Die Etablierung eines fiskalpolitischen Regimes und seine Auswirkungen. Sparpolitik und das Austeritätsregime in Deutschland

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Staatsschulden: wirtschaftstheoretische Reflexion und Kritik
2.1. Die Rolle der Staatsschulden in der Neoklassik
2.2. Die Rolle der Staatsschulden bei Keynes
2.3. Zusammenfassung

3. Sparpolitik und das Austeritätsregime in Deutschland: Die Entwicklung und Etablierung eines fiskalpolitischen Regimes und seine Auswirkungen
3.1. Paul Piersons Beobachtungen und die Merkmale des Austeritätregimes..
3.2. Wirkungszusammenhänge der Etablierung des deutschen Austeritätsregimes
3.3. Konsolidierungsmaßnahmen in Deutschland und die Rolle der Steuereinnahmen im Austeritätsregime

4. Fazit

5. Literatur

1. Einleitung

Die seit Beginn der 1970er Jahre wachsenden Staatsschulden sind in Deutschland aktuell zu einem gesellschaftlichen Problem avanciert, welches es als erste Maßnahme politischer Intervention zu bekämpfen gilt (vgl. Streek/Mertens 2010a; Streek 2010; Stützle 2013; Streek 2013). Der Direktor des Max-Planck- Instituts für Gesellschaftsforschung Wolfgang Streek und der Politikwissenschaft- ler Daniel Mertens haben sich mit den politischen und gesellschaftlichen Entwick- lungen, die mit der Staatsverschuldung einhergehen, auseinandergesetzt und kom- men zu dem Ergebnis, dass die „chronisch gewordenen Defizite und [die] drama- tische Staatsverschuldung zu einer beherrschenden Rahmenbedingung für wohl- fahrtsstaatliche Politik geworden [sind]“ (Streek/Mertens 2010a: 3), welche die demokratische Handlungsfähigkeit der Politik immer mehr gefährdet (ibid.: 4ff.). Sie verwenden in diesem Zusammenhang den Begriff der Austerität, welcher je- doch weitaus mehr impliziert als eine strenge Sparpolitik des Staates. Vielmehr gehen sie, in Anlehnung an den amerikanischen Politikwissenschaftler Paul Pier- son, von Austerität als einem Regime aus, welches als „institutionalisierte fiskali- sche Dauerkrise […] der Politik keine andere Wahl lässt als sie zu bekämpfen, und zwar als Daueraufgabe“ (ibid.: 13).

Doch was ist damit gemeint, wenn Streek /Mertens (2010a) von einem Aus- teritätsregime sprechen, und woraus leiten sie den Verlust der demokratischen Handlungsfähigkeit ab? Welche politisch-administraiven Entwicklungen trugen dazu bei, dass sich „Haushaltskonsolidierung als Staatsziel“ (Streek 2010: 165) durchsetzen konnte?

Mit diesen Fragen setzt sich diese Arbeit auseinander. Dabei wird der These nachgegangen, dass Austerität zu einer Vermarktlichung der Gesellschaft beiträgt, welche durch die Sicht auf das Problem der Staatsverschuldung verstärkt wird. Um sich jedoch mit der Problemsicht auf Staatsschulden im politischen Diskurs auseinandersetzen zu können, soll vorweg eine kurze kritische Reflexion der Neoklassik und der keynesschen Theorie als wirtschaftstheoretische Sichtweisen auf Staatsschulden vorgenommen werden.

Die Thematik der Sparpolitik in Deutschland und das durch Streek/Mertens (2010a) analysierte Austeritätsregime, wie es in dieser Arbeit vorgestellt wird, bil- den eine reduzierte Sichtweise, die ihren Fokus auf die politisch-administraive Rolle des Staates bei der Etablierung von Marktmechanismen legt. Diese ist jedoch in einen weitaus größeren weltwirtschaftlichen Kontext eingebunden, der im Folgenden nur angedeutet werden kann.

