Wissenschaftliche Politikberatung zwischen Expertise und Interessensvermittlung am „Modell Deutschland“

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Konzeptionelle Grundlagen
2.1 Expertengremien und wissenschaftliche Politikberatung
2.2 Expertenkommissionen und Interessenvertretung im „Modell Deutschland“

3 Der Sachverständigenrat
3.1 Sachverständigenrat
3.2 Das Scheitern des Systems Sachverständigenrat und tripartistischer Interessensvermittlung

4 Die Hartz-Kommission
4.1 Neuer Reformeifer
4.2 Bündnis für Arbeit
4.3 „Die Stunde der Praktiker“

5 Fazit

Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Wissenschaftliche Politikberatung hat in Deutschland eine lange Tradition. Neben der Bereitstellung von fachlicher Expertise für die Vorbereitung von Entscheidungen, stellen Expertengremien allerdings auch eine Arena der Interessensartikulation und -vermittlung von gesellschaftlichen Gruppen und Verbänden dar. Kommissionen, Räte oder Arbeitskreise sind somit in korporatistische Strukturen eingebunden. Die qualitative Einbindung in politische Entscheidungsprozesse, als auch die quantitative Institutionalisierung dieser Gremien war stetigen Wandlungen unterworfen. Die Gründung des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (im Folgenden Sachverständigenrat) in der Mitte der 1960er Jahre, und die korporatistische Flankierung der durch ihn vorgeschlagenen konzertierten Aktion war sichtbares Zeichen der Hochphase von Expertengremien in politischen Entscheidungsprozessen. Die hohen Erwartungen erfüllten sich jedoch nicht, was keineswegs zu einem Attraktivitätsverlust von konzertierter Reformpolitik geführt hat. In den 1990er Jahren wurde der Gedanke an einer tripartistisch besetzte Konzertierungsarena mit dem „Bündnis für Arbeit“ widerbelebt. Während es in den 1960er Jahren in der Endphase des so genannten „deutschen Wirtschaftswunders“ vor allen Dingen um verteilungspolitische Fragen ging, hatten sich mit der Massenarbeitslosigkeit die Vorbedingungen dramatisch gewandelt. Doch das Ergebnis blieb das gleiche, die konzertierte Aktion scheiterte erneut und stand somit sinnbildlich für die breite Kritik an der Reformunfähigkeit des einstmals so erfolgreichen „Modell Deutschlands“. Die umfassende Reform des Wohlfahrtsstaats gelang wiederum dennoch mit Hilfe einer Expertenkommission.

Das Ziel dieser Arbeit ist es, ausgehend von der Debatte und der Gründung des Sachverständigenrats in den 1960er Jahren, die Entwicklung von wissenschaftlicher Politikberatung und Interessensvermittlung nachzuzeichnen. Welchen Wandlungsprozessen unterliegt das Verhältnis von Staat und Verbänden der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberseite? Insbesondere die Dynamik politischer Prozesse soll am Beispiel der Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (im Folgenden Hartz-Kommission) dargestellt werden. Wie und warum gelang der Umbau des Sozialstaates und war dafür tatsächlich die Expertise der Hartz-Kommission erforderlich, oder waren andere Faktoren entscheidend?

2 Konzeptionelle Grundlagen

Das Ziel dieses Kapitels ist nicht nur die Darstellung der beiden wesentlichsten Funktionen wissenschaftlicher Politikberatung für ihren Auftraggeber darzustellen. Ausgehend von der Verhandlungs- und Legitimierungsfunktion wird die Brücke zur Interessensvermittlung geschlagen.

2.1 Expertengremien und wissenschaftliche Politikberatung

Politik braucht Beratung. Es dürfte wohl unmöglich sein einen Autor zu finden, der dieser Aussage widerspricht. Das belegt die kaum überschaubare Vielfalt wissenschaftstheoretischer und politikwissenschaftlicher Arbeiten zum Themenkomplex der Politikberatung durch Expertengremien.¹ Unter dem Begriff des Expertengremiums werden hierbei verschiedenste Formen wissenschaftlicher Politikberatung subsumiert, die entweder befristet oder kontinuierlich von politischen Entscheidungsträgern berufen wurden. Die Untersuchungsobjekte dieser Arbeit umfassen Vertreter beider Typen von Expertengremien. Einerseits liegt mit dem Sachverständigenrat eine dauerhaft institutionalisierte Form der Politikberatung vor. Andererseits stellt die Hartz-Kommission eine zeitlich begrenzt einberufene Expertenkommission dar. Diese Unterscheidung spiegelt sich auch in den Funk- tionen und Motiven wider, die zur Einsetzung dieser Expertengremien geführt haben. Die Vielzahl der Gründe, die in der Literatur hierfür genannt werden, lassen sich im Wesentlichen auf zwei Funktionen reduzieren.² Diese sind die Informations- und die Legitimierungs- und Verhandlungsfunktion.

