Institutionelle Reformmodelle in der EU und ihre Einarbeitung in den Verfassungsentwurf

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Notwendigkeit einer inneren Reform der Europäischen Union

3. Verschiedene Grundmodelle einer europäischen Endfassung
3.1. Konzepte einer Föderation
3.1.1. Die präsidentielle Föderation am Beispiel des Fischer-Modells
3.1.2. Die parlamentarische Föderation am Beispiel des Jospin-Modells
3.2. Europa der Regionen
3.3. Europäischer Staatenbund
3.4. Differenzierte Integration

4. Perspektiven der vorgestellten Modelle nach dem Verfassungsentwurf

5. Ausblick

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Mit der am 12. Mai 2000 vor Studentinnen und Studenten der Berliner Humboldt-Universität gehaltenen Rede „Vom Staatenbund zur Föderation“ hat Außenminister Joschka Fischer die Frage nach der Finalität der europäischen Integration neu belebt. In diesem Kontext geht es auch um die Notwenigkeit einer inneren Reform der Europäischen Union und einer europäischen Verfassung. Die verschiedenen politischen Forderungen nach Transparenz, Demokratie und Handlungsfähigkeit der Europäische Union werden im ersten Teil dieser Arbeit konkretisiert und begründet. Die aufgeführten Defizite sind vor allem darauf zurückzuführen, dass die europäischen Nationalstaaten sich in der Vergangenheit über kein geeignetes Konzept und Leitbild einer künftigen politischen Ordnung der EU einigen konnten. Föderative Vorstellungen stehen Konzepten eines Staatenbundes, eines Europa der Regionen oder eines Europa der differenzierten Integration gegenüber. Die verschiedenen Modelle werden in ihrer Grundform und aus Sicht ihrer Verfechter im Hauptteil dieser Arbeit vorgestellt. Innerhalb eines föderativen Systems sind jedoch noch zwei konkurrierende Ansätze zu berücksichtigen: die präsidentielle Variante und die parlamentarische Form einer Föderation. Aus diesem Grund werden beide Regierungssysteme dahingehend überprüft, was bei ihrer Umsetzung innerhalb der EU zu beachten ist. Neben der geführten Debatte um die künftige Gestalt Europas wurde auf dem EU-Gipfel in Laeken am 15. Dezember 2001 die Gründung eines Verfassungskonvent beschlossen, welcher nach Auffassung seines Präsidenten Valéry Giscard d’Estaing, „das Schicksal Europas in seinen Händen“^[1] hält.^[2] Das im Sommer 2003 vom Konvent vorgelegte Ergebnis, der Entwurf für eine politische Grundordnung der erweiterten EU, trägt die Bezeichnung „Verfassungsvertrag“, weil eine solche Grundordnung in Form eines internationalen Vertrages von den beteiligten Mitgliedstaaten ratifiziert werden muss, um in Kraft treten zu können. Nach der Unterzeichnung des Verfassungsentwurfes der Staats- und Regierungschefs am 17. und 18. Juni 2004^[3] wird im abschließenden Teil dieser Arbeit vor dem Hintergrund der erzielten Ergebnisse des Konvents untersucht, auf welches Modell die europäische Verfassung abzielt und welchen institutionellen Weg damit die Europäische Union einnehmen wird.

