Die Reform des schwedischen Rentensystems - Ausweg aus der Frühverrentung?

Inhalt

1. Ausgangslage und Reformbedarf

2. Das alte schwedische Rentensystem
2.1 Leistungen und Finanzierung
2.2 Mängel des alten Systems

3. Das neue schwedische Rentensystem
3.1 Leistungen und Finanzierung
3.2 Vorteile des neuen Systems

4. Perfektes neues System? Oder: Die Hintertür zur (Früh-)Rente
4.1 Formelle Renteneinstiegsmöglichkeiten
4.2 Informelle Renteneinstiegsmöglichkeiten

5. Das Rentenverhalten unter dem alten Rentensystem und die Bedeutung der informellen Renteneinstiegsmöglichkeiten

6. Ausblick: Auswirkungen des neuen Rentensystems im Allgemeinen und auf die Frühverrentung im Besonderen

Anhang

Literaturverzeichnis

1. Ausgangslage und Reformbedarf

Fast alle westlichen Industrienationen sehen sich der gleichen Problematik ausgesetzt: Wäh- rend die Lebenserwartung steigt, mehrt sich die Zahl derer, die früher in Rente gehen. Im Jah- re 1960 wurden Männer durchschnittlich 68 Jahre alt, von denen sie etwa 50 Jahre einer Er- werbstätigkeit nachgingen. Mittlerweile ist ihre durchschnittliche Lebenserwartung auf 76 Jahre angestiegen, wohingegen die durchschnittliche Erwerbsbeteiligung lediglich 38 Jahre beträgt. (Kellner 2000: 39) Von diesem Wandel bleibt auch Schweden nicht verschont: Dort wa- ren 1963 noch 85 Prozent der 60 bis 64 jährigen Männer erwerbstätig - 2001 sank dieser Pro- zentsatz auf unter 60 Prozent. (Palme 2002: S. 9) Zusätzlich zu dieser Entwicklung führten die sich verändernden Erwerbsstrukturen (Hülsmann e.a. 2001: 4), eine auf das Rentenalter zugehen- de „Babyboom“-Generation (Scherman 2004: 163), vor allem aber die Rezession der Jahre 1991 bis 1993 (Anderson 2001: 415) das schwedische Rentensystem an den Rande des Kollaps: Das auf festen Leistungen basierende staatliche Rentenversicherungssystem hätte immensen Bei- tragserhöhungen bedurft, um die Beitragsausfälle durch Frührentner und Arbeitslose aufzu- fangen bzw. um das steigende Staatsdefizit¹ zu kompensieren. Maxime der umfassenden Ren- tenreform, die im Jahre 1998 verabschiedet wurde, war es deshalb, ein hinsichtlich der demo- graphischen, sozioökonomischen und wirtschaftlichen Entwicklung stabiles Rentensystem zu schaffen.

Ziel der folgenden Ausführungen ist es, die Güte und Stabilität des neuen öffentlichen Rentensystems angesichts der demographischen Problematik und dem anhaltenden Trend zur Frühverrentung zu untersuchen. Zu diesem Zweck werden zunächst das bisherige öffentliche schwedische Rentensystem und die ihm inhärenten Probleme skizziert, um ein besseres Ver- ständnis für die Reformschwerpunkte zu erlangen (Kap. 2). Kapitel 3 widmet sich der Darstel- lung des neuen öffentlichen Rentensystems und versucht, die Vorteile gegenüber dem alten System herauszuarbeiten. Hauptanliegen dabei ist es, der Frage nachzugehen, ob bzw. welche Anreize das jeweilige System zu einem frühen Erwerbsausstieg setzt. Daran anschließend sollen weitere Rentenversicherungssysteme sowie alternative Auswege aus dem Erwerbsleben vorgestellt (Kapitel 4) und hinsichtlich ihrer Wirkung auf den Arbeitsmarkt beurteilt werden (Kapitel 5). Kapitel 6 schließlich bietet einen Überblick über die Ergebnisse und einen Aus- blick auf die weitere Entwicklung der Erwerbsbeteiligung in Schweden.²

