erderwärmung wurden aber nicht festgelegt, sondern sollten in den folgenden Jahren auf den sogenannten COPs beschlossen werden.

Direkt nach der ersten COP, die 1995 in Berlin stattfand, wurde mit dem „Berliner Mandat“ eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die die Aufgabe hatte, eine verbindliche Regelung zur Senkung der schädlichen Treibhausgase zu erarbeiten (Weidner 2013: 525f.).

Die Ergebnisse dieser Gruppe standen während der COP-3, die im Dezember 1997 in Kyoto stattfand, zur Verhandlung und mündeten letztendlich im gleichnamigen Protokoll. 38 Industrie- und Transformationsländer einigten sich darauf, bis spätestens zum Verpflichtungszeitraum 2008-2012 ihre THG-Emissionen im Vergleich zu 1990 um insgesamt 5,2 Prozent zu senken (Simonis 1998: 3).

Um den Staaten die Reduzierung ihrer THG-Emissionen zu erleichtern, wurden im Rahmen des Protokolls die sogenannten „Flexiblen Mechanismen“ geschaffen: der Emissionsrechtehandel (Emissions Trading), die Möglichkeit zur Lastenteilung in bestimmten Fällen (Burden Sharing) und die Möglichkeit, bei Klimaschutzprojekten zu kooperieren - entweder mit einem anderen reduktionsverpflichteten Staat (Joint Implementation) oder einem Entwicklungsland (Clean Development Mechanism). Herzstück der Mechanismen ist dabei der Emissionsrechtehandel, der auf einem Cap- and-Trade-System basiert: Jeder Staat bekommt - entsprechend seinem vereinbarten Reduktionsziel - Emissionsrechte zugeteilt, die er entweder selbst nutzen (Cap) oder in Form von Zertifikaten an andere Staaten verkaufen kann (Trade). Durch das „Burden Sharing“ wird mehreren Ländern erlaubt, sich für die Erreichung ihrer Emissionsziele zusammenzuschließen. Das betrifft beispielsweise die EU, für deren Mitgliedsstaaten ein gemeinsames Reduktionsziel festgesetzt wurde, das intern auf die einzelnen Staaten aufgesplittet wurde. „Joint Implementation“ und CDM zielen vor allem darauf ab, die Kooperation zweier Länder zu fördern und so die Realisierung von Klimaschutzprojekten zu vereinfachen(Straßburger 2014: 27ff.)

Die Basis für die Berechnung der individuellen THG-Höchstwerte war das Referenzjahr 1990 (Oberthür/Ott 2000: 159ff.), jedoch wurden nicht alle Staaten zu einer Reduktion verpflichtet. Der Tabelle im Anhang 1 sind die genauen Richtwerte für alle Vertragsparteien zu entnehmen: Es zeigt sich, dass Russland beispielsweise eine Stabilisierung seiner Emissionen erstritt, während die Länder der damaligen Europäischen Gemeinschaft ihre Emissionen um 8 Prozent senken sollten. Oberthür und Ott (2000: 175) sehen in diesen, unter den Parteien teilweise ungleich verteilten Lasten „eher Ausdruck ihrer nationalen Interessen, ihres Starrsinns und ihrer Chuzpe, als dass sie von Kompromissbereitschaft im internationale Prozess zeugten“; damit deutete sich bereits an, was später unter anderem zur eher durchwachsenen Bilanz des Protokolls führen sollte.

2.2) Verspätetes Inkrafttreten und Mängel des Protokolls

Das Protokoll an sich stand nach zähen Verhandlungen also in groben Zügen fest, in Kraft treten konnte es aber noch nicht, denn dazu mussten es „mindestens 55 Staaten, die für mindestens 55 Prozent des weltweiten THG-Ausstoßes verantwortlich sind, […] unterzeichnen“ (Weber 2008: 72). Das war, nachdem die USA und damit einer der größten Emittenten aus dem Protokoll ausgestiegen waren, nicht mehr der Fall. Erst als Russland das Abkommen 2004 ratifizierte, war die zweite Bedingung (die 55 Prozent- Marke an weltweiten Emissionen) wieder erfüllt und das Kyoto-Protokoll konnte am 16. Februar 2005 in Kraft treten (Weber 2008: 72). Dass die USA doch noch einen Rückzieher machten und das Abkommen letztendlich nicht ratifizierten, hing mit der Nicht-Beteiligung der Entwicklungs- und Schwellenländer zusammen (Kaufmann et al. 2009: 112), auf die weiter unten noch eingegangen wird.

