Wettbewerbspolitische Analyse der Handlungsparameter von deutschen Hochschulen in einem freiheitsorientierten Studiengebührenmodell

Gliederung

1. Problemstellung

2. Referenzbasis
2.1.Rahmenbedingungen des Wettbewerbs
2.1.1.Handlungsfreiheit der Teilnehmer
2.1.2. „Spirit of competition“
2.1.3. Ungewissheit/ Unsicherheit
2.1.4. Freier Marktzutritt
2.1.5. Heterogenität der Güter
2.2. Funktionen des Wettbewerbs
2.2.1. Freiheitsfunktion
2.2.2. Innovationsfunktion
2.2.3. Allokationsfunktion
2.2.4. Verteilungsfunktion

3. Analyse der Ist-Situation
3.1. Beschreibung der Ist-Situation
3.2. Vereinbarkeit der Referenzbasis mit der Ist-Situation
3.2.1. Verteilungsgerechtigkeit
3.2.2. Effizienz
3.3. Zusammenfassende Darstellung des aktuellen Problemkreises

4. Grundkonzept zur Wettbewerbssteigerung
4.1. Vorstellung eines freiheitsorientierten Studiengebührenmodells
4.2. Erörterung der Vor- und Nachteile bestimmter Handlungsparameter anhand ausgewählter Wettbewerbsfunktionen
4.2.1. Autonome Auswahl der Studenten
4.2.2. Leistungsorientierte Hochschullehrerbesoldung
4.2.2.1. Leistung
4.2.2.2. Konzepte zur Leistungsbewertung
4.2.2.2.1. Objektive Leistungsbewertung
4.2.2.2.2. Subjektive Leistungsbewertung
4.2.2.2.3. „Verdrängungseffekt“
4.2.3. Einführung neuer Studiengänge/ -abschlüsse
4.3. Übergang von der Steuer- zur Gebührenfinanzierung

5. Fazit

1. Problemstellung

Wer einen deutschen Hörsaal betritt, dem wird schnell die malade Situation deutscher Hochschulen bewusst und in dem wird schnell Verständnis für zehntausende streikender Studenten geweckt. Gerade dort, wo Innovationen erforscht werden und Ergebnisse gelehrt werden sollen, sind nicht nur die Hörsäle überfüllt, auch die teilweise mangelnden Lehrmittel sind unmodern oder gar veraltet.^[1] Fakultäten ringen um Gelder, die in vielen Bundesländern nicht vorhanden sind,^[2] um zunehmender Anonymisierung und schwindender Lehrbuchausstattung entgegenzuwirken. Eine wichtige Elitenbildung wird erst jetzt in der Öffentlichkeit diskutiert, findet aber momentan nicht statt.^[3] Bildungspolitische Reformen sind nur noch populistisches Produkt von stimmenmaximierenden Kalkül und haben die Situation verschlechtert.^[4]

Als essentielles Element der Wissensgesellschaft, kann die Universität so nicht mehr ihren Grundaufgaben, der Forschung und der Lehre, in zufriedenstellender Weise gerecht werden und Deutschland kann es sich nicht länger erlauben, hochqualifizierte Fachkräfte aus dem Ausland zu beschäftigen, während die Arbeitslosigkeit in Deutschland permanent zunimmt, so dass eine grundlegende Reform des deutschen Bildungssystems längst überfällig wird. Mehr als je zuvor kommt es darauf an, den Bestand unserer wissensbasierten Gesellschaft, durch eine funktionsfähige Forschungs- und Lehreinrichtung in Gestalt der Universität, zu wahren und somit im Wettbewerb der Systeme konkurrenzfähig zu bleiben.

Während die Studentenschaft jedoch von Semester zu Semester stetig wächst, ist nur ein verhältnismäßig geringer Zuwachs der Budgets der Hochschulen zu verzeichnen.

Bedenklich ist in diesem Zusammenhang ferner, dass unsere Nachbarn in Österreich schon seit 1993 mit Verabschiedung des Bundesgesetzes zur Organisation der Universitäten mutige Schritte wagen, um die Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit ihrer Bildungs- und Forschungseinrichtungen zu fördern.

Diese Arbeit wird sich im folgenden mit der Analyse der Ist-Situation deutscher Hochschulen auf der Grundlage einer Referenzbasis, die auf dem systemtheoretischen Ansatz fußt, befassen, um Ursachen für die Misere zu erkennen. Daraufhin wird ein freiheitsorientiertes Studiengebührenmodell vorgestellt, anhand dessen die wettbewerbsfördernde Wirkung einzelner Handlungsparameter deutscher Universitäten überprüft werden soll.