2. Das alte schwedische Rentensystem

2.1 Leistungen und Finanzierung

Das alte umlagefinanzierte Rentensystem besteht aus zwei Kernelementen: der einheitlichen Grundrente (Allmän Folkpension, AFP) und der obligatorischen nationalen Zusatzrente (All- män Tillägspension, ATP). Die Grundrente soll den Mindeststandard der Lebenshaltung si- chern, während die Zusatzrente - wie der Name schon verrät - zusätzlich die Sicherung des Lebensstandards gewährleisten soll. (Devetzi 2000) Ergänzt wird dieses System durch bedürf- tigkeitsgeprüfte Rentenzuschüsse (Pensionstillskott) für all jene Rentner ohne bzw. mit nur geringen ATP-Rentenansprüchen.

AFP-Ansprüche kann jeder erwerben, der in Schweden mindestens drei Jahre lang entweder wohnhaft ist, oder ein rentenanrechnungsfähiges Erwerbseinkommen bezieht. Um die volle Grundrente beziehen zu können, muss der Rentner mindestens 30 Jahre in Schweden gelebt haben, oder (dort) 40 Jahre lang erwerbstätig gewesen sein.³ Da die Grundrente anhand einer allgemeinen Bemessungsgrundlage⁴ berechnet wird, ist sie zwar unabhängig vom jeweiligen Einkommen, nicht aber vom Familienstand. So beträgt die Grundrente für ledige Personen mit vollem Rentenanspruch 96% und für verheiratete Personen 78,5 % der Bemessungsgrundlage. (Palme 2002: 5) Finanziert werden die Leistungen sowohl durch zweckgebundene Beiträge der Arbeitgeber, welche 7,45 % der Lohnsumme der Arbeitnehmer an das Rentensystem zu ent- richten haben, als auch durch allgemeine Steuern.

Die Zusatzrente ist die einkommensabhängige Komponente des öffentlichen Rentensystems und beträgt bis zu einer Obergrenze⁵ maximal 60% des Durchschnittseinkommens der besten 15 von mindestens 30 Erwerbsjahren. Voraussetzung für den Bezug der vollen Zusatzrente ist demnach eine Mindesterwerbstätigkeit von 30 Jahren. (Anderson 2001: 415) Wird diese nicht erfüllt, erfolgt die Rentenanpassung analog zur Korrektur der Grundrente (vgl. Fußnote 3). Die Finanzierung der ATP erfolgt ausschließlich über Beitragszahlungen der Arbeitgeber (13,5 % der Lohnsumme). Nicht genutzte Beiträge werden in einem AP-Reservefonds BE- ZUG akkumuliert. (Ebd.)

Die Leistungen der AFP und ATP werden im Regelfall im Alter von 65 Jahren bezogen. Es ist jedoch möglich, bereits mit 60 Jahren in den Vorruhestand zu gehen, wobei die Rentenhöhe für jeden Monat, den sie vor dem 65. Geburtstag in Anspruch genommen wird, um 0,5 % re- duziert wird. Ebenso ist ein Aufschub der Rente möglich. In diesem Fall steigt ihr Betrag um 0,7% für jeden zusätzlichen Monat. (vgl. Hülsmann 2001: 19 & Palme 2002: 5) Fernerhin werden die Grund- als auch die Zusatzrente jährlich an die Inflationsrate angepasst. (Anderson 2001: 415)

Die bereits angesprochenen bedürftigkeitsgeprüften Rentenzuschüsse schließlich werden bei- spielsweise in Form von Wohngeld oder Altenversorgungsgeld ausgezahlt, und sind abhängig vom erzielten Einkommen und den aktuellen Wohnkosten. (Information der Versicherungskasse: S. 23) Im Gegensatz zur Zusatzrente müssen die Rentenzuschüsse sowie die Grundrente nicht versteuert werden. (vgl. The National Social Insurance Board 2003: 122 & Universität Berlin)

2.2 Mängel des alten Systems

Solange ein stabiles Wirtschaftswachstum von 3-4 % sowie Vollbeschäftigung garantiert waren, funktionierte das bisherige öffentliche Rentensystem ohne größere Probleme. (vgl. Anderson 2001: 415f.) Durch den Trend zur Frühverrentung sowie durch ökonomische Schwankungen und der damit verbundenen Massenarbeitslosigkeit (1993: 8,2 %) wurden diese beiden elementaren Voraussetzungen jedoch unterminiert. Die steigende Lebenserwartung und eine sich auf das Pensionsalter zubewegende große Geburtenkohorte setzten das Rentensystem zusätzlich unter Druck. Eine zentrale Schwachstelle des alten Systems war dabei die mangelhafte Verbindung von Beitragszahlungen und Leistungen:

