Niedriges Wirtschaftswachstum und die europäische Staatsschuldenkrise. Eine Analyse möglicher Handlungsoptionen

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Der Status-Quo im Euro-Raum
2.1 Ökonomischer Ist-Zustand der Euro-Staaten
2.2 Fiskal- und Geldpolitische Krisenmechanismen der Euro-Zone

3 Ausgewählte Handlungsoptionen zur Reduzierung europäischer Staatsschuldenquoten .
3.1 Fiskalpolitische Konsolidierungsmöglichkeiten
3.1.1 Einnahmenorientierte Konsolidierung
3.1.2 Ausgabenorientierte Konsolidierung
3.1.3 „Frontloading“ und kontinuierliche Konsolidierung
3.2 Geldpolitik als Unterstützung der Schuldenreduktion
3.3 Privatisierung von Staatseigentum zur Schuldenrückführung

4 Fazit

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Die Entwicklung der Schuldenstandsquote in ausgewählten Euro-Staaten

Abbildung 2: Die durchschnittliche Entwicklung von ökonomischem Wachstum und jährlichem Defizit im Euro-Raum

1 Einleitung

Die Europäische Union (EU) steht durch die anhaltende Staatsschuldenkrise vor der größten Herausforderung seit ihrem Bestehen.¹ Die durchschnittliche Staatsverschuldung der Euro-Staaten² beläuft sich aktuell auf ca. 92% des Bruttoinlandsproduktes (BIP),³ wobei 2013 zudem ein Rückgang des BIP von 0,4% zu verzeichnen gewesen ist.⁴

Diese Kombination aus hohen Schuldenquoten und niedrigem Wirtschafts- wachstum führt zu einer Diskussion, welche auf wissenschaftlicher, politi- scher und gesellschaftlicher Ebene geführt wird, und auf zwei verschiede- nen Ebenen stattfindet. Zum einen wird die Frage nach geeigneten Gover- nance-Strukturen gestellt, welche eine erneute Verschuldungskrise verhin- dern können.⁵ Darüber hinaus gilt es, die Strategie für eine kurz- und lang- fristige Lösung der Krise zu finden.⁶

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Frage, welche den politi- schen Entscheidungsträgern der EU zur Verfügung stehenden Handlungsop- tionen zur Verringerung der nationalen Schuldenquoten beitragen können, und welche dieser Maßnahmen sich in besonderer Weise eignen. Vor die- sem Hintergrund erfolgt eine Darstellung der aktuellen ökonomischen Situa- tion der betroffenen Staaten und der fiskalpolitischen institutionellen Rah- menbedingungen der EU (vgl. Abschnitt 2). Zudem werden im analytischen Teil dieser Ausarbeitung die Wirkungen einzelner Konsolidierungsmaß- nahmen auf das volkswirtschaftliche Wachstum und die Schuldenstandsquo- te ausgearbeitet (vgl. Abschnitt 3.1). Nachfolgend werden mögliche Geldpo- litische Handlungsspielräume untersucht (vgl. Abschnitt 3.2), sowie eine Betrachtung möglicher Beiträge der Privatisierung von Staatseigentum vor- genommen (vgl. Abschnitt 3.3). Die Arbeit schließt mit einem Fazit (vgl. Abschnitt 4).

2 Der Status-Quo im Euro-Raum

2.1 Ökonomischer Ist-Zustand der Euro-Staaten

Im Jahr 2013 haben 17 der 28 EU-Mitgliedsstaaten gegen die sogenannten Maastricht-Kriterien verstoßen.⁷ Dies bedeutet, dass die betroffenen Staaten entweder einen Schuldenstand von mehr als 60% ihres BIP, oder ein Defizit von 3% des BIP im letzten Haushaltsjahr vorzuweisen gehabt haben.⁸

Die Schuldenstände innerhalb des Euro-Raums sind in den vergangenen Jahren in historischem Ausmaß gestiegen.⁹ Es kann dargelegt werden, dass diese Entwicklung maßgeblich auf drastisch gesunkene Staatseinnahmen zurückzuführen ist.¹⁰ Der Anstieg der Staatsschulden ist dabei so stark ge- wesen, dass vorübergehend sechs Euro-Staaten Unterstützung durch eigens geschaffene Rettungsmaßnahmen benötigt haben, da sie nicht mehr in der Lage gewesen sind, sich selbstständig am Finanzmarkt zu refinanzieren.¹¹

