Verwaltungsakt oder Verwaltungsvertrag? Welches ist das bessere Tool für die Wirtschaftsverwaltung

I. Inhaltsverzeichnis

II. Abkürzungsverzeichnis/ Fremdwörterverzeichnis

1. Einleitung

2. Aufgaben der Wirtschaftsverwaltung

3. Der Verwaltungsakt ( §§ 35 ff. VwVfG)
3.1 Merkmale des Verwaltungsakts
3.2 Einteilung der (Wirtschafts-) Verwaltungsakte
3.3 Anforderungen an den Verwaltungsakt
3.4 Der Verwaltungsakt in der Wirtschaftsverwaltung

4. Der öffentlich – rechtliche Vertrag
4.1 Wesen und Grundlagen des öffentlich-rechtlichen Vertrages
4.2 Arten von öffentlich – rechtlichen Verträgen
4.2.1 Der koordinationsrechtliche Vertragstyp
4.2.2 Der subordinationsrechtliche Vertragstyp
4.2.2.1 Der Vergleichsvertrag als Untertyp des subord.-rechtl. Vertrags
4.2.2.2 Der Ausgleichsvertrag als Untertyp des subord.-rechtl. Vertrags
4.3 Anforderungen an den Verwaltungsvertrag (Wirksamkeit/Nichtigkeit)
4.4 Anwendungsbeispiele von Verwaltungsverträgen

5. Gegenüberstellung Verwaltungsvertrag/ Verwaltungsakt
5.1 Dauer des Verwaltungsverfahrens und Rechtssicherheitsaspekt
5.2 Der Bestands- und Vollstreckungsaspekt
5.3 Der Flexibilitätsaspekt
5.4 Der Akzeptanzaspekt
5.5 Die Abgrenzungsproblematik (Verwaltungsvertrag - Verwaltungsakt)

6. Die Handlungsinstrumente in einer modernen Wirtschaftsverwaltung
6.1 Anforderungen des Wirtschaftsbürgers an eine moderne Verwaltung
6.2 Die Entwicklung vor dem Hintergrund staatlicher Deregulierung

7. Fazit zur Fallfrage

III. Literaturverzeichnis

II. Abkürzungsverzeichnis/ Fremdwörterverzeichnis

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1. Einleitung

Ziel dieser Arbeit ist es der Frage nachzugehen, welches der beiden typischen Formen des Verwaltungshandelns, der Verwaltungsakt im Sinne der §§ 35 ff. VwVfG oder der öffentlich – rechtliche Vertrag im Sinne der §§ 54 VwVfG, dass bessere Handlungs- instrument für die Wirtschaftsverwaltung von heute ist. Welches Instrument findet dabei bei den typischen Aufgaben der Wirtschaftsverwaltung Wirtschafsaufsicht, - lenkung, - förderung, -planung, - information und Wirtschaftspolitik am besten Anwendung? Wobei sich diese Arbeit hauptsächlich mit dem Bereich der Wirtschaftsaufsicht beschäftigen wird.

Ein erster Schritt ist daher eine genaue Betrachtung beider Instrumente – ihrer wesentliche Merkmale und ihrer typischen Anwendungsgebiete. Doch auch ihre Stellung im juristischen System - darf dabei nicht außer Acht gelassen werden. Danach stellt sich die Frage, in welche Richtung die Entwicklung bei der Anwendung beider Instrumente in den letzten Jahren ging und welche Probleme sich bereits abgezeichnet haben oder aber auch in Zukunft erwartet werden können.

Am Ende dieser Arbeit wird in einem Fazit die Frage geklärt, ob es überhaupt ein besseres Tool für die Wirtschaftsverwaltung geben kann. So ist es vorstellbar, dass beide Instrumente jeweils für sich und nur in einen bestimmten Anwendungsbereich zweckmäßig angewendet werden können. Auch erscheint es denkbar, dass vor ihrer Anwendung eine Vielzahl unterschiedlicher Faktoren Berücksichtigung finden müssen. Dies würde bedeuten, dass weder das eine noch das andere Handlungsinstrument pauschal bevorzugt werden kann. Die Wirtschaftsverwaltung wäre auf beide Instrumentarien in gleichem Umfang zur Durchsetzung ihrer Ziele und damit dem auch des Allgemeinwohls, angewiesen. Ungeachtet dessen wird im Fazit auch darauf eingegangen werden, in welche Richtung die Entwicklung in der Verwaltungspraxis zukünftig gehen wird.

