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Die Schweiz als Vorbild? Ideen für die Neugliederung des horizontalen Länderfinanzausgleichs in Deutschland

Seminararbeit 2014 16 Seiten

Politik - Internationale Politik - Allgemeines und Theorien

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Der horizontale föderale Finanzausgleich - Eine Begriffsbestimmung
2. 1. Die Ziele der föderalen Finanzausgleichsysteme

3. Die Finanzverfassung der Bundesrepublik Deutschland
3. 1. Steuergesetzgebungshoheit
3. 2. Steuerertragshoheit

4. Die Finanzverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
4. 1. Steuergesetzgebungshoheit
4. 2. Steuerertragshoheit

5. Die beiden Ausgestaltungen des horizontalen Finanzausgleichs
5. 1. Der horizontale Länderfinanzausgleich in Deutschland nach den Föderalismusreformen I und II
5. 2. Die Neugestaltung des Finanzausgleich und der Aufgabenverteilung in der Schweizvon

6. Die Defizite des LFA in Deutschland und Reformoptionen
6. 1. Die Defizite des Länderfinanzausgleichs
6. 1. 1. Einheitlichkeit bzw. Gleichwertigkeit als unm ö gliche und nicht
notwendige Zielsetzung
6. 1. 2. Verwerfungen als Folge von langj ä hriger Politikverflechtung
6. 2. Reformoptionen aus der Schweiz

7. Schlussresümee

Anhang

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

Die Debatte um den Länderfinanzausgleich ist ein ständig schwelendes Thema der bundesdeutschen politischen Öffentlichkeit. Die im Juli 2014 aufgenommenen Verhandlungen über eine Neuordnung der LFA haben der politischen Diskussion wieder Aufwind verliehen, als die Entscheidungsträger sich verstärkt in den Medien positionieren. Die Hauptkonfliktlinie verläuft dabei, wenig überraschend, zwischen den Geber- und den Nehmerländern des LFA: Während sich der bayerische Finanzminister Markus Söder die Höhe der bayerischen Zahlung an andere Länder kritisierte1, verteidigte der Finanzsenator der Landes Berlin, Ulrich Nußbaum, die Notwendigkeit von solidarischen Zahlungen anderer Länder an Berlin2. Solche Angriffe sind im ansonsten eher konsensorientierten deutschen Föderalismus sind außergewöhnlich und deuten auf ein Spannungsfeld hin. Aus der sich der politikwissenschaftlichen Forschung können sich jedoch gerade solche Spannungsfelder besonders aufschlussreich erweisen.

Das Ziel dieser politikwissenschaftlichen Arbeit soll sein, nach einer Begriffsbestimmung bestimmte zentrale Charakteristika des bundesdeutschen Finanzföderalismus herauszuarbeiten und dem Modell der Schweiz gegenüberzustellen. Besonderes Augenmerk soll dabei dem horizontalen föderalen Finanzausgleich unter den Gliedstaaten gelten. Die Eidgenossenschaft wurde als Vergleichsobjekt ausgewählt nicht einfach nur weil sie ein Nachbarland Deutschlands ist, sondern weil beide Länder über ähnliche ökonomische und politische Strukturen verfügen. Die Schweiz ist genauso wie Deutschland seit Jahrhunderten in starke Gliedstaaten gegliedert und verfügt heute über eine starke föderalistische politische Ordnung, genau wie die Bundesrepublik. Darüber teilen die Staaten in vielerlei Hinsicht Gemeinsamkeiten in ihrer Wirtschaftsordnung, wie die Marktwirtschaft oder die starke Rolle des exportorientierten Mittelstandes. Zudem teilen beide Staaten viele kulturelle Aspekte miteinander als Folge einer langen gemeinsamen Geschichte und einer gemeinsamen Sprache.3 Vom Forschungsdesign handelt es sich somit um einen „ most similar cases design4, dessen Stärke die fallorientierte Herausarbeitung der wesentlichen Unterschiede im Finanzföderalismus der beiden Länder ausgehend von deren Gemeinsamkeiten ist.5 Dieses Design ist insofern besonders geeignet, dass es sich herausstellen sollte, dass trotz dieser Gemeinsamkeiten die konkrete Ausprägung des Finanzföderalismus letztlich sehr verschieden ist. Das macht eine Diskussion möglich, ob Deutschlands LFA ihren eigenen Zielsetzungen genügt und inwiefern bei einer Föderalismusreform III die Eidgenossenschaft als Impulsgeber fungieren kann.