Erstens war es ausreichend, 30 Jahre zu arbeiten, um sich den vollen Anspruch auf Grund- und Zusatzrente zu sichern. Waren 15 dieser 30 Erwerbsjahre einkommensstark, konnte man zudem mit hohen ATP-Leistungen rechnen. Da Rentenansprüche bereits mit 16 Jahren ge- sammelt werden konnten, war es theoretisch möglich, sich bereits mit 46 Jahren sukzessive aus dem Arbeitsmarkt zurückzuziehen. Zwar konnten die gesammelten Ansprüche erst mit 65 bzw. (in eingeschränkter Form) mit 60 Jahren eingefordert werden, weshalb ein vollständiger Austritt aus dem Erwerbsleben mit 46 eher unwahrscheinlich war. Jedoch konnte „man seine Arbeitszeit reduzieren (...), ohne Einbußen bei der Rente befürchten zu müssen.“ (Kellner 2000: 41) Wichtig ist also einerseits die Tatsache, dass das alte Rentensystem wenig Anreiz für ein relativ langes Erwerbsleben setzte, zumal es möglich war, die verbleibende Zeit bis zum Ren- teneintritt auf andere Art und Weise zu überbrücken (vgl. Kap. 4.2). Andererseits ist der Um- stand von Bedeutung, dass Beitragsausfälle durch kurze Erwerbskarrieren keinerlei Einfluss auf die Höhe der erworbenen Ansprüche hatten. Vielmehr mussten Beitragsdefizite (durch Frühverrentung und Arbeitslosigkeit) durch staatliche Mittel kompensiert werden, wodurch der öffentliche Haushalt stark belastet wurde.

Zweitens spiegelten die jährlichen Rentenanpassungen an die Inflationsrate nicht die reale Lohnentwicklung wider: In den 80er Jahren stiegen die Leistungen erstmals schneller als die Beiträge, wodurch sich die nicht durch Beiträge gedeckten Kosten für AFP und ATP erhöhten. Um an den feststehenden Leistungen des alten Systems festhalten zu können, wären immense Beitrags- oder Steuererhöhungen nötig gewesen. In beiden Fällen wären ein weiterer Anstieg der Arbeitslosigkeit⁶ und somit die Zuspitzung der Problemlage die logische Konsequenz. Angesichts des hohen Haushaltsdefizits⁷ und der drohenden Erschöpfung des APFonds waren deshalb massive Leistungskürzungen⁸ und eine umfassende Reform des schwedischen Rentensystems erforderlich (Anderson 2001: 415f).

3. Das neue schwedische Rentensystem

Vorweg sei einem Missverständnis vorzubeugen: Zwar wurden die Reformgesetze für die öffentliche Rentenversicherung 1998 verabschiedet, dies bedeutet jedoch nicht, dass das „al- te“ System ex nunc gänzlich durch das „neue“ ersetzt worden wäre. Vielmehr wird das neue Rentenrecht seitdem sukzessive implementiert. Die Übergangszeit ist auf 20 Jahre angesetzt, so dass je nach Geburtsjahrgang entweder das (modifizierte) alte oder das neue System An- wendung findet.⁹

3.1 Leistungen und Finanzierung

Das neue öffentliche Rentensystem setzt sich aus drei Komponenten zusammen: Einer auf einem Umlageverfahren (PAYG-SYSTEM¹⁰ ) basierenden, einkommensbezogenen Rente (ATP), einer obligatorischen Prämienrente und einer steuerfinanzierten Garantierente. (Kellner 2000: 38f.) Die Gesamthöhe der Beiträge, die zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern aufgeteilt werden, ist auf 18,5% des Einkommens festgesetzt. 16 % des Einkommens fließen in das ATP-System und die verbleibenden 2,5 % dienen der Finanzierung der Prämienrente. (vgl. Anderson 2001: 416f.) Durch die Beiträge erwerben sich die Arbeitnehmer sogenannte Rentenrechte und nicht - wie im alten System - einen Anspruch auf eine bestimmte Rentenhöhe. Zusätzlich zum Einkommen können diese Rentenrechte aber auch durch Kranken- und Arbeitslosengeld sowie durch Elterngeld begründet werden:

