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Einführung in die neue politische Ökonomie und Haushaltsplanung

Ein Überblick über "Verwaltungs- und Haushaltsreformen" von Lars Holtkamp

Zusammenfassung 2014 97 Seiten

BWL - Wirtschaftspolitik

Leseprobe

Inhalt

1 Einleitung
1.1 Der verwaltungswissenschaftliche Forschungsstand
1.2 Ziel des Lehrbuchs

2 Neue Politische Ökonomie (NPÖ)
2.1 Ausgabenexpansion durch gewählte Repräsentanten
2.1.1 Wachstumsmodelle bei vollkommenem Informationsniveau
2.1.2 Wachstumsmodelle bei unvollkommenem Informationsniveau
2.1.3 Wachstumsmodelle und Gefangenendilemma im Mehrparteiensystem
2.1.4 Institutionelle Reformvorschlägen
2.2 Ausgabenexpansion durch Bürokratie
2.3 Ausgabenexpansion durch Interessensgruppen und die Trittbrettfahrerproblematik
2.4 Föderaler Wettbewerb und der Einfluss der Exit-Option
2.5 Integrationsversuche von Ansätzen der NPÖ
2.5.1 Der Prinzipal-Agent-Ansatz
2.5.2 Zentralisierungsansatz und Allmendeproblematik

3 Erklärungsansätze der Staatstätigkeitsforschung
3.1 Sozioökonomische Faktoren
3.2 Institutionelle Faktoren
3.3 Verwaltungs- und Regierungsorganisation
3.4 Parteiendifferenzhypothese
3.5 Organisierte Interessen
3.6 Erblast und historischer Institutionalismus

4 Traditionelle verwaltungswissenschaftliche Reformansätze der Haushaltsplanung
4.1 Haushaltsrecht und Haushaltsplanung
4.2 Traditionelle Haushaltskritik und Reformansätze
4.2.1 Zentralisierungsgrad in der Haushaltspolitik
4.2.2 Bestandsbezogenheit und Inkrementalismus der Haushaltspolitik
4.2.3 Zeithorizont der Haushaltspolitik
4.2.4 Input- oder Outcomeorientierung
4.3 Probleme von Haushalts- und Verwaltungsreformen in der Zusammenfassung

5 Theorien und Analyseschritte der empirischen Verwaltungswissenschaft
5.1 Theorien und Heuristiken
5.1.1 Neoinstitutionalistische Theorien
5.1.2 Policyorientierte Analyseraster
5.2 Analyseschritte der empirischen Verwaltungsreform-wissenschaft in Studium und Forschung
5.3 Methoden der empirischen Verwaltungsreformwissenschaft

6 Ursachen kommunaler Haushaltsdefizite
6.1 Kommunale Haushaltsporbleme als institutionelles Problem
6.2 Sozioökonomische und institutionelle Ursachen kommunaler Haushaltsdefizite
6.2.1 Haushaltsentwicklung
6.2.2 Regionale und lokale Disparitäten

7 Haushaltsnotlagenregime zur Umsetzung von Schuldenbremsen
7.1 Ausgangslage der Stadt Waltrop
7.2 Ausgangslage in der Stadt Marl
7.3 Bilanz zum beratenden Sparkommissar in Waltrop
7.4 Bilanz zum beratenden Sparkommissar in Marl
7.5 Schlussfolgerungen

8 Verfassungsreformen
8.1 Kommunalverfassungsreformen aus neoinstitutionalistischer Perspektive
8.2 Empirische Ursachen der Kommunalverfassungsreformen
8.3 Empirischer Vergleich kommunaler Entscheidungsstrukturen in BW und NRW nach der Reform
8.3.1 Direkt gewählte BGMs im Vergleich
8.3.2 Kommunalparlamente im Vergleich
8.4 Fazit

9 New Public Management
9.1 Zentrale Bausteine und Ziele des NSM
9.2 Das Leitbild des NSM aus der RC-Perspektive
9.3 Die Umsetzungsdefizite
9.3.1 Implementationsstand in den Kommunen
9.3.2 Umsetzungsdefizite in den LandesVerw
9.4 Die Ursachen des Scheiterns aus der RC- Perspektive
9.4.1 Politisches Kontraktmanagement (I)
9.4.2 Delegation von Budgetverantwortung (II)
9.4.3 Outputorientierte Steuerung (III)
9.5 Weiterentwicklung des NSM
9.5.1 Insitutionalisiuerng durch Doppik und Neues öffentliches Rechnungswesen
9.5.2 Strategisches Management und wirkungsorientierte Verwaltungsreformen
9.5.3 Inkrementalistische-hierarchische Ansätze der Verwaltungspraxis

10 Public Governance und Bürgerhaushalte
10.1 Bürgerbeteiligung in der Haushaltskrise
10.2 Haushaltskonsolidierung durch Bürgerbeteiligung
10.2.1 Direktdemokratische Angebote
10.2.2 Das Reformmodell Bürgerkommune
10.2.3 Bürgerhaushalt in Deutschland

11 Ergebnisse und Perspektiven der Reformanalyse
11.1 Ergebnisse aus der Perspektive policyorientierter Analyseraster
11.2 Ergebnisse aus unterschiedlichen neoinstitutionalistischen Perspektiven
11.3 Ergebnisse aus der Governance-Perspektive
11.4 Ergebnisse für die Beratung und Verwaltungspraxis

Literatur- und Quellenangaben

Zusammenfassung

Lars Holtkamp: Verwaltungsreformen- und Haushaltsreformen

Eine problemorientierte Einführung

1 Einleitung

- [1] Seit den 1990ern ist Haushaltskonsolidierung ein Topthema der bundesdeutschen Verwaltungen. Finanzen als Reformgrund.
- Haushaltspolitik ist kleinem Zirkel in Politik, Verwaltung und Wissenschaft vorbehalten: Setzten von poltischen Prioritäten; Anstoßen von Verwaltungs- und Haushaltsrefomen
- In der Praxis meint der Ausdruck "Verwaltungsreform" meist "Haushaltskonsolidierung"
- Bürger im modernen Staat als Auftraggeber , Mitgestalter und Kunden der Verwaltung
- "Alternativslosigkeit" als Regierungserzählung: Neuverschuldung aufgrund der Bankenkrise, etc. -> scheint daher nicht verantwortlich gemacht werden zu können
- Steigende Staatsverschuldung (seit den 1990ern fast verdreifacht)
- Einzig auf kommunaler Ebene ist die Schuldenexpansion nicht zu verzeichnen.
- D im internationalen Vergleich: nur im oberen Mittelfeld der Defizit"sünder" in der EU (BIP (a) ->)

- 2 Faktoren: (a) Höhe der Verschuldung im Verhältnis zum BIP; (b) Kontinuität der Schuldenentwicklung (hier dramatischere Entwicklung, weiter steigend -> Sprengkraft für die Zukunft)
- Unterschiedliche Pfade zur Problemlösung in Bund , Länder und Kommunen , da auch variierende institutionelle Rahmenbedingungen, sowie unterschiedliche Wahrnehmung und Präferenzen der handelnden Akteuere.
- Haushaltskonsolidierung als eines von vielen Zielen , das mit anderen abgewogen wird. Oder aber auch bei Druck (zB gegen Kürzungen in Folge von Demonstrationen) zurückgestellt wird -> Teilweises Suchen nach Reform"opfern", die weniger gut organisiert sind.
- Expansive Verschuldung kann einen hohen politischen Preis haben (zB Wahl)
- Kosten des Sozialversicherungssystems, sowie steigender Pensionszahlungen sind schwer wiegende Faktoren, die den dt. Staat belasten.
- Konfliktreiche Reformen, die die VerwW empirisch zu untersuchen hat.