Diese komplexe Aufgabenstellung bringen es leider mit sich, dass nicht alle Aspekte der Themen abschließend vertieft werden können. Die Arbeit schließt mit einer Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse sowie einem kurzem Ausblick in die Zukunft des bundesdeutschen Finanzausgleichs ab.

2. Der horizontale föderale Finanzausgleich - Eine Begriffsbestimmung

Sowohl die Bundesrepublik als auch die Schweizerische Eidgenossenschaft sind föderal verfasste Bundesstaaten und setzen sich auch Gliedstaaten mit Staatsqualität zusammen. Die Entstehung der beiden Bundesstaaten erfolgte aus dem Zusammenschluss bis dahin unabhängiger Einzelstaaten, in der Schweiz mit der Bundesverfassung von 18486 und in Deutschland mit der Reichseinigung von 1871 bzw. mit dem Grundgesetz der Bundesrepublik von 1949. Die bundesstaatliche Rechtsordnung bedingt immer eine gewisse Homogenität unter den Gliedstaaten, die konkrete Ausgestaltung ist dabei jedoch höchst unterschiedlich. Als zwei Idealtypen dieser Ausgestaltung dienen der konföderale und der unitarische Bundesstaat. Der Schwerpunkt des konföderalen Bundesstaat liegt mehr beim Aspekt des Wettbewerbs und der Vielfalt der Gliedstaaten, wohingegen der unitarische Bundesstaat eine Tendenz zur Zentralisierung und Vereinheitlichung aufweist, welche auch durch Abstimmung der Gliedstaaten untereinander entstehen kann. Die Schweiz gilt als Vertreter des konföderalen Bundesstaats, wohingegen die Bundesrepublik dem zweiten Typus zugerechnet wird. Zentral für diese Abgrenzung ist die Zuweisung der staatlichen Finanzmittel. Steuerhoheit gilt als ein traditionelles Merkmal von Staatlichkeit, somit verfügen auch Kantone und Länder als Gliedstaaten über Haushalts- und Steuerautonomie.7 Diese zumindest in der staatsrechtlichen Theorie vorhandene Einnahmen- und Ausgabenautonomie hat in der Praxis ihren Ausfluss in einer komplexen Vielfalt an föderalen Finanzbeziehungen. Scherf definiert dabei den Finanzausgleich im Bundesstaat als die Gesamtheit der Finanzbeziehungen zwischen den Gebietskörperschaften. Die zwei Hauptelemente dieses Finanzausgleichs sind der vertikale (zwischen Bund und Gliedstaaten) und der horizontale (zwischen den Gliedstaaten) Finanzausgleich. Der vertikale Finanzausgleich umfasst die Aufgaben- und Ausgabenverteilung (passiver Finanzausgleich) sowie die Einnahmenverteilung zwischen Bund und Gliedstaaten (aktiver Finanzausgleich). Der horizontale Finanzausgleich umfasst neben der horizontalen Steuerzerlegung insbesondere den horizontalen Finanzausgleich im engeren Sinne. Wohingegen die Steuerzerlegung noch die Zuweisung der Einnahmen zu den Gebietskörperschaften regelt, dient der Finanzausgleich im engeren Sinne der nachträglichen Umverteilung der Einnahmen. Daneben existieren noch eine Vielzahl von Aspekten des vertikalen Finanzausgleichs, die einen horizontalen Effekt aufweisen.8 Im Folgenden ist der horizontale Finanzausgleich im engeren Sinne das Untersuchungsobjekt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1. Eigene Darstellung nach Scherf, 2011.