Schaut man sich die Ausgestaltung des Protokolls und daran anschließend die offenkundigen Mängel an, würde man das Abkommen wohl am ehesten als „gut gemeint, aber nicht gut gemacht“ charakterisieren. Aus Platzgründen sollen diese Faktoren hier nicht im Detail erläutert werden; für den Fortgang der Herleitung in dieser Arbeit reicht es, sie an dieser Stelle nur im Groben zu skizzieren. Zusammenfassen lässt sich die Kyoto-Problematik allerdings sehr treffend mit den Worten von David G. Victor, der das Protokoll von Vornherein zum Scheitern verurteilt sah: „Progress was rapid, and the speedy creation of an emission trading system seemed to good to be true. It was“ (Victor 2001: 116).

Hauptkritikpunkt ist nach wie vor die Nicht-Einbeziehung von Entwicklungs- und Schwellenländern und die damit einhergehende, aus der Perspektive der Industrieländer ungleiche Verteilung der Lasten. Insbesondere die USA forderten immer wieder Reduktionsverpflichtungen für aufstrebende Wirtschaftsmächte wie Indien und China, da sie ansonsten einen Wettbewerbsnachteil für die heimische Wirtschaft befürchteten. Unter anderem aus diesem Grund entschloss sich US-Präsident Bush 2001 dazu, das Protokoll nicht zu ratifizieren (Kaufmann et al. 2009: 112), was wiederum zum nächsten Faktor der kritischen Bewertung des Protokolls führt. Denn dass die USA das Protokoll nicht umsetzten, zog gleich zwei als negativ einzustufende Konsequenzen nach sich: Zum einen besitzen die USA im internationalen Gefüge nach wie vor eine gewisse Autorität und sind durchaus in der Lage, andere Staaten durch ihr eigenes Handeln (negativ) zu beeinflussen; zum anderen gehören sie mit etwa einem Viertel der globalen THG-Emissionen zu den größten „Klimasündern“ und das Nicht-Ratifizieren des Protokolls schlägt in der Reduktionsbilanz somit schwer zu Buche (Kappas 2009: 297).

Auch die Reduktionsziele bieten Anlass zur Kritik: Da es sich bei der Festsetzung der Reduktionsziele um einen „‘freiwilligen‘ Prozess“ handelte, nutzten beispielsweise Russland und die Ukraine den Spielraum aus und verpflichteten sich lediglich zu einer Stabilisierung ihrer Emissionen. Somit konnten sie ihre heimischen Wirtschaften schützen, während andere Staaten sich ambitionierte Richtwerte setzten (Oberthür/Ott 2000: 166). Die Kritik von Weber (2008: 45) vereint die o.g. Nicht-Einbeziehung einiger Länder mit den Flexiblen Mechanismen und bezieht sich auf das Problem, dass mit ebenjenen Mechanismen die (teilweise sowieso schon niedrigen) eigenen Reduktionsverpflichtungen umgangen werden können, indem ein Staat Betriebe und Anlagen in Länder ohne Emissionskontrollen „verschiebt“.

Straßburger (2014: 54ff.) kritisiert unter anderem das Fehlen wirksamer Sanktionsmöglichkeiten; so verkündete beispielsweise Kanada 2011, dass es aufgrund des hohen Wirtschaftswachstums seine Reduktionsziele nicht einhalten könne und daher aus dem Protokoll austrete - und das folgenlos (siehe Böhringer 2003).

An dieser Stelle sei noch angemerkt, dass die bisher erreichte Reduzierung der THG- Emissionen außerdem verzerrt ist. Das überaus positive Abschneiden der Transformationsstaaten mit Reduzierungen von circa 60 Prozent ist in Kombination mit der Wahl von 1990 als Vergleichsjahr hierbei der entscheidende Punkt: Nach dem Ende der UdSSR kam es in den ehemaligen Satellitenstaaten zu teilweise erheblichen Einbrüchen in der Wirtschaft; die dadurch „gesparten“ Emissionen flossen in die Berechnungen mit ein und sorgten so für die massive Reduzierung des THG-Ausstoßes (Kappas 2009: 283).

