Europäische Grenzsicherungspolitik. Gründe für die Integration eines 'high-politics'-Feldes

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theoretische Grundlegung 1
2.1 Rolle und Funktion von Staatsgrenzen im Wandel
2.2 „High-politics“-Bereich Grenzsicherungspolitik
2.3 Liberaler Intergouvernementalismus

3. Entwicklung der europäischen Grenzsicherungspolitik
3.1 Intergouvernementale Kooperation von TREVI bis Dublin
3.2 Formalisierung und Vergemeinschaftung ab 1992 und 1997
3.3 Migrationsmanagement und Versicherheitlichung ab 1999

4. Erklärungsansätze
4.1 Wohlstandssteigerung
4.2 Sicherheitswahrung
4.3 Wahrung staatlicher Herrschaft- und Steuerungsfähigkeit

5. Fazit und Ausblick .122

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Anhang

A.1 Staaten des Schengen Raumes seit 1. Juli 2013

A.2 Säulenmodell der Europäischen Union nach dem EU-V

A.3 Staaten der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP)

A.4 Güterexporte der fünf größten Exportnationen 1980-2005

A.5 EU-Binnen- und Außenhandel im Vergleich 1995-2005

A.6 Absolute Einkommensgewinne je Einwohner 1992-2012

A.7 Billige Arbeitskräfte, Eurobarometer 2011

A.8 Arbeitsbedingungen, Eurobarometer 2011

A.9 Unternehmensgewinne, Eurobarometer 2011

A.10 Länder im Binnenmarkt, Eurobarometer 2011

A.11 Wissen vom Binnenmarkt, Eurobarometer 2011

A.12 Asylbewerberzahlen in Europa von 1985-2007

A.13 Bevölkerungsentwicklung EU-27 von 1960-2002

1. Einleitung

„Die Geschichte der Welt kann am besten von ihren Grenzen her beobachtet werden“ (Vilar 1985, S. 38). Dies gilt umso mehr für Europa, dessen Vergangen- heit besonders in territorialer Hinsicht bewegend ist. Aus einem „Kontinent des Krieges“ wurde, um mit den Worten des Vorsitzenden des Nobelkomitees Thorbjørn Jagland zu sprechen, ein „Kontinent des Friedens“. Für ihre 60-jährige Versöhnungsarbeit erhielt die Europäische Union im Jahr 2012 den Friedensno- belpreis. Errungenschaften, wie der grenzenlosen Freizügigkeit im Inneren der Union, steht jedoch gleichsam ihre Abschottung nach außen gegenüber. Von der „Festung Europa“ (Geddes 2000; Nuscheler 2002, S. 109, 114) ist seit Jahren die Rede, an welcher allein die welcher jährliche Zahl der Toten manche Behörden an ihre Grenze bringt. Wie konnten sich die EU-Außengrenzen dazu entwickeln?

Das Faktum, dass der Bereich der Grenzsicherungspolitik heute als dyna- mischster der europäischen Integration (Kostakapoulou 2006, S. 232) gilt, bedarf Erklärungen, berührt er doch Kernbereiche staatlicher Souveränität. Die vorlie- gende Arbeit geht daher der Frage nach: „Warum trieben die EU-Mitgliedsstaaten die europäische Integration im ‚high-politics’-Bereich Grenzsicherungspolitik voran?“. Die abhängige Variable der Integration dieses Feldes „hoher Politik“ soll mithilfe der Faktoren des Liberalen Intergouvernementalismus als unabhängige Variable erklärt werden. Da diese Theorie die mächtigsten EU-Mitgliedsstaaten ins Zentrum der Analyse stellt, wird sich auf diese Arbeit besonders auf den Ein- fluss Deutschlands als „major player“ (Lankowski 2001) in der EU beziehen.