1.1 Der verwaltungswissenschaftliche Forschungsstand

- Defizite: => Verengung auf effizienzorientierte , betriebswirtschaftliche Reformen (seitens der Managmentlehre/BWL) und die Frage nach der demokratischen Legitimation von Haushaltspolitik (seitens der Politikwissenschaftlichen VerwW)
- Grundproblem der empirischen Verwaltungsforschung: Folgt zu sehr den Modezyklen der Wissenschaft und Praxis , ohne dass die Ergebnisse einzelner Studien im Zeitablauf hinreichend zusammengeführt und auf etablierte theoretische Ansätze rückbezogen werden.
- Kritik: theorielos und praxisfern

1.2 Ziel des Lehrbuchs

- Ziel des Lehrbuchs: Kluft zwischen Verwaltungsreformwissenschaft und empirischer Verwaltungspraxis schließen.
- Hierzu: Reflektion bisheriger empirischer Erfahrungen, gestützt auf theoretische Ansätze, um ihre Rückwirkung auf Politik, Verwaltung und Demokratie zu analysieren
- Zugang: Interdisziplinarität muss selbstverständlich werden.
- Grundveraussetzung: Im Sinne des kritischen Rationalismus Bereitschaft zeigen, wissenschaftliche Hypothesen zu testen und auch verwerfen zu können. Ein kritisches Suchen nach Fehlern (Karl Popper) ist gefordert.
- Vorgehensweise der VerwW-Analyse: T heorien und Modelle werden zur fokussierten Lösung von Erklärungs- und Prognoseprob-lemen herangezogen.
- Hierzu: Einübung zentraler sozialwissenschaftlicher Theorien und Analyseraster, sowie Herausarbeitung von Kausalmechanismen, die sich auf intersubjektiv nachvollziehbare Theorien und Heuristiken -> Daraus sind Prognosen und Politikempfehlungen ableitbar. Eine rein deskriptive Wissenschaft verfehlt diesen Anspruch ohne die Darlegung der verwendeten Thoerie.
- Die Frage nach dem "Warum" steht im Vordergrund.
- Vorgehensweise des Lehrbuchs:
- (I) Rational-Choice-Modelle: Aus zB den Wirtschaftswissenschaften; zur Analyse von Demokratie, Bürokratie und Ausgabenwachstum. Politik und Verwaltung als rational-egoistische Nutzenmaximierer.
- (II) Staatstätigkeitsforschung: Befassen sich stärker mit den Erklärungsansätzen für Haushaltsergebnisse; Politik und Verwaltung sind hier nur zwei von vielen beeinflussenden Variablen.
- (III) Haushaltsprozess: Darstellung der traditionellen verwaltungswissenschaftlichen Re-formansätze und -analysen des Haushaltsberatungsprozess im 4. Kap. Der Haushaltsprozess ist einer der wesentlichen Bezugspunkte für Reformansätze
- (IV) Heuristik: Entwicklung einer policyanalytischen Heuristik anhand der oben ausgeführten Erklärungsansätze
- (V) Anwendung anhand von Beispielen (NPM, Doppik; Haushaltsnotlagenregime; Reform der Kommunalverfassungen; Public Governance, Bürgerhaushalte)

- Ziel der Anwendung von neoinstiutionalistischen und policyanalytischen Heuristiken ist es zu zeigen, dass die Realität nur in Ausschnitten analysiert werden kann -> Darlegung ihrer jeweiligen Verhaltensannahmen, Selektionskriterien, etc. auf eine intersubjektiv nachvollziehbare Weise.
- Prognosefunktion: Weitere Funktion von Theorien, neben der Komplexitätsreduktion. Durch die Untersuchung von Kausalmechanismen können Vorhersagen und Prognosen mit erhöhter Wahrscheinlichkeit getroffen werden. Die Realtität ist vielschichtig
- Kumulativer Forschungsprozess: Anknüpfung an das bisher bereits Dagewesene.
- Theoriepluralismus: Das am Ende des wissenschaftlichen Prozesses EINE Theorie stehen würde, ist eine Illusion. Richtet stattdessen unterschiedliche Scheinwerfer auf eine Sache.
- Anwendung von Fallstudien
- Fokus auf die kommunale Ebene -> Oft auch "Experimentierbaustelle"

2 Neue Politische Ökonomie (NPÖ)

- [2] Betrachtung von politischen Prozessen mittels wirtschaftswissenschaftlicher Methoden und Modelle. Vorwiegende Betrachtungsweise in Finanzwissenschaftlichen Lehrbüchern , aber auch in der Politikwissenschaft etabliert. Gilt als der umfassendste Ansatz der Modernen Politischen Theorie (Druwe).
- Verwaltung in der NPÖ = Rolle, öffentliche Güter zur Verfügung zu stellen, von denen Individuen (,anders als an privaten Gütern am Markt) nicht bzw. kaum ausgeschlossen werden können. ZB Private (obligatorisch gegen Bezahlung) und öffentliche Bildung (für alle offen).
- Homo oeconomicus: Private und öffentliche Güter werden in der NPÖ (oder auch in der Übgerkategorie der Rational-Choice-Modelle) durch einen rationalen Kosten-Nutzen-Vergleich des einzelnen, der seine Ziele verfolgt, gemäß seiner Ziele verwendet.
- Politische Entscheidungen werden gemäß den Zielen und der Präferenzordnung aus einer Reihe von Alternativen ausgewählt.
- Kritik: Dieses Menschenbild widerspricht den Normen des politischen Systems der BRD . Kann für das demokratische Gemeinwesen konstitutive Akte (zB warum jemand überhaupt wählen geht) nicht schlüssig erklären . = Realitätseinengung durch Ökonomen um die Wirklichkeit erklären zu können. Stark durch die Soziologie kritisiert, die die gesellschaftliche/soziale Komponente der Entscheidungsfindung unterstreicht.

„Wenn dieses Konzept vom Individuum, das ausersehen ist, in sich die gesamte Wissenschaft zu enthalten [also in allen Lebenslagen rational abwägen zu kön-nen; L.H.] wenigstens der Wirklichkeit entsprechen würde! Aber die Ökonomen haben die Realität eingeengt, um die Dinge zu vereinfachen. Sie haben nicht nur von allen Umständen der Zeit, des Ortes und des Volkes abgesehen, um sich den abstrakten Typ des Menschen im allgemeinen vorstellen zu können, sondern sie haben außerdem in diesem Idealtypus selbst alles das vernachlässigt, was sich nicht strikt auf das individuelle Leben beziehen läßt, so daß ihnen von Abstraktion zu Abstraktion nichts weiter in den Händen geblieben ist als das traurige Bild eines reinen Egoisten“ (Durkheim 1981: 32).

- Der starke Einfluss von institutionellen Rahmenbedingungen, gesellschaftlichen Normen und persönlichen Überzeugungen ist hierbei evident.

Natürlich sind aber gewissen Akteuren (Unternehmen, Parteien, Verwaltungen, etc.) gewisse Standardinteressen unterstellbar: Überlebensinteresse der in ihnen agierenden Individuen

- Vorteile für die PoWi/VerwW: Nützlich, um komplexe Akteurskonstellationen übersichtlich darstellen zu können und die letztendlichen Politikergebnisse in stark von Eigeninteressen beeinflussten Entscheidungssituationen und Politikfeldern , wie bei effizienzorientierten Verwaltungs- und Haushaltsreformen, möglichst einfach zu erklären .

[Einfache Modelle sind komplexen vorzuziehen, solange ihre Erklärungskraft ähnlich ist]

- Sinnvolle und leicht anwendbare Anleitung für die Analyse gerade in Bezug auf den stark von Eigeninteressen geprägten Haushaltsprozess.
- Kritik : 'Modellplatonismus' -> Rationales und erwünschtes Handeln wird aus allg. Formeln abgeleitet und steht nicht in Verbindung zur empiriisch fassbaren Realität echten Akteurhandelns.
- "Brennglas" um die öffentlich häufig verschleierten Interessen, Motive und Strategien im Zuge von Haushalts- und Verwaltungsreformen beschreiben und erklären zu können, ohne vorschnell zu verurteilen.
- Häufige Anwendung im Rahmen der betriebswirtschaftlichen Beurteilung der Verwaltung.
- Fokus der NPÖ: Modellierung der Probleme der Haushaltspolitik und des Haushaltsvollzugs, aus denen Verfassungsreformen abgeleitet werden. (!)