Dabei wird auch der Frage nachgegangen, ob der Verwaltungsakt als hoheitliches, bestimmendes Handlungsinstrument der Wirtschaftsverwaltung durch die zunehmende staatliche Regulierung an Stellenwert einbüßt hat und/ oder wird.

Berlin, im Juni 2004

2. Aufgaben der Wirtschaftsverwaltung

Bevor sich diese Arbeit mit den Handlungsinstrumenten der Wirtschaftsverwaltung genauer auseinandersetzen kann, erscheint erst einmal sinnvoll kurz zu betrachten, welche Aufgaben sie überhaupt hat. Das ist deshalb interessant, weil beide in dieser Arbeit zu betrachtenden Handlungsinstrumente im Rahmen ihrer Aufgabeerfüllung eingesetzt werden sollen. Im Wesentlichen leiten sich die Aufgaben der Wirtschaftsverwaltung aus dem Wirtschaftsverfassungsrecht^[1], aber auch mittlerweile dem Europarecht ab. Allerdings besteht durch die ständige Änderung sozialer, ökologischer, technischer und ökonomischer Wandelungen eine hohe Dynamik im gesellschaftlichen Bereich. Damit ist es schwer, ihre Aufgaben exakt zu definieren. Eine ihrer Hauptaufgaben ist es für eine reibungslos funktionierende wirtschaftliche Infrastruktur zu sorgen.^[2] So können Produktion, Investition, Verarbeitung, Absatz und Ressourcennutzung nur dann optimal funktionieren, wenn die tatsächlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen stimmen.

Weiterhin befindet sich auch der Bereich der Wirtschaftsinformation in ihrem Aufgabenspektrum. Oft wird genau dieser Punkt von der Wirtschaft verkannt, denn er steht in einem Widerspruch zu unsere heutigen Informationsgesellschaft und – wirtschaft. Sie sind die Grundlage einer guten Wirtschaftspolitik des Staates. Die staatlichen Organe sind zur Erfüllung ihrer wirtschaftspolitischen und -rechtlichen Aufgaben stets auf Informationen der Wirtschaft angewiesen. Die Wirtschaft ist dazu verpflichtet, ihnen diese Daten zu liefern.

Eine weitere Aufgabe wäre die Wirtschaftsplanung, deren Grundlage die eben genannten Bereiche der Wirtschaftsinformationen und der wirtschaftlichen Infrastruktur ist. Hierunter versteht man die aktive Planung und Gestaltung sowie Ordnung von Wirtschaftsabläufen.

Sie ist in die Zukunft gerichtet und erstellt ein staatliches Programm, mit dem Soll – Zustände im Wirtschaftsleben erreicht werden sollen. So strebt der Staat an, zufälliges und unwirtschaftliches Handeln auszuschalten. Außerdem soll sie Entscheidungsgrundlagen für staatliche Eingriffe in den Wirtschaftsprozess liefern.

Von entscheidendem Charakter ist ebenso die Wirtschaftsaufsicht. Hierbei agiert die Verwaltung hier als Überwachungs- und Eingriffsverwaltung. Ausgangspunkt für das Wirtschaftsaufsichtsrecht ist die Gewerbefreiheit aus Art. 12 GG und der § 1 der GWO resultierend. Grundsätzlich besteht danach die Freiheit, ohne staatliche Genehmigung und Hindernisse ein Gewerbe aufzunehmen und auszuüben. Ausnahmen in Form von Zulassungsvoraussetzungen, aber auch Kontrollen des laufenden Geschäftsbetriebes bedürfen ausdrücklicher gesetzlicher Ermächtigungen und Regelungen. Die Wirtschaftsaufsicht stellt den Hauptaufgabenbereich der Wirtschaftsverwaltung da, weil es sich hierbei um die klassische Eingriffsverwaltung handelt. Sie ist darauf gerichtet, dass die Bestimmungen des Wirtschaftsverwaltungsrechts eingehalten und die angeordneten Maßnahmen der Behörden befolgt werden.