Quelle: Eigene Darstellung, in Anlehnung an: Eurostat (2014a).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Die Entwicklung der Schuldenstandsquote in ausgewählten Euro- Staaten

Neben den hohen Schuldenständen ist zudem ein Rückgang des BIP von 0,1% als Mittelwert für den Euro-Raum festzustellen. Darüber hinaus be- stand im Jahr 2013 ein reduziertes, aber nach wie vor beträchtliches Defizit von 3,0%.¹² Als Ausblick auf das erste Halbjahr 2014 wird jedoch von einem Wachstum für den Euro-Raum von 1,3-1,5% ausgegangen.¹³

Quelle: Eigene Darstellung, in Anlehnung an: Eurostat (2014a); Eurostat (2014b).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Die durchschnittliche Entwicklung von ökonomischem Wachstum und jährlichem Defizit im Euro-Raum

2.2 Fiskal- und Geldpolitische Krisenmechanismen der Euro- Zone

Die anhaltend hohe Staatsverschuldung innerhalb der EU hat dazu geführt, dass umfassende Reformen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes (SWP) durchgeführt, und die institutionellen Rahmenbedingungen der EU bezüg- lich der nationalstaatlichen Haushalts- und Fiskalpolitik erweitert worden sind.¹⁴ Die Reformen sind als Ergänzung und Verstärkung bestehenden Rechts zu erachten, da sie den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäi- schen Union (AEUV) unangetastet lassen,¹⁵ und das Protokoll über das Ver- fahren bei einem übermäßigen Defizit weiterhin Bestand hat.¹⁶

Der Schwerpunkt der Reformen liegt dabei auf vertraglichen Vorgaben, die zukünftig eine hohe Verschuldung der Mitgliedsstaaten verhindern sollen. So beinhaltet der Euro-Plus-Pakt, welcher von den Staats- und Regierungs- chefs der Euro-Staaten¹⁷ ausgehandelt worden ist, selbstverpflichtende nati- onale Fiskalregeln und Programme zur Erhöhung der nationalen Wettbe- werbsfähigkeit.¹⁸ Dies stellt eine Ergänzung der Schuldenbremse dar, zu welcher sich die EU-Staaten¹⁹ im Rahmen des Fiskalvertrages verpflichtet haben.²⁰

Die ebenfalls durchgeführten Reformprogramme Sixpack und Twopack sind zudem eine umfassende Weiterentwicklung des bisherigen SWP. Dabei werden sowohl die haushaltspolitische Koordinierung und Überwachung seitens der EU deutlich ausgeweitet,²¹ als auch die Kontrolle und Korrektur makroökonomischer Ungleichheiten in einzelnen Euro-Staaten manifes- tiert.²²

Die Reform des „präventive[n] Arm[s]“²³ des SWP ermöglicht die Über- mittlung von nationalen Stabilitätsprogrammen und Haushaltsplanungen an die Europäische Kommission,²⁴ sowie eine Begrenzung des Wachstums der nationalen Primärausgaben.²⁵ Des Weiteren hat das Sixpack das Defizitver- fahren “als korrektive Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts“²⁶ stärker automatisiert und verbindlichere Korrekturmechanismen, wie bspw. ein mittelfristiges Haushaltsziel, installiert.²⁷ Mögliche Sanktionen bei ei- nem Verstoß gegen die vorgeschlagenen Korrekturmaßnahmen zur Rück- führung des Defizits können im reformierten SWP deutlich schneller ausge- sprochen werden.²⁸ Zudem wird zukünftig keine qualifizierte Mehrheit im Europäischen Rat für die Aussprache einer Sanktion benötigt.²⁹

