Die Förderung der kommunalen Verkehrsinfrastruktur nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG)

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Grundlagen zum Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz
2.1. Das GVFG als Grundlage der kommunalen Verkehrsinfrastrukturpolitik
2.2. Vom Steueränderungsgesetz 1966 zum GVFG in der Fassung von 1987
2.3. Die Entwicklung des GVFG nach der Wiedervereinigung
2.4. Der GVFG-Bericht 2002
2.5. Steuerfinanzierung der kommunalen Infrastruktur

3. Probleme der öffentlichen Infrastrukturfinanzierung auf kommunaler Ebene
3.1. Interessenkonflikte zwischen Bund, Ländern und Gemeinden
3.2. Die Mittelaufteilung zwischen kommunalem Straßenbau und ÖPNV
3.3. Die Unterfinanzierung des kommunalen Straßenbaus
3.4. Effizienz der öffentlichen Investitionstätigkeit
3.5. Sonderbelastungen durch die Wiedervereinigung

4. Lösungsansätze für einen Weg aus der Krise
4.1. Der Status Quo
4.2. Alternative Finanzierungsmodelle für kommunale Investitionen
4.3. Deregulierung des ÖPNV
4.4. Rückkehr zur Grundidee des Steueränderungsgesetzes 1966

5. Schlussbetrachtung

Anhang

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Übersicht der Finanzhilfen seit 1967

Abbildung 2: Verteilung der GVFG-Mittel 2002

1. Einleitung

Die Verkehrsinfrastrukturpolitik in Deutschland ist in den letzten Jahren zunehmend der Kritik von Verkehrswissenschaftlern und der Wirtschaft ausgesetzt. Bemängelt wird der schlechte Zustand der Straßenwege und das Ausbleiben und Aufschieben von Maßnah- men zum Erhalt und zum Ausbau der bestehenden Verkehrsinfrastruktur. Eine gleich- zeitige Zunahme der gefahrenen Personen- und Tonnenkilometer bei anhaltenden Haus- haltsrestriktionen, die eine massive Unterfinanzierung des Sektors zur Folge haben, las- sen die Qualität der Straßenwege im internationalen Vergleich zurückfallen und schwä- chen den Standort Deutschland.

Vor dem Hintergrund der erwarteten weiteren Zunahme der nachgefragten Verkehrsleistungen, die nicht zuletzt durch die EU-Osterweiterung große Wachstumsimpulse erwarten lässt, ist eine Verschärfung der Situation in der Zukunft absehbar. Daher ist zu überdenken, ob die bestehenden verkehrspolitischen Instrumente der Aufgabe gewachsen sind, diesen Anforderungen gerecht zu werden.

Auf kommunaler Ebene werden Mittel aus dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) eingesetzt, um die Verkehrsinfrastruktur zu fördern und einen gesamtstaatlichen und gesamtwirtschaftlichen Ausgleich der Entwicklung sicherzustellen.

Diese Arbeit gibt in ihrem ersten Teil einen grundlegenden Überblick über die Entwicklung des Gesetzes von seiner ursprünglichen Grundidee bis zur heute gültigen Fassung und beschreibt seine wichtigen Merkmale.

Der zweite Teil dieser Arbeit widmet sich den in der Literatur diskutierten Problemen des GVFG, die sich im Kern aus der im verkehrspolitischen Sinne bedenkliche Weiterentwicklung des Gesetzes ergeben.

Im dritten Teil werden einige Lösungsansätze behandelt, die im Wesentlichen alternative Reformideen für das bestehende Finanzierungsproblem darstellen und das Ziel haben, einen marktwirtschaftlich orientierten Ausweg aus der Krise des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes zu finden.

Abschließend wird in einer kritischen Schlussbetrachtung Stellung zu den behandelten Themen bezogen.

2. Grundlagen zum Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz

2.1. Das GVFG als Grundlage der kommunalen Verkehrsinfrastrukturpolitik

Gemäß Aberle (2003a, S.127) umfasst die Strukturpolitik alle Aktivitäten des Staates, welche als direkte investive oder investitionsfördernde Maßnahmen sowie als grundle- gende rechtliche und organisationspolitische Regelungen die Markstrukturen und hier- aus abgeleitet das Marktverhalten und die Marktergebnisse wesentlich beeinflussen. Die Verkehrsinfrastrukturpolitik als Teilbereich dieser Maßnahmen zielt darauf ab, durch bislang weitgehend öffentliche Investitionen, die Verkehrsinfrastruktur zu erhalten und zu verbessern. Als klassische Kernbereiche der öffentlichen Investitionstätigkeit sind hier die Verkehrswege des Straßen-, Eisenbahn- und Binnenschiffsverkehrs zu benen- nen.

