Das Bundesverfassungsgesetz über Nachhaltigkeit, Tierschutz, Umweltschutz, Sicherstellung der Wasser- und Lebensmittelversorgung und Forschung

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Gesetzestext

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Vorbemerkungen

- 1. Die Republik Österreich (Bund, Länder und Gemeinden) bekennt sich zum Prinzip der Nachhaltigkeit bei der Nutzung der natürlichen Ressourcen, um auch zukünftigen Generationen bestmögliche Lebensqualität zu gewährleisten.

- 2. Die Republik Österreich (Bund, Länder und Gemeinden) bekennt sich zum Tierschutz.

- 3. (1) Die Republik Österreich (Bund, Länder und Gemeinden) bekennt sich zum umfassenden Umweltschutz.

- 4. Die Republik Österreich (Bund, Länder und Gemeinden) bekennt sich zur Wasserversorgung als Teil der Daseinsvorsorge und zu ihrer Verantwortung für die Sicherung deren Erbringung und Qualität.

- 5. Die Republik Österreich (Bund, Länder und Gemeinden) bekennt sich zur Sicherung der Versorgung der Bevölkerung mit hochqualitativen Lebensmitteln tierischen und pflanzlichen Ursprungs auch aus heimischer Produktion sowie der nachhaltigen Gewinnung natürlicher Rohstoffe in Österreich zur Sicherstellung der Versorgungssicherheit.

- 6. Die Republik Österreich (Bund, Länder und Gemeinden) bekennt sich zur Bedeutung der Grundlagenforschung und der angewandten Forschung.

- 7. Mit der Vollziehung dieses Bundesverfassungsgesetzes ist die Bundesregierung betraut.

- 8. Dieses Bundesverfassungsgesetz tritt mit Ablauf des Tages seiner Kundmachung in Kraft. Gleichzeitig tritt das Bundesverfassungsgesetz über den umfassenden Umweltschutz, BGBl. Nr. 491/1984, außer Kraft.

Vorwort

Am 12. Juli 2013 trat das Bundesverfassungsgesetz (BVG) über die Nachhaltigkeit, den Tierschutz, den umfassenden Umweltschutz, die Sicherstellung der Wasser- und Lebensmittelversorgung und die Forschung (BGBl I 2013/111) in Kraft. Die vorliegende Arbeit versucht einen Überblick über die neuen Bestimmungen zu geben.

Dabei kann auf Erfahrungen mit dem BVG über den umfassenden Umweltschutz, BGBl 1984/491, das vor ziemlich genau 30 Jahren in Kraft trat, zurückgegriffen werden.

Der Verfassungsgesetzgeber hat darauf verzichtet, eine Abkürzung für das BVG über die Nachhaltigkeit, den Tierschutz, den umfassenden Umweltschutz, die Sicherstellung der Wasser- und Lebensmittelversorgung und die Forschung festzulegen. In der noch nicht sehr umfangreichen Literatur hat sich das Kürzel „BVG Nachhaltigkeit“ eingebürgert. Es wird auch in der vorliegenden Arbeit verwendet.

Wien, im Dezember 2014 Jens Budischowsky

Gesetzestext

Bundesverfassungsgesetz über die Nachhaltigkeit, den Tierschutz, den umfassenden Umweltschutz, die Sicherstellung der Wasser- und Lebensmittelversorgung und die Forschung, BGBl I 2013/111

Der Nationalrat hat beschlossen:

