Die Position der deutschen Gewerkschaften im EGB und ihr Einfluss auf den sozialen Dialog in der EU

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theoretische Einordnung des Falls
2.1 Die Machtressourcentheorie
2.2 Der soziale Dialog der EU

3. Der Rechtsetzungsprozess der europäischen Arbeitszeitrichtlinie

4. Fazit

5. Literaturverzeichnis
5.1 Dokumente der EU-Organe
5.2 Dokumente der europäischen Arbeitgeber- und Arbeit- nehmerverbände
5.3 Dokumente der deutschen Arbeitgeber- sowie Arbeitnehmerverbände

Abkürzungsverzeichnis:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Seit der Einführung des preußischen „Regulativs“ vom 09.03.1839 zum Schutz vor Kinderarbeit unter 9 Jahren sowie eine Begrenzung der täglichen Arbeitszeit für Kinder unter 16 Jahren auf 10 Stunden, ist in Deutschland und in Europa mit Hilfe zahlloser Gesetze und Verordnungen sehr umfassend der Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vor Überbelastung und Gesundheitsschädigung am Arbeitsplatz verbessert worden. Bis zur Einführung der europäischen Arbeitszeitrichtlinie im Jahre 1993 sowie deren Umsetzung in Form des deutschen Arbeitszeitgesetzes 1994 hatte als maßgebliche Vorschrift die Arbeitszeitordnung von 1934 zur Regulierung der täglichen Arbeitszeit auf 8 bis max. 10 Stunden pro Arbeitstag Gültigkeit.

Arbeitszeit wird durch Art. 2, der Richtlinie 2003/88/EG des Europäische n Parlamentes und des Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung wie folgt definiert:

„Jede Zeitspanne, während der ein Arbeitnehmer gemäß den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und/oder Gepflogenheiten arbeitet, dem Arbeitgeber zur Verfügung steht und seine Tätigkeit ausübt oder Aufgaben wahrnimmt.“

Mit der Gründung des europäischen Binnenmarktes durch den Vertrag von Maastricht erwuchs die Notwendigkeit, den grenzüberschreitenden Freiheiten im Dienstleistungsangebot, im Warenverkehr, in der Personen- bzw. Arbeitnehmer- freizügigkeit sowie im Kapital- und Zahlungsverkehr ein sample an europaweiten sozialen Mindeststandards entgegen zu setzen (Anzinger/ Koberski 2009: 49). Die Frage der Bewertung von Bereitschaftsdiensten bzw. Arbeitsbereitschafte n wurde jedoch nicht in der m Jahr 1993 institutionalisierte Arbeitszeitrichtlinie behandelte. Diese Regelungslücke wurde durch ein Urteil des EUGH im Jahre 2000 konkretisiert (Anzinger/ Koberski 2009: 50). Aufgrund dessen startete die EU- Kommission im Jahre 2004 das parlamentarische Rechtsetzungsverfahren, um diese Mängel in einer revidierten Richtlinie zu beseitigen, in dem sie in die Richtlinie einen neuen Artikel 2a einfügte (EU-KOM 2009a: 5f; Horst 2011: 9f). Das darauf folgende parlamentarische Verfahren scheiterte endgültig im Frühjahr 2009 in der letzten Sitzung des Vermittlungsausschusses zwischen Rat und EP an der Bewertung der inaktiven Bereitschaftsdienstzeiten, die folglich entweder als Arbeitszeit oder als Ruhezeit anzurechnen wären (Horst 2011: 23f). Infolge dessen leitete die EU- Kommission im Jahre 2010 das Sozialpartnerverfahren ein, gemäß Art. 154 AEU i.V.m. Art. 155 AEUV (EU-KOM 2010a, 2010b). Jedoch scheiterte hier der soziale Dialog, an dem die europäischen Spitzenverbände der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbände teilnahmen, ebenso in letzter Konsequenz an der gleiche n Streitfrage wie das parlamentarische Verfahren zwischen Rat und EU-Parlament. Insbesondere der Europäische Gewerkschaftsbund ließ aufgrund unüberbrückbare r Gegensätze zur Position der Arbeitgeber die Verhandlungen für gescheitert erklären (BDA 2012, EGB 2012b). Aus gewerkschaftsnahen Kreisen wurde mit geteilt, dass insbesondere die deutschen Verhandlungsteilnehmer federführend meinungsbilde nd diesen Prozess beeinflusst hatte.