2. Referenzbasis

Die vorliegende Analyse basiert auf einer Referenzbasis, einem bestimmten Verständnis von Wettbewerb. Die Referenzbasis zu formulieren, stellt sich jedoch als problematisch dar,^[5] weil sich in der Literatur zwei idealtypische Theorien herausgebildet haben, die Wettbewerb jeweils anders definieren: der wohlfahrtsökonomische und der systemtheoretische Ansatz.^[6]

Kern der hier zugrundeliegenden Referenzbasis ist der systemtheoretische Ansatz, welcher als zentrales Ziel die Freiheit definiert, die nicht in Konflikt mit ökonomischen Wettbewerbsfunktionen steht.^[7] Wettbewerb wird hier als eine black box verstanden und ist nur negativ zu definieren: Wettbewerb liegt demnach dann vor, wenn kein Zwang und kein Betrug vorliegt. Für den Bildungssektor, als gesellschaftliches Subsystem^[8] mit bestimmten Aufgaben unter der Bedingung der Knappheit, ist dieser Ansatz noch zu konkretisieren. Hayek spricht z.B. beim Bildungssektor nicht von Wettbewerb, sondern stellt dem marktlichen Wettbewerb die nicht weiter spezifizierten „Entdeckungsverfahren der Wissenschaft gegenüber.^[9]

Ausgestaltet wird dieser Kern im Sinne der Sozialen Marktwirtschaft als ordnungspolitisches Leitbild, da sie Flexibilität und Anpassungsfähigkeit hat. Damit diese Flexibilität nicht falsch verstanden und für falsche Ziele missbraucht wird, ist der hier verstandene Sinn zunächst darzustellen.

Ziel der Sozialen Marktwirtschaft ist es, die Sicherung der Freiheit auf dem Markte mit dem Ziel der sozialen Gerechtigkeit zu vereinen.^[10] Im Lichte des systemtheoretischen Ansatzes ist hierbei jedoch zu beachten, dass der Staat nur eine geeignete Rahmenordnung konstruiert und nicht prozesspolitisch agiert, um einem schleichenden Marktsozialismus vorzubeugen. Im Zentrum steht die Verhinderung von Marktmacht. Der Marktmechanismus führt allein, vorausgesetzt, es handelt sich um ein privates Gut, zum sinnvollen Ausgleich von Angebot und Nachfrage durch die freie Preisbildung. Die Soziale Marktwirtschaft vertraut zunächst diesem Marktmechanismus, da dieser zur bestmöglichen Güterversorgung bei gleichzeitig geringstmöglichen Koordinationskosten und somit zur Wohlfahrtsmehrung führt. Dieses setzt jedoch folgende Rahmenbedingungen voraus:

2.1 Rahmenbedingung des Wettbewerbs

2.1.1 Handlungsfreiheit der Teilnehmer

Die am Markt beteiligten müssen die Freiheit besitzen, ihre Aktionsparameter, wie Preis des angebotenen Gutes, Werbung und Qualität des Gutes, nach eigenem Ermessen einzusetzen. Die agierenden Marktteilnehmer dürfen nicht dem Zwang von Konkurrenz oder dem des Systems unterliegen, um auf Marktprozesse, die durch Aktionen der Konkurrenz ausgelöst werden, im eigenen Interesse und zum eigenen Vorteil reagieren zu können.

2.1.2 „Spirit of competition“

Die Wirtschaftssubjekte müssen die Bereitschaft für Rivalität und Risiko aufweisen. Das bedeutet für die Angebotsseite, dass diese bereit sein muss, eigene Vorteile gegenüber ihren Konkurrenten zu nutzen und auszunutzen, um diese in Pioniergewinne umzuwandeln. Für die Nachfrageseite bedeutet „spirit of competition“, dass man bereit ist, schlechte Anbieter z. B. durch Nichtnachfrage zu sanktionieren, gute Anbieter hingegen durch eine zunehmende Nachfrage zu belohnen.