Als fiskalpolitische Konsequenz gilt für die teilnehmenden Euro-Staaten, dass sie durch die ergriffenen Maßnahmen unterschiedlichen „fiskalpoliti- schen Restriktionen“³⁰ unterliegen, da sie jährlich maximal ein absolutes Defizit von 3% des BIP und ein strukturelles Defizit von 0,5%³¹ des BIP aufweisen dürfen.³² Zudem müssen die Nationalstaaten die Schuldenstands- quote einhalten. Diese beinhaltet, dass eine Differenz der gegebenenfalls bestehenden Schulden zur Grenze von 60% der BIP³³ in einem Betrach- tungszeitraum von 3 Jahren jährlich durchschnittlich um ein Zwanzigstel reduziert werden muss, oder für die Europäische Kommission erkennbar ist, dass ausreichend Fortschritte erzielt worden sind, um das mittelfristige Haushaltsziel zu erreichen.³⁴

Über die aufgeführten Reformen hinausgehend, steht Euro-Staaten, welche sich nicht mehr selbstständig am Kapitalmarkt refinanzieren können, die Möglichkeit offen, die Hilfe des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) in Anspruch zu nehmen.³⁵ Der Beitritt zum ESM ist an ein „Memorandum of Understanding“³⁶ geknüpft, in welchem sich der betroffene Nationalstaat zu umfassenden Reformen bereit erklärt.³⁷

Zudem unterstützt das Programm der Outright Monetary Transactions (OMT) der Europäischen Zentralbank (EZB) Euro-Staaten, die mit rapide steigenden Zinsaufschlägen auf ihren Staatsanleihen konfrontiert sind, durch gezielte Aufkäufe von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt.³⁸

3 Ausgewählte Handlungsoptionen zur Reduzierung europäischer Staatsschuldenquoten

In der gesichteten Fachliteratur besteht weitestgehend Einigkeit über einen negativen, empirischen Zusammenhang zwischen der Höhe des nationalen Schuldenstandes und dem volkswirtschaftlichen Wachstum.³⁹ Es lässt sich zudem festhalten, dass die Reduzierung der Schuldenquote eines National- staates leichter umzusetzen ist, wenn ein hohes Wirtschaftswachstum vor- liegt.⁴⁰ Vor diesem Hintergrund wird die vorzunehmende Analyse der Handlungsoptionen zur Reduzierung der Staatsschuldenquote die Auswir- kungen auf ökonomisches Wachstum neben der Reduzierung der Schulden- quote als wesentliches Kriterium berücksichtigen. Auf eine differenziertere Auseinandersetzung mit der Frage nach möglichen Grenzwerten für den exakten, quantifizierten Einfluss des Schuldenstandes auf das volkswirt- schaftliche Wachstum wird in dieser Arbeit hingegen bewusst verzichtet.⁴¹

3.1 Fiskalpolitische Konsolidierungsmöglichkeiten

Die beiden wesentlichen Faktoren bei der Reduzierung europäischer Staats- schuldenquoten sind volkswirtschaftliches Wachstum und die Konsolidie- rung⁴² öffentlicher Haushalte.⁴³ In diesem Zusammenhang erscheint der wechselseitige Einfluss, welchen diese Parameter aufeinander ausüben, von entscheidender Bedeutung für die Wirkungsweisen einzelner fiskalpoliti- scher Handlungsoptionen. Es ist allgemein anerkannt, dass Konsolidierung kurzfristig ein Hemmnis für ökonomisches Wachstum darstellen kann. Gleichzeitig kann Wachstum jedoch auch durch die Wirkungsweise automa- tischer Stabilisatoren⁴⁴ den positiven Einfluss fiskalpolitischer Maßnahmen auf den Schuldenstand reduzieren, oder auch selbst positiven Einfluss auf den Primärüberschuss ausüben.⁴⁵

Die folgend betrachtete fiskalpolitische Konsolidierung ist insofern auch bezüglich ihrer Auswirkung auf das Wirtschaftswachstum zu beurteilen,⁴⁶ da von einem derart starken Tradeoff ausgegangen werden kann, dass der Schuldenstand sich durch intensive Konsolidierung kurzfristig erhöht.⁴⁷