Die Politik braucht externe Expertise um Entscheidungen vorzubereiten und Unsicherheiten zu minimieren. Die Bereitstellung dieser Informationen erfolgt durch unabhängige Wissenschaftler oder Sachverständige. Dadurch sollen politische Entscheidungssituationen versachlicht und durch das Urteil der überparteilichen Berater entideologisiert werden. Doch keineswegs bedeutet ein Zugewinn an Informationen auch gleichzeitig ein Zugewinn an Entscheidungssicherheit. So führt die Ausweitung der Informationsbereitstellung durch Expertengremien häufig zu andersartigen oder sogar gegenläufigen Empfehlungen. Des Weiteren kann nicht von einem unabhängigen Experten ausgegangen werden, was die Debatten um die Politisierung der Wissenschaft und der Verwissenschaftlichung der Politik aufgezeigt haben. Die Vorstellung von neutralen Experten ist insofern allenfalls eine „zweckdienliche Fiktion“.³ Außerdem dient dem politischen Entscheidungsträger ein weitgefächertes Instrumentarium zur Informationsbeschaffung.⁴ Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund einer sich immer stärker qualifizierenden Ministerialbürokratie in der Geschichte der Bundesrepublik.⁵

Der Informationsbedarf ist demnach keine notwendige Bedingung für die Berufung von Expertengremien. Die wissenschaftliche Politikberatung soll einerseits Entscheidungen legitimieren und anderseits zur Konsensfindung beitragen. Die Legitimierungsfunktion lässt sich nach den Adressaten ausdifferenzieren. Das Urteil externer und unabhängigen Experten kann politische Entscheidungen ex ante gegenüber anderen Ministerien, Interessensgruppen oder ganz allgemein der Öffentlichkeit legitimieren.⁶ Entscheidend für die Wirksamkeit der Legitimation ist die wahrgenommene Reputation und Unabhängigkeit der Experten. Die Partizipation von Interessensgruppen in Expertengremien lässt diese als eine weitere Verhandlungsarena erscheinen. Besonderes Interesse kommt daher der personellen und inhaltlichen Berücksichtigung von Vertretern der verschiedenen Interessens- gruppen in Expertengremien zu. Genau an diesem Punkt verwischen die Grenzen zwischen wissenschaftlicher Politikberatung und Interessensvertretung, die jedoch in der öffentlichen Wahrnehmung häufig als kongruent betrachtet werden. Besonders evident wird dieser Umstand auf dem Gebiet der Wirtschafts- und Sozialpolitik und die Rolle des Staates, der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände auf derer sich diese Arbeit fokussiert.

2.2 Expertenkommissionen und Interessenvertretung im „Modell Deutschland“

Die Berücksichtigung von Vertretern der Tarifparteien in Expertenkommissionen dient einerseits der Interessensartikulation und andererseits der Konsensbildung durch den Interessensausgleich innerhalb des Gremiums. Sie dienen demnach nicht, durch ihre Sachkompetenz in dem zu behandelnden Politikfeld, primär dem Informationsgewinn der politischen Entscheidungsträger. Aus diesem Umstand ergibt sich ein Spannungsfeld, denn die in einer Demokratie natürliche Verhandlungsarena ist das Parlament. Daher ist es nicht verwunderlich, dass bei den Debatten um die Institutionalisierung von Expertenkommissionen stets der Grad des quasilegislativen Charakters der Gremien einen großen Anteil hatte. Dies wird im Laufe dieser Arbeit am Beispiel des Sachverständigenrats und der HartzKommission problematisiert werden. Die Beteiligung an der Aushandlung von politischen Entscheidungen und die Interessensvermittlung einzelner gesellschaftlicher Gruppen und Verbände sind Formen des Korporatismus.