2.1 Ausgabenexpansion durch gewählte Repräsentanten

- Annahme der NPÖ: Tendenz der Politik entgegen den Präferenzen der Wähler zu einer übergroßen Angebot an öffentlichen Gütern.
- Ziel der NPÖ: Die Begrenzung dieser Ausgaben- und Verschuldungsexpansion, insbesondere durch Verfassungsreformen.
- Vertreter der NPÖ: Modelle, die sich auf das Verhältnis zwischen Politik und Wahlbürger beziehen:
- Joseph Schumpeter:
- Demokratie als eine Methode zur Auswahl der Regierenden ('Minimaldef.'), geringe Partizipationsmöglichkeiten der Wähler (den Schumpeter pejorativ sieht);
- politische Unternehmer: Die „demokratische Methode ist diejenige Ordnung der Institutionen zur Errei-chung politischer Entscheidungen, bei welcher einzelne die Entscheidungsbefugnis vermittels eines Konkurrenzkampfes um die Stimmen des Volkes erwerben“. Handel mit Wählerstimmen aus purem Eigeninteresse. Parteiprogramme zB als Waren/ Mittel, die jederzeit austauschbar sind. ABER: Dennoch Ideale und andere Motive vorhanden. Schumpeter spricht diese nicht ab. Dennoch steht das Gewinnmotiv im Vordergrund.
- Abgrenzung von normativen Demokratietheorien.
- -> Demokratischer Prozess hat hohe Informationskosten , die der Wähler kaum einzugehen bereit ist ("rationale Ignoranten" in politischen Fragen)
- Zufriedenstellende Bereitstellung öffentlicher Güter ist prinzipiell möglich
- Anthony Downs: -> Parteienwettbewerb führt fast automatisch zur Berücksichtigung der Mehrheit der Wählerpräferenzen.
- Ausrichtung des Angebots an der Nachfrage (v.a. dem Medianwähler), das die Mehrheit im parlamentarischen Wahlprozesses sichern soll.
- Wähler wählt Partei, deren Parteiprogramm am ehesten ihren Präferenzen entspricht.
- Minderheitenparteien haben keine Chance.
- Ausgaben durch die Regierung erfolgen nach dem Prinzip der Stimmenmaximierung und zwar mit Hilfe von Finanzierungsmaßnahmen, die sich die wenigsten Stimmen kostet. Durch eine Finanzierung abgeschreckte Wähler werden durch Umverteilung des Geldes in anderen Bereichen gewonnen.
- Problem : Setzt man den rationalen Nutzenmaximierer voraus , der auf dem Markt unbegrenzt Güter tauschen kann (in diesem Fall Stimmen gegen Wahlprogramme), so tauschen die Individuen so lange, bis keiner mehr besser gestellt werden kann, ohne dass irgend ein anderer schlechter gestellt wird. Insofern wird das Pareto-Optimum erreicht und die jeweilige Welt, in der man lebt, ist gleichzeitig die bestmögliche.
- Unterversorgung: Wähler sind nicht vollkommen über den politischen Markt informiert . => Unterversorgung mit öffentlichen Gütern, da:
- korrektes Budget: „das sich aus einem demokratischen Entscheidungsprozeß dann ergeben würde, wenn Bürger wie Parteien vollständige Informationen über tatsächliche oder mögliche Regierungsmaßnahmen besäßen“ ->
- Bürger erkennen den Nutzen bestimmter Staatsausgaben gar nicht , spüren aber die Steuerbelastung. Die Wähler fragen also bei der jeweiligen Wahl weniger öffentliche Güter nach, als es ihren Bedürfnissen bei vollkommener Information entspräche. (Weiterentwickelt zu Wachstumsmodellen, bei (a) vollkommener Information; (b) eingeschränktem Informationsniveau der Wähler)

[Folgende 2 Modelle gelten primär für Zweiparteiensysteme mit Mehrheitswahlrecht:]

2.1.1 Wachstumsmodelle bei vollkommenem Informationsniveau

- Hochgradige Wachstumstendenz
- Implizieren ein "korrektes Budget" im Sinne Downs
- Mehrheit beutet eine Minderheit aus, indem sie sich viele staatliche Leistungen zugute kommen lässt.

3 mögliche Verteilungskonflikte werden in der finanzwissenschaftlichen Literatur diskutiert:

- (A) Robin-Hood-Effekt: Ausbeutung von Spitzenverdienern bspw. durch einen progessiven Steuersatz, der den Unter- und Mittelschichtangehörigen zugute kommt. Das Preis-Leistungsverhältnis fällt bei der Mehrzahl der Wähler deutlich günstiger aus, als bei der Oberschicht.
- Exit- Optionen: Impliziert, das sich die Minderheit der Spitzenverdiener nicht zur Wehr setzen kann. 4 Gegenstrategien der Oberschicht möglich: (a) Abwanderung, (b) Senkung der Besteuerungsgrundlage durch Leistungsreduzierung, (c) Ausnutzen der Lücken des Steuerrechts, sowie (d) Steuerhinterziehung -> treffen den Staat empfindlich[3]. Bei steigendem Steuersatz kann das Steueraufkommen trotzdem sinken, da sich die Bemessungsgrundlage ändern kann. Politik weiss in ihrer Entscheidungsfindung um diese Exitstrategien bescheid.
- (B) räumliche Verteilungskonflikte: Betrachtungsschwerpunkt in der Diskussion liegt auf der räumlichen Dimension eines Ausbeutungsverhältnisses zwischen Mehrheiten und Minderheiten.

Bsp: Um ein möglichst einfaches Beispiel aufzugreifen (Bernholz/Breyer 1994), sei angenommen, dass eine Kommune X sich aus drei gleich großen Wahlbezir-ken zusammensetzt. Die Wähler des Wahlbezirks A wünschen sich besonders stark ein neues Freibad, und die Wähler im Wahlbezirk B halten eine neue Turn-halle für unverzichtbar, wobei beide Infrastruktureinrichtungen in den jeweiligen Wahlbezirken liegen sollen. Die Ratsmitglieder aus diesen beiden Bezirken kön-nen bei dieser Konstellation eine „Sachkoalition“ eingehen und diese Infrastruk-tureinrichtungen von den Wählern des Wahlbezirkes C mitfinanzieren lassen. Damit können die Wähler der anderen beiden Bezirke einen Teil der Kosten ex-ternalisieren und sich so für Projekte einsetzen, die ohne den Finanzfluss von dem Wahlbezirk C für sie eine negative Kosten-Nutzen-Bilanz hätten.

- (C) Altersverteilung: Ältere Generationen, die die Folgen der Verschuldungspolitik nicht mittragen müssen, beuten die jüngeren Generationen aus, wenn sie die Mehrheit darstellen. Konsumieren staatliche Leistungen in der Gegenwart ohne die Rechnung dafür zahlen zu müssen. Dem entgegen steht aber ein "intergenerativer Altruismus". Sorge der Großeltern um die Enkel zB. (allerdings durch Kinderlosigkeit, räumlich Mobilität, Individualisierung und Erodierung der Mehrgenerationenfamilie gefährdet)
- demografischer Wandel erschwert es der Politik, da sie die große Wählergruppen mit Rentenkürzungen verärgern würde. Aktuell beträger der Alterquotient 37 in D (=100 Erwerbstätige zu 37 Rentnern). Ab 2040 rund bei 55. -> daher nur kleinere Reperaturmaßnahmen im Rentensystem.

Rentner haben ein großes Interesse an zumindest nicht sinkenden Renten. Fördert Neuverschuldung zur Kompensation.

- Die drei Modelle bei vollkommenene Informationsstand der Wähler A,B,C sind aber nur begrenzt dazu geeignet die Neuverschuldung in D zu erklären (Wähler sind "rationale Ignoranten")