Kapitel 1 stellt die theoretischen Vorüberlegungen bezüglich des Wandels von Rolle und Funktion von Staatsgrenzen, die Konstituenten des „high-politics“-Be- reich Grenzsicherungspolitik sowie die Grundannahmen des Liberalen Intergou- vernementalismus dar. Seine Erklärungskraft soll in Kapitel 2 mit der Darstellung der konkreten Entwicklung der europäischen Grenzsicherungspolitik geprüft wer- den, bevor Kapitel 3 daraus mögliche Interessenkonvergenzen ableitet. Kapitel 4 fasst die vorangegangenen Überlegungen zusammen und sucht die obige For- schungsfrage zu beantworten.

2. Theoretische Grundlegung

2.1. Rolle und Funktion von Staatsgrenzen im Wandel

Staatsgrenzen gelten spätestens seit dem Westfälischen Frieden von 1648 und damit seit der Entwicklung des klassischen Territorialstaates, besonders aber im Zuge der modernen Staatenbildung Ende des 19. Jahrhunderts als wesentliche Bedingung und Definitionsmerkmal von Nationalstaaten (Rokkan 2000; Beck 2000; Habermas 1992; 1998; Hirst und Thompson 1995; Tilly 1975). Rekurrie- rend auf Jellineks Drei-Elemente-Lehre sind Staaten über ihr Staatsgebiet mit ih- ren Staatsgrenzen verwoben, welche als Grenze des nationalen Machtraums staatskonstruierend wirken (Jellinek, 1922; Mrozek 2013, S. 66).

Mindestens sechs Funktionen werden Staatsgrenzen zugeschrieben: Zunächst sind sie Ausdruck staatlicher Souveränität und Integrität gegenüber anderen Staa- ten. Sie trennen aber auch staatliche Hoheitsräume voneinander ab, weshalb sie zwangsläufig auch ein Innen und Außen, Zentrum und Peripherie, Teilnehmer und Ausgeschlossene, Gewinner und Verlierer definieren und damit entsprechend i- dentitätsstiftend wirken. So bietet es sich regelrecht an, Staatsgrenzen mit Gren- zen anderer Art zusammen zu denken (Roose 2010, S. 41). Aufgrund des über die Staatsgrenzen abgewickelten Außenhandels oder der hohen Relevanz von Steuern und Zöllen, besitzen Grenzen weiterhin eine ökonomisch-fiskalische Funktion. Ihre Regierungsfunktion ergibt sich aus ihrer exakten Bestimmung des Hoheits- gebietes der staatlichen Rechtsordnung, welche z.B. die Rechte und Pflichten von Staatsbürgern gegenüber Ausländern definiert oder das Monopol legitimer physi- scher Gewalt räumlich begrenzt (Weber 1985, S. 30). Bedeutend war und ist schließlich auch ihre Sicherheitsfunktion. Empirisch betrachtet, gelten Territorial- und Grenzkonflikte als häufigste Ursache zwischenstaatlicher kriegerischer Aus- einandersetzungen (Zacher 2001; Anderson und O`Dowd 1999; Hudson 1998; Huth 2000, S. 97-140). Wurde in Neuzeit und Moderne noch an Staatsgrenzen gegen Feinde von außen gestritten, spielen sie heute bei der Herstellung von inne- rer Sicherheit eine größere Rolle (Baumann 2006, S. 26).

Die bisherige Annahme von andauernd festen Staatsgrenzen ist jedoch nicht unumstritten, wie ihr Gebrauch im Zusammenhang mit Debatten um (ökonomi- sche) Globalisierung und Europäisierung zeigt. Seit den frühen 1970er Jahren tauchen vermehrt Schlagworte, wie: „virtual state“ (Rosecrance 1999), vanishing borders“ (French 2000), „borderless world“ (Ohmae 1990), „Denationalisierung“ (Beisheim et al. 1999) bzw. „Transnationalisierung“ (Gerhards und Rössel 1999) auf. Ihre Vertreter prognostizieren z.T. den kompletten „Abschied vom Nationalstaat“ (Albrow 1998), dessen Grenzen zumindest in den OECD Staaten an Bedeu- tung verlieren würden (Sassen 2003; Held et al. 1999; Cerny 1999; Rosecrance 1999; Albrow 1998; Zürn 1998; Rosenau und Czempiel 1992). Andere Positionen gehen dagegen aufgrund eines sich neu entwickelnden globalen Bedrohungshori- zontes von wieder erstarkenden Staaten und deren Grenzen aus. Sie würden ver- suchen die Sicherheit ihrer Staatsbürger mit erhöhtem Kontrollinteresse und ei- nem „Reboardering“ zu gewährleisten (Andreas und Biersteker 2003).

