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Einfachgesetzliche und verfassungsrechtliche Schranken der Staatsverschuldung in den USA und Deutschland

von Max Metzger (Autor)

Seminararbeit 2013 43 Seiten

Jura - Andere Rechtssysteme, Rechtsvergleichung

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Literaturverzeichnis

A. Einleitung

B. Grenzen der Staatsverschuldung in Deutschland
I. Allgemeines zur deutschen Staatsverschuldung
II. Historische Entwicklung der deutschen Staatsverschuldung
III. Folgen der Staatsverschuldung
1. Wirkungen der Staatsverschuldung
2. Rechtfertigung
IV. Kritik an der bisherigen Regelung und Notwendigkeit einer Neuregelung
1. Die bisherige Regelung
2. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 2007, BVerfGE 119, 96
3. Kritikder Literatur an der bisherigen Regelung
4. Die Verschuldungsregeln a.F. in Sachsen
V. Die Neuregelung im Überblick
1. Grundsatzregelung für Bund und Länder in Art. 109 GG
2. Die Regel für den Bund in Art. 115 II GG
3. Übergangsregelung
VI. Defizite der Neuregelung
1. Neuregelung als verfassungswidriges Verfassungsrecht?
2. Weitere Kritik aufgrund der Verpflichtung der Länder aus Art. 109 GG
3. Praktische Durchsetzung
4. Sonstiges
VII. Lösungsvorschläge
VIII. Aktuelle Themen die Staatsverschuldung betreffend
1. Hochwasserhilfe 2013
2. Länderinsolvenz und Länderfusion
3. Europäischer Fiskalvertrag

C. Grenzen der Staatsverschuldung in den USA
I. Allgemeines zur amerikanischen Staatsverschuldung und ihrer Historik
1. Aktuelle Zahlen und Fakten
2. Historische Entwicklung
3. Besondere Auswirkungen der Verschuldung auf den US-Handel
II. Debt Limit in den USA
1. Grundsätzliches
2. Gesetzgebung zur Anpassung des Debt Limit

D. Gegenüberstellung

E. Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

Seminararbeit – Inhalt

A. Einleitung

Vor dem Hintergrund der jüngsten Entwicklungen der Haushaltskrise in den USA und der Schuldenkrise in Europa beschäftigt sich die Seminararbeit im Folgenden zunächst mit den deutschen und im Anschluss mit den amerikanischen Versuchen zur Bewältigung der Staatsverschuldung im eigenen Land. Im ersten Teil soll dabei auf die historische Entwicklung der deutschen Staatsverschuldung eingegangen werden. Daneben werden dieGründe hierfür aufgezeigt, welche insbesondere in der Altfassung der Schuldenregeln des Grundgesetzes verortet waren. Im Anschluss wird die 2009 vorgenommene Neuregelung analysiert, indem Verbesserungen gegenüber der alten Fassung sowie verbleibende und neue Kritikpunkte dargestellt werden. Der zweite Teil der Arbeit beschäftigt sich sodann mit der amerikanischen Herangehensweise. Dabei wird insbesondere auf die Entwicklungen unter der Präsidentschaft Barack Obamas eingegangen. Auch in diesem Teil werden Vor- und Nachteile der einfachgesetzlichen Regelung einer absoluten Schuldenobergrenze herausgearbeitet. In Ergänzung zur theoretischen Darstellung der Regelungssysteme werden praktische Anwendungsbeispiele sowie Gründe, die für eine Neuverschuldung sprechen, benannt und kurz erläutert. Im Anschluss an die Vorstellung der Bewältigungsstrategien werden diese in Bezug auf ausgewählte Merkmale miteinander verglichen.

B. Grenzen der Staatsverschuldung in Deutschland

I. Allgemeines zur deutschen Staatsverschuldung

Die Gesamtverschuldung der öffentlichen Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden belief sich Ende 2012 auf rund 2,071 Billionen Euro. Dabei entfielen etwa 1,289 Billionen Euro auf den Bund, 649 Milliarden Euro auf die Länder und 134 Milliarden Euro auf die Kommunen.1 Diese Schulden bestehen insbesondere gegenüber in- und ausländischen Kreditinstituten, aber auch gegenüber Privatleuten, (Sozial-) Versicherungen und Bausparkassen.2 Insgesamt liegt Deutschland mit einer Schuldenstandsquote von 81,7 Prozent des BIP leicht unter dem EU-Durchschnitt von 86,6 Prozent, was jedoch nicht darüber hinwegtäuschen darf, dass es zu den zehn am stärksten verschuldeten Ländern auf dem Gebiet der Europäischen Union gehört.3 Seit 2007 wurde von der so genannten Föderalismuskommission II eine Überarbeitung der zu diesem Zeitpunkt knapp 40 Jahre alten Regelung zur Staatsverschuldung im Grundgesetz vorgenommen. Sie mündete in eine Änderung der verfassungsrechtlichen Regelungen im Jahr 2009 ein. Mit Wirkung vom 1. August 2009 wurden die Art. 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d GG den geänderten haushaltspolitischen Erfordernissen angepasst, um in Zukunft eine wesentliche Erhöhung der Verbindlichkeiten von Bund und Ländern zu verhindern. Man spricht insofern von einer „Schuldenbremse“ im Grundgesetz (zur Kritik an dieser Bezeichnung s.u.).