2.1.2 Wachstumsmodelle bei unvollkommenem Informationsniveau

- 'Fiskalillusion': Ansatz von Buchanan/Wagner zur Erklärung des Abweichens vom sog. korrekten Budget . Viele Wähler würden einer 'Fiskalillusion' aufgrund der hohen Komplexität und indirekter Zahlungsstrukturen unterliegen.
- Finanzpsychologie: Unterschiedliche Finanzierungsarten werden verschiedentlich wahrgenommen.
- Steuern werden als besonders intensiver Eingriff (=Zwangsabgabe ohne direkt erkennbare Gegenleistung) erlebt .
- Öffentliche Verschuldung ruft am wenigsten Widerstand hervor , aufgrund schwacher Wahrnehmung (sehr langfristige Folgen) (!). Problem der schleichenden Katastrophe: Irgendwann, wenn die Verschuldung an die politische Tagesordnung kommt, ist bereits durch kumulative Prozesse ("Zinses-Zins-Effekt") ein Zustand entstanden, der die Handlungsressourcen zunehmend minimiert.
- Steuererhöhungen aufgrund der Verschuldung werden vom Wähler i.d.R. nicht mit ihrer Ursache in Verbindung gebracht (hohe Kosten der Informationsbeschaffung).
- Geringe Berichterstattung der Medien in Nicht-Finanz/Haushaltskrisenzeiten über das Thema
- Vor allem für finanzpolitische Laien wird durch Schatten- und Nebenhaushalt e die tatsächliche Höhe des erreichten Schuldenstands häufig verschleiert .
- Keynesianismus: Einfluss von Ideen und Ideologien auf die Haushaltsergebnisse.
- Schuldenaufnahme galt in den 1960er und 70ern als in Krisenzeiten weitsichtige wirtschaftspolitische Maßnahme , um die Konjunktur anzukurbeln. Anschließend in der Hochkonjunktur sollten die Schulden wieder getilgt werden. Die Modelle der NPÖ erklären, warum es fast nie zu einem Schuldenabbau kam. Außerdem erscheint in einer Phase der Hochkonjunktur eine Schuldenreduktion nicht notwendig.
- Kritik: Vernachlässigung der psychologischen und politisch-institutionellen Rahmenbedingungen der Haushaltspolitik durch den Keynesianismus.
- Kein Aufleben des Keynesianismus in D zu konstatieren, sondern die hohe Verschuldung wird in D und der EU als großes Problem wahrgenommen.
- Seit den 1990er Jahren effizienzorientierter Reformdiskurs in D vorherrschend -> zentrale Triebkraft für Verwaltungs- und Haushaltsreformen.
- "Politische Konjunkturzyklen": Weiterer Ansatz der NPÖ zur Erklärung der hohen Staatsverschuldung. Grundlage ist eine stark vereinfachte Verknüpfung zwischen dem wirtschaftlichen und dem politischen System:
- Überleben der Regierung/ Wiederwahl ist eng an Wirtschaftslage gebunden, da die Wähler den Erfolg der Wirtschaftspolitik wahrnehmen. ->
- Regierung "pusht" die Wirtschaft mittels ihrer Instrumente immer kurz vor den Wahlen, da diese Instrumente nicht dauerhaft einsetztbar sind (meist Schuldenfinanzierung) ->
- Folgekosten: Kaum durch Wähler abgeschätzt und beachtet. Folgekosten kommen durch komplexe soziale Prozesse zustande, die der Wähler nur schwer in sein Kalkül einbeziehen kann. Das "Phänomen verborgener Kosten der Belohnung" lässt Wähler auf finanzielle Anreize in Form von "Wahlgeschenken" nicht verzichten auch wenn diese Leistungen vorher einmal freiwillig erbracht wurden.[4]
- -> Diese Wahrnehmungsprobleme der Wähler muss aus Rational-Choice-Sicht die Regierung im Kampf mit der Opposition ausnutzen. Die Opposition kann aber Versprechen machen, die auch kaum finanzierbar wären.
- Unterschiedliche Rollen: (Bei unvollkommenem Informationsstand und vollkommener Parteienkonkurrenz, zB nach Downs) Wähler in vers. Rollen: Rolle des Konsumenten und des Einkommensbeziehers => keine widerspruchsfreien Präferenzen (Wunsch nach (a) Ausweitung der Staatstätigkeit < > (b) Steuerentlastung) -> Der politische Unternehmer wird den wird (a) vorziehen und (b) vermeiden, da er Wiederwahl anstrebt.
- Umkehrung: Effizienzorientierte Reformen am Anfang einer Legislaturperiode , da erhofft wird, den positiven Nutzen Jahre später vor der Wahl geltend machen zu können.

2.1.3 Wachstumsmodelle und Gefangenendilemma im Mehrparteiensystem

Die bisherigen Modelle bezogen sich auf Zweiparteiensysteme (Mehrheitswahlrecht, (Wahl in Bezirken, Stimmen des Verlierers werden nicht gewertet -> Konzentration auf wenige Parteien)). In Europa aber vorwiegend Mehrparteiensysteme und Verhältniswahlrecht (Anteilige Repräsentation aller Wählerstimmen oder das personalisierte Verhältniswahlrecht (zB BRD).

- Die obigen Wachstumsmechanismen gelten auch im Wesentlichen für Mehrparteiensysteme im Verhältniswahlrecht. Allerdings 2 Spezifika:
- (I) Höhere Informationskosten für den Wähler, da vielfältige Koalitionsoptionen möglich.
- (II) Das Angebotsverhalten (nach Downs) verändert sich in Mehrparteiensystemen. Es ist eine Bemühen um Eindeutigkeit zu erkennen, da jede Partei sich viel spezifischer für ein bestimmtes Wählersegment interessiert (Aber gleichzeitiger Zwang zu Kompromisslösungen durch Koalitionen -> Können Schuldenexpansion begünstigen, da einfachste Form des Kompromisses).
- Koalitionsparteien im 'Gefangenendilemma': Gefangenendilemma beschreibt eine Situation, in der individuell rationale Entscheidungen zu kollektiv betrachtet suboptimalen Ergebnissen führen
- In der Spieltheorie (eine RC-Theorie): Darstellung von Kooperationsproblemen und -dilemmata zwischen Akteuren (hier Koalitionspartner) werden in quantifizierter Form als Auszahlungsmatrix für die jew. Handlungsoptionen der Akteure dargestellt.

Die Beobachtung des Koalitionspartners kann aber in einer "Wie du mir, so ich dir"- Strategie zu Ergebnissen führen, da sonst Vergeltung erwartet werden kann.

2.1.4 Institutionelle Reformvorschlägen

- Aus Sicht der NPÖ bieten sich zur Eindämmung der Ausgabenexpansion durch die gewählten Repräsentanten vorwiegend institutionelle Reformen an, die Verschuldungsanreize und -restriktionen nachhaltig verändern.
- Keine Normative Appelle: funktionieren in der NPÖ nicht
- 'Verfassungsbarrieren' / Verschuldungsgrenzen um Verschuldung einzudämmen (zB wie bei Währungsunion der EU oder der Föderalismusreform II) -> "Binden der Hände" der Regierungsparteien von außen, um keine Strafen im inneren bei Konsolidierungspolitik erwarten zu müssen, bzw. diese begrenzt zu halten. Der politische Erfolg steht aber nach wie vor im Vordergrund.
- Schlupflöcher: Erhalt politischer Flexibilität
- Direkte Demokratie: Als prozedurale Restriktion zur Vermeidung expansiven Verschuldungsverhaltens wird von den pol. Unternehmern diskutiert. Soll für die Bürger zu höherer Nachvollziehbarkeit von Einnahmen – Ausgaben führen (+ höhere Motivationsanreize sich politisch zu informieren)
- Parteienkartell [5] : Wegfall der Elitenkonkurrenz in einem System direkter Demokratie in Teilbereichen des politischen Systems. Vergabe zusätzlicher politischer Einkommen (Aufsichtsratsposten, Beratungshonorare,...) oftmals in Parteienkartellen (stillschweigende Übereinkommen, zur Absicherung politischer Karrieren). -> Es können hohe Kosten für das pol. System entstehen. Versagen der demokratischen Methode in diesem Bereich.

2.2 Ausgabenexpansion durch Bürokratie

- Eigeninteressen der Verwaltung: Ziele der Arbeitsentlastung , Einkommens - und Statusverbesserung .
- Diese Sicht widerspricht klar den traditionellen Leitbildern der VerwW in D (gepr. v. Max Weber -> Weberscher Idealtyp; entsteht indem ein Fürst besoldete Beamte einstellt)
- Moderne Verwaltung hat Arbeitsteilung, klar geregelte Verantwortlichkeit, hoher Ausbildungsstand...
- In der NPÖ wird die Verwaltung als von der Politik verselbstständigt gesehen, die ihren eigenen Wachstumsgesetzen folgt. (Damit widersprechen sich aber die Modelle der NPÖ zur Verwaltung und zur Demokratie)
- => Ausblendung der Einflussmöglichkeiten der Wähler und der Repräsentanten auf die Verwaltung in diesem Modell.
- Parkinson : Schluss, dass die Zahl der Beamten und Angestellten in einem Verwaltungsapparat in keinem Verhältnis zur tatsächlichen Arbeit steht, die den Bedarf der Bevölkerung an öffentlichen Dienstleistungen widerspiegelt. Die Verwaltung wächst unabhängig davon, ob die tatsächliche Arbeit wächst oder sinkt.
- 2 Axiome, die ihn zu diesem Ergebnis führten: (a) Jeder Beamte will die Zahl seiner Untergebenen vermehren , nicht die seiner Rivalen (-> Beamter will ja Karriere machen); (b) Die Beamten versorgen sich gegenseitig mit Arbeit (-> führt zu einem Gefühl der Überarbeitung, wodurch neue Angestellte gefordert werden, vgl. 1. Axiom).

Die Verwaltungssoziologie erklärt diesen Wachstumsprozess durch die zunehmende Arbeitsteilung (was immer mehr Arbeit/Arbeitsbereiche eröffnet) und nicht durch individuelle Strategien.