2. Die Notwendigkeit einer inneren Reform der Europäischen Union

Am 1. Mai 2004 hat sich die politische Landkarte Europas verändert. Nach den Umbrüchen der letzten 15 Jahre und mit der anstehenden Erweiterung der Europäischen Union um zehn neue Mitgliedsstaaten bieten sich dem alten Kontinent enorme Möglichkeiten. Dieser politische Erfolg wird auf wirtschaftlicher Ebene von der vielversprechenden Perspektive des Ausbaus des europäischen Binnenmarktes und der damit verbundenen Wohlstandssteigerung, vor allem in den neuen Mitgliedsstaaten, begleitet. Gleichzeitig ist es aber noch ungewiss, ob dieses neue große Europa mit seinen 25 und in absehbarer Zeit noch mehr Mitgliedsstaaten nach innen und außen überhaupt wird erfolgreich operieren können und ob es eine innergemeinschaftliche Solidarität herstellen kann, die einerseits den Zusammenhalt der Mitgliedsstaaten gewährleistet und andererseits wirtschaftliche Effizienzanforderungen gerecht wird. Auf politischer Ebene hat sich die Europäische Union gerade in Zeiten des Umbruchs als ein verlässlicher Stabilitätsfaktor erwiesen und seinen Mitgliedsstaaten Frieden und wirtschaftlichen Wohlstand gebracht. Es bestehen daher keine Zweifel, dass dieser Einigungsweg konsequent fortgesetzt werden sollte. Damit die EU-Organe auch bei vergrößerter Zahl der Mitgliedsstaaten handlungsfähig bleibt, ist eine institutionelle Reform der Europäischen Gemeinschaft unabdingbar. Aus diesem Grund lässt sich die EU-Osterweiterung auch als Chance begreifen, den bereits seit längeren vorhandenen Reformbedarf Rechnung zu tragen. Hierbei ergibt sich vor allem die politische Forderung die Europäische Union eine verfassungsrechtliche Gestaltung zu geben. Dabei sollten insbesondere die Bedürfnisse der Bürger in Europa nach Verständlichkeit, Einfachheit und Effizienz der Regelungen, Verfahren und Entscheidungen in der Union berücksichtigt werden.^[4] Der Bürger erhält nach wie vor keine präzisen Informationen über die ihn zentral berührenden Themen der europäischen Integration, über den effektiven Schutz seiner Grundrechte und die Abgrenzung nationaler und supranationaler Kompetenzen. Neben dieser fehlenden Transparenz wird ebenso das oft beklagte Demokratiedefizit der Gemeinschaft angeführt. Darunter wird zunächst das Fehlen einer mittelbaren demokratischen Legitimation der europäischen Politik verstanden. Um all die verschiedenen möglichen Demokratieformen einzuschließen, sind zumindest die folgenden Mindestanforderungen einzuhalten, um das Demokratiedefizit zu beheben:^[5]

- das politische Führungspersonal (die Regierung) muss vom Volk autorisiert (eingesetzt) werden,
- die Entscheidungen der Führung müssen repräsentativ sein, d.h. den Interessen des Volkes möglichst weitgehend entsprechen und
- die Führung muss sich vor dem Volk verantworten, dem das letzte Wort über die Regierungspolitik zusteht.

Es bedarf keines großen Aufwands zu zeigen, dass diese Bedingungen in der Europäischen Union nicht erfüllt sind. Insbesondere das Europäische Parlament verfügt nicht über das wichtigste Recht einer Volksvertretung im parlamentarischen System: nämlich das Recht die Regierung zu bestellen und abzuberufen.

Darüber hinaus ist es notwendig der Europäischen Union eine einheitliche Rechtspersönlichkeit zu verschaffen, um Kompetenzen klar zu zuordnen und um die Grundrechte zu verankern. Dabei geht es weniger um die treffliche Formulierung der Grundrechte, sondern um deren konkrete Anwendung in einem komplexen rechtlichen Umfeld.^[6] Eine einheitliche Rechtspersönlichkeit mit Verfassung, der Verankerung von europäischen Grundwerten sowie eine Stärkung der öff. Resonanz hinsichtlich europäischer Politikgestaltung^[7] bietet somit auch die Möglichkeit, dass die Europäische Union eine aktive internationale Gestaltungsrolle auf globalpolitischer Ebene zukommt. Durch eine gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik würden diese Ambitionen weiter unterstrichen werden.^[8]

Im Folgenden soll ein Überblick über die wichtigsten Grundmodelle politischer Ordnung für die erweiterte EU gegeben werden, die allesamt versuchen die angedeuteten Defizite in der EU zu beheben. Dabei handelt es sich um Konzepte, die in der politischen Praxis in einer reinen Ausprägung nicht vorkommen. Dennoch ist das Wissen über sie wesentlich, um die Ergebnisse des Verfassungsentwurfs zu verstehen und den erreichten Integrationsstand der EU zu bestimmen.

3. Verschiedene Grundmodelle einer europäischen Endfassung

In der Diskussion um die künftige Entwicklung Europas haben sich seit dem Beginn der Einigungsgeschichte der Europäischen Union immer wieder miteinander konkurrierende Konzepte und Modelle als Zielperspektive herausgebildet. Die Unterschiede in den Entwürfen sind dabei auf verschiedene nationale Interessen, auf verschiedene nationale politische Prägungen und auf verschiedene (persönliche) Vorstellungen hinsichtlich der Realisierbarkeit institutioneller Reformen zurückzuführen. Kategorisiert man die Vorschläge, so tun sich zwei wichtige Trennlinien auf: Was die gewünschte Intensität der europäischen Integration betrifft, stehen sich die sogenannten Intergouvermentalisten auf der einen Seite und Supranationalisten auf der anderen Seite gegenüber. Während erstere für eine starke Rolle der Nationalstaaten plädieren (hierzu sind vor allem, Blair und Aznar^[9] zu zählen), sprechen sich letztere für eine weitergehende Kompetenzübertragung auf die supranationale Ebene aus (vertreten u.a. durch deutsche Spitzenpolitiker, Verhofstadt, Prodi und die Mehrheit der EU-Parlamentarier)^[10]. Die im weiteren Verlauf dieser Arbeit vorgestellten Modelle lassen sich dementsprechend eher dem einen oder dem anderen Lager europäischer Souveränitätsabgrenzung einordnen.^[11]