II. Historische Entwicklung der deutschen Staatsverschuldung

In den Anfangsjahren war die Bundesrepublik nahezu schuldenfrei. Nach § 1 Allgemeines Kriegsfolgengesetz 1957 (AKG) sollten vorbehaltlich anderer Regelungen al-le Ansprüche gegen das Deutsche Reich, Preußen und das Unternehmen Reichsautobahn erlöschen.4 Ausnahmen finden sich u.a. in § 3 AKG, der Ansprüche z. B. gegen die NSDAP von der gesetzlichen Regelung ausschließt, oder § 4 AKG, nachdem bspw. in der Nachkriegszeit durch Rechtsgeschäft begründete Ansprüche oder Ansprüche auf Enteignungsentschädigung in jedem Fall zu erfüllen sind. Nach § 101 AKG ebenfalls unberührt blieben die Regelungen des Londoner Schuldenabkommens, wonach knapp 14 Mrd. DM an Auslandsschulden noch zurückzuführen waren.5 Bis Mitte der 1960er Jahre übten sich Bund und Länder in Zurückhaltung bei der Inanspruchnahme der Kreditaufnahmemöglichkeit, trotz dass gerade in dieser Zeit ein enormer Bedarf an Finanzmitteln für den Wiederaufbau bestand.6 Zu diesem Zeitpunkt belief sich die Verschuldung der öffentlichen Haushalte auf 84,4 Mrd. Euro oder 18,4 Prozent des BIP.7 Mit der Neuregelung der Art. 109, 115 GG von 1969 wagte der deutsche Gesetzgeber eine Neuorientierung. Dieser wurde eine antizyklische Finanzpolitik nach dem Vorbild des keynesianischen Modells zugrunde gelegt.8 In den darauffolgenden Jahren kam es zu einer stetigen (nicht kontinuierlichen) Erhöhung der Staatsverschuldung – während sich Mitte der 1970er Jahre der Schuldenstand gegenüber den Vorjahren i.d.R. fast explosionsartig veränderte (z. B. 1975 ggü. 1974: +34%), konnte vor allem in den 1980er Jahren aufgrund von Konsolidierungsmaßnahmen die jährliche Zunahme der Staatsverschuldung verringert werden.9 Dieser kontinuierliche Anstieg dürfte durch die fehlende Rückzahlungsverpflichtung bzgl. der in Rezessionszeiten aufgenommenen Kredite begründbar sein. Die beschriebenen positiven Entwicklungen der 1980er Jahre wurden mit der Wiedervereinigung abrupt abgebrochen: Dies resultierte nicht nur aus dem Beitritt der DDR zur BRD und der damit einhergehenden Vereinheitlichung der Staatsschulden, sondern auch aus der erforderlichen Anpassung der DDR-Haushaltsstrukturen an die der BRD und der Modernisierung des Kapitalstocks der DDR. Auch die notwendige sozialpolitische Abfederung der neuen Bundesländer durch Sondervermögen des Bundes wie dem Fonds „Deutsche Einheit“ trug zum Schuldenanstieg bei.10 Eine vorübergehende Besserung trat 2007 und 2008 ein, in denen das öffentliche Finanzierungsdefizit vollständig reduziert werden konnte. Diese Zeit war durch ernste Konsolidierungsmaßnahmen gekennzeichnet. Durch die Wirtschafts- und Finanzkrise der darauffolgenden Jahre und die notwendigen Konjunkturprogramme, verminderten Steuereinnahmen und erhöhten Sozialausgaben wurde diese Entwicklung jedoch beendet. In Zukunft wird mit einer Rückkehr zu einer mit den Jahren 2007 / 2008 vergleichbaren Lage gerechnet.11

III. Folgen der Staatsverschuldung

Um die Notwendigkeit einer Neuregelung der Verschuldungsregelungen zu verstehen, ist es von Bedeutung, zunächst die Effekte der Staatsverschuldung und die Ziele einer derartigen Finanzpolitik zu betrachten. Eine pauschale Bewertungals positiv oder negativ ist nicht möglich. Einerseits kann es sinnvoll sein, Kredite aufzunehmen, um aus den Erträgen der Investitionen dann die Zins- und Tilgungsraten zu bedienen. Andererseits besteht die Gefahr des Missbrauchs der Kreditaufnahme und der Abwälzung von Finanzproblemen auf spätere Generationen.12

1. Wirkungen der Staatsverschuldung

a) Einengung gegenwärtiger und zukünftiger finanzpolitischer Spielräume

Im deutschen Haushalt von 2012 mussten trotz günstiger Zinsen immer noch 35,5 Mrd. Euro für Zinszahlungen eingeplant werden; das heißt, dass ungefähr jeder 8. durch Steuern eingenommene Euro für Zinszahlungen aufgewendet werden musste.13 Einer kurzfristigen Einnahmenerhöhung zur Finanzierung einer dem Wirtschaftszyklus angepassten Ausgabenpolitik in verschieden Bereichen, z.B. im Sozialsektor, stehen langfristige Zins- und Tilgungsbelastungen und damit Ausgabenerhöhungen entgegen. Eine dauerhafte Finanzierung von Altkrediten durch Neukredite statt durch Steuermittel würde einen Anstieg der Schuldenstandsquote (d.h. des Verhältnisses der Staatsverschuldung zum Bruttoinlandsprodukt) und sinkende Kreditwürdigkeit bedeuten, die im ungünstigsten Fall zum Staatsbankrott führen könnte.14

