Eine kritische Analyse von Public Private Partnership in Europa

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1.Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Zielsetzung der Arbeit und Gang der Arbeit

2. Theoretische Grundlagen des Public-Private Partnership
2.1 Historie und Begriffsbestimmung
2.2 Modellvarianten von Public-Private Partnership
2.3 Möglichkeiten der Finanzierungsart
2.4 Risiken bei Public-Private Partnership

3.Kritische Analyse der Risikoallokation bei Public-Private Partnership
3.1 Aufteilung der Risiken auf die Vertragspartner
3.2 Kritische Würdigung und Handlungsempfehlung

4. Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Eigene Abbildung 1

1. Einleitung

Die öffentliche Hand hat in den letzten Jahren ein steigendes Interesse an der Umsetzung von Projekten mit dem Ansatz von Public-Private Partnership (im nachfolgenden PPP bezeichnet). Die Gesamtzahl an Projekten die entweder als PPP-Projekt ausgeschrieben sind oder bei denen es einen Beschluss zur Prüfung einer Umsetzung des Projektes als PPP ist im Jahr 2015 im Vergleich zum Vorjahr gestiegen.¹ Die öffentliche Hand versucht durch die Umsetzungen von PPP-Projekte, öffentliche Aufgaben an einen privaten Part- ner abzugeben.² Beispiele dafür sind die notwendigen Straßenbau- oder Hochbauprojekte von öffentlichen Einrichtungen.³ Die desolate Finanzsituation in den Kommunen treibt in effizientere und kostengünstigere Alternativen zur Umsetzung von öffentliche Projekte.⁴ Mit einer öffentlichen-privaten Partnerschaft können gezielt Risiken ganz oder in einem bestimmten Umfang an den privaten Partner weitergegeben werden.⁵ Der Handlungsbe- darf ergibt sich bei den öffentlichen Haushalten auf Grund der steigenden Abnutzung der Infrastruktur, in vielen Regionen ist diese ein wichtiger Bestandteil bei der Gewinnung von neuen Unternehmen und Arbeitsplätzen für den regionalen Standort.⁶ Mit den lang- fristigen Kooperationen als PPP können Investitionsdefizit in finanzschwachen Kommu- nen schneller Realisiert werden, ohne das die Finanzkassen kurzfristig mit hohen Inves- titionsausgaben belastet werden.⁷

1.1 Problemstellung

Bei der Durchführung eines PPP-Projektes ist es von zentraler Bedeutung wie das Risiko über die gesamte Laufzeit von jedem Vertragspartner gewichtet oder aufgeteilt ist. Die öffentliche Hand hat ein Interesse daran, die eigenen Risiken bei einer Auslagerung der Leistungserbringungsmaßnahmen an ein privates Unternehmen minimiert werden. Das private Unternehmen soll dadurch motiviert werden, eine kosteneffiziente Umsetzung des Projektes zu gewährleisten.⁸

1.2 Zielsetzung der Arbeit und Gang der Arbeit

In der nachfolgenden Arbeit wird die optimale Risikoallokation zwischen dem öffentlichen und privaten Partner untersucht. Die Aufteilung soll am Ende für die Parteien einen Näherungswert für den optimalen Nutzen darstellen. Die Allokation sollte unter bestimmten Bedingungen erfolgen, damit das Know-how und das von dem Vertragspartner einzugehende Risiko ideal berücksichtigt wird.

Nach dieser Einleitung werden in Kapitel 2 die theoretischen Grundlagen des Public-Pri- vate Partnership behandelt. Die historische Entwicklung bis in zu den aktuellen Begriffsbestimmungen findet in 2.1 Berücksichtigung. Die Vielfalt der zu PPP gehörenden Modellvarianten und die Möglichkeiten dieser Finanzierungsart werden in 2.2 und 2.3 beschrieben. Abschließend werden in diesem Kapital die Chancen für die öffentliche Hand und die Risiken in Kürze aufgezeigt.

Das Kapitel 3 geht kritisch auf die mögliche Risikoallokation bei Public-Private Part- nership ein. Das Unterkapitel 3.2 beschreibt die Merkmale eines Risikos, damit in dem anschließenden Unterkapital 3.3 auf die Risikoaufteilung unter Berücksichtigung der Mo- tivation zur kosteneffizienten Umsetzung eines Projektes eingegangen und diese kritisch gewürdigt werden kann. Die Handlungsempfehlung rundet dieses Kapital 3 ab.