- Modell des Stellenkegels: Weiterentwicklung des Modells Parkinsons; Aufstiegsinteressen werden hier von Anfang an miteinbezogen. Beamter kann nur aufsteigen, wenn Stelle über ihm frei ist. Aufgrund lebenslanger Verbeamtung sind die Flunktationen aber gering. Es dauert lange bis man aufsteigen kann. Es sei denn man verbindet seine Interessen mit denen der über einem stehenden Bürokratieschicht -> Wenn obere Stellen aufrücken kann man nachrücken, daher sieht man zu, das alle aufrücken können. -> Profitieren von der Errichtung einer neuen Hierarchiestufe.
- Steuerungsdefizite der Politik (nach Parkinson):
(I) Politiker beschäftigen sich mehr mit kleinen Summen.[6] -> Übersteuerung im Detail und Untersteuerung bei großen Haushaltspositionen.
(II) Der Prozess der Haushaltsaufstellung verläuft von unten nach oben -> und kann kaum wirksam im Detail kontrolliert werden.[7] => Politiker erfährt die realen Preise der Verwaltungsleistungen nicht und kann somit die Ausgabenwünsche der Bürokratie nur schwer kontrollieren und begrenzen.
- Budgetmaximierung (nach Niskanen): Vorrangiges Ziel des Bürokraten ist nicht Expanion des Verwaltungspersonals, sondern die Budgetmaximierung . Mit dem Budget hängen öffentliches Ansehen, Macht und Gehalt zusammen und die will der rationale Bürokrat vermehren.
- Beziehung zw. Politik und Verwaltung in diesem Modell: Bilaterales Monopol , die Verwaltungsmitarbeiter (im Gegensatz zu privaten Unternehmen im Wettbewerb) haben keinen Anreiz einen bedarfsgerechten Output zu erstellen. In der Verwaltung reiche nach Niskanen häufig eine Person, die persönliche Interessen verfolge um andere von der Verfolgung öffentlicher Interessen abzuhalten.
- Warum dominiert die Verwaltung die Politik mit ihren Expansionsinteressen?

3 Gründe: (a) Verwaltungen tauschen den Gesamtoutput gegen das Gesamtbudget -> Politiker können nicht bestimmte öffentliche Leistungen einkaufen, sondern stehen vor der Wahl "alles oder nichts" zu finanzieren.

(b) Verwaltungen sind aufgrund früherer Haushaltsaufstellungen genau darüber informiert, wie viel die Politik zu zahlen bereit ist.

(c) Verwaltungen kennen die Produktionspreise öffentlicher Leistungen im Gegensatz zur Politik.

- => Verwaltungen sind Optionsfixierer, die als Monopol gegenüber der Politik Preis und Menge in Paketofferten bestimmen.
- Kritik an der Betrachtung der Verwaltung durch die NPÖ: Verwaltung kein monolithischer Block , keine einheitlichen Interessen in der Verwaltung. Reorganisation und Personalabbau können individuelle Karrieren beenden, während andere entstehen
- Fünf Typen von Bürokraten (nach Downs): Vom Nutzenmaximierer bis zum Altruisten; Je nach Typ wird verschiedentlich mit dem Budget umgegangen.

(1) "Aufsteiger": Versuch Macht und Einkommen zu vergrößern
(2) "Bewahrer": Versuchen erreichten Wohlstand zu halten.
(3 & 4) "Eiferer" & "Anwälte": Setzen sich aus Eigeninteresse und Verpflichtung für Ausgabenexpansion in ihren Politikfeldern ein.
(5) "Staatsdiener": Ausschließliche Vertretung des Gemeinwohls; Dieser Typ dürfte Haushaltskonsolidierung begünstigen

- Steuerungspessimismus (nach Downs): Kein Leiter könne seine Organisation vollständig kontrollieren ("Gesetz der unvollständigen Kontrolle"). Berichte werden den Erwartungen der Leitung angepasst (da eigennutzorientierte Bürokraten).

Auch bei Verwaltungsreformen gelingt es Akteuren immer wieder sich zentralen Steuerungs- und Kontrollansprüchen zu entziehen und damit erhebliche Transaktionskosten von Verwaltungsreformen zu verursachen, ohne dass die neuen Controlling- und Managementmodelle auch nur annähernd die anvisierten Ziele erreichen können.

- Einwand gegen diese Wachstumsmodelle durch die powi-VerwForschung: Massiver Personalabbau seit mehreren Jahrzehnten (erhebliche Reformleistung) -> Annahmen der NPÖ empirisch widerlegt (allerdings wird dabei der extrem hohe Personalstand mit Eingliederung der DDR-Verwaltung, der abgebaut werden musste nicht berücksichtigt).
- Allerdings im Bereich der Landesverwaltungen auf das Gesamt mit den Pensionslasten weiterhin steigende Personalkosten.

2.3 Ausgabenexpansion durch Interessensgruppen und die Trittbrettfahrerproblematik

- Mancur Olson: Ungleichgewichte zwischen unterschiedlich gut organisierten Interessen kann die Schulden- und Ausgabenproblematik verstärken.
- Beschäftigte sich intensiv mit der Erstellung von Kollektivgütern in Gruppen: Es hat zwar jeder das Interesse an diesem Gut, hofft aber, es zu erhalten ohne einen entsprechenden Beitrag zu leisten. Umgekehrt ist der individuelle Nutzen von Engagement für ein Kollektivgut sehr gering.
- -> Trittbrettfahrerproblematik: Durch diese Dynamik des Konsumieren-wollens und gleichzeitigen Nutzenmaximierens kommt es im Endeffekt dazu, dass kein Kollektivgut erstellt wird. [Verwandt mit dem Gefangenendilemma in der Spieltheorie]. Die Trittbrettfahrerproblematik steigt mit der Zahl der Akteure.
- Gilt für Interessensgruppen, aber auch für Ausgabenexpansion in anderen Zusammenhängen, wie zB dem Sozialversicherungssystem. Die finanziellen Belastungen individuellen Mehrkonsums verteilen sich auf Millionen von Beitragszahlern. Die Beiträge, die der Einzelne entrichten muss stehen kaum im Verhältnis zu seinem Konsum. Der Gewinn, der aus individuellen Verzicht resultiert muss mit Millionen Beitragszahlern geteilt werden.
- In kleinen Gruppen sind diese Probleme weniger ausgeprägt. 2 Gründe:
- (I) Geringe Zahl der Mitglieder ermöglichen Verhandlungen
- (II) Gewinn muss nicht durch so viele Akteure geteilt werden, sodass der Nutzen für den einzelnen recht hoch ist.
- Selektive Anreize: ABER: In der Realität kommt es natürlich auch zur Erstellung von Kollektivgütern in großen Gruppen. Olson argumentiert hier mit der Einführung von selektiven Anreizen. Hierbei werden bestimmte Güter an Mitglieder ausgeschüttet, die Nichtmitgliedern verschlossen bleiben.
- Interessenverbände: Trittbrettverhalten von Organisationen untereinander: Mit der zunehmenden Organisation von Interessenverbänden geht das Interesse an der Produk-tion volkswirtschaftlicher Werte zurück. Für die Interessenverbände wird es da-nach zunehmend rational, ihre Ressourcen in den Verteilungskampf einzubringen. Produktion lohnt sich nur bedingt. Einsatz für eine Umverteilung des BIP hingegen sehr.
- Ungleichgewicht: Steuerzahlerinterssen sind nach Olson nur schwer zu organisieren, da sie keinen Zugang zu selektiven Anreizen haben. Den starken ausgabenexpansiven Verbänden (Bauernverbände, Gewerkschaften; + starke Verflechtung mit den politischen Repräsentanten) stehen keine starken ausgabenreduzierende Gruppen gegenüber , um alle Steuerzahler zu entlasten.