Gegenstand der vorliegenden Arbeit ist zu untersuchen, welchen Einfluss der Deutsche Gewerkschaftsbund sowie insbesondere die deutsche Dienstleistungs - gewerkschaft ver.di ausübten, damit die europäischen Spitzenorganisationen der Arbeitgeber und Gewerkschaften eine Revision der EU-Arbeitszeitrichtlinie im sozialen Dialog scheitern ließen (EGB 2012b, BDA 2012, DGB 2012).

Es wird von einer Grundannahme ausgegangen, dass trotz formaler Gleichberechtigung sämtlicher nationaler Mitgliedsgewerkschaften innerhalb des EGB, der Europäische Gewerkschaftsbund sehr stark vom Einfluss der großen nationalen gewerkschaftlichen Dachverbände abhängig ist (Reutter/ Rütters 2004: 532).

Aus den vorliegenden empirischen Befunden wurde die folgende zentrale Fragestellung abgeleitet:

Welche Präferenzen hatten die deutschen Gewerkschaften innerhalb des EGB im beschriebenen Verhandlungsprozess, so dass es zu einem negative n Verhandlungserfolg bei der Revisio n der Arbeitszeitrichtlinie kam.

Hieraus wurde die Teilfrage entwickelt:

Welche Einflussmöglichkeiten nutzte die deutsche Dienstleistungsgewerkscha ft ver.di, um den EGB von ihren Vorstellungen in Fragen der Beurteilung der Bereitschaftsdienste zu überzeugen.

Als abhängige Variable wird der Verzicht der Sozialpartner im Dezember des Jahres 2012 auf einen Gesetzgebungsvorschlag zur Revision der Richtlinie 2003/88/EG „über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung“ definiert. Als unabhängi ge Variable die starke Position der deutschen Gewerkschaften innerhalb des Europäischen Gewerkschaftsbundes identifiziert.

Für die Beantwortung dieser Fragestellung werden als empirische Datenbasis die Stellungnahmen der nationalen Dachverbände und Einzelgewerkschaften, die den innergewerkschaftlichen Diskussionsprozess abbilden, anhand offizieller als auch informeller Dokumente, vorgestellt. Es wird insbesondere auf Arbeitspapiere des finalen Verhandlungszyklusses der Gewerkschaften ver.di und Marburger Bund vom Herbst 2012, die sowohl die Positionen der Arbeitsgeber- als auch die der Arbeitnehmerseite widerspiegeln, rekurriert. Darüber hinaus werden Dokumente der politisch administrativen Akteure, wie Rat der EU, die Kommission sowie das EU Parlament inhaltlich vorgestellt.

Diese Dokumente und wissenschaftlichen Veröffentlichungen werden mittels einer Inhaltsanalyse ausgewertet. Die offiziellen Dokumente der EU als auch der europäischen und nationalen Spitzenverbände bzw. sektoralen Verbände werden dahingehend untersucht, ob die Einwände und Bedenken dieser Verbandspit ze n letztendlich stets eine gewisse Meinungshoheit bzw. Dominanz der deutschen Gewerkschaften abbilden oder ob evtl. anderweitige Antriebskräfte ihr Handeln bestimmten. Besonderes Augenmerk wird auf die final zum Dissens geführte Frage der Beibehaltung der Opt-Out Regelung (Öffnungsklausel), gemäß der Art. 16-19 und Art. 22 der angesprochen Richtlinie, gerichtet, sowie auf die Unterscheidung der Bereitschaftsdienste in aktive und inaktive Phasen der Arbeitszeit durch die geplante Einführung eines Artikels 2a in die vorliegende Richtlinie. Die Opt-Out Regelung ist eine persönliche Einverständniserklärung eines Beschäftigten, dass er die wöchentliche Höchstarbeitsgrenze von 48 Stunden ohne Ausgleich überschreite n möchte. Es ist ihm fortan gestattet, bis zu 60 Stunden wöchentlich zu arbeiten. Flankiert werden diese Untersuchungen durch persönliche Interviews, die jedoch aufgrund der Informalität des Prozesses, nach Rücksprache mit den Interviewpartnern, nicht veröffentlicht werden können.