In der letzten Dekade ist nicht nur in der Forschung ein neues erhöhtes Interesse an Fragestellungen der korporativen Ausgestaltung der politischen Ökonomie in Deutschland festzustellen. So war die öffentliche Debatte um die Reformunfähigkeit zur Jahrtausendwende geprägt durch Schlagwörter wie „Deutschland. Abstieg eines Superstars“, „Die deformierte Gesellschaft“, „Deutschland der kranke Mann Europas“ oder „die Konsensfalle. Wie das Grundgesetz Reformen blockiert“.⁷ Diese Krisenrhetorik spiegelt unmittelbar ein Verständnis einer spezifisch deutschen Ausprägung korporativer Strukturen wider, die seit den 1970er Jahren schlag- wortartig unter dem Begriff des „Modell Deutschland“ subsumiert werden. Der Begriff wurde von den Sozialdemokraten als Wahlkampfslogan im Bundestagswahlkampf 1976 geprägt. Darunter wird eine spezifisch deutsche Konsensorientierung bei der Aushandlung zwischen Markt und Staat in der Tradition der deutschen Sozial- staatlichkeit und Mitbestimmung verstanden. Diese Balance war Erfolgsfaktor für ökonomische Prosperität und sozialen Ausgleich und sorgte somit für eine außergewöhnliche Stabilität in der Bundesrepublik.⁸ Zur Jahrtausendwende, so waren sich die publizistischen Beobachter einig, habe sich der deutsche Korporatismus durch seine Vielzahl an Vetospielern zu einer Modernisierungs- bremse entwickelt.⁹ Kristallisationspunkt dieser Kritik war die Wiederbelebung eines klassischen korporativen Instruments, dass zur Bekämpfung der Massen- arbeitslosigkeit durch die rotgrüne Bundesregierung eingesetzt wurde, dem „Bündnis für Arbeit“. Der Versuch, über tripartistische Absprachen und Verträge positive Beschäftigungseffekte und einen Rückgang der strukturellen Arbeitslosigkeit zu erreichen sei zum Scheitern verurteilt, da er den Wettbewerb verhindert.¹⁰ Diese exemplarische Kritik aus der Politikwissenschaft zeigt zweierlei auf. Zum einen bedarf es zum Verständnis der Wirkungsweisen von Sachverständigenrat und Hartz- Kommission ihre tripartistischen Pendants mit der konzertieren Aktion und dem Bündnis für Arbeit. Im Laufe der Arbeit wird hierauf kurz aber vertiefend eingegangen. Zum anderen steht diese Kritik exemplarisch für die Ansicht, dass entwickelte Industrienationen heutzutage nur durch eine hohe Wettbewerbs- orientierung bestehen können. Mithin sei die Übernahme der institutionellen Strukturen liberaler Marktwirtschaften wie die Großbritanniens oder der Vereinigten Staaten die Lösung für das Bestehen in der zunehmend globalisierten Wirtschafts- welt.

Dieser Ansicht stellt sich der vielbeachtete „Varieties of Capitalism“- Ansatz von Hall und Soskice entgegen.¹¹ Diese ländervergleichende Studie benennt die unterschiedliche institutionelle Ausgestaltung der politischen Ökonomie, welche sich zwischen den beiden Extrempunkten des Wettbewerbs und der Kooperation bewegt. Insofern bestätigt dieser Ansatz, durch seine Ausführungen zu Deutschland auch das spezifisch deutsche Modell intentioneller Interaktion, die die deutsche politische Ökonomie strukturieren. Das eigentliche Verdienst dieser Arbeit, bei aller an dieser Stelle nicht weitergehend thematisierten Kritik¹², ist die These, dass sowohl die koordinierten als auch marktliberalen Volkswirtschaften unter veränderten globalen Bedingungen erfolgreich sein können. Besonders schwerwiegend aus der wirtschaftshistorischen Perspektive ist jedoch dem „Varieties of Capitalism“-Ansatz anzumerken, dass er aufgrund seines vergleichenden Charakters zu gegenwarts- bezogen ist. Eine Analyse der Entwicklung gesellschaftlicher Dynamik und dem Zusammenspiel von sozialen, politischen und kulturellen Strukturen ist ihm nur unzureichend enthalten.¹³

Das institutionelle Interaktionsverhältnis zwischen Expertenkommission und Politik, sowie der Komplex der Interessensvertretung in Deutschland, sind in den letzten Jahren ebenfalls, neben der vergleichenden Kapitalismusforschung, verstärkter in den Fokus der Forschung gerückt. Dies gilt insbesondere für die Perspektive auf die 1970er Jahre. Dadurch ist eine historisierende Betrachtung der Hartz-Kommission und dem Bündnis für Arbeit ausgehend von dem Sach- verständigenrat und der konzertieren Aktion möglich.