Gang der Untersuchung nach der Abbildung⁹

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

2.Theoretische Grundlagen des Public-Private Partnership

In der Fachliteratur werden öffentliche und private Partnerschaften weit gefasst. Das hat zum einen mit der internationalen Verwendung und der langen Historie von PPP zu tun.¹⁰ Das aktuelle Kapitel versucht eine differenzierte Begriffserklärung in Anlehnung an den Professor für Public Management Dietrich Budäus zu formulieren. Das wird als Grundlade für die Beschreibung der Modellvarianten genommen, um die Chancen und Risiken für die zwei Kooperationspartner zu erkennen.

2.1 Historie und Begriffsbestimmung

Die Begriffsbezeichnung „Public Private Partnership“ wurde das erste Mal bei Koopera- tionen zwischen öffentlichen und privaten Institutionen in den 1930er Jahren in angel- sächsischen Raum verwendet. In Pittsburgh wurde dadurch unter anderem die finanziel- len Ressourcen für die Durchführung von Sozialförderungs- und Umweltschutzförder- maßnahmen gebündelt und gestärkt.¹¹ Nach dem Krieg wurden durch solche Formen trotz fehlender Mittel die Städte wieder aufgebaut, um Infrastruktur für die Unternehmen zu schaffen und die Lebensqualität der Menschen zu steigern.¹² Ab den späten 1980er Jahren wurde die Privatisierung auf Grund fehlender Effizienz im Finanz- und allgemei- nen Ressourcenmanagement von einzelnen Kommunen weiter gestärkt. Den Ausschlag gab vor allem die klammen Haushaltsbücher und die hohe Verschuldungsquote dieser Einrichtungen.¹³ Das Resümee nach der Privatisierungen diverser Einrichtungen viel un- genügend aus, da die langfristigen Vertragsbestandteile unausgereift und die Leistungs- erbringungen daraus folgend nicht optimal für eine nachhalte Effizienzsteigerung wa- ren.¹⁴ Die privaten Haushalte sehen sich auf Grund der geringen finanziellen Ressourcen und den internationalen und wirtschaftlichen Druck vor Herausforderungen für die nötige Umsetzung bei Struktur- und Sozialprojekten gestellt. Durch die heutige Verwendung von PPP´s besteht die Möglichkeit eine langfristige Konkurrenzfähigkeit zu gewährleis- ten und die lokalen Standorte zu stärken.¹⁵ Durch die Schaffung von einem PPP wird somit die öffentliche Leistungserbringung an den einen privatwirtschaftlichen Partner in Teilen oder vollumfänglich transferiert.¹⁶ Die Leistungsvielfalt kann zum einen auf die Ver- und Entsorgung und Reinigung von öffentlichen Einrichtungen begrenzt werden. Es besteht aber auch die Möglichkeit die Leistungserbringung von privaten Unternehmen auf die Instandhaltung sowie Auf- oder Abbau von diesen auszudehnen. Es wird somit deutlich, dass die Projekte sich nicht nur auf Investitionsmaßnahmen beschränken müs- sen, sondern viel mehr auch eine Dienstleitungserbringung von privaten Partnern erbracht werden können.¹⁷ Die oben beschriebene Steigerung der Effizienz soll bei einer PPP zum einen aus einer Erhöhung der Qualität im Endresultat liegen, zum anderen ist die öffent- liche Hand aber auch bestrebt die Kosten für ein Leistung in die Haushaltsbüchern zu senken.¹⁸ Bei den PPP´s wird für eine Differenzierung der Kooperation in einem PPP „im engeren Sinne“ nachfolgend „i.e.S“ und PPP „im weiteren Sinne“ nachfolgend „i.w.S“ unterteilt. Die Kategorisierung in PPP „i.e.S“ erfolgt durch Kooperationen die auf Dauer, also langfristig oder ohne Befristung erfolgt. Diese Art der „engen“ Zusammenarbeit wird in komplexen Verträgen vereinbart und im Einzelfall werden auch separierte Gesellschaf- ten für ein gezieltes Projekt gegründet. Die PPP „i.w.S“ erfolgen durch die Gestaltung von Verträgen mit kurz- bis mittelfristiger Laufzeit, was zu einer kurzfristigen Effizienz- steigerung führen soll.¹⁹ Die Idee der zu steigernden Effizienz lässt sich nicht nur auf Steigerung der Qualität oder Senkung von Kosten reduzieren, vielmehr soll das Risiko der öffentlichen Haushalte durch ein auslagern dieser zu einer Entlastung führen.²⁰