Die Wirtschafsverwaltung hat demnach das Wirtschaftsgeschehen zu überwachen und ggf. die Verpflichtung zum Schutze der öffentlichen Sicherheit und Ordnung regulierend einzugreifen.^[3] Je freier eine Wirtschaft ist, desto größer wird auch das Erfordernis, dass der Staat polizei- und ordnungsrechtlich zum Schutze der öffentlichen Sicherheit und Ordnung eingreifen kann.^[4]

Weitere wesentliche Aufgaben der Wirtschaftsverwaltung sind:

- Die Wirtschaftslenkung
- Die Wirtschaftsförderung als Unteraufgabe der Wirtschaftslenkung
- ( Die Privatisierung ); im Rahmen staatlicher Deregulierung – der Staat gibt ehemals öffentliche Aufgaben an die Privatwirtschaft ab

3. Der Verwaltungsakt (§ 35 ff. VwVfG)

Ein Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und deren unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist ( Legaldefinition des Verwaltungsakts ).^[5]

3.1 Merkmale des Verwaltungsaktes

Der Verwaltungsakt ist die typische Handlungsform der öffentlichen Verwaltung. Ob ein Verwaltungsakt vorliegt, kann anhand der folgenden fünf Punkte abgeprüft werden:

1. hoheitliche Maßnahme

Dies meint, dass die Verwaltung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts tätig werden muss.

2. den eine Behörde

Der Behördenbegriff ist legal definiert. Eine Behörde im Sinne des Verwaltungs- verfahrensgesetzes ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt.^[6]

3. Regelung oder Maßnahme

Bei diesem Merkmal wird darauf abgestellt, ob der Maßnahme eine Rechtsgestaltende Wirkung zukommt. So liegt bspw. bei einer einfachen Handlung kein Verwaltungsakt vor

(z.B. bei einer bloßen Zahlungserinnerung durch die Verwaltung).

4. für einen Einzelfalls

Man kann anhand des Begriffspaares individuell – konkret leicht ermitteln, ob ein Einzelfall vorliegt. Hierbei ist entscheidend, dass die Behörde mit ihrer Anordnung entweder einen konkreten oder einen abstrakten Sachverhalt regelt. Außerdem stellt sich die Frage, ob die Maßnahme generell gelten soll oder einen individuellen Charakter hat.

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5. Außenwirkung

Die Außenwirkung ist dann gegeben, wenn sich die Maßnahme darauf richtet, rechtliche Folgen gegen eine andere Rechtspersönlichkeit zu erzeugen. Dieses Kriterium ist wichtig, um Verwaltungsakte gegenüber innerbehördlichen Anordnungen (z.B. Dienstanweisungen) abzugrenzen.^[7]

3.2 Einteilung der ( Wirtschafts-) Verwaltungsakte

Verwaltungsakte müssen aufgrund ihrer unterschiedlichen Rechtsfolgen differenziert betrachtet werden. So werden befehlende, Rechtsgestaltende und feststellende Verwaltungsakte unterschieden. Durch einen befehlenden VA kann eine Behörde ein Tun, Unterlassen oder Dulden vom Adressaten fordern. Rechtsgestaltende VA’ s begründen, verändern oder beseitigen ein bestehendes Rechtsverhältnis.

Feststellende VA’ s haben das Ziel, eine Rechtslage verbindlich klarzustellen. Ferner gibt es auch die Duldungsverfügung, die in manche tatsächliche Handlung mit hineininterpretiert wird. Damit enthält eine bestimmte Handlung (z.B. die eines Polizisten, der einen Demonstranten in Gewahrsam nimmt) einen konkludent erteilten Verwaltungsakt, der anordnet, dass eine Handlung zu erdulden ist.