Eine gesetzliche Verankerung der Verkehrsinfrastrukturpolitik auf kommunaler Ebene findet sich im Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG). Das GVFG ist ein 1971 in Kraft getretenes Gesetz, nach dem der Bund den Ländern Finanzhilfen mit dem Ziel der Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in den Gemeinden gewähren kann (Köber- lein, 1997, S.72-73).

Die Grundlage des Gesetzes findet sich im Art. 104a, Abs. 4 GG, welcher dem Bund die Möglichkeit einräumt, den Ländern Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitio- nen der Länder und Gemeinden zu gewähren. Ziel dieser Hilfen ist die Abwehr von Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, der Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet und die Förderung des wirtschaftlichen Wachstums.

2.2. Vom Steueränderungsgesetz 1966 zum GVFG in der Fassung von 1987

Die Empfehlungen der Sachverständigenkommission hinsichtlich der Neuregelung der Finanzierung und verstärkter Zuwendungen für Maßnahmen zur Verbesserung der Ver- kehrsverhältnisse in den Gemeinden mündete in das Steueränderungsgesetz 1966. Das Gesetz knüpfte die Mineralölsteuererhöhung von 3 Pf/l an eine zweckgebundene Ver- wendung für diese Maßnahmen. Die Richtlinien von 1967 sahen vor, den kommunalen Straßenbau mit 60% und den ÖPNV mit 40% der zur Verfügung stehenden Mittel zu fördern (Schmitz, 1982, S. 20 ff.).

1971 wurden die Richtlinien durch die erste Fassung des GVFG abgelöst. Neben der Festlegung der Mittelaufteilung zwischen dem kommunalen Straßenbau und dem ÖPNV in einem Verhältnis von 55:45 erfolgten keine wesentlichen Änderungen in den Voraussetzungen, dem Umfang und der Höhe der Förderungen, insbesondere wurde das Gesamtvolumen nicht aufgestockt.

Eine Erhöhung der Mittel erfolgte schließlich mit dem Verkehrsfinanzierungsgesetz von 1971, welches eine Verdopplung der zweckgebundenen Mineralölsteuermittel von 3Pf/l auf 6Pf/l vorsah. Gleichzeitig wurde die Mittelaufteilung auf ein Verhältnis von 50:50 zugunsten des ÖPNV geändert und es wurde eine Umschichtungsmöglichkeit einge- räumt, die es ermöglichte, weitere 10% der Fördermittel für den KStB zugunsten des ÖPNV umzuschichten.

Mit dem Haushaltsstrukturgesetz von 1975 wurde der GVFG-Anteil am Mineralölsteueraufkommen auf 90% von 6PF/l gekürzt und die Umschichtungsmöglichkeit erneut zugunsten des ÖPNV auf 15% angehoben.

Die Änderung des GVFG von 1987 erhöhte diese Möglichkeit auf bis zu 30% der Mittel und begrenzte gleichzeitig die zweckgebundene Verwendung des Mineralölsteueraufkommens auf 2,6 Mrd. DM jährlich (GVFG-Bericht, 2002, S.7 ff.). Spätere Nachfragezuwächse seitens der Verkehrsteilnehmer auf dem Mineralölmarkt machten sich somit nicht mehr in der Höhe der zur Verfügung gestellten GVFG-Mittel bemerkbar. Zusätzlich wurde der Förderkatalog erstmals - entgegen der ursprünglich nur für Infrastrukturmaßnahmen vorgesehenen Investitionsfinanzierung - auf Fahrzeugneubeschaffungen für den ÖPNV ausgeweitet (Aberle, 2003a, S.135).

2.3. Die Entwicklung des GVFG nach der Wiedervereinigung

Die Verkehrspolitik in der ehemaligen DDR war durch nachhaltige Unterfinanzierung der Verkehrswege gekennzeichnet, daher machte der Zustand der Infrastruktur in den neuen Ländern es notwendig, das GVFG in den Jahren nach 1990 mehrmals nachzubes- sern, um den Zustand der Straßen- und Schienenwege dem Niveau der alten Länder anzugleichen. Zunächst wurden vor diesem Hintergrund 1990 die zweckgebundenen Mittel von 2,6 Mrd. DM auf 3,28 Mrd. DM jährlich angehoben und die Förderhöchst- sätze in den neuen Ländern erhöht.