Abseits dieser Positionen wird differenzierter vom Wandel des Nationalstaates und seiner Grenzen ausgegangen. Speziell für die EU gilt, dass ihre Mitgliedsstaaten Teil einer supranationalen Struktur werden, welcher sie Bereiche ihrer Souveränität übertragen - auch bezüglich vormals rein staatlicher Grenzfunktionen (Anderson und O‘Dowd 1999, S. 600). Desweiteren nahmen zwischenstaatliche Grenzkooperationen zu (z.B. durch EU-Programme, wie INTERREG, ETZ oder PHARE) und es wurde ein „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ (RFSR) ohne Binnengrenzkontrollen etabliert.

Von differenziertem Wandel ist jedoch deshalb die Rede, weil noch immer aus- schließlich anerkannte Territorialstaaten, deren Gebietshoheit unumstritten ist und welche auf Gebietsansprüche von Nachbarstaaten verzichten (Leiße 2009, S. 58), beitritts- und entscheidungsberechtigt bleiben. Auch ihre Staatsgrenzen verbleiben in gewissem Maße als Ausdruck nationalstaatlicher Souveränität (Leiße 2009, S. 57), obgleich sich z.B. durch den technologischen Wandel der Sicherheits- und Kontrollsysteme ihre Gestalt änderte (Mau et al. 2007, S. 2). Zudem bilden sich funktionale Äquivalente, d.h. ähnlich oder gleich wirkende Kontrollformen (z.B. Arbeitsmarktkontrollen) zu Grenzen und deren Funktionen aus (Schimank 2005). Während des Integrationsprozesses kam es des Weiteren vermehrt zur Verlage- rung sämtlicher Funktionen von Grenzkontrolle und -sicherung von der Linie der jeweiligen Landesgrenze an die Institution der wandernden EU-Außengrenzen¹ (Baumann 2009, S. 413). Mittels integrierter Ansätze innerer und äußerer Sicher- heit wurden diese seither für und von den Mitgliedsstaaten zu sog. „smart bor- ders“² ausgebaut (Andreas 2003, S. 96), welche semipermeablen Filtern gleich ein Nebeneinander von Öffnung und Schließung (Mau et al. 2007, S. 23) ermöglichen sollen.

Dieser Wandel lässt vermuten, dass der Prozess zur Integration des „high-poli- tics“-Feldes Grenzsicherungspolitik, welches unter 2.2 näher erläutert wird, in großen Teilen aktiv gestaltet wurde. Deswegen wird die Theorie des Liberalen Intergouvernementalismus (2.3) auf seine Erklärungskraft für die Forschungsfra- ge hin überprüft.

2.2. „High-politics“-Bereich Grenzsicherungspolitik

Grenzsicherungspolitik umfasst eine ganze Reihe von Politikbereichen, zu welchen die Aufhebung der Binnengrenzkontrollen, die Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik sowie die gemeinsamen Asyl- und Migrationspolitik zählen (Eigmüller 2007, S. 49; Kohler-Koch 2004, S. 133).