b) Intergenerative und interlokale Ungerechtigkeiten

Würde man jedoch Steuern erhöhen oder Ausgaben senken, würdendas Konsumverhalten und der Lebensstil der gegenwärtigen Generationen auf Kosten zukünftiger Generationen finanziert. Dies istnicht im Interesse einer generationengerechten Gesellschaft. Es muss daher im Vordergrund stehen (bleiben), dass neben einer ggf. notwendigen Neuverschuldung der (Haushalts-) Gesetzgeber dafür Sorge trägt, dass ein Höchstmaß an Flexibilität zugunsten zukünftiger Generationen und deren Finanzierung gewährleistet wird.15 Dem könnte man durch eine Verpflichtung zur Bildung finanziellerRücklagen entgegentreten, um zukünftige Finanzdefizite aufzufangen. So sieht bspw. die Schweizer „Schuldenbremse“ vor, dass nur ein Teil der Einnahmen eines bestimmten Zeitraums ausgegeben werden darf.16 Jedoch bestünde hier die Gefahr, dass das Problem der Finanzierung gegenwärtiger Generationen dahingehend verkehrt würde, dass auf Kosten der gegenwärtigen Generation zukünftige finanziert würden. Eine Vermeidung intergenerativer Ungerechtigkeiten scheint daher nicht grds.möglich.Meines Erachtens können sich spiegelbildlich zu diesen intergenerativen auch interlokale Ungerechtigkeiten ergeben. Wie noch dargestellt werden wird, vertrauen Gebietskörperschaften immer häufiger darauf, dass die jeweils größeren Gebietskörperschaften für die kleineren bürgen. Dies ergibt sich nicht zuletzt daraus, dassGebietskörperschaften (u. U.) nach § 12 InsO nicht insolvenzfähig sind. Damit ist dann verbunden, dass andere Gebiete der BRD ebenso für Schulden einstehen müssen, die sie gar nicht gemacht haben. Abgesehen von Finanzausgleich und Solidarpakt führt diese allgemeine Verbürgung der Gebietskörperschaften (insb. Bund) nämlich unbestritten zu Haushaltseinschränkungen. Geringe Finanzzuweisungen wirken sich dannnegativ auch auf solche Regionen aus, die sich womöglich i.d.R. im Rahmen der schuldenbegrenzungsrechtlichen Vorgaben bewegen.

2. Rechtfertigung

a) Umverteilung

Trotz intergenerativer Ungerechtigkeiten darf nicht übersehen werden, dass die Neuverschuldung teilweise zum Zwecke kurzfristiger Finanzmittelbeschaffung zur Finanzierung von Investitionen dient, von denen auch künftige Nutzer profitieren sollen. Damit wirkt die Kreditaufnahme als Mittel zur „intergenerativen Umverteilung“.17 Problematisch an einer derartigen, pauschalierenden Aussage ist, dass öffentliche Investitionen und deren Rentabilität schon aufgrund ihrer Zielsetzung nicht immer mit privaten Investitionen vergleichbar sind und die Rückzahlung der dazu aufgenommenen Kredite bereits mit dem Zeitpunkt der Kreditaufnahme bzw. ersten Nutzung beginnt.18 Außerdem mangelt es an einer demokratischen Beteiligung zukünftiger Generationen bzgl. der Entscheidung für eine Investition.19 Im Ergebnis muss gefordert werden, dass zukunftsbelastende Maßnahmen in gleichem Umfang zu zukunftsbegünstigenden Maßnahmen führen und bzgl. diesen muss zukünftigen Generationen eine echte demokratische Entscheidungsmöglichkeit belassen werden.20

b) Stabilisierung

Weiterhin soll eine kontrollierte Neuverschuldung der Dämpfung konjunktureller Schwankungen dienen. Während einer Rezession die Steuern zu erhöhen und die Sozialausgaben zu senken, würdemit hohem administrativem Aufwand verbunden sein und könntesogar ungewollt zu einer Verschärfung der anhaltenden Rezession führen.21 Sinkende Einnahmen durch Steuern und steigende Sozialausgaben, die durch Neuverschuldung finanziert werden, wirken hingegen als„automatische Stabilisatoren“. Hierdurch soll mittelfristig ein Ausgleich der Konjunkturzyklen möglich sein.22 Diese Stabilisatoren haben auch ohne gesetzgeberisches Zutun eine konjunkturbeeinflussende Wirkung, weil in der Rezession die durch Neuverschuldung finanzierte Ausgabenerhöhung automatisch zu einem Nachfrageanstieg führt, der sich über kurz oder lang positiv auf die Gesamtwirtschaft auswirken kann.23 Daneben werden ausnahmsweise auch so genannte diskretionäre finanzpolitische Maßnahmen befürwortet, die durch Kredite finanziert werden. Dies jedoch nur, sofern die automatischen Stabilisatoren den Abschwung nicht ausreichend auffangen und dadurch eine ernste Wirtschaftskrise drohen könnte.24 Dabei muss sich diese stabilisierende Finanzpolitik jedoch auf Infrastruktur- und Humankapitalinvestitionen und nicht auf konsumfördernde Maßnahmen beziehen.25 Eine solche konsumfördernde Maßnahme stelltejedoch die „Abwrack-Prämie“ im Rahmen des Konjunkturpakets II dar, die lediglich gezielt auf die Automobilbranche einwirkte und deren volkswirtschaftliche Auswirkungen insbesondere wegen unüberlegter Neuverschuldungen Privater und der Lenkung von Finanzmitteln in den Automobilmarkt kritisiert wurden.26 Problematisch an solchen Maßnahmen ist außerdem, dass durch solche Mittel nur eine wirtschaftsabhängige Neuverschuldung, nicht aber eine strukturelle Neuverschuldung zu rechtfertigen ist, und dass eine zeitnahe, zielgenaue und zeitlich befristete Kreditaufnahme praktisch schwer zu realisieren ist.27 Ohnehin istin konjunkturell positiven Zeiten die Bildung von Rücklagen und Rückführung von Altschulden zu fordern.28