2.4 Föderaler Wettbewerb und der Einfluss der Exit-Option

- Nach der NPÖ kann der Föderalismus dazu führen, dass das Angebot an öffentlichen Gütern einstimmig befürwortet wird und somit eine pareto-optimale Verteilung vorliegt, indem nur Güter auf der föderalen Ebene angeboten werden, die auch einstimmig dort befürwortet werden. Dieses Modell könnte sich in der Realität aufgrund von 2 Mechanismen durchsetzen : (I) Abgabe von strittigen Programmen auf niederere föderale Ebenen (zB bei Uneinigkeit der Entscheidungsträger); (II) Räumliche Mobilität der Interessen in den einzelnen Kommunen -> man könne ja woanders hinziehen, wo das jew. Angebot bestehe...
- Tendenz zu einem dezentralisierten Trennföderalismus in der NPÖ -> Für jedes Kollektivgut gebe es einen räumlichen Wirkungskreis der zu analysieren und zu erfüllen sei.
- Allerdings: Fehlanreize durch den realen Föderalismus und seinen starken finanziellen und rechtlichen Mehrebenenverflechtungen . Problematische Möglichkeiten: (I) Höhere Ebene verspricht neue sozialstaaliche Maßnahmen und lässt diese von niederer Ebene erfüllen (zB Krippenplätze), ohne angemessene Kostenerstattung (Verletzung d. "Konnexitätsprinzips"); (II) "Bail-Out-Problematik": Umgekehrt können sich die dezentralen Ebenen "revanchieren", indem sie sich weiter verschulden und im Falle der Zahlungsunfähigkeit schon der Bund einspringe.
- Problem von Dominoeffekten , wenn die oberen Ebenen zum Sparen neigen und die unteren sich verschulden. Wenn dann tatsächlich ein Bail-Out eintritt und der Bund (oder die EU) aushilft, verschärft dies die Anreize zur Verschuldung in allen Einheiten (Trittbrettfahrerproblematik).
- No-Bail-Out-Klauseln: Eine institutionelle Begrenzung zur Eindämmung dieser föderalen Problematik, die die NPÖ empfiehlt: Haushaltsnotlagenregime , Sparkommisare und No-Bail-Out-Klauseln in den Verfassungen -> Höhere Ebenen haften nicht für die Schulden von niedrigeren. Allerdings zweifelhaft ob diese konsequent durchzuhalten sind (vgl. Griechenland).
- Politischer Wettbewerb nicht nur der Haushalts- und Verwaltungspolitik um Einwohner/'zahlende Kunden' oder der Parteien um Wählerstimmen, sondern auch Standortwettbewerb unter den Nationalstaaten um Steuereinahmen über gute Preis-Leistungsverhältnisse. Diese Wettbewerbsmechanismen könnten Politik und Verwaltung zu höherer Kosteneffizienz bewegen. -> ("Abstimmung mit den Füßen", bzw. Zu- und Abwanderung)
- Exit (Abwanderung) und Voice (Partizipation) durch Hirschman: Grundlegende sozialwissenschaftliche Heuristik auf viele vers. Phänomene, wie Eheschließung, Selbstmord, Wiedervereinigung oder Mitgliederverluste in Organisationen anwendbar. Die Bürger signalisieren, oft nicht sofort ersichtlich, ihren Unmut (über Exit). Die Voice-Option ist kostspieliger, da Partizipation nur in Abstimmung mit anderen Mitgliedern effektiv ist. ->Wem etwas nicht mehr gefällt, kann sich nach etwas anderem umsehen. Bei öffentlichen Angeboten führt "Abwanderung/Exit" aber oft nicht zu fühlbaren (zB finanziellen) Sanktionen für die Einrichtung (Kommune,... wird schon einspringen). Auch sind Schließungen schwierig, aufgrund des Personalrechts oder wegen Protesten (Voice-Option).

Exit-Optionen unterminieren auch die Chancen von Voice-Aktionen.

- Die Exit-Option führe durch die "unsichtbare Hand des Wettbewerbs" dazu, dass sich alle öffentlichen Anbieter oder Gebietskörperschaften den Präferenzen der Nachfrager annähern -> Aber auch: Problem des "Rosinenpickens" zB bei besonders "guten" Einrichtungen, was die soziale Segregation zB im Bildungswesen vertiefen kann.

2.5 Integrationsversuche von Ansätzen der NPÖ

- Mängel der Ansätze der NPÖ:
- (a) Empirische Evidenz nicht immer gegeben;
- (b) aus theoretischer Sicht werden kollektive Akteure wie Parteien, Verwaltungen und Interessensgruppen häufig als einheitliche Akteure gedeutet und Interessenskonflikte innerhalb dieser Gruppen in den ersten Ansätzen kaum berücksichtigt werden. So wird bei Niskanen und seiner Überlegenheit der Verwaltung dem Parlament gegenüber in Fragen des Budget kaum berücksichtigt, dass Wähler und Parlamentarier auch zur Budgetmaximierung beitragen.
- Zusammenführung der theoretischen Ansäzte der NPÖ im Rational-Choice-Institutionalismus/ bzw. Institutionenökonomik (=neoinstitutionalistischer Ansatz):

2.5.1 Der Prinzipal-Agent-Ansatz

- Erfassung des Verhältnisses von Politik – Verwaltung in der Wirtschafts- und Politikwissenschaft. Dieser Ansatz hat zunehmend Niskanens Ökonomische Theorie der Bürokratie transformiert und ersetzt.
- Wähler als Auftraggeber der Poltik -> Poltiker als Agenten der Wähler und Auftraggeber der Verwaltung -> Verwaltung als ausführender Agent. Merkmale dieses Verhältnisses:
- Asymetrische Information von Prinzipal und Agent. Außerdem:
- Hidden Action, wenn Prinzipal das Handeln des Agenten nicht beobachten kann. Sowie:
- Hidden Information, wenn dem Prinzipal der Umweltzustand nicht bekannt ist, von dem die Anleitung des Handelns des Agenten abhängen würde.
- => Handlungsspielräume, die der Agent nutzen kann um seine Interessen zu forcieren (zB Müßiggang, Ämter- und Budgetmaximierung). Durchaus bewusstes Unterlaufen des Willens des Gesetzgebers ist möglich, vor allem, wenn der Prinzipal keine aufmerkame Kontrolle seiner Ziele wahrnimmt bzw. wahrnehmen kann. Die Informationskosten für den Prinzipal sind in einer zunehmend turbulenten Umwelt hoch. Legt man den Agenten hier detailliert fest, können bei sich wandelnden Umweltbedingungen zunehmend Probleme entstehen, sowie nicht angemessen auf Steuerungswiderstände eingegangen werden kann.
- Theoretisch müssten in diesem Modell die Wähler die Partei unterstützen , die die beste Kombination zwischen Kontrollkosten und -nutzen offeriert , allerdings hat dieser nur begrenzten Überblick und hohe Informationkosten.
Beide, Wähler und Parteien tragen aufgrund der Verfolgung von Eigeninteressen zur Expansion des Budgets bei.
- direktdemokratische Verfahren: Lösungsvorschlag des RC-Institutionalismus für die Probleme der Delegation von Entscheidungskompetenzen (man geht also davon aus, dass durch rationale Verträge oder andere Instrumente diese Probleme nicht gelöst werden können. Direktdemokratische Verfahren sollen Mehrausageben für Prestigeprojekte oder parteiideologischen Projekten verhindern, sowie die Budgetexpansionsmechanismen von Bürokratie und Interessengruppen eindämmen. Als empirisches Bsp. wird häufig die Schweiz oder die USA in subnationalen Vergleichen genannt.
- Wettbewerb: Lösung durch die Finanzwissenschaft : Möglichst viele Leistungen vom Markt produzieren und kontrollieren lassen , bzw. öffentliche Einrichtungen durch Schaffung von Exit-Optionen für die Kunden unter Wettbewerbsdruck zu setzen. Dieser Wettbewerb reduziere den Informationsvorsprung der Verwaltung vor den politischen Repräsentanten. ABER:
- Entstehende Abhängigkeit der Auftraggeber von ihrem Agenten kann entstehen (zB durch Privatisierung von Infrastruktureinrichtungen), vor allem mit zunehmender Vertragslaufzeit -> Monopolartige Stellung privater Anbieter entsteht, da nur sehr langfristige Verträge günstig sind. Dieses Monopol begünstigt private Gewinnmaximierer deutlich -> höhere Belastungen für Steher-und Gebührenzahler.
- Kontraktmanagement: Optimistische Version des Prinzipal-Agent-Ansatzes, insbesonders im NPM. Zwischen Verwaltung und Politik und innerhalb der Verwaltungshierarchie ist es möglich Verträge so zu gestalten, dass die Ergebnisse von Verwaltungen durch angemesse Anreizstrukturen, durch Dezentralisierung und durch outputorientierte Kennzahlen effizient gesteuert werden können.

2.5.2 Zentralisierungsansatz und Allmendeproblematik

- Die NPÖ spricht sich für eine weitergehende Zentralisierung als das NPM in Fragen der Haushaltspolitik aus. Zentralisierung als Beitrag zur Haushaltskonsolidierung.
- G. Banner: Führte Unterscheidung zwischen (a) Steuerungspolitikern und (b) Fachkoalitionen ein.
- Fachkoalitionen: Unter Fachkoalitionen versteht Banner die Zusammenarbeit der jeweiligen Politiker in den Fachausschüssen, der Interessengruppen und der Fachverwaltungen, die gegen die zentralen Steuerungsabsichten gerichtet sind und expansiv auf das Budget wirken, da Budgetmaxierungsinteressen.
- Steuerungspolitiker: ZB Bürgermeiser oder Kämmerer; Aufgabe des Zusammenführens von fachpolitisch Wünschenswertem und finanziell Machbarem, sowie Haushaltsausgleich. Banner empiehlt eine Stärkung dieser gegen die Fachkoalitionen mit ihren haushaltsexpansiven Tendenzen, zB über die Direktwahl.
- Haushaltsdefizite als Allmendeproblem: [verwandt mit dem Gefangenendilemma und der Kollektivgutproblematik v. Olson] Klassischerweise wird eine starke Hierarchie als Lösung für die Allmendeproblematik empfohlen .
-> Jeder Teil eines größeren Ganzen möchte einen möglichst großen Teil des gemeinsamen Budgets. Gelingt die gemeinsame Budgetvergrößerung der Teile, fallen die Lasten dem Steuerzahler an.
- Bsp. der gemeinsamen Nutzung einer Gemeindewiese, die, da jeder das Maximum für sich rausholen möchte, durch Übernutzung zerstört wird.
- Die Allendeproblematik ist auf Wähler , Parteien und Bürokratie anwendbar .
- Konsolidierungsimpulse können demnach nur von Akteuren wie Finanzministern , Kämmerern oder Verwaltungs- und Regierungschefs ausgehen , von denen aufgrund der zugewiesenen Aufgaben eher eine Eindämmung zu erwarten ist.