Mit Hoffmann kann Grenzsicherungspolitik als Konglomerat dieser Politikbe- reiche im Sinne eines „high-politics“-Bereich betrachtet werden. Diese enthalten die Hobbesianischen Inhalte, welche sich auf Kernbereiche staatlicher Souveräni- tät, z.B. Fragen nationaler und internationaler Sicherheit und damit auf das unmit- telbare Überleben von Staaten beziehen (Hoffmann 1966, S. 833; 1982, S. 29). Traditionell zählen die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu diesem besonders ressourcen- und aufmerksamkeitsbindenden Bereich (Hoffmann 1963, S. 531; 1964, S. 1275). Deshalb sei er auch weniger geeignet für eine Integration, weshalb vielmehr von „politics as usual“ (Hoffmann 1965, S. 90) auszugehen ist. Oft wird er dem weniger souveränitätsrelevanten und daher besser integrierbaren Bereich der „low-politics“ gegenübergestellt, welcher z.B. Fragen ökonomischer, kultureller oder sozialer Natur beinhaltet.

Jedoch erfasste die europäische Integration bereits in den 1970er Jahren auch die ursprünglich für „domaines reservées“ gehaltenen Bereiche. Ab 1983 sah Hof- fmann daher die Einteilung bestimmter Politikbereiche entsprechend ihrer aktuel- len Relevanz von Staaten als veränderbar an. Dies liegt ganz im Sinne von Glaeß- ner, der Sicherheit im Allgemeinen als „soziales Konstrukt“ auffasst, welches sich „nicht auf unverrückbare soziale Gegebenheiten [...], sondern auf unterstellte so- ziale Gewissheiten“ bezieht (Glaeßner 2001, S. 339).

Für die Grenzsicherungspolitik kann festgehalten werden, dass sie auf europäischer Ebene Teil einer Politik der Inneren Sicherheit wurde (Europäische Kommission 2002, S. 5) und dadurch für viele Mitgliedsstaaten die Relevanz erhielt, um zu einem ,high-politics‘-Bereich zu avancieren (Kohler-Koch et al. 2004, S. 140; Kostakopoulou 2006, S. 232).

2.3. Der Liberale Intergouvernementalismus

Zur Beantwortung der Frage nach dem „Warum“ der europäischen Integration im Allgemeinen und der sukzessiven Souveränitätsübertragung von Nationalstaa- ten an eine neue supranationale Ebene im Besonderen entstanden in den späten 1950er Jahren einige theoretische Erklärungsansätze mit unterschiedlicher Stoß- richtung. Zu diesen „grand old theories“ zählen vornehmlich der Neofunktiona- lismus um Ernst B. Haas (1958) und der Intergouvernementalismus um Stanley Hoffmann (1966). Gemeinsam ist ihnen, dass sie mit der Integration ein „moving target“ (Bieling und Lerch 2006, S. 233) verfolgen, einen international einmaligen und hochkomplexen Prozess zwischen „Vertiefung“ und „Erweiterung“. Dieser widerlegte im Laufe der Zeit auch beide theoretischen Grundannahmen und ließ Modifikationen notwendig werden. Wie konnte das Handeln nationalstaatlicher Akteure nun erklärt werden, wenn sie auf EU-Ebene Änderungen im Sinne der Nationalstaaten herbeizuführen suchten (Beichelt 2009, S. 24)?

Den klassischen Intergouvernementalismus Hoffmanns hat Andrew Moravcsik als dessen „Schüler“ v.a. unter dem Eindruck der Vertragsschritte der Einheitli- chen Europäischen Akte (EEA) systematisch weiterentwickelt, modernisiert und ausdifferenziert. Sein Liberaler Intergouvernementalismus (LI) ist ein explizit staatszentrierter Ansatz, welchen drei zentrale Annahmen leiten: (1) Staaten agie- ren als rationale Akteure, (2) nationalstaatliche Präferenzen sind mit einer libera- len Theorie analysierbar und beeinflussen das nationale Interesse (3) zwi- schenstaatliche Verhandlungen sind intergouvernementalistisch zu analysieren (Moravcsik 1993, S. 480).