3.1.1 Einnahmenorientierte Konsolidierung

Mittels einnahmenorientierter Konsolidierung des Staatshaushaltes kann, durch eine Erhöhung der Staatseinnahmen und einen folgenden Primärüber- schuss, eine Verringerung der Staatsschuldenquote erreicht werden.⁴⁸ Be- sondere Beachtung bei der Auswahl fiskalpolitischer Konsolidierungsmaß- nahmen ist dabei der Wirkung fiskalischer Multiplikatoren⁴⁹ beizumessen, deren Höhe die negative Wirkung der ergriffenen Maßnahmen auf das kurz- fristige volkswirtschaftliche Wachstum eines Landes maßgeblich bestim- men.⁵⁰ So wird angenommen, dass der negative Einfluss einnahmeorientier- ter Konsolidierung auf das kurzfristige Wirtschaftswachstum kleiner ausfällt als bei vergleichbaren ausgabenorientierten Handlungsoptionen, da diese direkt negativ auf das Wachstum wirken, während Einnahmenerhöhungen des Staates durch eine Veränderung der Sparquote der Haushalte antizipiert werden können.⁵¹

[...]

¹ Vgl. Dreger, C. (2013), S. 5.

² Mitgliedsstaaten der EU, welche den Euro als Währung führen, werden in dieser Ausarbeitung im Folgenden als Euro-Staaten bezeichnet. Eine Unterscheidung zu den restlichen Mitgliedsstaaten der EU ist notwendig, da bestimmte fiskalische Vorgaben und institutionelle Rahmenbedingungen ausschließlich für Euro-Staaten Geltung haben.

³ Vgl. Eurostat (2014a).

⁴ Vgl. Eurostat (2014b).

⁵ Vgl. Sachverständigenrat (2013), S. 157.

⁶ Vgl. Sachverständigenrat (2011), S. 1.

⁷ Vgl. Eurostat (2014a).

⁸ Vgl. Europäische Kommission (2013a).

⁹ Vgl. Abbas, A./Akitoby, B./Andritzky, J./Berger, H./Komatsuzaki, T./Tyson, J. (2013), S. 5; Abb. 1.

¹⁰ Vgl. IMF (2013), S. 8.

¹¹ Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2014a), S. 3; Bundesministerium der Finanzen (2014b), S. 4f.

¹² Vgl. Abb. 2.

¹³ Vgl. Eurostat (2014c), S. 7.

¹⁴ Vgl. Sachverständigenrat (2012), S. 117.

¹⁵ Vgl. Art. 126, Vertrag zur Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

¹⁶ Vgl. Sachverständigenrat (2012), S. 118.

¹⁷ Zusätzlich beteiligen sich die EU-Mitgliedsstaaten Bulgarien, Dänemark, Lettland, Litauen, Polen und Rumänien, vgl. Bundesministerium der Finanzen (2012), S. 1.

¹⁸ Vgl. Euro-Plus-Pakt, S. 7.

¹⁹ Mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs und der Tschechischen Republik, vgl. Ver- trag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion, S. 1.

²⁰ Vgl. Art. 3, ebenda.

²¹ Vgl. Europäische Kommission (2013b), S. 2f.

²² Vgl. Art. 1, Verordnung (EU) Nr. 1175/2011; Kapitel 1, Art. 1, Verordnung (EU) Nr. 1176/2011.

²³ Rossmann, B. (2011), S. 238.

²⁴ Vgl. Art. 1, Nr. 6, Verordnung (EU) Nr. 1175/2011.

²⁵ Vgl. Art. 1, Nr. 8, Verordnung (EU) Nr. 1175/2011.

²⁶ Art.1, Nr. 2, Verordnung (EU) Nr. 1173/2011.

²⁷ Vgl. Art. 1, Nr. 1, Verordnung (EU) Nr. 1177/2011.

²⁸ Vgl. Sachverständigenrat (2012), S. 124.

²⁹ Vgl. Abs. 7, Verordnung (EU) Nr. 1173/2011.

³⁰ Sachverständigenrat (2012), S. 133.

³¹ Für diejenigen Euro-Staaten, die sich in einem Defizitverfahren befinden, kann eine Höchstgrenze von 1% des BIP angesetzt werden, vgl. Art. 3, Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion.

³² Vgl. Art. 1, Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit; Art. 3, Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion.