Eine grundlegende weltwirtschaftliche Entwicklung, die die politische For- derung nach einer strengen Konsolidierungspolitik förderte und dazu beitrug, das Leitbild des ausgeglichenen Staatshaushaltes zu etablierten, ist der Zusammen- bruch des Weltwährungssystems von Bretton Woods zu Beginn der 1970er Jahre. Die daraus resultierenden flexiblen Wechselkurse und der zunehmend freie Kapi- talverkehr gab der Finanzpolitik der einzelnen Nationalstaaten wie auch deren Zentralbanken neue Rahmenbedingungen vor (vgl. Stützle 2013: 128ff.). „Mit dem Ende von Bretton Woods waren alle zuvor kooperativ vernetzten Staaten ver- stärkt der Dynamik und der Funktionsweise der internationalen Finanzmärkte aus- gesetzt“ (ibid.: 128). Hinzu kam eine Verschiebung im wirtschaftswissenschaftli- chen Diskurs zugunsten der Neoklassik, was die Problemsicht auf die Staatsschul- den veränderte (vgl. ebd 129).

Mit dieser historischen weltwirtschaftlichen Entwicklung der 70er Jahre im Hinterkopf, also der Globalisierung der Finanzmärkte und der Etablierung der Neoklassik als vorherrschendes wirtschaftswissenschaftliches Paradigma, soll die Entwicklung und Etablierung des Austeritätsregimes in Deutschland betrachtet werden.

Dafür soll im ersten Schritt die Rolle der Staatsschulden in der wirtschafts- theoretischen Ausrichtung der Neoklassik und nach Keynes vergleichend darge- stellt werden.¹ Dies soll das Verständnis dafür schärfen, dass es sich bei der Pro- blematisierung der Staatsschulden und der Sichtweise auf das Verhältnis von Markt und Staat um eine neoklassische Sichtweise handelt, die als vorherrschen- des Paradigma den Rahmen für (finanz)politische Aushandlungsprozesse beein- flusst.

Im zweiten Schritt wird eine Darstellung und Auseinandersetzung mit der deutschen Sparpolitik und dem Austeritätsregime nach Streek/Mertens (2010a) vorgenommen. Hier wird der Fokus auf politisch-administrative Prozesse und Entscheidungen gelegt. Diese zeichnen eine ideologische Linie, welche nicht nur den deutschen Staatshaushalt, sondern ebenso gesellschaftliche Entwicklungen und demokratische Handlungsfähigkeit betrifft.

Anschließend sollen die Ergebnisse in einem Fazit zusammengefasst und mit weiteren Überlegungen zur Austerität und dem durch diese bedingten Verhältnis von Staat und Markt abgeschlossen werden.

2. Staatsschulden: wirtschaftstheoretische Reflexion und Kritik

Im Folgenden wird die Rolle der Staatsschulden in den Modellen der neo- klassischen und der keynesschen Theorie verortet. Die Quelle zur Darstellung die- ser zwei hegemonialen Wirtschaftstheorien bildet überwiegend das Werk von Ingo Stützel (2013) Austerität als politisches Projekt. Von der Integration Europas zur Eurokrise. In diesem nimmt er eine politische und ökonomische Diskursanalyse des Leitbilds des ausgeglichenen Staatshaushalt auf europäischer Ebene aus mar- xistischer Perspektive vor. Auf Grund der Komplexität der übergeordneten wirt- schaftstheoretischen Modelle wird hier die Sichtweise auf den systematischen Stellenwert der Staatsschulden reduziert und dabei recht allgemein gehalten. Die grundlegenden Prämissen beider Theorien werden in ihren Grundzügen stellen- weise benannt, jedoch insgesamt als bekannt vorausgesetzt. Die grobe Darstellung beider Theorien hat den Zweck die möglichen Gründe aufzuzeigen, weshalb in ei- ner wirtschaftspolitischen Auseinandersetzung nicht nur unterschiedliche wirt- schaftspolitische Lösungsvorschläge für ein bestehendes Problem aufkommen, sondern die Wahrnehmung wirtschaftlicher Probleme selbst durch wirtschafts- theoretische Einflüsse bestimmt sind (vgl. Stützel 2013).

2.1. Die Rolle der Staatsschulden in der Neoklassik

Die Neoklassik ist eine Weiterentwicklung der klassischen Theorie und be- schäftigt sich in erster Linie mit dem Problem der Allokation knapper Ressourcen. Sie arbeitet unter anderem mit den Modellen der Grenzproduktivität und des Grenznutzens. Der Preis hat bei der Erhaltung des Marktgleichgewichts eine zen- trale Funktion. Das allgemeine Modell des Konkurrenzgleichgewichts von Walras (1834-1919), welches zu den bekanntesten der Neoklassik gehört, beweist aus- schließlich anhand von Gleichungen ein gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht der Märkte bei Vollbeschäftigung (vgl Gabler Wirtschaftslexiokon/Neoklassik).