- 1. Die Republik Österreich (Bund, Länder und Gemeinden) bekennt sich zum Prinzip der Nachhaltigkeit bei der Nutzung der natürlichen Ressourcen, um auch zukünftigen Generationen bestmögliche Lebensqualität zu gewährleisten.
- 2. Die Republik Österreich (Bund, Länder und Gemeinden) bekennt sich zum Tierschutz.
- 3. (1) Die Republik Österreich (Bund, Länder und Gemeinden) bekennt sich zum umfassenden Umweltschutz.
(2) Umfassender Umweltschutz ist die Bewahrung der natürlichen Umwelt als Lebensgrundlage des Menschen vor schädlichen Einwirkungen. Der umfassende Umweltschutz besteht insbesondere in Maßnahmen zur Reinhaltung der Luft, des Wassers und des Bodens sowie zur Vermeidung von Störungen durch Lärm.
- 4. Die Republik Österreich (Bund, Länder und Gemeinden) bekennt sich zur Wasserversorgung als Teil der Daseinsvorsorge und zu ihrer Verantwortung für die Sicherung deren Erbringung und Qualität.
- 5. Die Republik Österreich (Bund, Länder und Gemeinden) bekennt sich zur Sicherung der Versorgung der Bevölkerung mit hochqualitativen Lebensmitteln tierischen und pflanzlichen Ursprungs auch aus heimischer Produktion sowie der nachhaltigen Gewinnung natürlicher Rohstoffe in Österreich zur Sicherstellung der Versorgungssicherheit.
- 6. Die Republik Österreich (Bund, Länder und Gemeinden) bekennt sich zur Bedeutung der Grundlagenforschung und der angewandten Forschung.
- 7. Mit der Vollziehung dieses Bundesverfassungsgesetzes ist die Bundesregierung betraut.
- 8. Dieses Bundesverfassungsgesetz tritt mit Ablauf des Tages seiner Kundmachung in Kraft. Gleichzeitig tritt das Bundesverfassungsgesetz über den umfassenden Umweltschutz, BGBl. Nr. 491/1984, außer Kraft.

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten.

Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten.

Vorbemerkungen

I.1 Das BVG Nachhaltigkeit geht auf die Entschließung des Nationalrates aus dem Jahr 2004 zurück, den Schutz des Lebens und des Wohlbefindens der Tiere als Staatszielbestimmung verfassungsrechtlich zu verankern (509 BlgNR 22. GP Anlage 2; IA 2316/A BlgNR 24. GP 3; Budischowsky, RdU 2013, 191). Zudem wollte der Gesetzgeber Befürchtungen hinsichtlich einer Liberalisierung der Wasserversorgung Rechnung tragen (Institut für Föderalismus, 38. Bericht über den Föderalismus 2013, 35).

Im Zuge des parlamentarischen Verfahrens kamen weitere Staatsziele – der nachhaltigen Nutzung der natürlichen Ressourcen, der Versorgung der Bevölkerung mit hochqualitativen Lebensmitteln, der Gewinnung natürlicher Rohstoffe oder der Bedeutung der Forschung – hinzu. Das BVG über den umfassenden Umweltschutz, BGBl 1984/491 wurde aufgehoben, sein Text in - 3 BVG Nachhaltigkeit aufgenommen.

I.2 Die Frage, warum gerade die genannten Staatsziele und nicht auch andere – zB das Bekenntnis zu Kunst und Kultur – verfassungsrechtlich verankert wurden, lässt sich mangels einer genauen Dokumentation des Gesetzwerdungsprozesses und aussagekräftiger Gesetzesmaterialien nicht abschließend beantworten. Vermutlich hatte die Verankerung eines Staatszieles, die als Erfolg einer politischen Richtung anzusehen war, das Verlangen nach der Verankerung von „ausgleichenden“ und „neutralisierenden“ Staatszielen der politischen Mitbewerber zur Folge (vgl Straßl, Staatsziel Kultur 90 f): ZB dürften die Staatsziele der Versorgung der Bevölkerung mit hochqualitativen Lebensmitteln ua tierischen Ursprungs sowie des Bekenntnisses zur Forschung zur Absicherung der landwirtschaftlichen und industriellen Tierhaltung, des Tiertransports bzw der Tierversuche als Ausgleich gegenüber der Aufwertung des Tierschutzes (Budischowsky, zfhr 2014, 68 f), das Staatsziel der nachhaltigen Gewinnung natürlicher Rohstoffe in Österreich als Ausgleich für die Verankerung des Prinzips der Nachhaltigkeit bei der Nutzung der natürlichen Ressourcen in das BVG Nachhaltigkeit aufgenommen worden sein.

I.3 Zu beachten ist weiters, dass das BVG Nachhaltigkeit in der Phase des beginnenden Wahlkampfs beschlossen wurde und dass sich keine Partei von einer anderen bei Vorschlägen für neue Staatsziele übertrumpfen lassen wollte.