Zunächst findet in Kapitel 2 die theoretische Einordnung des vorliegende n Fallbeispiels mit Hilfe der Machtressourcentheorie statt.

Die Machtressourcentheorie aus der Theoriensammlung zur vergleichende n Staatstätigkeitsforschung richtet ihr Augenmerk auf den gesellschaftlichen und ökonomischen Entwicklungsstand eines Staates. Sie begreift die Staatstätigke it vorrangig aus der Machtverteilung zwischen gesellschaftlichen Klassen oder Interessenverbänden, und zwar vor allem aus ihrer Markt-, Verbands- und Staatsmacht, und aus den Strukturen der Interessenvermittlung (Ostheim/ Schmidt 2007: 22). Hier knüpft die von Walter Korpi entwickelte These an, in der er konstatiert, dass die Machtressourcen der Arbeitnehmer besonders hoch seien, wenn es in Staaten Einheitsgewerkschaften mit einem einheitlichen Dachverband gäbe (Ostheim/ Schmidt 2007{Korpi 1985}: 42).

Darüber hinaus wird das legislative Sozialpartnerverfahren im sozialen Dialog gemäß Art. 154 i.V.m. Art. 155 AEUV der EU vorgestellt, da dieses Rechtsetzungsverfahre n im vorliegenden Fall angewandt wurde. In diesem Verfahren handeln die europäischen Spitzenverbände der Arbeitgeber und Arbeitnehmer eigenständ i g Rechtsakte aus, die anschließend lediglich noch durch den Rat bestätigt werden müssen. Empirische Untersuchungen zum europäischen Sozialen Dialog haben Simone Leiber, Martin Höpner und Armin Schäfer vorgenommen. Die Ergebnisse ihrer Forschungen werden ebenfalls argumentativ mit einfließen, denn in den vergangenen 12 Jahren kam kein Sozialpartnerverfahren erfolgreich zum Abschluss. In Kapitel 3 wird der Rechtsetzungsprozess der europäischen Arbeitszeitrichtlinie zwischen den europäischen Sozialpartnern und den beteiligten deutschen Gewerkschaften bis zum Scheitern im Dezember 2012 vorgestellt.

Im Schlusskapitel besteht die Möglichkeit, vor dem Hintergrund der Leitfra ge, Erkenntnisse aus der vorgestellten Fallstudie zu generieren und die Aushandlungsprozesse und Politikergebnisse der Fallstudie mit Hilfe des vorliegenden Theorieangebotes zu bewerten. Darüber hinaus wird der Versuch unternommen, die eingangs beschriebene Grundannahme zu verifizieren bzw. zu falsifizieren.

2. Theoretische Einordnung des Falls

2.1 Die Machtressourcentheorie

Für die Beantwortung der vorliegenden Fallstudie mit Hilfe der Machtressourcentheorie ist von Bedeutung, ob die Arbeitnehmerseite im besprochenen Fall geeint war bzw. ob sie über einen sehr hohen Organisationsgrad verfügte (Korpi 1983: 39-41). Ferner ist es von Bedeutung, warum vordergründ i g deutsche Gewerkschaften eine gewisse „Meinungsführerschaft“ besaßen, auch wenn diese Formulierung, laut mündlicher Aussage eines deutschen Beteiligten, im gewerkschaftlichen Milieu unerwünscht ist.

Die Machtressourcentheorie begreift die Staatstätigkeit sowie deren Resultate und Auswirkungen als Interessenkonflikt verschiedener gesellschaftlicher Gruppen bzw. Klassen, verursacht durch bestimmte Relationen der wirtschaftlichen und politisc he n Machtverteilung (Ostheim/ Schmidt 2007: 40).

