Die Ursachen des Niedergangs sozialpartnerschaftlicher Interessenpolitik in der Republik Österreich

Inhaltsverzeichnis

A. Einleitung

B. Das Phänomen der Sozialpartnerschaft in Österreich
I. Begriff und Neo-Korporatismus
II. Herausformung und Voraussetzungen der Sozialpartnerschaft

C. Ursachen des Niedergangs sozialpartnerschaftlicher Interessenpolitik
I. Veränderung des Umfeldes
II. Veränderungen innerhalb der Dachverbände
III. Abnehmende Verflechtung zwischen Verbänden und Parteien

D. Die Sozialpartnerschaft unter der ÖVP/FPÖ -Bundesregierung

E. Schlussbetrachtung

Bibliographie

Abkürzungsverzeichnis

Anhang

A. Einleitung

Dass die Bundesrepublik Deutschland und die Republik Österreich viel verbindet – im Guten wie im Schlechten – bedarf keiner näheren Erläuterung: Die Sprache wird jedem sofort einfallen, ein ähnlicher kultureller Hintergrund, gemeinsam erlebte und durchlittene Geschichte... Seit dem 4. Februar 2000 haben Deutsche und Österreicher nun noch eine kleine Gemeinsamkeit mehr, nämlich die Nutzung des Wortes „Wende“^[1], als Bezeichnung für eine einschneidende politische Änderung in beiden Staaten. An diesem Tag ging die Österreichische Volkspartei (ÖVP) mit der Freiheitlichen Partei Österreichs (FPÖ) eine Regierungskoalition auf Bundesebene ein. Nicht dass dieses Ereignis mit jener politischen Wende in der ehemaligen DDR und der sich daran anschließenden Wiedervereinigung der beiden deutschen Staaten vergleichbar wäre, bei allem Respekt vor der Alpenrepublik. Erst recht wenn man bedenkt, dass die FPÖ ja schon im Jahre 1983 mit den österreichischen Sozialdemokraten koalierte. Der Begriff Wende ist in Österreich auch nicht alleine deshalb gewählt worden, weil mit Jörg Haider ein Politiker mit polarisierenden politischen Ansichten die Parteilinie der FPÖ bestimmt und damit nun auch über Einfluss auf die Bundesregierung verfügt.^[2]

Die Nutzung des Wende-Begriffes zielte vor allem auf ein Phänomen ab, welchem die neue Regierung namentlich den Kampf ansagte: Dem korporatistischen Arrangement der Sozialpartnerschaft, als eine österreichische Form der Interessenvermittlung und Interessenpolitik, welche die Wirtschafts- und Sozialpolitik seit den 60er Jahren mitbestimmte und mitgestaltete. Ob die Nutzung des Wortes Wende zur Charakterisierung der Vorgänge in Österreich jedoch geeignet ist, scheint eher zweifelhaft. Denn auch wenn es mit der ÖVP/FPÖ -Koalition zweifellos zu einer Intensivierung des Rückgangs der Sozialpartnerschaft, als Element der jahrzehntelang stabilen Konkordanzdemokratie in der Österreich gekommen ist, so assoziiert doch der Wende-Begriff, dass die von ihm beschriebene Änderung nicht nur intensiv, sondern auch relativ zeitnah erfolgt. Dass aber gerade letzteres nicht der Fall ist, dass vielmehr die einschneidenden Veränderungen des sozialpartnerschaftlichen Gefüges sich über einen Zeitraum von fast zwei Jahrzehnten entwickelten und die ÖVP/FPÖ -Regierung daran nur anknüpfen brauchte, soll der Gegenstand dieser Arbeit sein. Dabei ist die Frage zu beantworten, worin letztendlich die Gründe für den sozialpartnerschaftlichen Niedergang zu suchen sind.