³³ Ein Schuldenstand von 60% des BIP gilt als Höchststand dessen, was unter dem Gesichtspunkt der Haushaltsdisziplin von der Europäischen Kommission akzeptiert wird, ohne ein Defizitverfahren einzuleiten, vgl. Art. 1, Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit; Art. 126, Abs. 2, AEUV; Abb. 1.

³⁴ Vgl. Art. 1, Nr. 2, Abs. b), Verordnung (EU) Nr. 1177/2011.

³⁵ Vgl. Kapitel 1, Art. 2, Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus.

³⁶ Kapitel 4, Art. 13, Abs. 3, Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmecha- nismus.

³⁷ Vgl. ESM (2013), S. 2.

³⁸ Vgl. EZB (2014), S. 18.

³⁹ Vgl. Abbas, A./Akitoby, B./Andritzky, J./Berger, H./Komatsuzaki, T./Tyson, J. (2013), S. 6; Dreger, C./Reimers, H.-E. (2013), S. 58; Cecchetti, S. G./Mohanty, M. S./Zampolli, F. (2011), S. 19.

⁴⁰ Vgl. Abbas, A./Akitoby, B./Andritzky, J./Berger, H./Komatsuzaki, T./Tyson, J. (2013), S. 12; Jayadev, A./Koncza, M. (2010), S. 1; Alesina, A./Ardagna, S. (2010), S. 11f.

⁴¹ Für eine weiterführende Betrachtung vgl. Reinhart, C. M./Rogoff, K. S. (2010), S. 22f.; Egert, B. (2013), S. 17f.; Baum, A./Checherita-Westphal, C./Rother, P. (2012), S. 17f.; Panizza, U./Presbitero, A. F. (2013), S. 13.

⁴² Als Konsolidierung wird im Folgenden das Zielvorhaben bezeichnet, die Staatsausgaben (ohne Zinszahlungen für bestehende Schulden) geringer zu halten als die Staatseinnahmen. Man spricht auch von einem Primärüberschuss, vgl. Abbas, A./Akitoby, B./Andritzky, J./Berger, H./Komatsuzaki, T./Tyson, J. (2013), S. 7.

⁴³ Vgl. Hoekstra, N./Schuknecht, L./Zemanek, H. (2012), S. 12.

⁴⁴ Hiermit sind Elemente des Transfer- und Steuersystems beschrieben, welche die kon- junkturellen Schwankungen automatisch auffangen, wie z.B. die deutsche Arbeitslosenver- sicherung und die progressive Einkommenssteuer, vgl. Dolls, M./Fuest, C./Peichl, A. (2009), S. 2.

⁴⁵ Zudem kann Wirtschaftswachstum die politische Durchsetzbarkeit von Konsolidierungsmaßnahmen erleichtern, vgl. Abbas, A./Akitoby, B./Andritzky, J./Berger, H./Komatsuzaki, T./Tyson, J. (2013), S. 10.

⁴⁶ Vgl. Alesina, A./Perotti, R. (1996), S. 18; Alesina, A./Ardagna, S. (2010), S. 11.

⁴⁷ Vgl. Abbas, A./Akitoby, B./Andritzky, J./Berger, H./Komatsuzaki, T./Tyson, J. (2013), S. 14.

⁴⁸ Vgl. Wöhlbier, F./Astarita, C./Mourre, G. (2014), S. 5.

⁴⁹ Fiskalpolitische Multiplikatoren beschreiben das Verhältnis, in welchem eine Verände- rung des staatlichen Eingriffs den Output des Staates verändert. Allerdings kann die genaue Größe der Multiplikatoren für den gesamten Euro-Raum bisher nicht einwandfrei bestimmt werden, da es beträchtliche Schwankungen, auch zwischen den betrachteten Ländern , gibt, vgl. Spilimbergo, A./Symansky, S./Schindler, M. (2009), S. 2f; Neheider, S./Schuknecht, L. (2013), S. 31f.

⁵⁰ Vgl. Keen, M. (2013), S. 23.

⁵¹ Vgl. Cournède, B./Goujard, A./Pina, Á./de Serres, A. (2013), S. 15.