Gesetzgebung durch das Volk in Bayern. Verfassungsrechtliche Verankerung, Verfahren und Bedeutung

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Direkte Demokratie auf Landesebene
2.1 Die verfassungsrechtliche Verankerung der Volksgesetzgebung in Bayern
2.2 Der Ablauf des Volksgesetzgebungsverfahrens in Bayern
2.3 Bedeutung und Bewertung

3 Kommunale Ebene
3.1 Rechtsgrundlagen
3.2 Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in der Gemeinde
3.3 Bedeutung und Bewertung

4 Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

„Es ist eine demokratische und inhaltliche Selbstverständlichkeit,

dass die Menschen das Haus, in dem sie leben wollen,

selbst planen und gestalten können“

(Bertholt Brecht)

1 Einleitung

63 Prozent der wahlberechtigten deutschen Bevölkerung sprechen sich für eine Stärkung der direkten gegenüber der repräsentativen Demokratie aus. Das geht aus einer Erhebung von infratest dimap von Anfang 2013 hervor.¹ Unter direkter Demokratie werden in der Folge „alle durch Verfassung und weitere Rechtsvorschriften ermöglichten Verfahren, durch die die stimmberechtigten Bürger eines Staates, eines Bundeslandes oder einer Kommune politische Sachfragen durch Abstimmung selbst oder unmittelbar entscheiden bzw. auf die politische Agenda setzen“² verstanden. Volksabstimmungen beschränken sich in der deutschen Verfassung allerdings auf wenige Ausnahmen. Sie sind nur im Falle einer Länderneuregulierung nach Artikel 29 GG oder der Ablösung des Grundgesetzes durch eine neue Verfassung nach Artikel 146 GG vorgesehen. Obwohl sich die Deutschen mehr direktdemokratische Verfahren wünschen, ist die Bundesrepublik das einzige Land der Europäischen Union, das damit auf nationaler Ebene noch keine praktischen Erfahrungen gemacht hat.³ Anders gestaltet sich die Lage in den Gliedstaaten. Auf Landes- und Kommunalebene stehen den Bürgern Instrumente der direkten Demokratie flächendeckend zur Verfügung. Die Volksgesetzgebung ist heute in den Verfassungen aller 16 Bundesländer verankert, in der Ausgestaltung der direktdemokratischen Verfahren bestehen jedoch erhebliche Unterschiede. Der Fokus dieser Arbeit wird vorwiegend auf den Möglichkeiten direkter politischer Partizipation im Freistaat Bayern liegen. Ferner soll in diesem Kontext auch auf die kommunale Ebene eingegangen werden, die als „Schule der Demokratie“⁴ gilt.

2 Direkte Demokratie auf Landesebene

2.1 Die verfassungsrechtliche Verankerung der Volksgesetzgebung in Bayern

Die Bayerische Verfassung (BayVerf) eröffnet die Möglichkeit der Durchführung von Volksbegehren und Volksentscheiden. Durch diese Elemente der unmittelbaren Demokratie wird die parlamentarisch-repräsentative Ordnung ergänzt. Nach Artikel 5 der Landesverfassung steht die gesetzgebende Gewalt „ausschließlich dem Volk und der Volksvertretung zu“. Die Gesetzgebung wird im sechsten Abschnitt der Verfassung geregelt (Art. 70 ff. BayVerf). Gemäß Artikel 71 können neben dem Landtag und der Staatsregierung auch die Bürger ein Gesetz initiieren. Eine vom Volk eingebrachte Gesetzesvorlage wird als „Volksbegehren“ bezeichnet. Die Gesetze des Freistaates werden durch den Landtag oder per Volksentscheid beschlossen (Art. 72 Abs. 1 BayVerf). Unter einem „Volksentscheid“ ist der Beschluss des Volkes über ein Volksbegehren zu verstehen. Volksentscheide über den Staatshaushalt werden in Artikel 73 ausdrücklich ausgeschlossen. Auch die Zustimmung zu Staatsverträgen bleibt nach Artikel 72 Absatz 2 dem Landtag vorbehalten. Außerdem müssen sich Volksbegehren im Zuständigkeitsbereich des Landesgesetzgebers und im Rahmen der Verfassung bewegen.⁵ In Artikel 74 werden die Grundzüge des Volksgesetzgebungsverfahrens dargelegt. Für verfassungsändernde Gesetze sieht die Landesverfassung ein obligatorisches Referendum vor (Art. 75 Abs. 2 BayVerf). Auf einen entsprechenden Beschluss des Landtags muss also zwingend ein Volksentscheid folgen. Der Landtag selbst kann darüber hinaus durch einen Volksentscheid abberufen werden. Gemäß Artikel 18 Absatz 3 der Bayerischen Verfassung ist hierfür der Antrag von mindestens einer Million Staatsbürger notwendig.