=> Stärkung der Steuerungspolitiker durch institutionelle Reformen. Je stärker diese seien, desto niedriger das Defizit.

- Kritik am RC-Institutionalismus:
- Überschätzt formalen Kompetenzen
- Vernachlässigung der unterschiedlichen normativen Präferenzen bspw. von Finanzministern.
- Vorteil dieses RC-Modells:
- Klare Hypothesen und Zukunftsprognosen ableitbar.
- Einfache Modellierbarkeit verschiedener Akteure ohne zusätzliche empirische Informationen. (zB über die Unterscheidung in Fach- und Steuerungspolitiker)
- Zentralisierungsansatz in diesem Modell:
- RC- Instituionalismus hebt Leistungen hierarischer Steuerung hervor , während bei neueren Reformmodellen eher eine Ablösung dieser propagiert wird (NPM, Pulic Governance)
- "size fragmentation": (a) Anteilsmäßige Zersplitterung: Viele kleine Ministerien und Koalitionspartner erhöhen die Ausgaben tendenziell,

(b) während große Koalitionspartner und wenige Ministerien eher am Haushaltsprozess partizipieren. Grund: kleinere Koalitionspartner können ihren Vetospielerstatus für ihre Interessen zugunsten ihrer Klientel nutzen.

- "over-time fragmentation": Zersplitterung über die Zeit: Mit vielen Regierungswechseln, ( aber auch Mehrparteienkoalitionen, Minderheitsregierungen) über die Zeit geht politische Stabilität, als grundlegende Bedingung für Haushaltskonsolidierung verloren. Wahrscheinlichkeit auf die "Fiskalillusion" der Wähler zu setzen (Als politische Taktik, da man als Regierung nicht mehr in der nächsten Periode sein wird und um schlechte Ausgangslage für die Nächste zu schaffen.
- Mit dem mittlerweile dominanten Fünf-Parteiensystem haben sich seit den 1990ern die Bedingungen für Haushaltskonsolidierung verschlechtert.
RC-Modelle sind lediglich zur Hypothesengenerierung geeignet, die anschließend empirisch unter Berücksichtigung vieler anderer unabhängiger Variablen zu untersuchen sind, um die tatsächlichen Haushaltsergebnisse abschätzen zu können. (!)

3 Erklärungsansätze der Staatstätigkeitsforschung

- [8] Die vergleichende Staatstätigkeitsforschung: Seit 1980er Jahren in D wichtige Subdisziplin der PoWi im Zweig der Politikfeldanalyse.
- Quanitativ ausgerichtete Subdiziplin
- Verwendung von für Vergleiche gut verfügbar Haushaltsdaten.
- Fragestellung bspw.: Wovon hängen die Sozialausgaben oder die Schulden im internationalen Vergleich ab?
- Erklärung er Varianz/ Ergebnisse: Untersuchung bspw. statistischer Zusammenhänge zwischen parteipolitischen Konstellationen der Regierungen (Parteiendiffernenzhypothese); Schuldengrenzen und Schuldenbremsen in Verfassungen.
- ABER: Kontrolle von Drittvariabelen in der Untersuchung notwendig (zB sparen Linksregierungen in EU-Ländern aufgrund ihrer Parteieinstellung oder aufgrund der relativ strengen Defizit-Kriterien?)
- Die Staatstätigkeitsforschung folgt den zentralen Fragestellungen der Politikfeldanalyse: Wie können durch Institutionen (polity, zB Verfassung, Normen, Institutionen) und Akteurskonstellationen (politics; Interessen und Konflikte) die materiellen Politikergebnisse (policy; Politische Programme, Gesetze) erklärt werden?
- Zunehmende Formulierung auch von Politikempfehlungen auf Grundlage der Ergebnisse.

- Kritik: (a) Unterstellung von Maximierung von Konsolidierungseffekten unhinterfragt als das primäre Politikziel; (b) Marginalisierung von Interessen von Randgruppen ; (c) Gefahr der einseitigen Betrachtung aus Gesetzgeberperspektive
- Schulen der Staatstätigkeitsforschung:
(I) sozioökonomische Theorie ;
(II) Parteiendifferenzhypothese;
(III) politisch-institutionalisierter Ansatz.
- Sechs Variablenbündel zur Erklärung von Haushaltsdefiziten:
- (1) sozioökonoische Faktoren
- (2) institutionelle Faktoren
- (3) Verwaltungs- und Regierungsorganisation
- (4) Parteiendifferenz
- (5) Einfluss von Interessengruppen
- (6) "Erblast "
- Begrenzte theoretische Reichweite und Prognosefähigkeit dieses Analyserasters im Vergleich zur NPÖ. -> Aber genauere ex post Erfassung , sowie Hypothesenerstellung über Kausalzusammenhänge bei relativ großen Fallzahlen empirisch testbar.
- Problem : Selten wird der für die VerW besonders interessante Einfluss von Politik und Verwaltung auf den Haushaltsprozess im Detail erfasst.

3.1 Sozioökonomische Faktoren

- Wesentliche Ursachen für die Staatstätigkeit im internationalen Vergleich sind statistischen Regressionsanalysen zur Folge:
- Arbeitslosenquote
- Seniorenquote
- Wirtschaftswachstum.
-> Diese bedingen sich gegenseitig. Bei schwachem Wirtschaftswachsum nimmt die Sozialleistungsquote eher zu. Oder die Seniorenquote und das Wirtschaftswachstum beeinflussen die Höhe der Steuereinnahmen und haben als Resultat meist eine steuererhöhende Wirkung.

Auch für Haushaltsdefizite lässt sich ein erhöhender Effekt durch hohe Arbeitslosen - und Seniorenquoten feststellen .

- Einmalige Ereignisse: Wiedervereinigung (Nettokreditaufnahme 1989 20 Mrd. DM stieg auf 78 Mrd. DM in 1996), Naturkatastrophen, Kriege, internationale Finanzkrise 2008,...
- "race to the bottom"?: These von einem zunehmenden Steuer- und Systemwettbewerb im Zuge der Globalisirung. Dieses "race to the bottom"führe zu sinkenden Steuereinnahmen , einem Abbau von Sozialausgaben und einer steigenden Neuverschuldung .
- Grund sei eine "Exit-Option" (vgl. Hirschman) der Kapitalseite auf den Finanzmärkten aufgrund von Liberalisierung und Internationalisierung der (Finanz)märkte, die eine "Flucht" in steuerniedrige Länder ermöglicht und so die Steuersätze der Staaten, die dies vermeiden wollen, drücke. Hat sich empirisch aber bisher nicht bestätigt.

Andererseits würden aber auch die Wähler Leistungskürzungen auf ihrer Seite sanktionieren. Die auf Wiederwahl bestrebten Regierungen müssen also ein hohes Steuer- und Abgabenniveau realisieren, um diese Leistungen weiter finanzieren zu können.

- Umverteilung: Es ist allerdings eine Umverteilung der unterschiedlichen Steuergruppen erkennbar, die die Arbeitseinkommen stärker belastet, als die Kapitalerträge und hohen Einkommensbezieher. Ein Umverteilen von oben nach unten führt zu einerm immanenten Spannungsverhältnis zwischen Steuer- und Parteiwettbewerb.