3 Der Sachverständigenrat

Dieses Kapitel zeichnet den Weg zur Institutionalisierung des Sachverständigenrats nach. Es wird aufgezeigt werden, welche Funktion er im Zusammenspiel mit der von ihm vorgeschlagenen konzertierten Aktion hatte und warum letztlich dieses System scheiterte.

3.1 Sachverständigenrat

Die Idee wirtschaftswissenschaftlicher Politikberatung war zu Beginn der 1960er Jahre nicht neu. Auch wenn es immer noch an einer systematischen Erforschung ihrer Geschichte fehlt, so wird allgemeinhin in der Literatur der Beginn von Politikberatung Ende des 19. Jahrhunderts verortet.¹⁴ In der Regel erfolge diese Beratung jedoch informell in Diskussionszirkeln. Erstmalig institutionalisiert wurde die Beratung durch die Gründung des preußischen Volkswirtschaftsrats 1881.¹⁵ Die Mitglieder dieses 75-köpfigen Gremiums sollten nach Proporz relevante Interessens- gruppen abbilden, zum Beispiel Handelskammern oder Vertretungen der Land- wirtschaft und Arbeiterschaft. Durch die Verweigerung von Mittelzuwendungen durch das Parlament, aus Sorge über seine angestrebte quasilegislative Funktion, war diesem Gremium jedoch keine Beständigkeit beschienen. Daher löste es sich bereits Ende der 1880er Jahre auf. Bemerkenswert jedoch ist die hohe Anziehungskraft, die von diesem preußischen Volkswirtschaftsrat ausging. In der Verfassung der Weimarer Republik wurde eine korporatistische Stände- und Verbändevertretung mit legislativen Rechten durch die Schaffung des sogenannten Reichswirtschaftsrats forciert. Zu dem ihm zugedachten Verfassungsrang wurde dieses Gremium jedoch nie erhoben und zu Beginn der nationalsozialistischen Diktatur aufgelöst.

[...]

¹ Vgl. die Ausführungen in Siefken, Sven T, Expertenkommissionen im politischen Prozess. Eine Bilanz zur rot-grünen Bundesregierung 1998-2005, Wiesbaden 2007; Murswieck, Axel, Wissenschaftliche Beratung im Regierungsprozeß, in: Axel Murswieck (Hg.), Regieren und Politikberatung, Opladen 1994, S. 103-119; Heinze, Rolf G., Die Berliner Räterepublik. Viel Rat - wenig Tat?, Wiesbaden 2002.

² Vgl. Burkhardt, Florian, Politikberatung oder Politikbestätigung? Funktionen und Wirkungsweisen von Expertenkommissionen der Bundesregierung, Konstanz 2005, S. 11.

³ Vgl. Murswieck, Regierungsprozeß, S. 104.

⁴ Vgl. Siefken, Expertenkommissionen, S. 79.

⁵ Vgl. Nützenadel, Alexander, Stunde der Ökonomen. Wissenschaft, Politik und Expertenkultur in der Bundesrepublik 1949-1974, Göttingen 2005, S. 123-135.

⁶ Vgl. Siefken, Expertenkommissionen, S. 79.

⁷ Vgl. Hertfelder, Thomas, „Modell Deutschland“. Erfolgsgeschichte oder Illusion?, in: Thomas Hertfelder, Andreas Rödder (Hg.), „Modell Deutschland“. Erfolgsgeschichte oder Illusion?, Göttingen 2007, S. 10.

⁸ Ebd. S. 9.

⁹ Ebd. S. 11.

¹⁰ Vgl. Berthold, Norbert, Hank, Rainer, Bündnis für Arbeit: Korporatismus statt Wettbewerb, Tübingen 1999.

¹¹ Vgl. Hall, Peter A., Soskice, David, Varieties of Capitalism. The Institutional Foundations of Comparative Advantage, Oxford 2001.

¹² Vgl. Bieling, Hans-Jürgen, Varieties of Capitalism, Regulationstheorie und neogramscianische IPÖ - komplementäre oder gegensätzliche Perspektiven des globalisierten Kapitalismus?, Hamburg 2011, S. 6.

¹³ Vgl. Ebd.

¹⁴ Vgl. Metzler, Gabriele, Versachlichung statt Interessenpolitik. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, in: Stefan Fischer, Wilfried Rudloff (Hg.), Experten und Politik: Wissenschaftliche Politikberatung in geschichtlicher Perspektive, Berlin 2004, S.129.

¹⁵