IV. Kritik an der bisherigen Regelung und Notwendigkeit einer Neuregelung

1. Die bisherige Regelung

Die bisherige Verschuldungsregel in Art. 109 II und 115 I 2 GG a.F. konnte man als dreistufiges System verstehen, in dessen Mittelpunkt der Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts stand.29 Die erste Stufe bildete die Grundregel. Nach Art. 109 II GG a.F. war die Kreditaufnahme nur zulässig, sofern sie den „Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ Rechnung tragen würde. Dabei müssen diese Maßnahmen in Anlehnung an § 1 II Stabilitätsgesetz von 1967 zu einer Stabilität des Preisniveaus, einem hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht bei stetigem, angemessenem Wirtschaftswachstum führen. Auf der zweiten Stufe bildete Art. 115 I 2 1. Hs. GG a.F. (ähnlich Länderverf.) eine zusätzliche Grenze: Die Investitionsklausel besagte, dass die Kreditaufnahme nicht die Summe der vorgesehenen Investitionen überschreiten dürfte. Die dritte Stufe bildete sodann eine Ausnahme von der Bindung an die Investitionsklausel im Falle von Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.30 Der Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ist dabei ein unbestimmter Verfassungsbegriff, der offen für die Aufnahme neuer Erkenntnisse der Wirtschaftswissenschaften war, wobei zur Konkretisierung auch auf die Teilziele des § 1 II Stabilitätsgesetz zurückgegriffen werden durfte.31 Die Voraussetzungen der Ausnahme des Art. 115 I 2 2. Hs. GG a.F. (Störung des Gleichgewichts) lagen nur vor, wenn eine ernsthafte und nachhaltige Störung bestand oder unmittelbar drohte und Kreditaufnahme nach Umfang und Verwendung zur Abwehr derselben geeignet war. Zur Beurteilung waren auch die Ursachen der Störung heranzuziehen.32 Die Ausfüllung der unbestimmten Begriffe blieb jedoch dem Gesetzgeber vorbehalten und war nicht vorrangig Aufgabe des Verfassungsgerichts.33 Allgemein betrachtet orientierten sich die Regelungen des Grundgesetzes und des Stabilitätsgesetzes an den Lehren John Maynard Keynes zur nachfrageorientierten, antizyklischen Steuerung mittelfristiger Konjunkturverläufe.34

2. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 2007, BVerfGE 119, 96

Ausgangspunkt eines Umdenkens waru.a. eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts. Aufgrund des bedrohlichen Schuldenstands und der Unwirksamkeit der bisherigen Regelung zur Steuerung und Begrenzung der Staatsschuldenpolitik drückte es die Revisionsbedürftigkeit der Art. 109, 115 GG a.F. aus.Es wird nochmals ausdrücklich darauf hingewiesen, dass eine zu hohe Staatsverschuldung das langfristige Wirtschaftswachstum hemmen und aktuelle Handlungsspielräume aufgrund erhöhter Zinslasten verengen würde und somit die Last auf zukünftige Generationen abgewälzt würde. Die Aufgabe einer Neuregelung kommt jedoch ausdrücklich nicht dem Verfassungsgericht, sondern dem Gesetzgeber zu.35 Außerdem bleiben insbesondere die Richter Di Fabio und Mellinghoff im Sondervotum nicht den Hinweis schuldig, dass nach Art. 115 GG a.F. die Kreditaufnahme nicht nur geringer als die Investitionen zu halten ist.Eine erhebliche Verschuldung müsse außerdem teilweise oder vollständig aus nichtkreditfinanzierten Einnahmen in Zeiten des Aufschwungs zurückgeführt werden.36 Außerdem wird die immer noch nicht erfolgte Definition oder Konkretisierung des Investitionsbegriffs gerügt. Die Senatsmehrheit sieht jedoch den Katalog von Ausgaben in § 13 III Nr. 2 Satz 2 Bundeshaushaltsordnung, die Investitionen darstellen und die von der bisherigen Staatspraxis als solche auch begriffen wurden (wenn auch nicht zweifelsfrei) als äußerste Grenze an.37 Ein uferloser Investitionsbegriff kann danach jedoch nicht Sinn des Art. 115 GG a.F. als Begrenzungsnorm sein.38 Die Richter Mellinghoff und Di Fabio zeichnen ein bedrohliches, realistisches Zukunftsbild, indem sie feststellen, dass „eine Staatsverschuldung, die im Sockel bei guter Konjunktur nicht oder nicht nennenswert sinkt und bei schlechter konjunktureller Lage immer wieder deutlich steigt, schleichend die praktische Möglichkeit zur Beachtung wichtiger Staatsstrukturprinzipien“ gefährdet und „eine Tendenz zur Dekonstitionalisierung [begünstigt], weil das politische Handeln des Bundes sich immer mehr fesselt und zur Überschreitung verfassungsrechtlicher Grenzen drängt“, sodass es zur „Begrenzung der Freiheit, Entwertung sozialversicherungsrechtlicher Eigentumspositionen und [zum] Verlust an demokratischer Gestaltungsfähigkeit“ kommt.39

3. Kritikder Literatur an der bisherigen Regelung

a) Investitionsbegriff der Investitionsklausel

Ein Großteil der Kritik bezog sich auf das weite Verständnis des Begriffs der „Investitionen“. Die bisherige „Staatspraxis“ orientierte sich am Bruttoinvestitionsbegriff, nunmehr ähnlich § 13 III Nr. 2 S. 2 BHO, d.h. am Wert der Neuinvestitionen ohne zukünftige Abschreibungen und sonstige gegenläufige Effekte.40 Die Gegenauffassung verlangte i.S.d. Art. 115 I 2 1. Hs GG a.F. als Begrenzungsnorm die Zugrundelegung des Nettoinvestitionsbegriffs. Es müssten von der Summe der Neuinvestitionen die Abschreibungen, d.h. Wertminderungen aufgrund wirtschaftlichen Veraltens oder Verschleißens, abgezogen werden.41 Nur die Nettoinvestitionen, d.h. ohne Berücksichtigung von Ersatzinvestitionen zum Erhalt des Investitionswertes bzw. als Wertverlustersatz, kämen nämlich zukünftigen Generationen zugute, weil gerade nur diese auch Werte für die Zukunft darstellen.42 Andernfalls würden Ersatzinvestitionen immer wieder als Investitionen berücksichtigt, obwohl diese für bereits „verbuchte“, verschlissenen Gütern aufgewendet werden und somit nur den Werteverzehr der Vergangenheit ersetzen.43 Der sich auftürmenden Verschuldung stünde wertmäßig kein das Kapital zukünftiger Generationen begünstigendes Äquivalent mehr gegenüber.44 Als Beispiel für Ersatzinvestitionen lässt sich die Instandhaltung einer Autobahn oder eines Dienstwagens anführen. Ebenso sind auch Privatisierungserlöse zu berücksichtigen, da sie Kapital freisetzen, für das ursprünglich den Kreditrahmen erhöhende Finanzmittel als Investitionen verbucht wurden.45