2.1.3 Ungewissheit/ Unsicherheit

Um Vorsprungsgewinne generieren zu können, bedarf es einem gewissen Maß an Marktintransparenz. Man spricht hier von der Ambivalenz der Markttransparenz, d. h. dass eine Erhöhung der Transparenz auf der Marktgegenseite (Nachfrager) wettbewerbsfördernd wirkt, auf der Marktnebenseite (Konkurrenten) wettbewerbseinschränkend, da die Anbieter bei zunehmender Markttransparenz immer leichter in der Lage sind, die Aktions-Reaktions-Verbundenheit zu identifizieren.^[11] Wo genau das optimale Maß der Markttransparenz liegt, ist nicht bestimmbar, da man nur Extremzustände theoretisch erfassen kann und sich in der Praxis die Markttransparenz durch ständige Lernprozesse laufend ändert.^[12]

2.1.4 Freier Marktzutritt

Ferner muss es potentiellen Konkurrenten möglich sein, jederzeit ohne die Überwindung von Marktzutrittsschranken, den Markt zu betreten. Marktzutrittsschranken, die sowohl von privaten Unternehmen, als auch vom Staat oder sonstigen Institutionen organisiert werden können, besitzen herausragende Bedeutung für die Wettbewerbsprozesse. Ein beschränkter Marktzugang reduziert die Wettbewerbsintensität, während sich die Möglichkeit zur Koordination verbessert.^[13]

2.1.5 Heterogenität der Güter

Die auf dem Markt angebotenen Güter müssen sich zumindest in einem Merkmal für die Nachfrageseite erkennbar unterscheiden, was zur Folge hat, dass sich Präferenzen bilden können und somit Sanktionen gegenüber Schlechtanbietern nicht dem Zufall unterliegen.

2.2 Funktionen des Wettbewerbs

Wenn das oben dargestellte, konstituierende Gerüst besteht, kann der Wettbewerb seinen ihm zugeschriebenen Funktionen nachkommen.

2.2.1 Freiheitsfunktion

Das zentrale Ziel des Wettbewerbs im Lichte des systemtheoretischen Ansatzes ist die Freiheitssicherung. Unklarheiten hierbei resultieren aus den zahlreichen Komponenten der Freiheit, die nicht eindeutig zu definieren sind.^[14] Problematisch ist in diesem Zusammenhang ferner, wo die Freiheit des einen endet und die des anderen beginnt, da die einzelnen Freiheitsbereiche nicht komplementär, sondern substitutiv sind, so dass versucht werden muss, die Freiheit der einzelnen zu maximieren und zu vereinheitlichen. Grundlage ist es also Freiheit nicht als absolute, sondern relative Größe zu verstehen.^[15] Die Freiheitsfunktion ist als gesellschaftspolitische und auch als ökonomische Funktion zu verstehen. Es erscheint sinnvoll die Freiheit in eine formale, als auch eine materiale Komponente zu unterscheiden.

Die formale Freiheit ist eine Situation, in der die Wirtschaftssubjekte die gleichen objektiven Möglichkeiten haben, bestimmte Handlungen vorzunehmen.^[16]

Die materiale Freiheit bezeichnet die Fähigkeit, die gewünschten Ziele zu erreichen.^[17]

2.2.2 Innovationsfunktion

Zwar geht der systemtheoretische Ansatz davon aus, mit dem zentral verfolgten Ziel der Freiheit andere Funktionen des Wettbewerbs automatisch zu erfüllen, dennoch sollten zur Unterstreichung der Relevanz der anderen Funktionen des Wettbewerbs diese explizit behandelt und erweiternd hinzugezogen werden.

Grundsätzlich besteht bei den Wirtschaftssubjekten eine Aversion gegen die Übernahme von Kosten zur Erforschung neuer, risikobehafteter Güter. Dennoch müssen sie Forschungs- und Entwicklungsaufwand betreiben, wenn für sie ein Verlust- oder Existenzrisiko besteht, sollten sie diesen Aufwand unterlassen. Durch den Vorsprung, neue, bessere Offerten machen zu können, lassen sich jedoch nicht unbedingt nur die Kosten für die Forschung und Entwicklung zurückerlangen, sondern auch Pionier gewinne erzielen, die als Anreiz dienen, Forschung und Entwicklung zu betreiben. Aber auch Innovationen im Produktionsprozess können sich auszahlen, da geringere Produktionskosten die Konkurrenzfähigkeit steigern. Die Innovationsfunktion fasst Such-, Entdeckungs-, Informationsgewinnungs-, Informationsverarbeitungs-, Lern-, Kostensenkungs- und Ausleseprozesse in sich zusammen.^[18]

2.2.3 Allokationsfunktion

Wettbewerb ist ein dynamischer Prozess, dessen Entwicklungen nicht vorhersehbar sind. Deswegen ist es nötig, dass sich Nachfrager und Anbieter an diese Prozesse anpassen können.