2.2 Der Ablauf des Volksgesetzgebungsverfahrens in Bayern

Das Volksgesetzgebungsverfahren auf Länderebene ist in Bayern dreistufig ausgestaltet. Es gliedert sich in den Antrag auf Zulassung, das eigentliche Volksbegehren und schließlich den Volksentscheid. Die Einzelheiten sind einfachgesetzlich im Gesetz über Landtagswahl, Volksbegehren und Volksentscheid (Landeswahlgesetz – LWG) geregelt. Laut Artikel 63 Absatz 1 bedarf der Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens der Unterschrift von 25.000 Stimmberechtigten. Ihm muss der ausgearbeitete und mit Gründen versehene Gesetzesentwurf des Volksbegehrens beifügt sein und er ist schriftlich an das Staatsministerium des Inneren zu richten. Der Zulassungsantrag wird vom Staatsministerium des Inneren geprüft und kann gegebenenfalls dem Verfassungsgerichtshof vorgelegt werden (Art. 64 LWG). Nur dieser kann über die Ablehnung eines Zulassungsantrags entscheiden. Wird dem Antrag stattgegeben, legt das Ministerium eine vierzehntägige Eintragungsfrist fest. Frühestens acht und spätestens zwölf Wochen nach Veröffentlichung im Staatsanzeiger folgt das eigentliche Volksbegehren (Art. 65 LWG). Innerhalb von zwei Wochen müssen nun wenigstens zehn Prozent der Stimmberechtigten (derzeit etwa 945.000)⁶ das Volksbegehren unterstützen, um das Einleitungsquorum aus Artikel 74 Absatz 1 der Bayerischen Verfassung zu erreichen. Dazu müssen sie sich in den amtlichen Eintragungsräumen ihrer Gemeinde in die ausgelegten Listen eintragen (Art. 68 Abs. 2 LWG). Wird die notwendige Stimmenanzahl erreicht, ist das Volksbegehren „vom Ministerpräsidenten namens der Staatsregierung unter Darlegung ihrer Stellungnahme dem Landtag zu unterbreiten“ (Art. 74 Abs. 3 BayVerf). Dieser hat anschließend drei Monate Zeit, das Volksbegehren zu behandeln (Art. 73 Abs. 1 LWG) und die Wahl zwischen drei Entscheidungsmöglichkeiten. Einerseits können die Parlamentarier den im Volksbegehren erfolgreichen Entwurf unverändert annehmen und ihm somit grundsätzlich Gesetzeskraft verleihen. Andererseits kann der Landtag die Rechtsgültigkeit des Volksbegehrens bestreiten, die Unterzeichner können dann jedoch den Verfassungsgerichtshof anrufen (Art. 73 Abs. 5 LWG). Die dritte Möglichkeit besteht in der Ablehnung des Gesetzentwurfs. In diesem Fall muss dieser binnen drei Monaten dem Volk zur Entscheidung vorgelegt werden (Art. 74 Abs. 5 BayVerf). Es kommt also zu einem Volksentscheid. Der Landtag hat das Recht eine sogenannte „Konkurrenzvorlage“ auszuarbeiten und diesen eigenen Gesetzesentwurf zusammen mit dem des Volksbegehrens zur Abstimmung zu stellen (Art. 74 Abs. 4 BayVerf). In der Volksabstimmung können dann alle stimmberechtigten Bürger mit „Ja“ oder „Nein“ über einen Gesetzesentwurf entscheiden (Art. 76 Abs. 3 LWG). Die erforderliche Zustimmung durch Volksentscheid wird erreicht, wenn er die einfache Mehrheit der gültigen Ja-Stimmen auf sich vereinen kann (Art. 79 Abs. 1 LWG). Sollte der Entwurf eine Verfassungsänderung beinhalten, muss zusätzlich ein Zustimmungsquorum erreicht werden. Damit der Volksentscheid gültig ist, muss die Zahl der Ja-Stimmen dann mindestens 25 Prozent aller Stimmberechtigten umfassen (Art. 79 Abs. 2 LWG). Für das obligatorische Verfassungsreferendum ist hingegen kein Quorum vorgesehen, hier reicht die einfache Mehrheit gültiger Ja-Stimmen aus (Art. 88 Abs. 3 LWG). Die Dauer des Normalverfahrens beträgt vom Eingang des Zulassungsantrags beim Staatsministerium des Inneren bis zur Feststellung des Ergebnisses durch den Landeswahlausschuss etwa vier bis fünf Monate.⁷