„Pensionable income is made up primarily of a person’s wages, but also inludes other taxable income such as sick pay, parental cash benefit and unemployment benefit.“ (Swedish Monograph to the 27th General Assembly of the ISSA 2001: 28)

Auch werden Beitragspunkte für die durch Pflichtdienste (z.B. Wehrpflicht), Kinderbetreuung und Studium beanspruchte Zeit angerechnet, wodurch einem möglichen Geburtenrückgang vorgebeugt und eventuellen Anreizen zum Verzicht auf eine höhere Ausbildung begegnet werden soll. Im Gegensatz zum bisherigen Rentenversicherungssystem, werden die Renten- rechte nunmehr nach dem Durchschnittseinkommen der gesamten Erwerbskarriere (ab 16 Jahren) berechnet, allerdings bleiben - wie im alten System - diejenigen Einkommen unbe- rücksichtigt, welche die 7,5-fache anrechnungsfähige allgemeine Berechnungsgrundlage ü- berschreiten. (vgl. Schwedisches Institut 2004). Um der Benachteiligung von Frauen (und Ange- stellten)¹¹ durch die Umstellung auf die neue Berechnungsgrundlage entgegenzuwirken, ist eine Aufteilung der Rentenansprüche zwischen Ehepartner möglich. (Anderson 2001: 416f. sowie Information der Versicherungskasse 2001: 18ff.)

Da die Einkommensrente als PAYG-System keine staatlichen Zuschüsse erhält, und die jewei- ligen (feststehenden) Beiträge eines Jahres zur Finanzierung der Rentenleistungen des selben Jahres verwendet werden, müssen die Rentenleistungen jährlich angepasst werden: es wird

„eine jährliche Berechnung der maximalen gesamten Rentenschuld vorgenommen (...), die durch die vorhandenen Beiträge finanziert werden kann.“ (Kellner 2000: 53)

Falls nötig, werden die Rentenzahlungen gekürzt. Auch wird die Einkommensrente durch Indexierung an die Lohnentwicklung, an das reale Wirtschaftswachstum und an die durch- schnittliche Lebenserwartung angepasst. (Anderson 2001: 417 & Kellner 2000: 43f.) Die letztge- nannte Anpassung vollzieht sich bei Renteneintritt durch die Teilung der Rentenansprüche durch einen Divisor, der die durchschnittliche Lebenserwartung widerspiegelt. Dieses Vorge- hen hat zweierlei Folgen: Erstens werden bei gleichbleibendem Renteneintrittsalter und bei steigender Lebenserwartungen die Rentenleistungen gekürzt, wodurch ein „Ausbluten“ des Systems verhindert wird. Zweitens ist - eine gleichbleibende Lebenserwartung vorausgesetzt - die verbleibende Lebenserwartung bei einem späteren Ruhestandsalter (und damit auch der Divisor) geringer, wodurch sich die Rente erhöht. Somit wird ein möglichst langes Erwerbs- leben reizvoll.

Wie bereits gesagt, werden 2,5% des rentenwirksamen Einkommens an das Prämienrenten- system abgeführt und in verschiedenen Fonds angelegt. Der Arbeitnehmer hat die Wahl zwi- schen 500 Fonds und kann bei Bedarf den Fonds jederzeit wechseln. Die Prämienrente wird von der Behörde Premiepensionsmyndigheten (PPM) verwaltet. Diese legt das Geld automa- tisch in einem staatlichen Sonderfonds an, falls keine Individuelle Wahl getroffen worden ist. (Information der Versicherungskasse 2001: 19) Obwohl die Beiträge zur Prämienrente lediglich 13,5 % der Gesamtbeiträge ausmachen, wird in den Fonds durch Zins und Zinseszins soviel Kapi- tal akkumuliert, dass die Leistungen der Prämienrente ca. 50% der Gesamtrente abdecken werden. (Kellner 2000: 46) Somit wird zum einen das PAYG-System entlastet und zum anderen dürften die akkumulierten Fondsgelder einen nicht zu unterschätzenden Beitrag zum schwe- dischen Wirtschaftswachstum leisten. Allerdings wirft die Verwaltung der Prämienrente auch Fragen der Legitimation auf, weil der Kapitalstock der Fonds (selbst bei einem Beitragssatz von nur 2,5%) rapide wachsen wird, und die Entscheidung über seine wirtschaftliche Ver- wendung politische Macht bedeutet. (Köhler 2000: 56)