3.1. Konzepte einer Föderation

Die Anhänger von supranationalen europäischen Lösungen plädieren für ein zukünftiges Modell der Neuordnung Europas, welches eine europäische Föderation bundesstaatlichen Charakters entspricht. Ein solcher „Europäischer Bundesstaat“ würde eine klare Aufgabenabgrenzung sowie handlungsfähige und demokratische legitimierte Institutionen auf der Grundlage eines Verfassungsdokuments vorsehen. Allerdings besteht auch unter den Supranationalisten Uneinigkeit darüber, in welche Richtung sich das europäische Föderationsmodell entwickeln soll. Eine Minderheit wie der deutsche Außenminister Joschka Fischer oder Belgiens Regierungschef Guy Verhofstadt favorisieren dabei die Variante eines präsidentiellen Regierungssystems, eine Mehrheit spricht sich jedoch für die parlamentarische Variante aus.^[12] Diese beiden Varianten einer europäischen Föderation sollen im Folgenden gegenübergestellt, jeweils anhand von Beispielen erläutert und bewertet werden.

3.1.1. Die präsidentielle Föderation am Beispiel des Fischer-Modells

Beginnend mit der Rede von Außenminister Fischer über die Finalität der europäischen Integration an der Berliner Humboldt-Universität im Mai 2000 und der durch sie ausgelösten europapolitischen Grundsatzdiskussion, ist der Gedanke einer europäischen Föderation wieder näher gerückt. Fischer hat versucht eine Antwort auf die Frage zu geben, wie eine künftige „große“ EU einmal funktionieren kann:

„den Übergang vom Staatenverbund der Union hin zur vollen Parlamentarisierung in einer Europäischen Föderation [...] Und das heißt nichts Geringeres als ein Europäisches Parlament und eine ebensolche Regierung, die tatsächlich die gesetzgebende und die exekutive Gewalt innerhalb der Föderation ausüben. Diese Föderation wird sich auf einen Verfassungsvertrag zu gründen haben.“^[13]

Dazu fordert Fischer die „Realisierung des Projekts einer europäischen Verfassung, deren Kern die Verankerung der Grund-, Menschen- und Bürgerrechte, einer gleichgewichtigen Gewaltenteilung zwischen den europäischen Institutionen und einer präzisen Abgrenzung zwischen der europäischen und der nationalstaatlichen Ebene sein muß“^[14]. Er legt dabei Wert auf die Etablierung einer europäischen Regierung (Exekutive) und eines einflussreichen europäischen Parlamentes (Legislative). Für die Bildung der Exekutive, der europäischen Regierung schlägt Fischer zwei Modelle vor: Erstens könne man den Europäischen Rat zu einer europäischen Regierung fortentwickeln, sie also aus den nationalen Regierungen heraus bilden und zweitens könne der Kommissionspräsident EU-weit direkt von den Bürgern gewählt werden und mit weitgehenden exekutiven Befugnissen ausgestattet werden. Aus seiner Vorstellung, dass das Europäische Parlament immer sowohl ein „Europa der Bürger“ als auch ein „Europa der Nationalstaaten“ repräsentieren muss, leitet Fischer die Forderung nach einer aus einem Zwei-Kammer-Parlament bestehender Legislative ab. Dabei soll eine Kammer durch gewählte Abgeordnete besetzt werden, die zugleich Mitglieder der Nationalparlamente sind. Die zweite Kammer ließe sich entweder nach dem Senatsmodell (direkt gewählte Senatoren, Mitgliedsstaaten unabhängig von ihrer Größe gleichstark repräsentiert) oder dem Bundesratsmodell (Vertreter der nationalen Regierungen, der Größe der Mitgliedsstaaten wird bei der Repräsentation Rechnung getragen) organisieren. Dieser Vorschlag wurde von Fischer in einer Rede vor dem Europäischen Parlament am 7. Juli 2000 noch einmal abgewandelt: Das direkt gewählte Europäische Parlament solle demnach nicht abgeschafft werden, und anstatt dessen solle die zweite Kammer – nach dem Prinzip der Zusammensetzung eines Ausschusses – ein Senat aus delegierten Abgeordneten der einzelstaatlichen Parlamente werden. Dies würde die Bedeutung des Ministerrates entscheidend schwächen und damit die Vorherrschaft der Nationalregierungen beenden.^[15]

Die Realisierung dieser Vorstellungen hält Fischer dann für möglich, wenn eine klare Abgrenzung der Kompetenzen vorgenommen wird, was einer „Souveränitätsteilung von Europa und Nationalstaat“ entspricht. Alles, was nur auf europäischer Ebene geregelt werden kann, soll der Föderation übertragen werden, der Rest in nationalstaatlicher Zuständigkeit verbleiben. Fischer beruft sich dabei also auf das Subsidiaritätsprinzip, was nach seiner Auffassung auch Verfassungsrang erhalten sollte.^[16]

[...]

