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Die Zwei-Stufen-Theorie im Verwaltungsrecht

Hausarbeit 2008 15 Seiten

Jura - Öffentliches Recht / Staatsrecht / Grundrechte

Leseprobe

Gliederung

A, Aussage der Zwei- Stufen- Theorie

B, Entwicklung der Zwei- Stufen- Theorie
I. Ausgangslage :
II. „Erfindung“ der Zwei- Stufen- Theorie

C, Anwendungsbereich
I. Voraussetzung für die Anwendung der Zwei- Stufen- Theorie
II. Leistungsverwaltung
1. Subventionen
2. Bürgschaften
2. verlorene Zuschüsse
4. Zugang zu öffentlichen Einrichtungen
5. Daseinsvorsorgeleistungen
6. Teilnahme der öffentlichen Hand am wirtschaftlichen Wettbewerb
7. öffentliches Dienst- und Arbeitsrecht
8. fiskalische Verwaltung
III. Bedeutung der Zwei- Stufen- Theorie

D, Bewertung
I. Kritik
II. Alternativen
III. Unverzichtbarkeit der Zwei- Stufen- Theorie

E, Fazit

Die Zwei- Stufen- Theorie im Verwaltungsrecht

Die Zwei- Stufen- Theorie ist einer der bedeutendsten Bestandteile des modernen Verwaltungsrechts. Im Folgenden soll daher ihre Entwicklung, ihr Anwendungsbereich und ihre Bewertung dargestellt werden.

A, Aussage der Zwei- Stufen- Theorie

Zuvor ist aber natürlich ihre grundsätzliche Aussage zu klären.

Diese ist, dass eine Rechtsbeziehung, deren Grundlage öffentlich- rechtlicher Natur (meistens ein Verwaltungsakt) ist, auf zweiter Stufe privatrechtlich vollzogen werden kann1 2 3. Die Verwaltung hat also bei der Ausgestaltung des Vollzugs des Verwaltungsaktes (VA) ein Wahlrecht zwischen öffentlich- und privatrechtlichen Handlungsformen (Prinzip der Wahlfreiheit). Für die entsprechende Einstufung entscheidend ist grundsätzlich nicht der Regelungsgegenstand, sondern der Wille der

Behörde . Dieser ist also im Einzelfall zu ermitteln.

B, Entwicklung der Zwei- Stufen- Theorie

Um die Idee und Entwicklung dieser Theorie zu verstehen, muss zuerst die Ausgangslage betrachtet werden.

I. Aussansslase

Nach dem Zweiten Weltkrieg, dem Nazi- Regime und der Währungsreform 1948 begann ein ungeheures Wirtschaftswachstum in der BRD. Zwar hatte sich die Bundesrepublik von der sozialistischen Zwangs- und Planwirtschaft abgewendet, doch kurbelte man die Wirtschaft planmäßig durch Subventionen4, vor allem in Form von Aufbau- und Eingliederungsdarlehen5 an, wodurch die ehemals reine Eingriffsverwaltung begann, in die Daseinsvorsorge hineinzuwachsen6. Solche Subventionen wurden rein privatrechtlich betrachtet7. Dies wurde aber bald als sehr rückständig bewertet und durch die Unbekümmertheit der Verwaltung im Umgang mit den neuen Aufgaben, weswegen man auf traditionelle und wenn auch in anderen

Bereichen bewährte Handlungsformen zurückgriff, dem Einfluss der Wirtschaft, die homogen privatrechtliche Regelungen wollte, der kaum vorhandenen gesetzlichen Normierungen in diesen Bereichen und der sich noch in Entwicklung befindlichen Verwaltungsgerichtsbarkeit erklärt8. Da die rein zivilrechtliche Betrachtung allerdings dem Gesetz nicht genüge tat, welches die Ablehnung eines Subventionsantrags klar als VA und die Bewilligung nicht als Willenserklärung zum Vertragsschluss ansah9, die Verwaltung dazu neigte sich in das Privatrecht zu flüchten, um öffentlich­rechtlichen (Grundrechts-) Bindungen zu entgehen10 und gleichzeitig die wirtschaftliche, marktlenkende Bedeutung der Subventionen erheblich war11, musste eine Lösung gefunden werden, zumal sonst auch die neuentwickelte Lehre von der Bestandskraft rechtswidriger VA hier nicht berücksichtigt wurde12. Es fehlten aber passende Rechtsformen im öffentlichen Recht, da das gebundene Verwaltungsprivatrecht noch nicht erfunden und der öffentlich- rechtliche Vertrag noch strittig war 13.

Also kam es zur Entwicklung der Zwei- Stufen- Theorie.

II. „Erfindung“ der Zwei- Stufen- Theorie

1956 entdeckte Hans- Peter Ipsen am Beispiel staatlicher Bürgschaften, dass vor dem privatrechtlichen Vertragsschluss eine Entscheidungsstufe steht14. Daraus entwickelte er in seiner Monographie „Öffentliche Subventionierung Privater“ die Zwei- Stufen­Theorie, die sich auch durch die (leider uneinheitliche) Rechtssprechung15 in weitere Gebiete ausbreitete16.

C, Anwendungsbereich

Diese Gebiete sollen nun näher behandelt werden. Sie alle finden sich im Bereich der Leistungsverwaltung. Dabei dient die Theorie der Einordnung der Durchführungsstufe als zivil- oder öffentlich- rechtlich17, vor allem wenn sich dort Elemente beider Rechtsbereiche finden18 .