b) Fehlende Rückzahlungsverpflichtung und Gesamtschuldregelung

Des Weiteren enthielt Art. 115 I 2 GG a.F. keineRückzahlungsverpflichtung, falls die Kreditaufnahme aufgrund einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts über die Investitionsgrenze des Art. 115 I 2 1. Hs. GG a.F. hinausging.46 Außerdem fehlte eine Obergrenze für die Neuverschuldung, sofern eine Störung i.S.d. Art. 115 I 2 2. Hs. GG a.F. festgestellt war, sowie eine absolute Schuldengrenze.47

c) Keine Geltung für den Haushaltsvollzug, Auslagerung in Sondervermögen

Ein anderes Problem war gegeben, sofern der Haushaltsvollzug von der Haushaltsplanung abwich, d.h. wenn die Exekutive in der Summe weniger Ausgaben tätigte, als sie Investitionen vornehmen durfte.48 Dies konnte beispielsweise daran liegen, dass Investitionsmittel nicht im Haushaltsjahr abflossen oder Investitionen gar nicht mehr notwendig oder wirtschaftlich waren. Dieser asymmetrische Haushaltsvollzug, der nach überwiegender Ansicht nicht von den Vorgaben des Art. 115 I GG a.F. erfasst sein sollte, führte damit zu unrichtigen Ergebnissen insoweit, als dass die Kreditermächtigung vollständig ausgeschöpft wurde, während die Investitionen tatsächlich nicht (in vollem Umfang) vorgenommen wurden und somit die Investitionsklausel als Grenze für die Neuverschuldung zu hoch angesetzt war.49 Art. 115 II GG a.F. ermöglichte es außerdem, Schulden außerhalb des Haushalts und der Begrenzung in Art. 115 I GG a.F. durch Bildung von Sondervermögen aufzunehmen. Seit den 1990er Jahren nahm manso circa 255 Mrd. Euro Schulden i.R.d. Erblasttilgungsfonds, Fonds „Deutsche Einheit“ und Bundeseisenbahnvermögen auf.50

d) Keine Sanktionsmechanismen

Viel Kritik übte man ebenfalls daran, dass für den Fall der Überschreitung der Regelungen der Art. 109, 115 GG a.F. keine (ausreichenden) Sanktionsmechanismen bestanden.51 Zwar war es dem Bundesverfassungsgericht möglich, die Verfassungswidrigkeit eines Haushaltsgesetzes festzustellen, jedoch kann diese erst mit zeitlicher Verzögerung ergangene Feststellung den Verfassungsbruch nicht kompensieren, da die unrechtmäßig aufgenommenen Staatsanleihen nicht rückgängig gemacht werden können. Lediglich disziplinierend kann eine Entscheidung wirken, indem sie das Interesse der Öffentlichkeit anspricht und u. U. eine indirekte Bestrafung durch die Wähler herbeizuführen vermag, welche jedoch nicht unbedingt realistisch erscheint.52

4. Die Verschuldungsregeln a.F. in Sachsen

Zwischen den Verschuldungsregeln von Bund und Ländern bestehen kaum nennenswerte Unterschiede, sodass auf eben genannte Kritikpunkte verwiesen wird. Jedoch gibt es Unterschiede beim Schuldenstand: Sachsen weist verglichen mit anderen neuen Bundesländern mit 13,1 Prozent des BIP die geringste Schuldenstandsquote auf. Dies ist wohl vor allem das Ergebnis politischer Haushaltsdisziplin.53

V. Die Neuregelung im Überblick

In der Gesamtschau der Defizite der bisherigen Regelung und derdaraus resultierenden Überschreitung der Investitionsgrenze in 16 von 38 Fällen zwischen 1969 und 2007 entschied sich der verfassungsändernde Gesetzgeber für eine Reform der Verschuldungsregeln. Im März 2009 wurde von der Föderalismuskommission II ein Vorschlag vorgelegt, der dem Modell der schweizerischen Schuldenbremse ähnelt.54

1. Grundsatzregelung für Bund und Länder in Art. 109 GG

Lt. Art. 109 I GG sind Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig und unabhängig voneinander. Als Konkretisierung des föderalen Prinzips wird ausgedrückt, dass die Länder neben der Autonomie zur eigenen Haushaltsführung und entsprechender rechtlicher Regelungen auch eigene Entscheidungsspielräume haben. Jedoch gibt es dort Durchbrechungen des Grundsatzes, wo es um das Finanzwesen als Gesamtgefüge im Bundesstaat geht.55 Daher stellt nunmehr Art. 109 III GG grundsätzliche Neuverschuldungsregelungen fürBund und Länderauf. Eine Konkretisierung findet sich für den Bund in Art. 115 II GG sowie im Ausführungsgesetz zu Art. 115 GG (G-115), für die Länder, sofern umgesetzt, in den Landesverfassungen.