Ein Verwaltungsakt kann begünstigend (den Rechtskreis des Adressaten erweiternd z.B. Erteilung einer Gewerbegenehmigung) oder belastend (den Rechtskreis des Adressaten einschränkend z.B. Versagung einer Gaststättenerlaubnis) sein.^[8]

Ferner differenziert man noch den Verwaltungsakt mit Doppelwirkung bzw. den mit Drittwirkung. Hier erstreckt sich die belastende oder begünstigende Wirkung des VA auf einen Dritten. Widersprechen Verwaltungsakte zum Zeitpunkt ihres Erlasses geltenden gesetzlichen Bestimmungen, einschließlich des EG - Rechts, so sind sie fehlerhaft, sofern der Fehler nicht so schwerwiegend ist, dass er die Nichtigkeit des VA’ s nach sich zieht.^[9] Interessant hierbei ist, dass Verwaltungsakte einen gewissen Bestandsschutz haben. Ist er nicht durch einen groben Fehler nichtig geworden, so kann ein widerrechtlicher VA der auf formellen Wege zwar richtig zustande gekommen ist, aber dessen Inhalt materiell rechtlich falsch ist, dennoch Bestandskraft erlangen. Folglich bleibt der Verwaltungsakt solange bestehen, bis er von der erlassenden Behörde zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder erledigt ist.^{[10] [11]}

Der Adressat des Verwaltungsaktes hat den Rechtsbehelf des Widerspruchs, mit denen er einen belastenden, aus seiner Sicht falschen VA anfechten kann.^[12] Unterlässt er dies, erlangt der VA Bestandskraft und kann nur noch per Klage vor der Verwaltungsgerichtsbarkeit angefochten werden. Sie können in Fällen der Widerrechtlichkeit auch von der erlassenden Behörde unter bestimmten Voraussetzungen aufgehoben werden.^[13] Verwaltungsakte können von Amt wegen (Untersuchungsgrundsatz) oder auf Antrag des Adressaten erlassen werden. liegt dieser Antrag nicht vor, darf die Behörde im Allgemeinen nicht von sich aus tätig werden.

[...]

^[1] Art. 91a und b GG ( Positiv – Definition des Aufgabenbegriffs / Europarecht Art. 2 des Vertrages über die Europäische Gemeinschaft

^[2] Stober, Rolf; „Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht“ 13. Auflage ( 2002 ) S.228 - 229

^[3] Püttner, Wirtschaftsverwaltungsrecht Boorberg ( 1989 )

^[4] Stober, Rolf ; „Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht“ 13. Auflage ( 2002 ) S. 228 – S.275b

^[5] vgl. § 35 Satz 1 VwVfG (Definition des Verwaltungsakts und Abgrenzung zur Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 VwVfG)

^[6] vgl. § 1 IV VwVfG (Legaldefinition des Behördenbegriffs)

^[7] http:/jurawiki.de/VerwaltungsAkt?action=print Download: 26.03.2004

^[8] Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht R. Stober 13. Auflage ( 2002 ) S.290 – S. 293

^[9] vgl. § 44 VwVfG (Beispiel: Die erlassende Behörde ist nicht erkennbar) – die Nichtigkeit des VA ist die Rechtsfolge des § 43 III VwVfG

^[10] Erichsen, H.-U.; Ehlers, D. „Allgemeines Verwaltungsrecht“ 12. Auflage (2002) S. 302 – 306

^[11] § 48 VwVfG „Rücknahme“ erfolgt bei rechtswidrigen Verwaltungsakten; § 49 VwVfG „Widerruf“ bei rechtmäßigen Verwaltungsakten

^[12] aber: einige Fehler können gem. § 45 VwVfG geheilt werden oder einige sind gem. § 46 VwVfG unerheblich

^[13] vgl. § 42 VwVfG (Regelungen über die offenbare Unrichtigkeit im Verwaltungsakt – z.B. Schreibfehler)