Protagonisten dieser Theorie gehen von der Annahme aus, dass die vorherrsche nde Klassenstruktur als Hauptursache für politische Spaltungen in westlic he n Demokratien anzusehen ist, und dass in kapitalistischen Demokratien diese konfligierenden Interessen größtenteils durch Wahlergebnisse und Parteikontrolle über die Regierung kanalisiert werden (Korpi 1989: 141). In früheren Studien konstatiert Korpi, dass Machtressourcen der Arbeitnehmer besonders hoch seien, wenn die Gewerkschaften geeint sind und über einen sehr hohen Organisationsgrad verfügen, wenn zugleich sozialdemokratische Parteien einen hohen Stimmen- und Kabinettssitzanteil errungen haben und darüber hinaus, die Gewerkschaften und sozialdemokratische Partei eng zusammenarbeiten (Korpi 1983: 39-41). Im Vergleic h mit anderen gesellschaftlichen Gruppen in westlichen Gesellschaften ist jedoch bei abhängig Beschäftigten hinsichtlich ihrer individuellen Marktressourcen davon auszugehen, dass sie eher benachteiligt sind. Der Machtressourcenansatz generiert infolge Dessen die Hypothese, dass von der Mehrzahl dieser Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer angenommen werden kann, dass sie - verglichen mit anderen Gruppen - ein größeres Interesse haben, politische Interventionen einzusetzen, um Marktprozesse und Marktverteilungskriterien zu ihren Gunsten zu beeinflusse n. Aufgrund dessen versuchen sie, ihre Sozialrechte und soziale Staatsbürgerscha ft auszuweiten. Mit Hilfe der Machtressourcenperspektive tendieren politische Parteien und andere Interessenorganisationen dazu, als der organisierte Ausdruck der kollektiven Aktion zu erscheinen, mit der Intention, zum Fürsprecher auseinanderlaufender Interessen der unterschiedlichen gesellschaftlichen Gruppen zu werden. Hieraus resultiert, dass Parteien divergente Positionen in Bereichen wie Sozial- und Wohlfahrtsstaatspolitik einnehmen.

Für die quantitative Beurteilung der Machtressourcen werden vor allem sechs Beurteilungskriterien herangezogen:

1. Organisationsgrad der Gewerkschaften,
2. Konfliktfähigkeit,
3. Kampfkraft,
4. Fähigkeit zur Mobilisierung der Mitglieder für Konfrontation mit dem Gegner, z .B. für Streiks oder Aussperrung,
5. außerparlamentarische und parlamentarische Präsenz (gemessen anhand von Stimmen- oder Sitzanteilen von eigenen, verbündeten und gegnerisc he n Parteien), Regierungsbeteiligung eigener oder verbündeter Parteien
6. Ausmaß des sozialstaatlichen Schutzes gegen Abhängigkeit vom Markt (Dokommodifizierung), (Ostheim/ Schmidt 2007: 40,44).

Gemessen an ihrem Organisationsgrad innerhalb der verschiedenen Berufsgruppe n besitzen die skandinavischen Gewerkschaften den höchsten Anteil in der EU, jedoch bezogen auf die reine Mitgliederstärke die Ausdruck einer relativen Kampfkraft darstellt, sind die deutschen, britischen und italienischen Gewerkschaften die einflussstärksten Gewerkschaften innerhalb des EGB (Cunningham 2011: 1; DGB 2013; Namuth 2012: 1). Sie besitzen im Exekutivausschuss, als wichtigst es Entscheidungsgremium des EGB, jeweils 3 Sitze (Reutter/ Rütters 2014: 602f).

Korpi führt im Rahmen seiner Forschungen hierzu aus, dass auf dem Markt Kapital und ökonomische Ressourcen die Grundlage der Macht bilden und solche Ressourcen wiederum tendieren zu einer mehr oder weniger ungleichen Verteilung zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Klassen und Interessengruppen. In Demokratie n sind jedoch das Wahlrecht und das Organisationsrecht zu kollektiven Handlungen die grundlegenden Machtressourcen. Während das Wahlrecht in Faktoren wie Eigent um und Einkommen gebunden sein kann, ist es in demokratischen Gesellschaften an die Staatsangehörigkeit gekoppelt und ist insofern, wie auch das Organisationsrec ht, prinzipiell gleich verteilt (Korpi 1989: 141).