(1) Für Moravcsik verbleiben die Nationalstaaten die zentralen Akteure auf EU-Ebene. Sie handeln rational und nutzen die Gemeinschaftsorgane nur zur Kosten-Reduktion. Deshalb fungiert insbesondere der Rat der Europäischen Uni- on (Rat) als Drehscheibe der integrierten Politik der Mitgliedsstaaten (Moravcsik 1995, S. 623). Der Europäischen Kommission als Hüterin der Verträge und zweitwichtigstem Organ kommt nur eine Manager- und Mediatorenrolle zu (Moravcsik 1998, S. 371-375). Schritte in Richtung Integration sind deswegen nicht Folge unbeabsichtigter „spill-over“ (vgl. Neofunktionalismus) oder supranationaler Initiativen (Moravcsik 1993, S. 480; 1998, S. 7), sondern werden maßgeblich von den Regierungen der Mitgliedsstaaten vorbereitet, legitimiert und kontrolliert (Moravcsik 1991; 1998). Hierbei spielen insbesondere die mächtigsten Mitgliedsstaaten eine herausragende Rolle, zu welchen Moravcsik Deutschland, Frankreich und Großbritannien zählt (Moravcsik 1991, S.26).

(2) Für die Herausbildung und Analyse der nationalen Interessen beinhaltet der LI eine liberale Theorie. Damit wird die „black box“ Nationalstaat geöffnet und die innerstaatliche Präferenzbildung (Moravcsik, 1997, S. 513) unter Beteiligung verschiedener sozialer Akteure rückt gleich einer „bottom up“-Perspektive in den Vordergrund. Innerstaatliche Akteure besitzen ihre je eigenen, v.a. materiellen In- teressen und Präferenzen. Ideen, Normen und Werten gesteht der LI lediglich ei- nen instrumentellen, jedoch keinen autonomen, politikgestaltenden Einfluss zu (Steinhilber 2006, S. 173). Eine solche Analyse gilt als „logical starting point“ (Moravcsik 1993, S. 474) für zwischenstaatliche Verhandlungen. Denn im fol- genden „Zwei-Ebenenspiel“ agieren die Regierungen gewissermaßen als Mittler zwischen ihrer innen- und außenpolitischen Konstellation im Dienste des innerge- sellschaftlichen Legitimitätserhalts (Steinhilber 2006, S. 169).

(3) In zwischenstaatlichen Verhandlungen treten die Regierungen nun wieder als geschlossene Einheiten auf. Der Verhandlungsprozess und die -ergebnisse sind nicht mehr durch innergesellschaftliche Akteure beeinflussbar (Moravcsik 1998, S. 22). Gerade der Ausschluss der Öffentlichkeit, Freiwilligkeit, Transparenz und die relativen Machtpositionen³ der Regierungen kennzeichnen diese Phase. Zu Integrationsfortschritten kommt es daher nur, wenn zwischen den mächtigsten Mitgliedsstaaten gemeinsame Vor- bzw. Nachteile ausgemacht werden können und diese Interessenkonvergenzen zu Regelungen führen, welche den natio- nalstaatlichen Interessen dienen (Hoffmann 1964, S. 85). Sonst tendieren die Ver- handlungen v.a. dazu sich dem „lowest common denominator“ anzunähern (Mo- ravcsik 1991, S. 26). Für Moravcsik entsprang so auch die Renaissance der europäischen Integration in den 1980er Jahren einem Prozess der Präferenzkonvergenz zwischen den mächtigsten Mitgliedsstaaten.

Inwiefern die Annahmen des LI zur Beantwortung der Forschungsfrage die- nen, wird in den nachfolgenden beiden Kapiteln untersucht. Dafür zeichnet Kapi- tel 2 zunächst die Ergebnisse der zwischenstaatlichen Verhandlungen zur europäi- schen Grenzsicherungspolitik von 1975 bis 2015 grob nach. Diese Darstellung soll darüber Aufschluss geben, ob tatsächlich der Einfluss der Mitgliedsstaaten - mithilfe des Rats gegenüber dem supranationaler Organe, wie der Europäischen Kommission die Gestaltung des Politikfeldes dominierte. Da Moravcsik den mächtigsten Mitgliedsstaaten hier eine besondere Rolle zuspricht, soll besonders Deutschland als „major player“ in der EU (Lankowski 2001) im Fokus der Analy- se stehen (1) Zudem wird die inhaltliche Ausrichtung des Politikfeldes ausgeführt.