2. Die Regel für den Bund in Art. 115 II GG

Die als Regel-Ausnahme-Verhältnis gestaltete „Schuldenbremse“ in Art. 115 II GG verwirklicht die Rahmenvorgaben für die Haushaltswirtschaft in Art. 109 III GG. Dies erfolgt größtenteils durch einfache Wiederholung der Vorgaben des Art. 109 III GG.56

a) Grundsatz Art. 115 II 1 GG

Nach Art. 115 II 1, 109 III 1 GG ist der Bundeshaushalt grds.ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Dieses Verbot der Ausgabenfinanzierung durch Kredite gilt dabei gem. Art. 109 III 1 GG auch für die Länder.57 Die Aufnahme eines solchen Kreditfinanzierungsverbots ins Grundgesetz wird irreführenderweise als „Schuldenbremse“ tituliert, obwohl es auch bis zur Reform kreditaufnahmebegrenzende Regelungen gab, die jedoch umfangreich missachtet wurden.58 Der Kreditbegriff ist wie in Art. 115 I 2 1. Hs GG a.F. i.S.e. Nettoneuverschuldung zu verstehen. Er bezeichnetdie im Haushalt bereitgestellte Summe der Finanzmittel abzüglich der zur Schuldentilgung vorgesehenen Mittel, die dem Bund aufgrund von Kreditgeschäften zur Verfügung stehen und die zurückgezahlt werden müssen.59 Auch Sondervermögen werden vom Verbot erfasst, sofern für diese nicht bereits Kreditermächtigungen bestehen. Diese Hintertür des Schuldenanstiegs wurde damit nur teilweise verschlossen.60 Die als materielles Neuverschuldungsverbot gedachte Regelung wirkt jedoch aufgrund der zahlreichen Ausnahmen eher als Verbot struktureller Haushaltsdefizite.61

b)Ausn. 1: Zulässige strukturelle Kreditaufnahme („Strukturkomponente“)

Unter Aufhebung der Anknüpfung der Kreditaufnahme an die Bruttoinvestitionen wurde mit Art. 115 II 2, 109 III 4 GG eine Fiktion der Einhaltung des Grundsatzes aus Art. 115 II 1 GG eingeführt.62 Diese Relativierung des Kreditaufnahmeverbots für den Fall, dass die Einnahmen aus Krediten 0,35 Prozent des nominalen BIP nicht überschreiten, soll dem Haushaltsgesetzgeber bei der Gestaltung einer nachhaltigen Finanzpolitik mehr Flexibilität gewähren.63 Dies ist eine verfassungsunmittelbare, voraussetzungslose Verschuldensermächtigung, die sich am Gesamtwert aller in Deutschland hergestellten bzw. erbrachten Waren und Dienstleistungen orientiert. Lt. § 4.2 G-115 ist dabei das BIP des dem Haushaltsjahr vorangehenden Jahres zugrunde zu legen; für das Jahr 2013 dürfen somit rund 9,254 Mrd. Euro voraussetzungslos durch Kredite beschafft werden.64 Damit kann jede sinnvolle staatliche Aufgabe erfüllt werden, wobei der verfassungsändernde Gesetzgeber davon ausging, dass zumindest in dieser Höhe Investitionen in Sach- und Humankapital sowie Infrastruktur getätigt werden, die einen Nutzen für zukünftige Generationen begründen.65 Dass diese Regelung nicht für die Länder gilt, ist in Art. 109 III 5 GG festgelegt und geht auf eine Forderung der Ländermehrheit selbst zurück.66

c) Ausn. 2: Konjunkturbedingte Einschränkung („Konjunkturkomponente“)

Nach Art. 115 II 3, 109 III 2 GG ist neben der strukturellen Neuverschuldung eine weitere Neuverschuldung je nach dem konkreten Konjunkturverlauf zulässig.

aa) Abweichung von der wirtschaftlichen Normallage

Voraussetzung für eine konjunkturbedingte Neuverschuldung ist, dass eine von der Normallage abweichende konjunkturelle Entwicklung erwartet wird. Dieser Begriff ist wie der der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts unbestimmt. Jedoch muss mit Blick auf §§ 2 II, 5 G-115 sowie den Regelungszusammenhang die Normallage als Normalauslastung der gesamtwirtschaftlichen Produktionskapazitäten verstanden werden, welche bei nahezu übereinstimmendem geschätzten Produktionspotential und erwartetem BIP vorliegt.67 Eine Abweichung liegt gem. § 5 II G-115 bei einer Produktionslücke (Unter- / Überauslastung der gesamtwirtschaftlichen Produktionskapazitäten) vor. Die Verfahrensweise zur Feststellung einer solchen und zur Bestimmung der Konjunkturkomponente wird durch § 5 III, IV G-115 geregelt.

bb) Symmetrische Berücksichtigung

Gem. Art. 115 II 3 sind die Auswirkungen einer Abweichung im Auf- und Abschwung symmetrisch zu berücksichtigen. Man hat sich damit gegen prozyklisches Steuerungsverhalten ausgesprochen. Der Kreditaufnahme aufgrund konjunkturellen Abschwungs muss eine Tilgung durch entsprechende Überschüsse im Aufschwung gegenüberstehen.68 Damit soll dem bisherigen Scheitern beim Zurücklegen von Mehreinnahmen entgegengewirkt werden, damit es im Ergebnis nicht zu einem Zuwachs des Schuldenstands aufgrund der konjunkturellen Entwicklung kommt.69

d) Das Kontrollkonto

Bei der Reform wurde auch dem Umstand Rechnung getragen, dass die Altfassungbisher nicht für den Haushaltsvollzug galt. Durch die Verpflichtung zur Einrichtung eines „Kontrollkontos“ nach Art. 115 II 4, 5 GG können die Vorgaben des Art. 115 II 1-3 GG nunmehr nicht nur bei Aufstellung, sondern auch bei Vollzug des Haushalts berücksichtigt werden.70 Das Grundgesetz und § 7 G-115 sehen dabei vor, dass Abweichungen der Kreditaufnahme im Haushaltsvollzug ggü. der vorgesehenen und zulässigen Verschuldung gem. Art. 115 II 1-3 GG auf dem Verrechnungskonto verbucht werden.71 Sobald die Abweichungen negativer Art auf dem Konto 1,5 Prozent des BIP überschreiten, entsteht eine konjunkturgerechte (-unschädliche) Tilgungsverpflichtung, § 7 II G-115 i.V.m. Art. 115 II 4.72 Dabei führt lt. § 7 III G-115 bereits ein Überschreiten des Schwellenwerts von einem Prozent des BIP zur Verringerung der zulässigen strukturellen Neuverschuldung in dem in dieser Vorschrift beschriebenen Maße.