Für die Beurteilung des vorliegenden Falles ist allerdings ebenso notwendig, dass man neben der nationalen Mobilisierung von Machtressourcen des deutschen Gewerkschaftslagers auch die europäische Ebene betrachtet. Hier kam es offenbar getragen von einem „gemeinsamen Geiste“ in Fragen des Arbeitnehmerschutzes, wie dem Verfasser mündlich aus dem EGB berichtet wurde, zur Einigung über Hauptstreitfragen, wie der Bewertung der inaktiven Zeit der Bereitschaftsdiens te sowie des Auslaufens der Opt-Out Regelung. Laut einer telefonischen Stellungna hme dem Verfasser gegenüber, haben sich der DGB und der britische TUC im Vorfeld geeinigt, dass man den Deutschen die Regelung der vollständigen Bewertung der Bereitschaftsdienste als Arbeitszeit zugestehe, wenn man im Gegenzug das Opt-Out erst nach einer Übergangsfrist auslaufen lassen könnte. Die besondere Bedeutung von kollektiven Grundüberzeugungen und eine gemeinsame Wertrationalität einer Akteurseite im Verhandlungsprozess hat Korpi unter dem Begriff „Conversion and Consciousness“ subsummiert (Korpi 1985: 39). Andere Autoren unterstreichen die Notwendigkeit eines transnationalen Klassenbewusstseins, in dem sie hierbei den Europäischen Betriebsräten sowie dem sozialen Dialog eine herausragende Rolle zuschreiben (Platzer 2010a: 6ff). Als ersten Indikator für diese These könnte man die Wahl des ehemaligen stellvertretenden EGB-Generalsekretär Reiner Hoffmann zum designierten DGB-Vorsitzenden deuten (Praefcke 2014).

Für die internationale Perspektive der Machtressourcen, die man ebenfalls auf die EU übertragen kann, konstatiert Korpi, dass im Falle von Einstimmigkeitsentscheidungen, wie sie im Exekutivausschuss des EGB überwiegend praktiziert werden, die Akteure unabhängiger sind und zu solchen Absprachen neigen, um eine gemeinsame Verhandlungsposition zu befördern (Korpi 1985: 33).

Korpi nimmt ferner an, dass eine wachsende Stärke des linken politischen Lagers außerhalb der Kabinette, wie es durch steigende Wählervoten für linke Parteien oder des Grades der Gewerkschaftsorganisation angezeigt wird, zu einer "Ansteckung von links" führen kann und aufgrund dessen strategische Handlungen zur Verbesserung der Sozialpolitik auch unter nicht-linken Regierungsparteien durchgeführt werden (Korpi 1989: 145f).

Interessanterweise hatten seinerzeit im Frühjahr 2009 im Vermittlungsausschuss die konservativen Abgeordneten sich der Position der linken Parteien zu diesen beiden Streitfragen angenähert und der Stimme enthalten, um somit die Revision scheitern zu lassen (Horst 2011: 23f). Für die Beurteilung des Falles ist besonders von Bedeutung, dass die britischen Abgeordneten für die Beibehaltung der Opt-Out Regelung votierten (Horst 2011: 19).

Im vorliegenden Falle war die Mehrheit des EU-Parlamentes von einer konservativen/sozialdemokratischen Dominanz geprägt (Wahlperiode 2004-2009 EP).