II Das BVG Nachhaltigkeit enthält keine abschließende Aufzählung von Staatszielen im österreichischen Recht: Die Republik bekennt sich zB zum Verbot nazistischer Tätigkeit, zur Gleichbehandlung von behinderten und nichtbehinderten Menschen bzw von Mann und Frau, zur gewachsenen sprachlichen und kulturellen Vielfalt, zur umfassenden Landesverteidigung oder zum Rundfunk als öffentliche Aufgabe (Öhlinger/Eberhard, Verfassungsrecht Rz 89 ff).

III.1 Adressat der §§ 1 bis 6 BVG Nachhaltigkeit ist – dies gilt auch für die übrigen Staatszielbestimmungen – die Republik Österreich. Die explizit genannten drei Gebietskörperschaften Bund, Länder und Gemeinden werden verpflichtet, die Nachhaltigkeit, den Schutz der Tiere, den umfassenden Umweltschutz etc im Rahmen ihrer verfassungsmäßigen Kompetenzen mit allen ihnen zu Gebote stehenden Mitteln anzustreben.

III.2 Das Bekenntnis zu den Staatszielen der §§ 1 bis 6 BVG Nachhaltigkeit richtet sich an alle drei Staatsgewalten (Gesetzgebung, Gerichtsbarkeit und Verwaltung). Dabei kommt es nicht auf die Handlungsform an, die Staatszielbestimmungen erfassen den hoheitlich und den privatwirtschaftlich handelnden Staat (Budischowsky, zfhr 2014, 69 ff).

III.3 Aus der allen Bestimmungen des BVG Nachhaltigkeit gemeinsamen Formulierung „Die Republik Österreich (Bund, Länder und Gemeinden) bekennt sich“ lässt zudem sich ableiten, dass die Staatsziele des BVG Nachhaltigkeit keine Änderung der Kompetenzverteilung bewirkt haben (VfSlg 14.187/1995, 17.022/2003; 469 BlgNR 16. GP 1).

Die Materialien zu - 4 BVG Nachhaltigkeit heben die „Kompetenzneutralität“ des Bekenntnisses der Republik zur Wasserversorgung hervor. Möglicherweise sollte betont werden, dass der Verfassungsgesetzgeber die gemäß Art 10 Abs 2 B-VG nur einfachgesetzlich geregelten Landeskompetenzen (- 36 WRG 1959) absichern wollte.

III.4 Primär richten sich die Staatszielbestimmungen des BVG Nachhaltigkeit an den Gesetzgeber: Dieser hat den Staatszielen mit geeigneten Vorschriften Rechnung zu tragen, wobei er über einen großen Gestaltungsspielraum verfügt und Abwägung mit anderen verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Interessen vorzunehmen hat: Er ist lediglich verpflichtet, Kriterien der Nachhaltigkeit, des Tierschutzes, des Umweltschutzes etc in die, der Verwaltung obliegenden Entscheidungsdeterminanten einfließen zu lassen und entsprechende Schutzmaßnahmen vorzusehen, nicht jedoch einen absoluten Vorrang der genannten Ziele gegenüber allen anderen Kriterien anzuordnen (VfSlg 16.242/2001). Überlassen bleibt dem Gesetzgeber dabei die Auswahl und Gewichtung der gesetzliche Maßnahmen und die Festlegung der Mittel (Gutknecht in Korinek/Holoubek, Bundesverfassungsrecht BVG Umwelt Rz 28).

Die Grenzen dieses Ermessens sind zwar weit, von der Rsp allerdings noch nicht ausgelotet: Ein Gesetz, das Bezüge zu den von den Staatszielen geschützten Rechtsgütern aufweist und diesbezüglich zentrale Gesichtspunkte außer Acht lässt, dürfte allerdings verfassungswidrig sein (Gutknecht, Prinzip Umweltschutz 141 f). Durchsetzbar sind Gesetzgebungsaufträge zur Erreichung von Staatszielen allerdings nicht (Weber, FS 75 Jahre B-VG 713).