2. 1. Die Ziele von föderalen Finanzausgleichsystemen

Die Ziele der horizontalen Länderfinanzausgleich, anhand derer sich später eine Effektivität der beiden Ausgleichssysteme festmachen lässt, können allgemein aus der ökonomischen Theorie des Föderalismus hergeleitet werden, insbesondere aus dem Subsidiaritätsprinzip. Dieses fordert, dass um die Eigenleistung und die Selbstbestimmung von Gemeinschaften sicherzustellen, die höhere hierarchische Ebene nur dann staatliche Aufgaben übernehmen soll, wenn ein Nutzen-Spillover für die Gemeinschaften entsteht.9 Die Verteilung von Staatsaufgaben auf verschiedene Ebenen stellt dabei ein komplexes Problem dar. Es muss dabei abgewogen werden, ob Verbundvorteile und Kontrahierungsmöglichkeiten die regionalen Präferenzunterschiede nicht zu sehr beeinträchtigen. Die Beweislast, dass ein Eingreifen notwendig ist, liegt bei der höheren Ebene, hier beim Bund.10 Beim horizontalen Finanzausgleich kann man folglich folgende Ziele definieren. Erstens muss das System die langfristige Überlebensfähigkeit von finanzschwachen Staaten sicherstellen. Der Begriff von Überlebensfähigkeit kann dabei nicht abschließend definiert werden, da sie ein Objekt des politischen Diskurses im jeweiligen Einzelfall ist. Zweitens darf der Finanzausgleich die Haushaltsautonomie der Geberstaaten nicht so weit belasten, dass sie nicht mehr in der Lage sind, auf regionale Präferenzunterschiede zu reagieren. Würde das eintreten, wäre die ökonomische Legitimation der föderalen Ordnung schwinden, denn dann wäre e effizienter, die Zuständigkeit gleich auf den Bund zu übertragen, um Kontrahierungsmöglichkeiten und Skaleneffekte zu nutzen. Dieser Punkt ist ebenfalls nur sehr allgemein definiert und bedarf der konkreten Ausgestaltung im Einzelfall.

3. Die Finanzverfassung der Bundesrepublik Deutschland

Um die Vergleichbarkeit mit der Schweiz sicherzustellen, wird im Folgenden die Finanzverfassung der Bundesrepublik anhand der zwei Kategorien Steuergesetzgebungshoheit und Steuerertragshoheit dargestellt.

3. 1. Steuergesetzgebungshoheit

Die Steuergesetzgebungshoheit in Deutschland regelt insbesondere Artikel 105 GG. Absatz 1 sichert dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungshoheit über Zölle und Finanzmonopole. Von zentraler Bedeutung sind die Bestimmungen des Absatzes 2 und 3: Absatz 2 regelt, dass Steuern, deren Aufkommen dem Bund ganz oder zum Teil zufließen und Steuern, deren bundeseinheitliche Regelung nach Art. 72 II GG notwendig ist, vom Bundesgesetzgeber festzusetzen sind. Da wie man später sehen kann, die meisten, zudem noch die ertragsstärksten Steuern von Art. 105 II GG erfasst werden, bildet diese Grundlage dafür, dass der Bundesgesetzgeber die Steuergesetzgebung zum größten Teil dominiert. Im Gegenzug haben die Länder sich die Mitwirkung bei dieser Steuergesetzgebung über Art. 105 III GG gesichert, das die Zustimmungspflichtigkeit von Steuergesetzgebung, das die Haushalte der Länder berührt, festschreibt. Daneben spielt die Landessteuergesetzgebung eine untergeordnete Rolle. Absatz 2a steht den Ländern nur die Gesetzgebung über örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern sowie die Festsetzung der Höhe der Grunderwerbsteuer zu. Die Gemeinden, staatsrechtlich Teil der Länder, dürfen die Sätze von Grundsteuer und Gewerbesteuer festsetzen (Art. 106 VI GG). Welche sonstigen Einnahmen aus den Gemeinschaftsteuern den Gemeinden zustehen, entscheidet der Landesgesetzgeber, insbesondere also deren Anteil an der Einkommensteuer (Art. 106 VII GG).