3.2 Institutionelle Faktoren

- Reform von Institutionen um bspw. Schulden zu begrenzen und den Haushalt zu konsolidieren.
- Politische Reaktionen auf Ereignisse (zB die Wiedervereinigung) setzen institutionelle Handlungsspielräume voraus.
- Operationalisierung von institutionellen Handlungsspielräumen im Vetospieleransatz (Tsebelis):
- individuelle (Präsident) und kollektive Vetospieler (zB eine 2. Kammer)
- -> deren Zustimmung zu Parlamentsentscheidungen notwendig.
- Reformfähigkeit hängt von der (A) Zahl , ihrer (B) ideologischen Distanz und (C) Polarisierung der Vetospieler ab.
- Mikropolitische Strategien um Vetospieler in den eigenen Vorschlag zu integrieren (Lockangebote an Bundesländer,...)
- In der BRD: Bedingungen wegen vieler Vetospieler für eine Reform auf Bundesebene kaum gegeben (föderale Finanzverfassung, unterschiedliche Sozialversicherungsträger, Dominanz von Koalitionsregierungen,...)
- Viele Vetospieler steigern die Transaktionskosten von Entscheidungen. Zumindest das Zusammenspiel von starkem Parteiwettbewerb und institutionellen Vetospieler, wie dem Bundesrat wird als problematisch beschrieben (vgl. G. Lehmbruch). Blockade durch den Bundesrat von unliebsamen Regierungsentscheidungen bei abweichender Mehrheit.
- Blockade bei Zeiten schwierigen Hauhalts eher zu erwarten als in Zeiten des Leistungsausbaus, der meist mit breiter Mehrheit der Vetospieler umgesetzt wird.
- BVerfG: Erschwerung der Konsolidierung in Steuer- und Sozialpolitik aufgrund seiner Urteilspraxis.
- Häufige Wahltermine in föderalen Systemen können Reformfähigkeit begrenzen. Immer steht irgendeine Wahl an...
- ABER: Auch institutionelle Vetopositionen die auf eine Drosselung der Verschuldung hinwirken:
- Maastrichtkriterien: Defizitquote bei 3% des BIP und Schuldenquote auf 60% des BIP begrenzt. Vorwiegende Steuerwirkung in den 1990er Jahren. Hoch verschuldete EU-Länder fuhren zunächst zurück, während geringer verschuldete Länder versuchten eine "Prämie für vergangene Sparsamkeit" einzufahren und in die gegengesetzte Richtung steuerten.
- BRD verletzte diese in der Vergangheit mehrfach (Wiedervereinigung, Finanzkrise,...kontinuierlich seit 2002). Durch Koalitionen mit anderen Defizitsündern sind allerdings keine ernsthaften Konsequenzen zu erwarten.
- Verfassungsbarrieren, die Schulden- bzw. Defizitobergrenzen festlegen.
-> Aber rechtl. Schuldengrenzen enfalten keine absolute Geltung. Immer wieder von Ausnahmeregeln durchlöchert.

Aber: Durch Veröffentlichung und Prüfung der "Schuldensünder" entsteht ein Rechtfertigungszwang, der vermehrt zum Schuldenabbau und Konsolidierungspolitik beitragen kann.

- Im GG: "goldene Schuldenregel": Kredite bis zur Höhe der veranschlagten Ausgaben für Investitionen im Haus-haltsjahr zulässig (schon recht großzügig), aber bei vermuteter "Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" durch Reklamation von Landes- und/oder Bundesregierung weiter.
-> "Goldene Regel" de facto nur symbolischer Bedeutung . Ein verfassungsrechtliches Urteil wegen Verstoß gegen das Haushaltsverfassungsrecht, ergeht i.d.R. erst, wenn das Hauhaltsjahr und damit das Haushaltsgesetz abgelaufen ist -> keine aus juristischer Sicht "praktische Auswirkungen" mehr.
- Ob die im Rahmen der Schuldenbremse vereinbarten vorübergehenden Konsoli-dierungshilfen für Bremen, Saarland, Berlin, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein tatsächlich nachhaltig dazu beitragen, dass diese hochverschuldeten Bundesländer zukünftig die Vorgaben der Schuldenbremse einhalten, ist fraglich ("Gewöhnungseffekt", der einschneidenen Konsolidierungsmaßnahmen auch aufgrund von Stimmenmaximierungsinteresse zuwiderlaufen).
- Akteurszentrierter Institutionalismus: Hier knüpft der Vetospieleransatz in D an.

Institutionen sind hierbei eine wesentliche Einflussgröße zur Erklärung des Verhaltens von individuellen und kollektiven Akteuren. Zumindest für die Haushaltspolitik sind aber auch im akteurzentrierten Institutionalismus erst einmal ähnlich dominante Akteursinteressen, wie im Rational-Choice-Institutionalismus anzunehmen. Bei starkem Konsolidierungsdruck und aus diesem Grund zu erwartender Umverteilung von wichtigen Ressourcen sind die Standardinteressen der Akteure zentral . Nutzenmaximierung + zusätzlich spielen die Wertorientierung der Akteure eine Rolle , die nicht einfach durch institutionelle Anreize ableitbar sind.

Wichtig bei empirischen Analysen, wenn das Akteurshandeln nicht durch rechtliche Rahmenbedingungen und Standardinteressen erklärt werden kann.

3.3 Verwaltungs- und Regierungsorganisation

- In der Staatstätigkeitsforschung wird die Verwaltungs- und Regierungsorganisation nur begrenzt in die Analyse einbezogen. [Vgl: In der NPÖ: fast unaufhaltsames Ausgabenwachstum; Unterscheidung Fachkoalitionen u. Steuerungspolitiker]
- Erfassung von Akteurskonstellationen, Persönlichkeitsmerkmalen, etc. in Fallstudien ergänzend in der neueren Staatstätigkeitsforschung . Amtsverständnis und persönliches Bekenntnis bspw. des Finanzministers zur Konsolidierung, oder der Zusammenhalt zwischen Regierungschef u. Finanzminister sind stärker prägend als die rechtlichen Kompetenzen.
- Leadership: Erfolgreiche Konsolidierung hängt von persönlichen Fähigkeiten , institutionelle Kompetenzen , mikropolitischen Taktiken , parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse , Amstdauer , das eigene Wahlergebnis ab, bzw. kann von diesen gefördert werden. Strategien:
- Sensiblisierung der Öffentlichkeit für die Haushaltskrise und Formulierung eines positiven Konsolidierungsziels (zB Erhalt des Sozialstaats durch rechtzeitige Konsolidierung)

[...]


[1] Vgl. Holtkamp, Haushalts- und Verwaltungsreformen, 2012, 5–18.

[2] Vgl. Holtkamp, Haushalts- und Verwaltungsreformen, 2012, 19–58.

[3] vgl. Swiftsches Steuereinmaleins: "dass zwei mal zwei in Steuersachen nicht vier, sondern nur eins ergibt".

[4] „In Laborexperimenten ist unter unterschiedlichen Bedingungen folgender Effekt festgestellt worden: Zuerst wird eine Tätigkeit beobachtet, die Personen aus rei-ner Freude daran (d.h. intrinsisch motiviert) unternehmen. Dann wird ein materieller Anreiz für dieselbe Tätigkeit angeboten. Im dritten Schritt wird die materielle Belohnung wieder entzogen. Es zeigt sich nun, daß die Versuchspersonen die vorher aus reinem Vergnügen unternommene Tätigkeit nicht mehr (oder nur noch beschränkt) weiterführen. Dieses Phänomen ist bei Psychologen als verbor-gene Kosten der Belohnung bekannt“ (Frey 1990: 132)

[5] Bsp. Köln: Parteienpatronage auch in der ehrenamtlichen Politik. Erwartung einer von den Parteien geförderten Karriere bei Beendigung des Mandats.

[6] "Die auf einen Tagesordnungspunkt verwendete Zeit ist umgekehrt pro-portional zur Größe der Summe, um die es geht" (Parkinson 1994:49)

[7] „Nach der Festlegung gegenwärtiger Kosten und zukünftiger Entwicklungen schlägt der erfahrene Staatsdiener 10 Prozent auf, weil erfahrungsgemäß (wenn eben auch nicht immer) die jährlichen Ressortforderungen höheren Ortes ohnehin wieder gekürzt werden, auf jeden Fall bei dem zu erwartenden Gerangel an der Ministeriumsspitze. Auf diese Schätzung schlägt der Minister seinerseits weitere zehn Prozent auf, weil erfahrungsgemäß (wenn auch nicht immer) die einzelnen Ressortforderungen vom Finanzministerium ohnehin wieder um zehn Prozent ge-kürzt werden“ (Parkinson 1994: 36).

[8] Vgl. Holtkamp, Haushalts- und Verwaltungsreformen, 2012, 59–78.

Details

Seiten
97
Jahr
2014
ISBN (eBook)
9783668106758
ISBN (Buch)
9783668106765
Dateigröße
993 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v311174
Institution / Hochschule
FernUniversität Hagen
Note
2,0
Schlagworte
Politik Verwaltung Verwaltungsreformen Verwaltungs-und Haushaltsreformen Einführung Lars Holtkamp

Autor

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Titel: Einführung in die neue politische Ökonomie und Haushaltsplanung