e) Ausn. 3: Naturkatastrophen und außergewöhnliche Notsituationen

Eine dritte Ausnahme von der Grundsatzregelung machen die Art. 115 II 6-8, 109 III 2 2. Var., 3 GGim Falleaußergewöhnlicher Notsituationen und Naturkatastrophen.

aa) Naturkatastrophe / außergewöhnliche Notsituation

Zur Aufrechterhaltung staatlicher Handlungsfähigkeit in Notsituationen wurde die Möglichkeit einer außerordentlichen Kreditaufnahme in Art. 115 II 6 GG geschaffen.73 DieSituationen, aufgrund derer eine Überschreitung der Kreditobergrenze beabsichtigt wird, müssen folgende Voraussetzungen erfüllen. Zum einen muss es sich um eine Naturkatastrophe als unmittelbar drohende Schädigung von erheblichem Ausmaß wie Erdbeben, Hochwasser, etc. oder um eine andere außergewöhnliche Notsituation, die ein Schadensereignis von besonders großem Ausmaß und Bedeutung für die Öffentlichkeit darstellt oder zu einer plötzlichen Beeinträchtigung der Wirtschaftsabläufe führt, handeln.74 Diese muss sich der staatlichen Kontrolle (im Wesentlichen) entziehen. Außerdem muss die Situation zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Finanzlage führen. Darunter wird verstanden, dass der Finanzbedarf für die Bewältigung der Schäden, etc. von bedeutendem Ausmaß ist.75

[...]


1 Statistisches Bundesamt, Pressemitteilung Nr. 112/2013.

2 Bund der Steuerzahler, www.steuerzahler.de/verschuldung - abgerufen am 14.07.2013, 12.22 Uhr.

3 Monatsbericht des Bundesministeriums für Finanzen, Monat März 2013, Tabelle 16, S. 94.

4 Scholl, DöV 2010, 160 (161).

5 Rombeck-Jaschinski, Das Londoner Schuldenabkommen, S. 443.

6 Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 3.

7 Rehm, Management der öffentlichen Schuld, S. 12.

8 Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 3; Scholl, DöV 2010, 160 (161).

9 Rehm, Management der öffentlichen Schuld, S. 13, Abb. 2.

10 Rehm, Management der öffentlichen Schuld, S. 15.

11 Monatsbericht des Bundesministeriums für Finanzen, Monat Dezember 2009, Tabelle 13, S. 98 und Monat März 2013, Tabelle 15, S. 93; Scholl, DöV 2010, 160 (161).

12 Scholl, DöV, 2010, 160 (161).

13 www.steuerzahler.de/verschuldung - abgerufen am 14.07.2013, 16.30 Uhr.

14 Scholl, DöV 2010, 160 (161).

15 Scholl, DöV 2010, 160 (161).

16 Vgl. Fromme, ZRP 2007, 263.

17 Scholl, DöV 160 (162).

18 Hoff, Staatsverschuldung, S. 34; Kitterer/Groneck, Wirtschaftsdienst 2006, 559 (562).

19 Pünder in Isensee/Kirchhof, Hb. StaatsR, Band 5, § 123, Rn. 7; Isensee in FS-Friauf, 705 (706); Pünder, DVBl 2008, 946 (974); vgl. NWVerfGH in DÖV 2004, 121 (122).

20 Pünder in Isensee/Kirchhof, Hb. StaatsR, Band 5, § 123, Rn. 5; BVerfGE 79, 311 (334).

21 Fuest/Thöne, Staatsverschuldung in Deutschland, 2008, S.6.

22 SVR - JG 08/09, S. 245 f.; Weber, Kreditwesen 2009, 1195 (1196).

23 SVR - JG 08/09, S. 246.; Weber, Kreditwesen 2009, 1195 (1196).

24 SVR - JG 08/09, S. 247.

25 SVR - JG 08/09, S. 254 ff.; Scholl, DöV 2010, 160 (162).

26 Kuhn, „Die Abwrackprämie mach die Käufer arm“ vom 15.03.2009 in Die Welt, abgerufen über www.welt.de, 12.08.2013, 10.49 Uhr; Heß/Schlautmann, „Die Abwrackprämie erzürnt den Handel“ vom 06.03.2009 in Handelsblatt, abgerufen über www.handelsblatt.com, 12.08.2013, 10.52 Uhr.

27 Weber, Kreditwesen 2009, 1195 (1196); Fuest/Thöne, Staatsverschuldung in Deutschland, 2008, S.13; Göke, Staatsverschuldung, ZG 2006, 1 (14).

28 Weber, Kreditwesen 2009, 1195 (1196).

29 Ryczewski, Schuldenbremse im GG, S. 27.

30 Vgl. auch Ryczewski, Schuldenbremse im GG, S. 27 f.

31 BVerfGE 79, 311 (338 f.).

32 BverfGE 79, 311 (339 f.).

33 BVerfGE 119, 96 (96) = NVwZ 2007, 1405 (1405, auch 1410 f.); vgl. auch BVerfGE 79, 311.

34 BVerfG in NVwZ, 2007, 1405 (1410 f).

35 BVerfG in NVwZ 2007, 1405 (1411).

36 BVerfG in NVwZ 2007, 1405 (1416, 1418); vgl. bereits BVerfGE 79, 311 (334 f.).

37 BVerfG in NVwZ 2007, 1405 (1411, 1417); Ryczewski, Schuldenbremse im GG, S. 31.

38 BVerfG in NVwZ 2007, 1405 (1415).

39 Fazit abweichenden Ansicht der Richter Di Fabio/Mellinghoff: BVerfG in NVwZ 2007, 1405 (1418).

40 Heun in Dreier, GG, Band 3, 2. Auflage, 2008, Art. 115, Rn. 21 f.; Scholl, DöV 2010, 160 (163); Ryczewski, Schuldenbremse im GG, S. 32; NWVerfGH in NVwZ 2007, 1422 (1422).