Zur Beantwortung der Fragestellung sind zunächst die Strukturen der Sozialpartnerschaft darzustellen, die es ermöglichten, einen derart intensiven Einfluss auf die Wirtschafts- und Sozialpolitik auszuüben. Hierzu wird in Kapitel B eine begriffliche Deutung voranzustellen und auf Herausformung und Voraussetzungen einzugehen sein. Im Hauptteil der Arbeit (C) sollen, empirisch-deskriptiv, die Veränderungen aufgezeigt werden, denen die Sozialpartnerschaft seit etwa Anfang der 80er Jahre bis zum erwähnten Regierungswechsel unterlegen war. Ziel des Kapitels ist es, die Grundthese dieser Arbeit zu stützen, nämlich dass den zu konstatierenden Rückgang sozialpartnerschaftlicher Interessenpolitik nicht die ÖVP/FPÖ -Regierung alleine bewirkt hat, sondern dass es sich vielmehr um einen schon länger andauernden Prozess handelt, der durch Veränderungen des sozioökonomischen Umfeldes, der Strukturen der beteiligten Verbände sowie des Verhältnis dieser zueinander und zur Bundesregierung und den politischen Parteien in Gang gesetzt wurde. Dass die neue Bundesregierung jedoch diesen laufenden Prozess aufnahm und bewusst radikalisierte und intensivierte, um das traditionelle System der Sozialpartnerschaft leer laufen zu lassen, ist Thema des Kapitels D. Eine Schlussbetrachtung mit Ausblick wird die Arbeit schließen.

B. Das Phänomen der Sozialpartnerschaft in Österreich

I. Begriff und Neo-Korporatismus

Betrachtet man den Begriff Sozialpartnerschaft zunächst dem Sinne nach, so kann er als Zusammenschluss von Mitgliedern untereinander verbundener gesellschaftlicher Gruppen, zum Zwecke der gemeinsamen Zielerreichung interpretiert werden. Dieser weiteren soll eine engere Deutung, nämlich als Kooperation der im Interessengegensatz, aber auch im Interessenverbund stehenden Produktionsfaktoren „Arbeit“ und „Kapital“ gegenübergestellt werden. Der Zweck der Zusammenarbeit sei die Vermeidung von Konfrontation zwischen diesen Produktionsfaktoren, resp. den beiden gesellschaftlichen Gruppen und ihren Subgruppen, die über sie verfügen.^[3]

Um die Kooperation zu bewerkstelligen, bedarf es Institutionen. Diese institutionelle Rolle wird von den Verbänden wahrgenommen, entsprechend existieren Arbeitnehmer- („Arbeit“) und Arbeitgeberverbände („Kapital“). Dabei stehen die Verbände nicht vordergründig in Konkurrenz um Einfluss auf den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess, vielmehr arbeiten sie mit der Regierung des Staates direkt oder indirekt an diesem Prozess mit.^[4] Es wird folglich ein gesellschaftlicher Steuerungsverbund zwischen „Arbeit“, „Kapital“ und Staat (Regierung) angenommen, mithin kommt es also zu einer dauerhaften Akteursverknüpfung.^[5] Dabei ist symptomatisch, dass diese drei Akteure zwar durchaus auch Partikularinteressen verfolgen, jedoch bereit sind, die vitalen Interessen der jeweils anderen Akteure zu schonen.^[6]

Eine Abbildung dieser Art politischer Verbändebeteiligung erfolgt durch die systemanalytischen Theorien des Neo-Korporatismus, welche sich ab Mitte der siebziger Jahre entwickelten. Ihr Anliegen war es, die bis dato vorherrschende Pluralismustheorie amerikanischer Prägung zu kritisieren und zu ergänzen, betonte doch deren Verbändebegriff die Autonomie der Gruppen und ihren Einfluss auf Regierungsentscheidungen. Verbände im pluralistischen Sinne, sind sogenannte „pressure groups“, nur an die speziellen Interessen ihrer freiwilligen Mitglieder gebundene Handlungseinheiten. Zumindest auf dem Gebiet der Regelung von Arbeitsbeziehungen sah die Wirklichkeit verbandlicher Interessenvermittlung in vielen westlichen Industriestaaten der 70er Jahre jedoch anders aus, gab es doch zumeist eine Verbändeeinbindung in weitläufige Beratungs- und Entscheidungsnetzwerke, die häufig von der Regierung geschaffen, bzw. von ihrer Unterstützung abhängig waren.^[7] Im Gegensatz zum pluralistischen Ansatz, wurde in der korporatistischen Konnotation, mit politischer Verbändebeteiligung fortan keine illegitime „Herrschaft der Verbände“^[8], sondern eine erwünschte Option sozialer und politischer Steuerung assoziiert.^[9]