Schon 1991 erfolgte die erste Anpassung, und im Rahmen des „Aufschwung Ost“ wurden insgesamt 1,2 Mrd. DM zusätzlich zur Verfügung gestellt. Ferner konnten für das Jahr 1991 Infrastrukturvorhaben mit bis 100% und Fahrzeuge mit bis zu 50% gefördert werden (GVFG-Bericht, 2002, S.8).

Weitere 1,5 Mrd. DM und 3,0 Mrd. DM wurden in den Jahren 1992 bzw. 1993 bis 1995 (später auf 1996 ausgedehnt) für Investitionsvorhaben des GVFG bereitgestellt, und erstmalig wurden auch Vorhaben gefördert, die die Belange Behinderter berücksichtigt. Die vorgegebene Aufteilung der Mittel auf Vorhaben des KStB und des ÖPNV wurde im Jahre 1992 aufgehoben und machte es erstmals theoretisch möglich, dass alle Fördermittel zur Subventionierung des ÖPNV eingesetzt werden.

Die letzte Änderung von 2002 knüpfte die GVFG-Förderung an die Beteiligung kommunaler Behindertenbeauftragter/Behindertenbeiräte bei der Vorgabenplanung (GVFGBericht, 2002, S.11).

2.4. Der GVFG-Bericht 2002

Das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen erstellt jährlich den Bericht über die Verwendung der Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Ver- kehrsverhältnisse der Gemeinden nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG-Bericht). Neben einem Überblick über die gesetzliche Grundlage der Förderung gibt der Bericht Rechenschaft über die Verwendung der zur Verfügung stehenden Mittel ab.

Für das Jahr 2002 standen Finanzmittel in Höhe von 1.677,037 Mio. € zur Verfügung. Davon wurden 847,619 Mio. € für den kommunalen Straßenbau und 829,404 Mio. € für den ÖPNV verwendet. Zusätzlich standen 4,410 Mio. € für Forschungszwecke zur Ver- fügung. Einen genauen Überblick über die Verteilung auf das Länder- und Bundespro- gramm und die neuen und alten Bundesländer gibt die Abbildung 2 im Anhang. Die unten stehende Übersicht (Abbildung 1) gibt Aufschluss über die Höhe der Finanz- hilfen seit 1967.

Zunächst ist zu erkennen, dass die Förderung im Zuge der Wiedervereinigung in den Jahren 1991 - 1996 sehr stark angestiegen ist.

Weiterhin ist besonders in den Jahren 1993 - 1996 ersichtlich, welche Auswirkungen die Aufhebung der früher vorgegebenen Aufteilung der Mittel zwischen dem kommuna- len Straßenbau und dem ÖPNV hatte. In diesen Jahren erreichte die Förderung des ÖPNV nahezu die doppelte Höhe der Mittel für den kommunalen Straßenbau (GVFG- Bericht, 2002, S. 20).

Seit 1997 ist ein ungefähr konstantes Niveau der Fördermittel zu beobachten und die Aufteilung zwischen den geförderten Bereichen erfolgt nahezu symmetrisch.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Übersicht der Finanzhilfen seit 1967, Quelle: GVFG-Bericht 2002

Von den GVFG-Mittel für den ÖPNV flossen 189,817 Mio. € in Fahrzeuge und 639,587 Mio. € in Infrastrukturmaßnahmen (GVFG-Bericht, 2002, S.17). Hinsichtlich des ursprünglichen Gedankens des Gesetzes, der Verbesserung der Infrastruktur durch Investitionsfinanzierung, ist diese Entwicklung zunehmend in die Kritik geraten. Für die nächsten Jahre ist zu erwarten, dass sich keine großen Änderungen bei der Höhe und Verteilung der Mittel ergeben (GVFG-Bericht, 2002, S. 4).

2.5. Steuerfinanzierung der kommunalen Infrastruktur

Grundsätzlich unterliegen Steuern dem Nonaffektationsprinzip, d.h. dass die vereinnahmten Steuergelder nicht zweckgebunden für bestimmte Ausgabenbereiche des Staates verwendet werden dürfen (Aberle, 2003a, S.133).

Das GVFG sieht dem entgegen in §10, Abs. 1, Satz 1 und 2 eine 90%ige Verwendung der Mineralölsteuererhöhungen von 1966 und 1972 für die Zwecke des GVFG vor. Werden Abgaben an den Staat geleistet, die einer Zweckbindung unterliegen, so spricht man in der Regel von einer Gebühr bzw. einem Beitrag.

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