Die Allokations- bzw. Anpassungsfunktion des Wettbewerbes ist die Fähigkeit der Anbieter, ihre Güterproduktion an eine sich verändernde Nachfragestruktur anpassen zu können. Innerhalb einer Industrie sollen die Ressourcen möglichst kostengünstig eingesetzt werden, da die Realisierung der kostengünstigsten Produktionsverfahren einschließlich der kostengünstigsten Unternehmensgrößen gefordert wird (intraindustrielle Allokation). Weiterhin bewirkt der Anpassungsprozess eine interindustrielle Reallokation. Das bedeutet, dass Produktionsfaktoren wie Arbeit und Kapital von einer Branche in die andere wandern können.^[19]

Aber auch die Nachfrageseite wird durch den Wettbewerb dazu angehalten sich an verändernde Angebotsstrukturen anzupassen, indem sie z.B. Innovationen oder einen niedrigeren Preis bei gleicher Bedürfnisbefriedigung durch vermehrte Nachfrage belohnt, während sie z. B. qualitativ minderwertige Güter mit sinkender Nachfrage sanktionieren muss oder sich wagt, innovative Güter nachzufragen.

2.2.4 Verteilungsfunktion

Die Verteilungsfunktion des Wettbewerbs bewirkt, dass eine gerechte Primärverteilung des vorhandenen Einkommens stattfindet. Gerechtigkeit ist in diesem Zusammenhang als eine homogene Aufteilung des vorhandenen Einkommens zu verstehen, sondern der dem einzelnen zustehende Anteil ist unter dem Aspekt der Leistungsgerechtigkeit zu bemessen. So sollte beispielsweise der Anbieter die größten Gewinne erwirtschaften, der ceteris paribus z. B. den größten Forschungs- und Entwicklungsaufwand betreibt. Denjenigen, der auf Dauer die geringsten Leistungen bringt, soll diese Funktion zum Ausscheiden aus dem Markt zwingen. Vorraussetzung hierfür sind insbesondere Markttransparenz, Mobilität und vor allem der Druck der anderen Marktteilnehmer, der Verhindern soll, dass sich einzelne Anbieter auf Kosten anderer dauerhafte, nichtleistungsbezogene Vorsprungspositionen aneignen.^[20]

3. Analyse der Ist-Situation

Um die derzeitige Situation bewerten zu können ist es erforderlich die jetzige Situation zu erfassen (3.1.) und sie dann an der zugrundegelegten Referenzbasis zu messen (3.2). Anschließend werden die Probleme zusammenfassend dargestellt (3.3), die es dann im weiteren Verlauf der Arbeit gilt, durch die Reanimation des Wettbewerbs durch die Konzeption eines freiheitsorientierten Studiengebührenmodells zu beseitigen (4.).

3.1 Beschreibung der Ist-Situation

Die derzeitige Situation an deutschen Hochschulen gründet auf einer Übernahme der zentralen Bestimmungen der Bildungsverfassung über die Weimarer Reichsverfassung aus dem Kaiserreich ins Grundgesetz und die Landesverfassungen.^[21] Die vor dem 2. Weltkrieg noch sehr autonome Universität wollte man nach dem Krieg in ihren Freiheiten jedoch beschneiden, da man auch in der Freiheit der Universität Gründe für das Zustandekommen des 3. Reichs sah.^[22] Die allerdings meist unpolitischen Professoren waren auf Lebenszeit verbeamtet und erhielten oft noch nach der Pensionierung besondere Vergütungen. In den sechziger und siebziger Jahren setzte dann eine Bildungskonzeption der politischen Parteien ein, die möglichst vielen das Studium zu ermöglichen suchte, was den Nulltarif des Studiums zur Folge hatte.^[23] Der sogenannte Öffnungsbeschluss der Ministerpräsidenten von 1977 verpflichtete die Länder dazu, jedem, der eine Hochschulzugangsberechtigung vorweisen konnte und studieren wollte, ein Studium zu ermöglichen, wozu die vollständige Ausschaltung des Ausschlussprinzips erforderlich war.^[24] Diese verfestigte sich in einem Gesetz zum Verbot von Studiengebühren, das jedoch einstweilen im Juni 2002 vom Bundesrat zurückgewiesen worden ist.^[25] Die Universität entwickelte sich in der folgenden Zeit zur Masseninstitution, während man annahm, dass ein liberales System der Hochschulpolitik auf ein solches Massengebilde nicht anwendbar sei, beschnitt man fortan die Universität in ihren Freiheiten.^[26]

Aufgrund dieses Nulltarifes legen die Studierwilligen ihrer Entscheidung zum Studium ein verzerrte Informationsbasis zugrunde, was hohe Abbruch- und Wechselquoten zur Folge hat.