Diese Regelungen geben der deutschen Steuergesetzgebung eine stark unitarische Ausprägung: Zwar ist für die Steuergesetzgebung meistens die Zustimmung der Bundesratsmehrheit nötig, aber als Bundesgesetze gelten sie selbstverständlich gleich für alle Länder. Ein Steuerwettbewerb findet daher nur in einem minimalen Ausmaß über die Grunderwerbsteuer sowie die kommunalen Steuern statt. In Zahlen ausgedrückt: Von ca. 600 Mrd. € Steuereinnahmen im Jahr 2012 unterliegen nur ca. 1 Mrd. € (0,17%) an örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern der gänzlich Landesgesetzgebung. Von den bundesrechtlich bestimmten Steuern setzen die Länder die Sätze bei 7,3 Mrd. € (1,2% ) fest, die Gemeinden bei 54 Mrd. € (9%).11 Dies verdeutlicht die dominante Rolle des Bundesgesetzgebers, der über 89% der Steuereinnahmen gänzlich kontrolliert.12

3. 2. Steuerertragshoheit

Obwohl der Bundesgesetzgeber die meisten Steuergesetze kontrolliert, fließen viele Steuermittel in die Länderhaushalte. Dafür sorgt die Zustimmungspflichtigkeit der Länder im Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren, insbesondere nach Art. 105 III GG. Die Länder müssen sich insbesondere deswegen Anteile an den Gemeinschaftsteuern sichern, da sie aufgrund von Art. 83 GG das Gros der Exekutive zu schultern haben und Art. 104a I GG ihnen dafür grundsätzlich die Finanzierung aufbürdet. Verfassungsrechtlich regelt die Steuerertragshoheit insbesondere Artikel 106 GG. Die Erträge werden sowohl im Trenn- als auch im Verbundsystem zugestanden. Teil des Trennsystems sind die ausschließlichen Bundes- und Landessteuern. Ausschließlich Bund stehen nach Art. 106 I GG vor allem Zölle, Verbrauchsteuern, Kfz-Steuer und Solidaritätsabgabe zu. Den Ländern stehen nach Art. 106 II GG ausschließlich v. a. die Vermögens-, Erbschaft- und Grunderwerbsteuer zu. Der Großteil der Steuererträge wird jedoch im Verbundsystem als sog. Gemeinschaftsteuer verwaltet: Umsatz-, Einkommens-, und Körperschaftsteuer stehen Bund und Ländern gemeinsam zu (Art. 106 III S. 1 GG). Die Anteile an den letzten beiden schreibt das Grundgesetz fest, nämlich je zur Hälfte Bund und Länder zu (Art. 106 III S. 2 GG). Die große Stellschraube des deutschen Steuersystems ist die Umsatzsteuer, dessen Anteile durch ein zustimmungsbedürftiges Gesetz so festzusetzen sind, dass sich ein „billiger Ausgleich“ ergibt (Art. 106 III S. 3 und S. 4). Damit zeigt sich ein weiteres unitarisches Element: Bund und Länder treten auch bei der Steuerertragshoheit nicht in Konkurrenz zueinander, stattdessen ist der Konsens verfassungsrechtlich gefordert. Von den Steuereinnahmen entfielen 2009 rund 51,5% auf den Bund, 36,9% auf die Länder und 12,6% auf die Gemeinden.13

[...]


1 Bernau, 2014.

2 Bombosch/Thomsen, 2014.

3 Jörg, 1998. S. 19 ff.

4 Sekhon, 2008. S. 283f.

5 Landman, 2009. S. 68-70.

6 Schubert/Klein, 2011, URL: http://www.bpb.de/nachschlagen/lexika/politiklexikon/18194/schweiz-ch (11.09.14)

7 Schöbener, 2009. §6, Rn. 5-19.

8 Scherf, 2011. S. 451-457.

9 Dehling/Schubert, 2011. S. 135-137.

10 Blankart, 2008. S. 546f.

11 Bundeszentrale für politische Bildung, 11.06.2014.

12 Leisner-Egensberger, 2012. §40, Rn. 13-43.

13 Turich, 11.09.2014. URL: http://www.bpb.de/nachschlagen/lexika/pocket-politik/16558/steuern.

Details

Seiten
16
Jahr
2014
ISBN (eBook)
9783656952954
ISBN (Buch)
9783656952961
Dateigröße
584 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v298860
Institution / Hochschule
Hochschule für Politik München – Lehrbereich Recht und Staat
Note
1,0
Schlagworte
schweiz vorbild ideen neugliederung länderfinanzausgleichs deutschland

Autor

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