Die Ausbildung eines korporatistischen Systems der Interessenpolitik und Interessenvermittlung ist indes kein typisch österreichisches Phänomen. Allerdings ließ der hohe Ausprägungsgrad des Neo-Korporatismus in der Alpenrepublik das Land regelmäßig vordere Plätze im Ländervergleich einnehmen.^[10] Österreich galt lange Zeit als das Musterland des Neo-Korporatismus überhaupt, da hier die Arbeitnehmer- und Arbeitgeberdachverbände die Wirtschafts- und Sozialpolitik in Zusammenarbeit mit der Regierung jahrzehntelang mitbestimmten. Wenn nachfolgend also von Sozialpartnerschaft die Rede ist, so sei das österreichische Muster der Interessenvermittlung und Interessenpolitik gemeint. Ihr wesentliches Kennzeichen besteht in der privilegierten Einbindung dieser Dachverbände in den politischen Entscheidungsfindungsprozess (Konzertierung) sowie der Abstimmung der Interessen zwischen den Akteuren (Akkordierung). Die dabei angewandte strategische Option ist der Kompromiss. Sozialpartnerschaft konzentriert sich dabei vor allem auf die politische Makroebene (Bund) und die betriebliche Mikroebene, sowie die Politikfelder Wirtschafts- und Sozialpolitik.^[11] Hinzuzufügen sei, dass die Sozialpartnerschaft nie die einzige Form der Interessenpolitik in Österreich darstellte, daneben existierten und existieren auch als pluralistisch zu bezeichnende Formen. Das neo-korporatistische Arrangement der Sozialpartnerschaft war jedoch lange Zeit die vorherrschende Form der Interessenpolitik innerhalb der erwähnten Politikfelder.

II. Herausformung und Voraussetzungen der Sozialpartnerschaft

Insbesondere die Erinnerung an den Bürgerkrieg von 1934, zwischen den beiden größten politischen Lagern in Österreich, dem katholisch-konservativen und dem sozialistischen, ließ selbige nach dem Zweiten Weltkrieg übereinkommen, dass eine Wiederholung dieser Ereignisse nie stattfinden darf. Kooperation stand vor Konfrontation und wurde politisch sichtbar an einer Allparteienkoalition nach der ersten Nationalratswahl im Jahre 1945, bestehend aus der Sozialistischen Partei Österreichs (SPÖ), ÖVP und kurzfristig sogar der Kommunistischen Partei Österreichs (KPÖ).^[12] Die politische Vakuumsituation nach dem Krieg, wurde vor allem von SPÖ und ÖVP zur Fixierung von politischen Entscheidungsmustern genutzt, welche Politik und Gesellschaft in Österreich auf Jahrzehnte bestimmen sollten: Die politische Kultur der Konkordanzdemokratie, als ein System der wechselseitigen Machtbeteiligungsgarantien für die politische Elite beider Großlager, die den politischen Entscheidungsprozess gegenüber Wahlergebnissen und Mehrheitsentscheidungen möglichst immunisieren und die Macht zwischen beiden gleich verteilen sollte.^[13]