I. Voraussetzung für die Anwendung der Zwei-Stufen- Theorie

Damit die Theorie überhaupt angewendet werden kann, müssen natürlich zwei Verfahrensschritte feststellbar sein. Die erste Stufe entspricht der Bewilligungsstufe durch VA, in der eine selbstständige, formalisierte Entscheidung darüber getroffen wird19, ob der Antragssteller eine Leistung erhält. Die zweite Stufe ist die Erfüllung- und Abwicklungsstufe 20, die das „wie“ der Leistung regelt. Hier hat die Verwaltung Wahlfreiheit zwischen einer privat- oder öffentlich- rechtlichen Ausgestaltung. Nur bei einer solchen Zweistufigkeit ist die Theorie in folgenden Gebieten anwendbar.

II. Leistunssverwaltung

Die Leistungsverwaltung, die die Rechtssphäre des Bürgers erweitert, festigt oder durch die für ihn Dienstleistungen erbracht werden21, spaltet sich in viele Teilbereiche auf; nicht in allen findet die Theorie Anwendung. Nun werden die wichtigsten Teilbereiche im Einzelnen abgehandelt.

1. Subventionen

Der vielleicht größte Anwendungsbereich für die Theorie sind Subventionen. Das sind gern. § 264 VII StGB Leistungen aus öffentlichen Mitteln, die nach Bundes-, Landes oder EG- Recht an Betriebe oder Unternehmen wenigstens teilweise ohne marktmäßige Gegenleistung gewährt werden und der Förderung der Wirtschaft dienen sollen. Diese Linanzhilfen, Zuwendungen und Beihilfen, wie sie auch genannt werden, umfassen sowohl die Leistungssubventionen als auch

Verschonungssubventionen(z.B. Steuemachlässe). Nur erstere sind im Folgenden im verwaltungsrechtlichen Sinne gemeint22. Dies sind also Vermögenswerte Zuwendungen des Staates oder anderer Verwaltungsträger an Privatpersonen ohne marktmäßige Gegenleistung zur Förderung eines im öffentlichen Interesse liegenden Zwecks23. Dazu gehören vor allem gering verzinste Darlehen, verlorene Zuschüsse, Bürgschaften und Realförderungen. Letztere drei sollen gesondert behandelt werden. Bei Subventionsdarlehen besagt die Zwei- Stufen- Theorie, dass die Frage, wer eines erhält, mit einem öffentlich- rechtlichen VA beantwortet wird (Bewilligungsbescheid). Die Ausgestaltung der Aus- und Rückzahlung, der Zinsen etc. wird grundsätzlich über einen zivilrechtlichen Darlehensvertrag nicht selten unter Zwischenschaltung einer Privatbank geregelt24, mit der dann der Vertrag geschlossen wird.

2. Bürgschaften

Auch wenn es um die Frage geht, ob der Staat oder sonst ein Verwaltungsträger eine Bürgschaft für ein Privatunternehmen übernimmt, findet die Zwei- Stufen- Theorie Anwendung25. Zuerst wird gegenüber dem Begünstigten ein Bewilligungs- VA erlassen, dann grundsätzlich mit seinem Gläubiger ein Bürgschaftsvertrag gern. § 765 BGB geschlossen.

3. verlorene Zuschüsse

Anders sieht es bei verlorenen Zuschüssen aus. Dies sind Geldleistungen, die nicht zurückgezahlt werden müssen. Hier wird die Theorie nicht einmal angewendet, wenn eine Privatbank zwischengeschaltet ist26 und die Auszahlung vollführt. Denn einmal bietet das Zivilrecht höchstens den Schenkungsvertrag als geeignete Grundlage. Der Staat hat aber nicht zu verschenken27, weil er keinerlei Leistungen ohne öffentliche Zweckbindung gewährt28. Zweitens fehlt es an der benötigten Zweistufigkeit. Per VA wird der Zuschuss bewilligt und schließlich durch den Realakt der Auszahlung erfüllt. Hierfür kann eine Privatbank Erfüllungsgehilfe sein. Jedenfalls kommt es zu keinem Vertragsschluss, so dass die Stufentheorie hier nicht anwendbar ist.

[...]


1 Eichhorn, S. 1249

2 Erbguth, § 21, Rn. 8

3 Erbguth, § 21, Rn. 8

4 Faber, § 13 I

5 Maurer, § 17, Rn. 13

6 Flessa, DVB1 1985, 1365

7 Flessa, DVBl 1985, 1365

8 Ipsen, DVB1 1956, 602 [602 f.]

9 Ipsen, DVB1 1956, 602 [603]

10 Ipsen, DVB1 1956, 602 [606]

11 Ipsen, DVB1 1056, 602 [603]

12 Faber, § 18 I

13 Faber, § 18 I

14 Flessa, DVBl 1985, 1365

15 Flessa, DVBl 1985, 1365

16 Erbguth, § 5, Rn. 14

17 Erbguth, § 5, Rn. 14

18 Erbguth, § 25, Rn. 4

19 Hofmann/Gerke, S. 39

20 Hofmann/Gerke, S. 39

21 Eichhorn, S. 650

22 Maurer, § 17, Rn. 3

23 Maurer, § 17, Rn. 6

24 Erbguth, § 25, Rn. 5

25 Faber, § 18 11

26 Schmidt, Rn. 1007

27 Ipsen, DVB1 1956, 602 [605]

28 Ipsen, DVB1 1956,461 [466]

Details

Seiten
15
Jahr
2008
ISBN (eBook)
9783668006508
ISBN (Buch)
9783668006515
Dateigröße
8.3 MB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v301486
Institution / Hochschule
Universität Augsburg – Institut für Öffentliches Recht
Note
14 Punkte
Schlagworte
zwei-stufen-theorie verwaltungsrecht

Autor

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