Einige wichtige Aspekte werden jedoch von der Machtressourcentheor ie vernachlässigt, da dieser Ansatz den Hauptfokus auf die Frage der gewerkschaftlichen Machtressourcen bzw. den gesellschaftlichen Einfluss der Arbeitnehmerschaft richtet. Für den Vergleich von Staatstätigkeit wichtige Parameter, wie die Beziehungen zwischen Staat und Verbänden, insbesondere von Staat, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden, werden nicht oder nur rudimentä r untersucht. Zu dem kann sie wenig auf die Probleme der betrieblic he n Mitbestimmungsebene eingehen, so dass diese sehr von der Gesetzeslage des jeweiligen Mitgliedsstaates abhängig sind. Dies ist jedoch als Erklärungsparamete r für das Verhalten der deutschen Gewerkschaften von besonderer Bedeutung, wie man im weiteren Vorgehen in Kapitel 3 ersehen kann. Darüber hinaus wurde von der Machtressourcentheorie die besondere Rolle der EU als gewerkschaftlic hes Handlungsfeld nicht erkannt, da die meisten Studien aus einer Zeit vor dem Vertrag von Maastricht stammen. Hier knüpft der soziale Dialog der Europäischen Union an. In diesem wurde die Einflussnahme der Arbeitgeber und Arbeitnehmer auf europäischer Ebene kanalisiert und formalisiert. Im folgenden Unterkapitel wird deshalb die Institution des sozialen Dialoges vorgestellt. Entscheidend ist für die Beantwortung der Fragestellung, welche Einflusskanäle nutzen die Gewerkschafte n in diesem Gremium, um ihre Machtressourcen zu entfalten.

2.2 Der soziale Dialog

Ursprüngliche Intention des sozialen Dialoges der EU war eine Aufhebung der Stagnation der Europäischen Union Ende der 80-er Jahre des 20. Jahrhunderts. Die europäische Sozialpolitik auf Regierungsebene befand sich zu dieser Zeit in der „Politikverflechtungsfalle“ (Scharpf 1985: 266 f). Die europäischen Arbeitgeber brauchten eine Regulierung seitens des Ministerrates nicht zu fürchten. Leiber erklärt dies folgendermaßen: „…Die europäischen Arbeitgeber betrieben eine Politik des leeren Stuhls, indem sie sich nicht als Verhandlungspartner zur Verfügung stellte n… “ (Leiber 2009: 250; Platzer 2010b: 425).

Im Sozialprotokoll des Vertrages von Maastricht wurde infolgedessen im Jahre 1992 das legislative Sozialpartnerverfahren, als Rechtsetzungsverfahren zur Einbind ung der Zivilgesellschaft eingeführt, zunächst allerdings als intergouvernementa les Abkommen der Mitgliedstaaten unter Ausschluss Großbritanniens, denn diese verweigerten ein solches. Erst mit dem Vertrag von Amsterdam trat GB dem Sozialprotoll bei und wurde somit Bestandteil des Primärrechtes der EU. Seit dem Vertrag von Lissabon wurde dies in den Art. 154 i.V.m. Art. 155 AEUV festgeschrieben.

Die von Protagonisten der EU gegen Ende der 1980er Jahre präferierte Grundannahme, dass ein autonomes Regieren der Sozialpartner eine Steigerung der Effizienz bzw. Effektivität hervorrufen könnte, wurde um den Preis der politisc he n Legitimation¹ und Partizipation im Sozialpartnerverfahren erkauft (Zimmer/ Speth 2010: 281; Köppl/ Nerb 2006: 282). Aufgrund der fehlenden parlamentarisc he n Legitimation der legislativen Sozialpartnerverfahren ist es von besonderer Bedeutung, dass die Kommission vorab den Umfang der europäische n Repräsentativität der teilnehmenden Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände prüft (Huget 2007b: 243f; EU-KOM 2002: 10). Darüber hinaus stellt sich die Frage der innerverbandlichen demokratischen Willensbildung. Während die europäische n Arbeitgeberverbände, dominiert von Großunternehmen, über einen streng hierarchischen Aufbau verfügen und hauptsächlich die Interessen ihrer nationa le n Mitgliedsverbände zu vertreten haben, besteht für die europäische n Gewerkschaftsverbände das Problem, aufgrund ihres Selbstverständnisses der demokratischen Willensbildung innerhalb ihrer Organisationen, dass Entscheidunge n Legitimation ist hier, mit dem von Easton (1965) geprägten Begriff der „Input-Legitimation “ , gleichzusetzen. Es handelt sich hierbei um den normativen Ansatz, dass das Handeln der politisch Regierenden von der Zustimmung der Beherrschten abhängig ist. Es geht hauptsächlich um die Frage des Umfangs der Rückbindung politischer Entscheidungen an die Bürger (Kohler-Koch/ Knodt/ Conzelmann 2005: 174 u. 202).

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