^[1] In Süddeutsche Zeitung, Nr. 168, 23.07.2002, S. 9.

^[2] Streng genommen wurde dem Verfassungskonvent nicht die Aufgabe übertragen, eine Verfassung zu entwerfen sondern lediglich im Verlaufe des Jahres „die wesentlichen Fragen ... zu prüfen, welche die künftige Entwicklung der Union aufwirft“. Vgl. EU-Bulletin, 12/2001, S. 21 ff.

^[3] Zunächst ist die Durchsetzung des Entwurfs bei der Regierungskonferenz am 13. Dezember 2003 in Brüssel nicht gelungen. Der Verfassungsentwurf muss nun das Ratifizierungsverfahren in allen Mitgliedsstaaten durchlaufen. Nach den jeweils national verfassungsrechtlichen Voraussetzungen wird entweder durch Volksabstimmung oder Parlamentsentschluss entschieden. In Deutschland muss der Verfassungsentwurf von Bundestag und Bundesrat mit Zweidrittelmehrheit ratifiziert werden.

^[4] Selbst die EG-Kommission bezeichnet die gegenwärtige Rechtslage im Hinblick auf die über 600 Artikel als „tägliche Quelle der Konfusion und Inkohärenz“. Vgl. KOM (2002) 247, S. 18.

^[5] Siehe hierzu auch das Demokratieproblem der Europäischen Union. Vgl. Decker (2000), S. 599 ff.

^[6] Um eine Charta der Europäischen. Grundrechte auszuarbeiten, wurde ein Gremium unter starker Beteiligung der Parlamente eingesetzt, die dem Europäischen Rat zur weiteren Beratung im Okt. 2000 übergeben und in dem nachfolgenden Verfassungskonvent eingearbeitet wurde. Die Grundrechtcharta hat nicht nur Funktion einer programmatischen Erklärung, sondern ist Teil einer zukünftigen Gemeinschaftsverfassung. Vgl. Weber (2000), S. 538.

^[7] In diesem Zusammenhang werden auch von einigen Politikwissenschaftlern direkte Demokratieelemente innerhalb der EU gefordert, wie bspw. ein konsultatives Plebiszit. Allerdings fehlt hierfür weitgehend die Grundvoraussetzung, da ein Mindestmaß an einschlägigen Kenntnissen der Bürger zu europ. Debatten und Verfahren fehlen. Vgl. Blumenwitz (2004), S. 132.

^[8] Manche Wissenschaftler und Politiker sehen eine gemeinsame multilaterale Politik als unbedingt notwendig an, um ein Gegengewicht zu den Vereinigten Staaten herzustellen. Für Habermas/Derrida muss der „hegemoniale Unilateralismus der Vereinigten Staaten ausbalanciert werden“ und Balibar spricht sogar „ [...] von einer wirklichen Alternative gegen das amerikanische Imperium [...]“. Vgl. Habermas/Derrida (2003), S. 878 und Blätter für deutsche und internationale Politik, 12/2003, S. 1447. Der Verfasser dieser Arbeit schließt sich allerdings der moderateren Auffassung von Lamers an, der ein „selbstbewusstes Europa“ als Partner zu Amerika versteht. Vgl. Blätter für deutsche und internationale Poitik, 10/2003, S. 1202.

^[9] In FAZ, 4.3.2003, S. 10.

^[10] Vgl. FTD vom 15.6.2001, Europa im Richtungsstreit, S. 7; Europa-Digital, Die Kommission und ihr Präsident: Die Zukunftsentwürfe unserer Europa-Redner im Überblick,

http://www.europa-digital.de/aktuell/dossier/reden/kommission.shtml, 30.07.2004.

^[11] Der aktuelle politische Streit über die institutionelle Zukunft der Europäischen Union und deren Bildung von Intergouvermentalisten und Supranationalisten lässt sich bis in die Zeit der Aufklärung zurückverfolgen. So haben schon Saint-Pierre und Rousseau abweichende Konzepte über europäische Föderation und Souveränität entwickelt. Vgl. Asbach (2001), S. 1073 ff.

^[12] Vgl. Decker (2002a), S. 18ff.

^[13] Fischer (2000), S. 24.

^[14] Fischer (2000), S. 31.

^[15] Vgl. Decker (2002b), S. 620.

^[16] Vgl. Fischer, S. 30.