Auch wenn das Kyoto-Protokoll der erste Versuch seiner Art war und man daher alle Einschätzungen entsprechend relativiert betrachten sollte, lassen alle oben genannten Kritikpunkte ein eher durchwachsenes Fazit entstehen. „Es steht (jedoch) nicht nur am

Ende eines abgeschlossenen, sondern auch am Anfang eines neuen Prozesses“

(Oberthür/Ott 2000: 337), der im Idealfall zu einem erfolgreichen neuen Klimaschutzabkommen für die Zeit ab 2020 führt. Wie bereits erwähnt, wird die Staatengemeinschaft in diesem „neuen Prozess“ allerdings mit einigen Herausforderungen konfrontiert werden. Am Beispiel des Kyoto-Protokolls wurden diese Herausforderungen bereits angedeutet und sollen im nächsten Schritt nun genauer skizziert werden.

3) Die Herausforderungen der internationalen Klimapolitik

Wie jedes andere Politikfeld auch, kann man Umwelt- und insbesondere Klimapolitik nicht isoliert betrachten: Es kommt stets zu Überschneidungen mit anderen Bereichen, beispielsweise mit Wirtschafts- und Verkehrs-, aber auch Entwicklungs- und Flüchtlingspolitik. Außerdem ist die Erderwärmung ein globales Problem und eine entsprechende Politik kann nur auf der internationalen Ebene fruchten. Der Klimawandel hat massive soziale Folgen, die wir heute bei Weitem noch nicht endgültig einschätzen können, denn - und das ist ein weiteres Charakteristikum des Problems - die Auswirkungen der Erderwärmung werden sich zum Teil erst in mehreren Jahrzehnten zeigen.

All dies lässt Klimaschutz zu einem der komplexesten Probleme werden, mit denen wir im 21. Jahrhundert konfrontiert sind. Wiesenthal bezeichnet den Klimawandel daher für Demokratien als „super wicked problem“ (Wiesenthal 2010: 184), dessen Hauptcharakteristiken Zeitdruck, das Fehlen einer Autorität und der Umstand sind, dass diejenigen, die das Problem lösen wollen, für sein Entstehen verantwortlich sind. Diese Merkmale deuten im Groben bereits die Problemstruktur an, der sich die internationale Klimapolitik gegenüber sieht. Im Folgenden sollen nun diese Herausforderungen näher betrachtet werden. Dabei lassen sich insgesamt drei große Problembereiche erarbeiten. Erstens zeigt sich bei den Akteuren eine gewisse Unsicherheit bezüglich der Ursachen und Folgen sowie der zeitlichen Dimension des Klimawandels, die Entscheidungen auf internationaler Ebene massiv erschwert. Zweitens müssen gewisse institutionelle und strukturelle Rahmenbedingungen überwunden beziehungsweise geschaffen werden, um erfolgreich internationale Klimapolitik betreiben zu können. Zu guter Letzt gilt es, die tiefe Interessenskluft, die zwischen den beteiligten Staaten besteht, zu überwinden und die Kosten des Klimaschutzes gerecht auf alle zu verteilen.

3.1) Unsicherheit bezüglich der Ursachen, Folgen und der zeitlichen Ausdehnung des Klimawandels

Wie in vielen anderen Bereichen auch, möchten sich politisch Verantwortliche bei wichtigen Entscheidungen nur dann festlegen, wenn von wissenschaftlicher Seite aus (einigermaßen) gesicherte Einschätzungen über mögliche Folgen dieser Entscheidungen vorliegen. Beim Klimawandel ist das nicht anders, jedoch wird genau diese „Bedingung“ hier zum Stolperstein; endgültig gesicherte Informationen gibt es nämlich nicht. Dass die Erde sich immer weiter erwärmt und dass dafür atmosphärische und anthropogene Einflüsse verantwortlich sind, ist so gut wie sicher. Alles darüber hinaus Gehende, sowohl die konkreten Ursachen als auch mögliche Folgen, ist jedoch immer noch kontrovers umstritten, hier konkurrieren höchst unterschiedliche Meinungen miteinander.