Der OGH dürfte die Rechtsverbindlichkeit von Staatszielbestimmungen bezweifeln, wenn er sie als ,,rein programmatisch“ bezeichnet (OGH 17. 1. 1995, 4 Ob 1639/94).

III.5 Weniger bedeutsam sind Staatsziele für die Vollziehung: Staatszielbestimmungen bilden keine gesetzliche Grundlage für die Erlassung hoheitlicher Akte (VfSlg 13.449/1993). Allerdings sind unbestimmte Gesetzesbegriffe verfassungskonform und somit auch staatszielkonform auszulegen: Verlangt ein Gesetz die Berücksichtigung zB „öffentlicher Interessen“, so kann das Gericht bzw die Behörde bei der Interpretation dieses Terminus ua auf Staatsziele zurückgreifen (VwSlgNF 13.466 A/1991). Eindeutige gesetzliche Regelungen vermögen Bestimmungen, die Staatsziele enthalten, allerdings nicht zu korrigieren (VwSlgNF 14.320 A/1995).

Ob diesen Interpretationshilfen angesichts von zahlreichen einfachgesetzlichen Abwägungsverpflichtungen eine große Bedeutung zukommt, wird bezweifelt (Sander/Schlatter, JbÖR 2014, 241 f).

III.6 Mangels diesbezüglicher Einschränkungen ist auch die privatwirtschaftliche Betätigung des Staates vom BVG Nachhaltigkeit erfasst. Aufgrund der Fiskalgeltung von Staatszielen (Weber, FS 75 Jahre B-VG 719 f) können diese auch bei der Auslegung unbestimmter zivilrechtlicher Gesetzesbegriffe – zB der „guten Sitten“ (- 879 ABGB, - 1 UWG) – heranzuziehen sein.

IV.1 Durch das BVG Nachhaltigkeit hat der Verfassungsgesetzgeber den dort verankerten Belangen einen besonderen Stellenwert verliehen: Es besteht ein erhebliches, durch das BVG Nachhaltigkeit verfassungsrechtlich verfestigtes, öffentliches Interesse an der Wahrung der dort genannten Belange (VfSlg 10.791/1986, 11.294/1987, 12.009/1989, 13.102/1992; VwSlgNF 14.323 A/1995).

IV.2 Gesetzliche Beschränkungen von Grundrechten sind nur dann verfassungskonform, wenn sie ua ein legitimes Ziel verfolgen (Kucsko-Stadlmayer, Allgemeine Strukturen der Grundrechte, in Merten/Papier [Hrsg], Handbuch der Grundrechte VII/1 - 187 Rz 93). Das Vorliegen dieser Voraussetzung muss dann nicht mehr geprüft werden, wenn eine Maßnahme der Abwehr nachteiliger Auswirkungen auf die in BVG Nachhaltigkeit verankerten Belange zu dienen geeignet ist (Hattenberger, Umweltschutz 193).

Den Grundsatz der Gleichheit der Staatsbürger vor dem Gesetz haben die Gesetzgebung und die Vollziehung allerdings auch dann zu beachten, wenn sie Staatsziele verfolgen (VfSlg 12.944/1991).

V.1 Das BVG Nachhaltigkeit wurde als „einfaches“ Verfassungsgesetz beschlossen, es steht daher im Stufenbau der Rechtsordnung wie andere Verfassungsgesetze unter den Baugesetzen der Verfassung und über dem einfachen Gesetzesrecht.

V.2 Das BVG Nachhaltigkeit enthält daher inhaltliche Schranken für die Gesetzgebung, die Vollziehung und das sonstige staatliche Handeln (Raschauer, Umweltschutz und Verwaltungsrecht 59). Es ist somit auch Maßstab für die Beurteilung der Verfassungskonformität von Gesetzes- oder Verordnungsrecht durch den VfGH. Die diesbezüglichen Ausführungen in den Erläuterungen zu - 4 BVG Nachhaltigkeit sind verallgemeinerungsfähig.