Mithilfe dieser Erkenntnisse wird Kapitel 3 versuchen mögliche Interessen- konvergenzen, d.h. gemeinsame Vor- und/oder Nachteile von Deutschland und anderen Mitgliedsstaaten der EG/EU herauszufinden (3). Zur Erklärung dieser Interessen soll ebenso ein Blick auf mögliche innerstaatliche Präferenzen eröffnet werden (2).

3. Entwicklung der europäischen Grenzsicherungspolitik

3.1 Intergouvernementale Kooperation von TREVI bis Dublin

Die Zusammenarbeit bis 1985 ist von „ad hoc intergovernmental cooperati- on“ (Kostakopoulou 2006, S. 232) gekennzeichnet. Zunächst wurde zur Bekämp- fung des grenzüberschreitenden Terrorismus bereits 1975 vom Europäischen Rat

(ER) die TREVI Gruppe⁴ außerhalb der Europäischen Gemeinschaft (EG), d.h. im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) initiiert. Als „tes- ting ground“ (Geddes 2003, S. 132) und Beginn der europäischen Grenzpolitik gilt jedoch das Schengener Übereinkommen (Schengen I) „über den schrittweisen Abbau der Personenkontrollen an den Binnengrenzen“ aus dem Jahr 1985. Es geht auf das „Saarbrücker Abkommen [zum] schrittweisen Abbau der Kontrollen an der deutsch-französischen Grenze“, einer deutsch-französischen Initiative von Altbundeskanzler Helmut Kohl (d.h. dem BK als Akteur auf deutscher Seite) und dem französischen Präsidenten François Mitterrand aus dem Jahr 1984 zurück. Es wurde „quasi über Nacht in einer Art Geheimabsprache“ getroffen, so der Schengen Koordinator im BMI, Horst Eisel (Eisel 2004). Schengen I traten als „pioneer states“ (Geddes 2003, S. 132) neben Deutschland und Frankreich nachfolgend die Belenux-Staaten Belgien, Luxemburg und die Niederlande dem völkerrechtlichen Vertrag außerhalb der EG bei (aktuelle Schengenmitglieder siehe Abb. 1). Auch den 1986 mit der Einheitlichen Europäische Akte (EEA) beschrittenen Vertie- fungsschritt trieb Deutschland mit voran. Dieser schreibt in Artikel 7A (Art. 14) das Ziel eines „internal market [...] without borders (for) the free movement of goods, persons, services and capital“ bis 1992 fest. Ganz in der Tradition der Rö- mischen Verträge von 1957 verblieb der Fokus bis dahin auf Liberalisierung und Migration innerhalb der EG.

Unterdes forcierte auch die Kommission mit ihrem Weißbuch von 1985 die Vollendung des Binnenmarktes, zeigte aber auch seine Konsequenzen, etwa der Bedarf einer gemeinsamen europäischen Asyl- und Migrationspolitik auf. Dieser Vorschlag wurde jedoch als Kompetenzüberschreitung (Parusel 2010, S. 80) in einem Bereich nationalstaatlicher Souveränität aufgefasst, weshalb sich 1986 die „Ad-hoc-Gruppe“ Zuwanderung unter dem Dach der TREVI bildete. Sie beschäf- tigte sich v.a. mit Kompensationsmaßnahmen zum Wegfall der Binnengrenzen, z.B. mit strikteren Außengrenzkontrollen (Parusel 2010, S. 80) und gilt als Keim- zelle der späteren gemeinsamen Asyl- und Migrationspolitik; ebenso wie die Eu- ropean Drugs Intelligence Unit (EDIU) , welche sich zum Europäischen Polizei- amt (EUROPOL) weiterentwickelte (Kohler-Koch et al. 2004, S. 134).