Die Entsprechung dieser Konkordanzdemokratie auf dem Gebiet der Interessenpolitik war das neo-korporatistische Modell der Sozialpartnerschaft. Im Gegensatz zu den heftigen, in Bürgerkrieg und Ausrufung des autoritären Ständestaates kulminierenden gesellschaftlichen Konflikten der Zwischenkriegszeit, war auch das Verhältnis von „Arbeit“ und „Kapital“ nun vor allem vom Willen zur Kooperation und zum Interessenausgleich geprägt, ein Novum für Österreich, gab es doch vor 1945 nur wenige Ansätze sozialpartnerschaftliche Zusammenarbeit.^[14] Allerdings muss darauf hingewiesen werden, dass die Implementierung des sozialpartnerschaftlichen Systems nicht von ungefähr kam, sondern Grundgedanken teilweise bis in das 19. Jahrhundert zurück reichten. Wesentliche Kerngedanken wie die Parität und Kooperation zwischen den Produktionsfaktoren wurden vor allem von Vertretern der katholischen Soziallehre als Ausweg aus dem Klassenkampf gesehen. Dieser ideologischen Ebene ist eine institutionell-strukturelle Ebene gegenüberzustellen. Das umfangreiche Kammersystem in Österreich hatte seinen Ursprung ebenfalls im 19. und Anfang des 20. Jahrhunderts. Mit der Realisierung des Österreichischen Gewerkschaftsbundes (ÖGB) als Einheitsgewerkschaft, wurde nach 1945 sogar auf eine ständestaatliche Institution zurückgegriffen.^[15]

Die Sozialpartnerschaft entwickelte sich schließlich über einen Zeitraum von annähernd zwei Jahrzehnten, für eine vollständige Wiedergabe der Ereignisse ist hier nicht der Raum, lediglich ein kurzer Überblick soll an dieser Stelle genügen:^[16] Das sozialpartnerschaftliche Grundmuster wird zunächst in fünf Lohn- und Preisabkommen sichtbar, die zwischen den noch genauer zu beschreibenden vier großen Dachverbänden in den Jahren 1947 bis 1951 geschlossen wurden. Hintergrund war die schwierige wirtschaftliche Lage, gekennzeichnet durch Rezession und inflationäre Tendenzen. Innerhalb dieser Abkommen wurden Löhne und Preise durch die beteiligten Dachverbände auf freiwilliger Basis quasi planwirtschaftlich fixiert und anschließend durch die Regierung legitimiert.^[17]

Diese Zusammenarbeit versuchte zunächst der ÖGB Mitte der 50er Jahre zu institutionalisieren, was jedoch vorerst noch auf den Widerstand der Arbeitgeberverbände stieß, die angesichts nun verbesserter Konjunktur vom Kooperationsgedanken der unmittelbaren Nachkriegszeit etwas abgekommen waren.^[18] Im Jahre 1957 richtete, vor dem Hintergrund erneut steigender Preise und Löhne, der Ministerrat^[19] an die Dachverbände das dringende Ersuchen, Vorkehrungen zur Aufrechterhaltung eines stabilen Preisgefüges zu treffen. Daraufhin erfolgte die Einrichtung der Paritätischen Kommission für Lohn- und Preisfragen, welche von vier großen Verbänden getragen wurde und sich zum Kern der Sozialpartnerschaft überhaupt entwickelte. Durch diese Institution der Beratung und Entscheidung, hatten diese vier Dachverbände eine Möglichkeit, ihre Kooperation zu verstetigen und auszudifferenzieren.^[20] Konkrete Ergebnisse der Zusammenarbeit waren u. a. die Verabschiedung eines Lohn- und Preisstopps im Jahre 1960, sowie die Einrichtung eines Unterausschusses zur Regelung der Löhne zwei Jahre später. Ebenfalls 1962 wurde mit dem Stabilisierungsabkommen ein politikfeldübergreifender Maßnahmenkatalog u. a. in den Bereichen Preis-, Lohn-, Währungs-, Arbeitsmarkt-, und Budgetpolitik verabschiedet.^[21] Auch wenn die Paritätische Kommission als Kernstück der Sozialpartnerschaft galt, bestand letztere allerdings nicht alleine aus dieser. Daneben gab es Interessenpolitik auch durch Beteiligung der Dachverbände in zahlreichen Ausschüssen, Arbeitsgruppen, Gremien etc., auf die hier nicht eingegangen werden kann. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass hierbei die Dachverbände zu Gunsten anderer bzw. ihrer Subverbände eine geringere Rolle spielen.^[22]

[...]