41 Lappin, Kreditäre Finanzierung des Staates unter dem Grundgesetz, S. 152; Pünder in Isensee/Kirchhof, Hb. StaatsR, Band 5, § 123, Rn. 36; Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 191 ff; Engels/Hugo, DöV, 2007, 445 (447).

42 Ryczewski, Schuldenbremse im GG, S. 32.

43 Von Arnim/Weinberg, Staatsschuldenrecht in der Bundesrepublik Deutschland, S. 113.

44 Pünder in Isensee/Kirchhof, Hb. StaatsR, Band 5, § 123, Rn. 36.

45 Scholl, DöV 2010, 160 (163).

46 Ryczewski, Schuldenbremse im GG, S. 69 f.; Engels/Hugo, DöV 2007, 445 (449).

47 Engels/Hugo, DöV 2007, 445 (449); Scholl, DöV 2010, 160 (163).

48 Ryczewski, Schuldenbremse im GG, S. 68.

49 Siekmann in Sachs, GG, 5. Auflage, 2009, § 115, Rn. 42; Wendt in von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Band 3, 5. Auflage, 2005, Art. 115, Rn. 46 ff.; Isensee in FS-Friauf, 705 (721 ff.); Tappe, DöV 2009, 881 (885).

50 Schemmel, Staatsverschuldung u. öff. Investitionen, S. 184; Engels/Hugo, DöV 2007, 441 (450).

51 Scholl, DöV 2010, 160 (164).

52 Ryczewski, Schuldenbremse im GG, S. 70; Tappe, DöV 2010, 881 (890); Scholl, DöV 2010, 160 (164).

53 SVR - Staatsverschuldung wirksam begrenzen, S. 15; Ryczewski, Schuldenbremse im GG, S. 80.

54 Vgl. Hausner/Simon, Wirtschaftsdienst 2008, 265 (268).

55 Siekmann in Sachs, GG, Art. 109, Rn. 4, 8; BVerfGE 4, 115 (140).

56 Ryczewski, Schuldenbremse im GG, S. 139; vgl. zum Verhältnis Art. 109 III und Art. 115 GG Kirchhof/Wendt in von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 109, Rn. 76/Art. 115, Rn. 33.

57 Neidhardt, Staatsverschuldung und Verfassung, S. 385.

58 Siekmann in Sachs, GG, Art. 109, Rn. 50; Lenz/Burgbacher, NJW 2009, 2561 (2561 f.).

59 Wendt in von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 115, Rn. 35; BerlVerfGH in NVwZ-RR 1997, 506 (506).

60 Siekmann in Sachs, GG, Art. 115, Rn. 31.

61 Henneke in Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Art. 109, Rn. 53; Siekmann in von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 109, Rn. 49.

62 Siekmann in Sachs, GG, Art. 115, Rn. 34.

63 Henneke in Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Art. 115, Rn. 18.

64 BIP 2012: 2,643 Billionen Euro; Daten aus www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/Indikatoren/Konjunkturindikatoren/VolkswirtschaftlicheGesamtrechnungen/vgr111.html, abgerufgen am 14.08.2013, 14.16 Uhr.

65 Wendt in von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 115, Rn. 38; Scholl, DöV 2010, 160 (166).

66 Ohler in DVBl 2009, 1265 (1271).

67 Wendt in von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 115, Rn. 43.

68 Henneke in Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Art. 115, Rn. 25.

69 Siekmann in Sachs, GG, Art. 109, Rn. 75; Scholl, DöV 2010, 160 (166).

70 Schmidt, DVBl 2009, 1274 (1280).

71 Beispiel: In der konjunkturellen Normallage wird jede Abweichung der Kreditaufnahme von der 0,35-Prozent-Grenze des Art. 115 II 2 GG auf dem Kontrollkonto verbucht. In der konjunkturellen Ausnahmesituation wird die Kreditobergrenze nach Art. 115 II 3 anhand der tatsächlichen konjunkturellen Entwicklung neu berechnet und vom Gesamtvolumen der tatsächlichen Nettoneuverschuldung abgezogen, um die tatsächliche strukturelle Neuverschuldung zu ermitteln, sodass deren Abweichung von der Grenze des Art. 115 II 2 GG sodann auf dem Kontrollkonto verzeichnet werden kann. Bei einer konjunkturell besseren Entwicklung als erwartet, erscheint so beispielsweise der Umfang der tatsächlichen strukturellen Neuverschuldung nachträglich größer, weil sich ex post der Rahmen der zulässigen konjunkturbedingten Neuverschuldung verringert.

72 Henneke in Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Art. 115, Rn. 26, 28.

73 Wendt in von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 115, Rn. 50.

74 BT-Drucks. 16/12410, S. 11.

75 Seiler, JZ 2009, 721 (726); BT-Drucks. 16/12410, S. 11.

Details

Seiten
43
Jahr
2013
ISBN (eBook)
9783656965152
ISBN (Buch)
9783656965169
Dateigröße
630 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v300029
Institution / Hochschule
Universität Leipzig
Note
12
Schlagworte
Schuldenbremse fiscal cliff debt limit Art. 109 GG Art. 115 GG Staatsverschuldung debt ceiling USA Deutschland Gephardt Rule Budget Reconciliation American Taxpayer Relief Act No Budget No Pay Act

Autor

  • Max Metzger (Autor)

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Titel: Einfachgesetzliche und verfassungsrechtliche Schranken der Staatsverschuldung in den USA und Deutschland