Unter dem Eindruck der Binnengrenzöffnung, nach dem Ende des Kalten Krieges, der unerwarteten Wiedervereinigung Deutschlands, internationaler poli- tischer Konflikte und Wirtschaftskrisen, kam es auf europäischer Ebene v.a. zu einer Ausweitung der Migrationskontrolle und Kriminalitätsbekämpfung (Seiters 1993, S. 4; Zimmermann 1988, S. 221). Auf deutscher Seite dominierte seit dem Schengener Durchführungsübereinkommen (Schengen II oder SDÜ) von 1990 das BMI die Verhandlungen, welches dezidiert auf eine Verstärkung der Außen- grenzkontrollen drängte. Nach Meinung des luxemburgischen Außenministeriums sei dies „nicht zu machen und nicht nötig“, dieser „Perfektionismus“ würde „das eigentliche Ziel [den] Wegfall der Grenzkontrollen [...] vergessen.“ (Bundestag 1988). Deutschland gelang es dennoch sich durchzusetzen, so wurde z.B. das Schengener Informationssystem (SIS) als Ausgleichsmaßnahme zum Wegfall der Binnengrenzen beschlossen, welches erstmals einen Zusammenhang zwischen Asyl, Zuwanderung, Terrorismus, organisierter Kriminalität und Grenzsicherung herstellt (Angenendt 2002, S. 467-68; Lavenex 2001, S. 87-88).

Noch im gleichen Jahr unterzeichneten zwölf EG-Mitgliedsstaaten das, erst 1997 in Kraft getretene Dubliner Übereinkommen (DÜ oder Dublin I) - nicht als Instrument zur Harmonisierung nationaler Gesetzgebungen, sondern zur Verhin- derung der unkontrollierten Weiterwanderung von Asylbewerbern, der parallelen oder sukzessiven Beantragung von Asyl („asylum shopping“) gemäß dem „one chance only“-Prinzip (Huysmann 2000, S. 756-157) und des „refugee-in-orbit“- Phänomens. Die kooperative Einbindung der in Beitrittsverhandlungen stehenden ost- und zentraleuropäischen Staaten ein das Übereinkommen schuf „eine Art Pufferzone“, welche „das Flüchtlingsproblem der ,alten‘ EU-Staaten“ im geogra- fischen Zentrum Europas, d.h. v.a. Deutschland aufsogen (Geddes 2003, S.133; Eigmüller 2007, S. 61).

Diese erste Phase der europäischen Grenzsicherungspolitik verblieb aufgrund der Verortung außerhalb der EG größtenteils außerhalb des supranationalen Ein- flusses der Kommission, was die Dominanz der Mitgliedsstaaten unterstreicht. Vor allem der maßgebliche Integrationsschritt zum Abbau der Binnengrenzen in Schengen I gingen auf das „deutsch-französische Tandem“ zurück. Schengen II gilt indes als „deutsche Initiative“, nun v.a. unter Federführung des BMI (Baum- ann 2008, S. 17). (1). Bereits zwischen diesen beiden Abkommen zeichnete sich ein inhaltlicher Wandel von Freiheit zu Sicherheit ab, dessen Entwicklung nun weiter verfolgt wird.

3.2 Formalisierung und Vergemeinschaftung ab 1992 und 1997

Bereits 1992 wurde die bisher lediglich zwischenstaatlich erfolgte Kooperation formalisiert. Mit dem Vertrag von Maastricht (VvM) wurden die Bereiche der Grenzsicherungspolitik zu „Angelegenheiten von gemeinsamen Interesse“ (Ver- trag von Maastricht, Art. K1, Nr. 1 und 3 EU-V). Die Verabschiedung des VvM gilt zudem als Gründungsdatum für die EU, CIREA, CIREFI, EUROPOL und die Unionsbürgerschaft zur Ergänzung der nationalen Staatsbürgerschaft. Durch die Verankerung der Grenzsicherungspolitik in der dritten Säule (Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres (ZJI), Abb. 2) blieb sie aber intergouvernemental, d.h. die Europäische Kommission, das Europäische Parlament (EP) und der Europäi- sche Gerichtshof (EuGH) besaßen weiterhin nur eingeschränkte Initiativ-, Politik- gestaltungs- und Kontrollrechte (Jahn et al 2006, S. 6). Sowohl das Agendasetting als auch die Umsetzung von Politiken lag seitdem im Verantwortungsbereich des Rates der Europäischen Union (Eigmüller 2007, S. 52).