Die Garantierente ersetzt die ehemalige Grundrente als auch die bedürftigkeitsgeprüften Ren- tenzuschüsse, und soll (in Verbindung mit einem Mietzuschuss) die Grundversorgung derje- nigen Rentner sichern, die kein oder nur ein geringes Einkommen bezogen haben. (Kellner 2000: 50) Um die Garantierente teilweise in Anspruch nehmen zu können, muss man mindestes 3 Jahre in Schweden ansässig gewesen sein. Für den Bezug der vollen Garantierente werden mindestens 40 Jahre vorausgesetzt. (vgl. schwedisches Institut 2004).

[...]

¹ Die nicht durch Beiträge gedeckten Leistungen der einheitlichen Grundrente (AFP) werden vom Staat übernommen. Vgl. Kap. 2

² Anmerkung: Von der Analyse ausgeschlossen bleibt die Altersversorgung der Selbständigen.

³ Anm.: Für jedes Jahr mit anrechnungsfähigem Einkommen erhält der Rentner 1/30 der Grundrente. Falls der Leistungsberechtigte weniger als 40 Jahre in Schweden gelebt hat, verringert sich seine Grundrente um 1/40 pro fehlendem Jahr. Die Berechnung der Rente des Einzelnen richtet sich danach, welche der beiden Optionen für den Bezugsberechtigten günstiger ist. (vgl. Humboldt-Universität Berlin)

⁴ Die allgemeine Bemessungsgrundlage wird jährlich von der Regierung festgelegt. 2001 betrug sie ca. 37000 schwedische Kronen (vgl. Palme 2002: 36 900 SEK sowie: http://www.sverige.de/lexi/lexi_sozi.htm 37700 SEK)

⁵ Die Obergrenze für Einkommen, die für den Rentenanspruch maßgebend sind, liegt bei 7,5 Bemessungsbeträ- gen. Darüber hinaus entstehen keine weiteren Rentenrechte. (vgl. Informationen der Versicherungskasse 2001: S. 18)

⁶ Durch Beitragserhöhungen steigen die Lohnnebenkosten. Der dadurch entstehende Nachteil im internationalen Wettbewerb muss durch Stellenkürzungen aufgefangen werden. Steueranhebungen wiederum führen zu Konsumausfall, Konkurs v.a. kleinerer Betriebe und somit ebenfalls zu Arbeitslosigkeit.

⁷ 1993 belief sich das staatliche Haushaltsdefizit auf 11,9 % des BIP. (vgl. Europäische Kommission 2003)

⁸ So wurde beispielsweise zwischen 1993 und 1999 die Anpassung der Renten ausgesetzt.

⁹ Für die Geburtsjahrgänge 1937 und früher gilt weiterhin das alte Rentensystem. Bei Personen, die zwischen 1938 und 1953 geboren wurden, wird das alte Rentensystem schrittweise in das neue System überführt Für alle zukünftigen Rentner der Jahrgänge 1954 und jünger gilt das neue System. Vgl. hierzu: Information der Versicherungskasse: Die Sozialversicherung. S. 18ff., Swedish Monograph to the 27th General Assembly of the ISSA (2001), S. 26, sowie Kellner (2000), S. 41ff.

¹⁰ PAYG = pay as you go

¹¹ Durch den Wechsel der Berechnungsgrundlage von den besten 15 Jahren zum durchschnittlichen Erwerbsein- kommen sind diese beiden Gruppen benachteiligt, weil sie nur ein relativ geringes Gesamteinkommen vorweisen können. So verdienen beispielsweise Männer im Durchschnitt 20% mehr als Frauen. (vgl. Kellner 2000: 41)