Selbst über die korrekte Messung der Mengen an ausgestoßenen Treibhausgasen besteht keine Einigkeit. Die Mehrheit der Experten stimmt den Einschätzungen des IPCC, des Weltklimarats der UNO, zwar zu; jedoch gibt es immer wieder davon abweichende Meinungen. Erklären lässt sich diese Vielfalt wissenschaftlicher Einschätzungen durch die komplexe Struktur des Problems Klimawandel (Weber 2008: 38ff. und Kappas 2009: 298); erleichtern kann sie eine internationale Klimapolitik jedoch nicht, im Gegenteil. Existieren so viele verschiedene Einschätzungen, kann sich jeder Akteur genau die wissenschaftliche Basis rauspicken, die seine individuellen Interessen am besten stützt.

Als Beispiel seien hier erneut die USA erwähnt, die die Nicht-Ratifizierung des KyotoProtokolls nicht nur mit fehlenden Reduktionsverpflichtungen für Entwicklungsländer begründeten, sondern auch die Meinung vertraten, „der Einfluss der industriellen CO2- Emissionen auf das Klima sei nicht hinreichend belegt“ (Kaufmann et al. 2009: 112); sie befürchteten - neben den wirtschaftlichen Wettbewerbsnachteilen gegenüber den Schwellenländern - Nachteile für die heimische Industrie, sollte diese sich an Höchstwerte für CO2-Emissionen halten müssen, und begründete dies mit angeblich nicht verlässlichen wissenschaftlichen Einschätzungen.

Abgesehen von den Ursachen und den Folgen des Klimawandels sorgt noch eine weitere Komponente für Unsicherheit: die Zeitdimension. Bestimmte Wetterveränderungen (wie mildere Winter und vergleichsweise extremere Temperaturbedingungen im Sommer) als Folge der Erderwärmung bemerken wir in Mitteleuropa schon heute; die prognostizierten Ausnahmezustände wie wochenlange Hitzeperioden und extreme Sturmfluten oder Wirbelstürme sind bisher allerdings (noch) ausgeblieben. Bis dato gibt es noch keine verlässlichen Prognosen, wann genau diese Phänomene auftreten werden, es werden lediglich Einschätzungen mit der höchstmöglichen Wahrscheinlichkeit abgegeben (Wiesenthal 2010: 176f.). Dieser Unsicherheitsfaktor Zeit zieht zwei Konsequenzen nach sich.

Zum einen ist Klimapolitik „Zukunftspolitik“ (Weidner 2013: 524). Politische Entscheider müssen die Bürger im Hier und Jetzt von teilweise teuren Klimaschutzmaßnahmen überzeugen, was gleich doppelt schwierig ist: Die Bürger spüren die Folgen eines Nicht-Ergreifens dieser Maßnahmen noch nicht und sehen daher oft keine entsprechende Notwendigkeit, zumal diese Maßnahmen wiederum mit großer Wahrscheinlichkeit erst in mehreren Jahren ihre Wirkung entfalten werden.

Zum anderen begeben sich politisch Verantwortliche mit Entscheidungen in die sogenannte Pfadabhängigkeit: Wie bereits erwähnt, entfalten viele Klimaschutzmaßnahmen ihre Wirkung erst mit erheblicher zeitlicher Verzögerung. Erfolgreich können diese Maßnahmen also nur sein, wenn sie über mehrere Legislaturperioden hinweg, ungeachtet der Regierungszusammensetzung, weiter verfolgt werden. Dass die Akteure auf der Bühne der internationalen Klimapolitik also davor zurückscheuen, sich mit wichtigen Entscheidungen langfristig festzulegen, ist verständlich; allerdings ist dieser Umstand auch ein weiterer Bremsklotz für eine globale Politik zum Schutz des Klimas (Wiesenthal 2010: 177).

3.2) Institutionelle und strukturelle Rahmenbedingungen

Was sich am Beispiel des Kyoto-Protokolls ganz besonders deutlich gezeigt hat, sind die schwierigen strukturellen und institutionellen Rahmenbedingungen, unter denen internationale Klimapolitik stattfindet. Dabei lassen sich zwei Hauptproblemstränge ausmachen, die in diesem Kapitel näher erläutert werden.

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Details

Seiten
32
Jahr
2014
ISBN (eBook)
9783668196339
ISBN (Buch)
9783668196346
Dateigröße
651 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v320515
Institution / Hochschule
Johannes Gutenberg-Universität Mainz – Institut für Politikwissenschaft
Note
1,3
Schlagworte
klimapolitik staatengemeinschaft klimaschutzabkommen

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