Zentrale Annahmen der Neoklassik sind somit, dass der Preis einen wesent- lichen Einfluss auf die Stabilität der Märkte hat, dass alle Märkte (z.B. Vermö- gensmarkt, Gütermarkt und Arbeitsmarkt) gleichberechtigt sind und dass diese in- nerhalb eines Marktsystems zu einem Gleichgewicht tendieren, sofern es nicht ge- stört wird. Dies geschieht jedoch, wenn Staatsschulden vorhanden sind (vgl. Stützle 2013: 30 ff.). Die Begründung ist wie folgt: Nach dem sayschen Theorem schaffe das Angebot die Nachfrage, demnach dürfe es keinen Nachfragemangel geben, „der durch die staatliche Nachfrage substituiert werden [müsse]“ (ibid.: 31). Die Aufgabe des Staates bestehe vielmehr darin, die ökonomischen Rahmen- bedingungen zu schaffen, um die Gleichgewichtstendenzen zu unterstützen (vgl. Stützle 2013: 31; vgl. Karrass 2009: 51 ff.). Ingo Stützle (2013; zit. nach Heine/Herr 1999: 485) formuliert es so: „Die Regierung mag weiterhin eine große Rolle bezüglich der Aufstellung von Regeln spielen, aber dies ist notwendig eine passive Rolle. Der Schiedsrichter sollte im Grunde kein Zuspiel unterbrechen.“

Der Staat gefährdet der Neoklassik zufolge das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht, sobald er in irgendeiner Form mit einem eigenen Angebot eingreift, da er zum einen die Allokationsleistungen der Märkte, zum anderen die stabilen Preis- und Zinsmechanismen stört. Dies geschieht, indem er als außerordentlicher Marktteilnehmer am Vermögens-, Güter- und Arbeitsmarkt eine zusätzliche Nachfrage generiere (vgl. Stützle 2013: 31).

Weist ein Staat ein hohes Budgetdefizit auf, beeinflusst er mit seinen Kre- ditanfragen den Vermögensmarkt. Das ist der Markt, auf dem die Wirtschaftssub- jekte (rational) entscheiden, wie sie ihr Vermögen anlegen. Da in der Neoklassik das Produktionsvolumen das Volkseinkommen vorgibt und sich dieses auch nicht verändert, steht den Kreditanfragen des Staates kein zusätzliches Sparvermögen gegenüber, was zu einer Zinssteigerung führt². Diese wiederum fördert ein ver- stärktes Sparen. „Private Nachfrage wird durch staatliche verdrängt, da das private Einkommen nicht ausgegeben, sondern angesichts des höheren Zinssatzes gespart [wird]“ (ibid.: 31). In dieser Logik führen Staatsschulden nicht nur dazu, dass die private Nachfrage nach Konsumgütern zurückgeht, sondern auch, dass private In- vestitionen sinken. Dies geschieht, weil Staatsschuldtitel (bei gleichem Risiko) rentabler als Realinvestitionen sind (vgl. ibid.: 31; vgl. Heine/Herr 1999: 527 ff.; Karrass 2009: 55 ff.; Lübke 1989: 114 ff.).

Ein weiterer Faktor, der im neoklassischen Modell einen Preiseffekt be- wirkt, ist eine expansive Geldmarktpolitik. Durch diese wird der Preis, den die Produktion (das Verhältnis von Angebot und Nachfrage) eigentlich hervorbringen würde, beeinflusst und das ‚natürliche Gleichgewicht‘ der Märkte gestört. Eine expansive Geldmarktpolitik ist die Vergrößerung der Geldmenge durch die Zen- tralbank. „Wird […] Staatsverschuldung durch eine übermäßige expansive Geld- marktpolitik flankiert, folgt für die Neoklassik Inflation auf dem Fuße, da Produk- tionskapazitäten unverändert bleiben, die Geldmenge aber steigt“ (Stützle 2013: 32; vgl. Heine/Herr 1999: 277). Der Inflation wird ebenfalls eine negative Wir- kung auf die Allokation der Ressourcen und auch auf die Erwartungsbildung der rational handelnden Wirtschaftssubjekte zugesprochen (vgl. Stützle 2013: 33).