V.3 Im Falle von Konflikten zwischen den Staatszielen und anderen verfassungsrechtlich oder auch einfachgesetzlich verankerten Belangen ist eine Abwägung zu treffen. Diese Aufgabe obliegt in erster Linie dem einfachen Gesetzgeber, der nach Möglichkeit allen diesen Belangen Rechnung zu tragen hat. Ein grundsätzlicher Vorrang kommt den Staatszielen bei dieser Abwägung nicht zu, wie das deutsche Bundesverwaltungsgericht zum Verhältnis des Staatszieles Tierschutz – das der deutsche Verfassungsgesetzgeber im Jahr 2002 in Art 20a GG verankert hat – zur Religionsfreiheit überzeugend festgehalten hat: „Auch wenn die Einfügung des Tierschutzes als Staatsziel eine verfassungsrechtliche Aufwertung gebracht hat, genießt dieser Belang keineswegs Vorrang gegenüber anderen Verfassungsgewährleistungen (. . .). Vielmehr ist es vorrangig Aufgabe des Gesetzgebers, dieses Anliegen zu einem gerechten Ausgleich mit etwa widerstreitenden Grundrechten zu bringen. Dementsprechend muss die an enge Voraussetzungen zum Schutz der Religionsfreiheit geknüpfte Vorschrift im Tierschutzgesetz nach wie vor als Richtschnur des Gesetzgebers betrachtet werden, diesen Ausgleich zwischen Tierschutz und Religionsfreiheit so herzustellen, dass beide Wirkung entfalten können.“ (BVerwG 23. 11. 2006, 3 C 30.05).

V.4 Konnte der einfache Gesetzgeber bisher die rechtspolitischen Ziele, die er mit einem Gesetzgebungsakt verfolgen wollte, autonom festlegen, wird er mit der Verankerung der Staatsziele im BVG Nachhaltigkeit gebunden: der Tierschutz, die Nachhaltigkeit, die Bedeutung der Forschung etc sind aufgrund verfassungsrechtlicher Anordnung rechtspolitische Ziele, die der einfache Gesetzgeber zu beachten hat (Budischowsky, zfhr 2014, 70).

V.5 Der Begriff Staatsziel legt nahe, dass dem Staat die Erreichung einer bestimmten Aufgabe aufgetragen werden soll. Damit soll die Angelegenheit und ihre Bedeutung betont, ein Ist-Zustand nicht geschützt werden (Hattenberger, Umweltschutz 135).

Einzelne Bestimmungen des BVG Nachhaltigkeit wollen allerdings erkennbar dem Gesetzgeber nicht neue Handlungsaufträge erteilen, sondern – entgegen dem skizzierten grundsätzlichen Zweck von Staatszielen – den Ist-Zustand absichern: Mit dem Bekenntnis zur Wasserversorgung wollte der Verfassungsgesetzgeber Liberalisierungstendenzen entgegentreten, die Staatsziele der Bedeutung der Forschung sowie der Versorgung der Bevölkerung mit hochqualitativen Lebensmitteln tierischen Ursprungs sollten Befürchtungen zerstreuen, die Verankerung des Tierschutzes könnte politisch dafür verwendet werden, Beschränkungen bei Tierversuchen, beim Tiertransport und bei der Tierschlachtung zu verlangen und das Staatsziel der nachhaltigen Gewinnung von Rohstoffen sollte sicherstellen, dass die Ausbeutung auch endlicher Ressourcen nicht im Widerspruch zum Staatsziel der Nachhaltigkeit steht.

V.6 Nachdem sich aus den Materialien nicht ableiten lässt, ob der Verfassungsgesetzgeber aufgrund der Erlassung des BVG Nachhaltigkeit einfachgesetzliche Maßnahmen als erforderlich angesehen hat und nachdem – soweit ersichtlich – der Bundes- und die Landesgesetzgeber das BVG Nachhaltigkeit bislang nicht zum Anlass genommen haben, gesetzliche Neuregelungen auf den Gebieten der neu verankerten Staatsziele zu treffen, ist davon auszugehen, dass auch die übrigen Bestimmungen des BVG Nachhaltigkeit – ausgenommen möglicherweise - 3 betreffend den umfassenden Umweltschutz – einen den status-quo absichernden „defensiven“ Charakter haben.

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