^[1] Als zwei Beispiele unter vielen vgl. Karlhofer/Melchior/Sickinger 2001 und Füreder et. al. 2000

^[2] Denn wenn er offiziell auch nur Landeshauptmann im Bundesland Kärnten ist, kann doch als gesichert gelten, dass er sich von dort als „Strippenzieher“ betätigt. Dies wurde erst wieder im Oktober 2003 deutlich, als Haider den ihm offensichtlich nicht genehmen FPÖ -Obmann Herbert Haupt demütigte, in dem er für die Ernennung seiner Schwester, Ursula Haubner, als geschäftsführende Parteichefin sorgte. Vgl. Simonitsch 2003

^[3] Vgl. Pribyl 1991, S. 15 f.

^[4] ebd., S. 17

^[5] Vgl. Czada 1995, S. 2

^[6] Vgl. Reiterer 2003, S. 298

^[7] Czada 1995, S. f

^[8] Eschenburg 1963

^[9] Die Debatte wurde vom amerikanischen Politikwissenschaftler Philippe C. Schmitter 1974 mit dem Aufsatz Still the Century of Corporatism eröffnet. Vgl. Schmitter 1974 Das Präfix „neo“ soll den Unterschied zum autoritären Staatskorporatismus wie etwa im faschistischen Italien oder im österreichischen Ständestaat hervorheben.

^[10] So bei Schmitter 1974 und Lehmbruch 1984. Einen kurzen Überblick von Länder-Rankings verschiedener Autoren geben Schneider und Wagner 2000, S. 16

^[11] Ebd., S. 8; Pelinka/Rosenberger 2000, S. 181; Tálos/Fink 2003, S. 194

^[12] Vgl. Pelinka/Rosenberger 2000, S. 51 ff. Erst seit dem 15. 06. 1991 steht das “S“ in SPÖ für Sozialdemokratisch. Die KPÖ war nur bis 1947 in dieser Koalition vertreten.

^[13] Vgl. Pelinka 2002, S. 4 und Tidow 1996, S. 35

^[14] Die einzigen in etwa mit der Sozialpartnerschaft vergleichbaren Versuche korporatistischer Interessenvermittlung vor 1945 stellten einige paritätisch besetzte Industriekommissionen zwischen 1917 und 1920 dar. Vgl. Pribyl 1991, S. 64 f.

^[15] An dieser Stelle muss auf die Literatur verwiesen werden: Ebd., S. 34-105; Göhring/Pellar 2001

^[16] Einen Überblick bieten Tálos 1992, S. 391 ff.; Pribyl 1991, S. 18 ff.

^[17] Dies führte schließlich zum Streit von SPÖ und ÖVP mit der KPÖ, die daran anschließende aus der Regierung ausschied. Vgl. Ehmer 1992, S. 276

^[18] ÖGB 1955; zitiert nach: Tálos/Fink 2003, S. 196

^[19] Der Ministerrat ist die einmal wöchentlich stattfindende Sitzung der Bundesregierung und der Staatssekretäre. Vgl. Müller 1992, S. 123 ff.

^[20] Vgl. Tálos/Fink 2003, S. 197, zur Struktur und Funktionsweise der Kommission vgl. Pelinka/Rosenberger 2000, S. 179; Chaloupek 1995, S. 293 ff.

^[21] Vgl. Tálos/Fink 2003, S. 197

^[22] Vgl. ebd., S. 201 f.