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Neoklassik dem Markt eine zentrale Funktion zuspricht und dem Staat höchstens eine regulative Rolle zuge- steht. „[Dem Markt] wird eine höhere Effizienz und bei der Allokation der Res- sourcen eine größere Wirksamkeit zugesprochen“ (ibid.: 33). Verschuldet sich der Staat, so drängt er als zusätzlicher Akteur auf den Markt, der in der natürlichen Ordnung des Gleichgewichts der Märkte nicht vorgesehen ist. Preiseffekte und In- flation lassen sich in der Neoklassik auf Staatsverschuldung zurückzuführen (vgl. Stützle 2013: 33).

2.2. Die Rolle der Staatsschulden bei Keynes

Der englische Nationalökonom John Maynard Keynes (1838 - 1946) hat mit seinem Hauptwerk „ The General Theory of Employment, Interest and Money “ (1936) zu einer Revolution in den Wirtschaftswissenschaften beigetragen (vgl. Gabler Wirtschaftslexikon/Keynes). Keynes war ein großer Kritiker der klassischen und neoklassischen Theorie. Seinen großen Bruch mit der klassischen Theorie bilden die Annahmen, dass zum einen Geld nicht neutral sei³ und dass zum anderen die Märkte einer Hierarchie unterlägen und somit nicht von einem Gleichgewicht auszugehen sei (vgl. Stützle 2013: 33 ff.).

Dem Staat und seiner Wirtschaftspolitik wird bei Keynes eine zentrale Steuerungsfunktion zugesprochen, welche die gesamtgesellschaftliche Nachfrage stützt. Dies geschieht Keynes zufolge, indem der Staat „bei einem Rückgang der effektiven Nachfrage durch Erhöhung seiner Ausgaben und durch (kreditfinan- zierte) Steuersenkungen in den Marktprozess [eingreift]“ (ibid.: 40). Auf der ande- ren Seite soll der Staat in wirtschaftsstarken Phasen seine Ausgaben reduzieren und die Steuern erhöhen. Die fiskalpolitischen Maßnahmen dienen jedoch nicht ausschließlich der Stabilisierung der Nachfrage (dieses könne nämlich zu inflatio- nären Entwicklungen führen), sondern es steht vielmehr die Beeinflussung der In- vestitionsnachfrage im Vordergrund (vgl. ibid.:40).

Keynes ging von einer „Selbstfinanzierung der Staatsschulden“ aus (ibid.: 40). Für ihn waren die Einnahmen des Staates (ein fester Steuersatz vorausgesetzt) vom Volkseinkommen abhängig. Deshalb müssen bei einer konjunkturellen Krise die fehlenden Steuereinnahmen durch staatliche Kredite ausgeglichen werden, wodurch das Budgetdefizit steigt.

[...]

¹ Eine weitere hegemoniale Sichtweise bietet die neoklassiche Synthese des Keynesianismus, welche auch als Standardkeynesianismus bezeichnet wird. In ihm setzte sich jedoch der neo- klassiche Kern, den Keynes seinerzeit kritisierte, durch (vgl. Stützle 2013: 42). Auf Grund des Rahmens der Arbeit wird die Sichtweise auf die oben genannten wirtschaftstheoretischen Pa- radigmen beschränkt. Dies geschieht allerdings in dem Bewusstsein, dass finanzpolitische Entscheidungen und Prozesse nicht ausschließlich auf eine wirtschaftstheoretische Ausrich- tung zurückzuführen sind.

² Der Zins hat in der Neoklassik eine regulative Funktion im Sinne des Gleichgewichts. In dem Modell steht der Kreditanfrage (Investitionen von Unternehmen) ausschließlich die Sparquote (z.B. das nicht über Konsumgüter verausgabte Vermögen der Haushalte) gegenüber. Sind die Ersparnisse höher als die Nachfrage nach Investitionen, dann sinkt der Zins. Er steigt, wenn die Nachfrage nach Kapital für Investitionen vorhanden ist, dieser jedoch kein ausreichendes Sparvermögen gegenübersteht (vgl. Stützle 2013: 25 f).

³ In der Neoklassik herrscht eine Trennung der realen und monetären Ebene, also „die Preise und Geldmenge auf der einen Seite und die physischen Produktionseinheiten auf der anderen Seite“ (Stützle 2013: 23), weswegen auch von einer Realwirtschaft im Unterschied zu einer Finanzwirtschaft die Rede ist. Geld wird ausschließlich eine Tauschmittelfunktion zugesprochen, weswegen es im Bezug auf realwirtschaftliche Größen als neutral gilt (vgl. Gabler Wirt - schaftslexikon/Neutralität des Geldes).