Zumindest die Passarelle-Klausel ermöglichte später eine Vergemeinschaftung einiger Bereiche durch den Vertrag von Amsterdam (VvA). Mit der Überführung dieser Politikbereiche, v.a. auch des Schengen-aquis‘ als Kernstück der gemein- samen Grenzsicherungspolitik in die EU (Anderson 2000, S. 13) in die erste Säule der Union (Abb. 2), wurde die Etablierung einer europaweiten territorialen Sou- veränität ermöglicht (Krause 2009, S. 254). Ferner formulierte der VvA einen „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ (RFSR) als Ziel.

Diese zweite Phase der europäischen Grenzsicherungspolitik ist von der Form- alisierung und Vergemeinschaftung, d.h. auch einer Ausweitung der Mitwirkungs- rechte supranationaler Organe gekennzeichnet. Die Dominanz der Mitgliedsstaa- ten über das Politikfeld blieb jedoch durch seine maßgebliche Verortung in der „dritten Säule“ sowie durch die Einstimmigkeitsregel und die Vetomöglichkeiten (geringe Änderung erst mit VvA) erhalten. Der Rat kann damit als Drehscheibe der Politik der Mitgliedsstaaten in dieser Zeit gelten (1). Inhaltlich bestimmten Themen der Grenzsicherung kontinuierlich die Agenda des Rates, jedoch zog der formale Wandel zur Vergemeinschaftung keinen inhaltlichen Wandel nach sich, vielmehr orientierte sich die Politik an den eingeschlagenen, v.a. restriktiven We- gen der größten Mitgliedsstaaten (Cornelius et al. 1994).

3.3 Migrationsmanagement und Versicherheitlichung ab 1999

Der Sondergipfel von Tampere 1999 legte konkrete Vorgaben für den Aufbau des RFSR fest, trieb aber ebenso den Ausbau der Grenzkontrollen voran und forcierte eine verstärkte Kooperation mit Drittstaaten zum „Migrationsmanagement“ (Krause 2009, S. 257-258). Für den Zeitraum 1999-2004 wurde ein Aktionsprogramm mit besonderem Fokus auf die Entwicklung eines gemeinsamen europäischen Asylsystems (CEAS) beschlossen.

[...]

¹ Dieser Begriff bezeichnet: „die Land- und Seegrenzen der Mitgliedstaaten sowie ihre Flug- und Seehäfen, auf die die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts über das Überschreiten der Außengrenzen durch Personen Anwendung finden.“ (Rat der Europäischen Union 2004b, Art.1, Absatz 4).

² Dieser Begriff wurde von US-Präsident George W. Bush bezüglich der Grenze zwischen den USA und Kanada geprägt und wiefolgt kommentiert: „This great and peaceful border must be open to business, must be open to people - and it's got to be closed to terrorists and crimi- nals.“ (White House 2002)

³ Die relative Machtposition eines Staates in internationalen Verhandlungen wird durch drei Faktoren beeinflusst: (1) durch die unilateralen Handlungsalternativen, welche ein Staat besitzt; (2) durch seine Chancen alternativer Koalitionen; (3) durch die Möglichkeit durch Kompromisse, Ausgleichszahlungen oder Verknüpfungen Einigungen zu erzielen (Moravcsik 1993, S. 498-507)

⁴ „TREVI“ steht als Akronym für: „terrorisme, radicalisme, extrémisme et violence internationale“ und erinnert an die Fontana di Trevi in Rom, da in der italienischen Haupt stadt das erste Treffen der Gruppe abgehalten wurde.