2.2 Modellvarianten von Public-Private Partnership

Im Vergleich zu herkömmlichen Verfahren zur Realisierung von öffentlichen Projekten, ist die Leistungserbringung unter Leitung des öffentlichen Haushalts an ein privates Un- ternehmen transferiert.²¹ Im Rahmen von PPP´s werden Aufgaben und Leistungen von privaten und öffentlichen Partnern um Synergien zu schaffen zusammengefasst. So wer- den die Produktionsfaktoren effizient verteilt und in das Projekt eingebunden. Die öffent- lich-private Partnerschaft wird so in Bestandteile zerlegt und im Rahmen der Projektvor- bereitungsphase nach außen erkennbar zusammengelegt. Die Bestandteile können bei- spielsweise (O)perate, (B)uild, (O)wn, (D)esign, (F)inance, (T)ransfer, (L)ease oder (M)aintain lauten. Dritte können anhand dieser Konstellationen des Modells die Trag- weite eines PPP´s vorab einschätzen. Die häufigsten Modelle sind BOO (Build-Own- Operate), DBO (Design-Build-Operate), DBFO (Design-Build-Finance-Operate) und BOT (Build-Operate-Transfer).²²

Der Lebenszyklus von einem PPP-Projekt kann auf Grund der langen Phasen wie Vorbereitungsphase, Bauphase und Erhalt- und Instandhaltungsphase zwischen 16 und 30 Jahren liegen.²³ Da nach beispielsweise dem Bau einer Autobahn die privaten Partner anschließend noch über Jahre für die Instandhaltung und Ausbesserung dieser vertraglich gebunden ist.²⁴ Die anschießend entstehenden Aufwendungen kann der private Partner entweder durch Umlage auf die Nutzer, beispielsweise Autobahnmaut oder durch eine ratierliche Zahlung der öffentlichen Hand abgegolten werden.²⁵

Durch die Möglichkeit Aufgaben und Leistung die zu erbringen sind von der öffentlichen Hand auf den privaten Partner zu übertragen und dem privaten Partner dessen Durchführungsweg selbst frei zu lassen, wird dadurch auch das Risiko der Durchführung transferiert. In der Vereinbarung werden Risiken aber nur so transferiert, dass der Risikoträger diese auch am besten einschätzen und am effektivsten bewältigen kann. Dies wird im Rahmen der Risikoallokation durchgeführt.²⁶

2.3 Möglichkeiten der Finanzierungsart

Bei der Art der Finanzierung wird häufige die zwei Kategorien unterschieden. Die PPP´s nutzen häufig die Unternehmens- und Projektfinanzierung. Bei der Unternehmensfinan- zierung wird die Finanzierung in den privaten Partner eingegliedert. Anders als bei der Unternehmensfinanzierung wird bei der Projektfinanzierung eine gesonderte Gesellschaft für die Finanzierung aufgebaut.²⁷ Nachfolgend werden diese Finanzierungsarten separiert betrachtet und abgegrenzt.

Unternehmensfinanzierung

Wie oben beschrieben wird bei der Unternehmensfinanzierung das Projekt das eigene Unternehmen integriert.

[...]

¹ Vgl. ÖPP Deutschland AG (2015), S. 3.

² Vgl. Haberl, M. (2015) S. 166.

³ Vgl. Wolff, S. (2014), S 16.

⁴ Vgl. Markert, H. (2015), S. 448.

⁵ Vgl. Pfnür, A. (2010), S. 44.

⁶ Vgl. Kröger, C. (2001), S. 8.

⁷ Vgl. Gehrt, J. (2010), S. 17.

⁸ Vgl. Beckers, T. (2012), S. 76.

⁹ Eigene Abbildung 1

¹⁰ Vgl. Ehrensperger, M. (2007), S. 116.

¹¹ Vgl. Osborne, S. (2000), S. 219.

¹² Vgl. Schwalb, L. (2011), S. 83.

¹³ Vgl. Tessmann, J. (2010), S. 106.

¹⁴ Vgl. Fama, E. (1980), S. 293.

¹⁵ Vgl. Wiezorek, E. (2004), S. 17.

¹⁶ Vgl. Haberl, M. (2015), S. 166.

¹⁷ Vgl. Grimscheid, G. (2014), S. 549.

¹⁸ Vgl. Gahrmann, A. (2012), S. 94.

¹⁹ Vgl. Budäus, D. (2004), S. 36.

²⁰ Vgl. Heid, M. (2009), S. 65.

²¹ Vgl. Grüb, B. (2007), S. 30.

²² Vgl. Offergeld, T. (2011), S. 60.

²³ Vgl. Schröter, J. (2009), S. 132

²⁴ Vgl. Rossi, E. und Stepic, R. (2015), S. 74.

²⁵ Vgl. Rosenkranz, M. (2009), S. 19.

²⁶ Vgl. Pfnür, A. (2010), S. 43.

²⁷ Vgl. Portisch, W. (2008), S. 177.