Dieser noch heute bestehende Nulltarif der Hochschulbildung wird durch eine größtenteils öffentliche Finanzierung der Hochschulen erreicht, während der Student nur die Opportunitätskosten in Form des entgangenen Einkommens und die Lebenshaltungskosten trägt. Die Kosten der Hochschulproduktion aber trägt ausschließlich der Staat in Form von direkten Zuschüssen, fiktiven Beiträgen zur öffentlichen Pensionskasse und Verzicht auf Steuereinnahmen,^[27] der diese Kosten mithilfe des Steuersystems auf die Allgemeinheit abwälzt.^[28]

Diese Gelder und Vergünstigungen werden nicht aufgrund individueller Wertschätzungen, sondern aufgrund zentraler politischer Entscheidungen verteilt.^[29] Besonders hier besteht großes Potential zur zentralen Lenkung der Universität durch zweckgebundene Zuteilung von Geldern.

Da es im Eigeninteresse der Bürokratie liegt, immer mehr Macht an sich zu ziehen, hat eine langsame Erosion der Hochschulautonomie zugunsten der Kultuspolitiker und Kultusbürokratie stattgefunden,^[30] so dass momentan die Entscheidungs- und Kontrollrechte der Studierenden und der Universitäten stark eingeschränkt sind.^[31] Es liegt eine Umkehrung des Subsidiaritätsprinzips vor, was dem Staat immer dann Kompetenzen zugesteht, wenn nicht ausdrücklich die Kompetenz der Universität selbst geregelt ist. Somit konnte der Staat der „Selbsttätigkeit des Intellekts“ nicht nur durch Stiftung der äußeren Form, sondern durch handfeste Einzeleingriffe nachhelfen.^[32]

Die zentrale Steuerung der Hochschulen lässt sich aber am leichtesten am System der Studienplatzvergabe ablesen. Diese findet momentan über die „Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen“ in Dortmund statt. Man wählt dort für Studiengänge mit einem Nachfrageüberhang Studenten nach den Kriterien der Abiturdurchschnittsnote und der Wartezeit aus. Diese Studenten werden dann, ohne Mitspracherecht der Universitäten und meist ohne weitere Geeignetheitstests zu absolvieren, den einzelnen Universitäten zugeteilt. In Studiengängen ohne Nachfrageüberhang wird ein freier Zugang zum Hochschulstudium, die Hochschulzugangsberechtigung vorausgesetzt, garantiert. Außerdem werden vom Staat Forschungsziele für die einzelnen Universitäten definiert, damit es nicht zur „Doppelforschung“ kommt.

[...]

^[1] Oberender/ Fleischmann, ORDO 54, S. 93.

^[2] Stuchtey, WiDi 02, S. 290.

^[3] Oberender/ Fleischmann, ORDO 54, S. 94.

^[4] Radnitzky, Ordnungspolitisches Problem, S. 33.

^[5] Schulz, Wettbewerbspolitik, S. 1.

^[6] Herdzina, Wettbewerbspolitik, S. 106.

^[7] Herdzina, Wettbewerbspolitik, S. 108.

^[8] Radnitzky, Ordnungspolitisches Problem, S. 28.

^[9] ORDO 53, S. 196.

^[10] Thuy, ORDO 50, S. 122.

^[11] Oberender/ Väth, WISU 86, 193.

^[12] Oberender/ Väth, WISU 86, 195 f.

^[13] Aberle, Wettbewerbstheorie, S. 20.

^[14] Herdzina, Wettbewerbspolitik, S. 12.

^[15] Herdzina, Wettbewerbspolitik, S. 13.

^[16] Herdzina, Wettbewerbspolitik, S. 13.

^[17] Giersch, Wirtschaftspolitik, S.73.

^[18] Herdzina, Wettbewerbspolitik, S. 27.

^[19] Herdzina, Wettbewerbspolitik, S. 23.

^[20] Herdzina, Wettbewerbspolitik, S. 31.

^[21] Lith, Staat und Markt im Bildungsbereich, S. 93.

^[22] Willgerodt, ORDO 53, S. 103.

^[23] Studnitz, Privatuniversitäten, S. 179.

^[24] Tietzel/ Beek/ Müller, WiDi 98, S. 150.

^[25] Willgerodt, ORDO 53, S. 71.

^[26] Willgerodt, ORDO 53, S. 104.

^[27] Holtzmann, Öffentliche Finanzierung, S. 38 f.

^[28] Oberender/ Fleischmann ORDO 54, S. 99.

^[29] Bünstorf, ORDO 53, 195.

^[30] Radnitzky, Ordnungspolitisches Problem, S. 31.

^[31] Oberender/ Fleischmann, ORDO 54, S. 99.

^[32] Erhardt, Zusammenwirken von Staat und Hochschulen, S. 131.