2.3 Bedeutung und Bewertung

In seinem Urteil vom 17.09.1999 konstatiert der Bayerische Verfassungsgerichtshof die „hohe Wertschätzung“⁸, welche die Bayerische Verfassung der Volksgesetzgebung entgegenbringt. Diese wurde bemerkenswerterweise selbst durch ein Referendum verabschiedet. Am 1. Dezember 1946 nahmen über 70 Prozent der Stimmberechtigten den von der verfassungsgebenden Landesversammlung vorgelegten Entwurf an und sorgten damit zugleich für eine Verankerung der Instrumente der direkten Bürgerbeteiligung in der Landesverfassung.⁹ Während die Volksgesetzgebung in mehreren Bundesländern „offensichtlich nur eine marginale Rolle“ ¹⁰ spielt, wird dem Freistaat auf diesem Gebiet eine Vorreiterrolle zugesprochen und eine „regelrechte plebiszitäre Tradition“¹¹ bescheinigt. Die Bedeutung direktdemokratischer Verfahren hängt nicht zuletzt von der praktischen Nutzung der Instrumente im politischen Prozess ab. Von 1946 bis Anfang 2013 wurden 19 Volksbegehren realisiert, von denen sechs zu einem Volksentscheid führten.¹² Bayern hat damit in Deutschland die meisten direkten Bürgerbeteiligungsverfahren auf Landesebene vorzuweisen. Nach absoluten Zahlen ist der Freistaat im Ländervergleich also Spitzenreiter. Hinsichtlich der Häufigkeit pro Jahr konnte Hamburg allerdings vorbeiziehen. Dort kamen insgesamt 14 Volksbegehren zustande, obwohl die Plebiszite erst 1996 eingeführt wurden.¹³ Darüber hinaus wird in Bayern automatisch ein obligatorisches Verfassungsreferendum ausgelöst, sobald die regierende Mehrheit die Verfassung ändern möchte. Neben Bayern kennt nur Hessen das volle obligatorische Verfassungsreferendum. In diesen beiden Ländern kann die Verfassung niemals allein durch den Landtag geändert werden, sondern bedarf der Zustimmung der Bevölkerung per Volksentscheid. Von allen anderen Ländern unterscheiden sich Bayern und Sachsen dadurch, dass bei Volksentscheiden über einfache Gesetze auf ein Zustimmungsquorum verzichtet wird. Ein solches Quorum verlangt, dass ein bestimmter Prozentsatz der Stimmberechtigten der Vorlage zustimmen muss.¹⁴ Dadurch wird sichergestellt, dass das Ergebnis nicht nur von einer kleinen Minderheit getragen wird. Es kann also legitimationsfördernd wirken, gibt aber auch Anlass zu Kritik, da die Ja-Stimmen erst Stimmgewicht bekommen, wenn das Zustimmungsquorum überwunden wurde. So kann ein Volksentscheid formal scheitern, obwohl sich eine demokratische Mehrheit für das Anliegen ausgesprochen hat. Bei verfassungsändernden Gesetzen besteht dagegen auch in Bayern ein Zustimmungsquorum in Höhe von 25 Prozent, welches aber im Vergleich zu anderen Ländern vergleichsweise niedrig angesetzt ist. In Sachsen, Rheinland-Pfalz, Niedersachsen und Baden-Württemberg liegt es beispielsweise bei 50 Prozent und damit doppelt so hoch. Wenn Volksbegehren zur Abstimmung gelangen, erlaubt die Bayerische Verfassung eine Konkurrenzvorlage des Parlaments. Generell zielen Volksentscheide auf die Änderung oder Abschaffungen eines Gesetzes, beziehungsweise auf die Verabschiedung eines neuen Gesetzes. Damit richten sie sich stets direkt oder indirekt gegen die regierende Mehrheit. Das Instrument der Konkurrenzvorlage birgt hier häufig die Möglichkeit eines Kompromisses, da die Politik in der Regel den Forderungen des Volksbegehrens entgegenkommt. Beim Volksentscheid über ein neues Müllkonzept in Bayern am 17. Februar 1991 wurde beispielsweise der Gegenvorschlag der Landesregierung angenommen.¹⁵ Initiatoren und Befürworter des Volksbegehrens verbuchten das Ergebnis dennoch als Teilerfolg, da das erfolgreiche Volksbegehren die CSU-Mehrheit zu Zugeständnissen zwang.¹⁶ Doch die bayerischen Regelungen auf Landesebene stoßen auch auf Kritik. Bemängelt wird vor allem der Ausschluss von Volksentscheiden, die Auswirkungen auf den Landeshaushalt haben. In diesem Zusammenhang wird die Auffassung vertreten, dass in Bayern das sogenannte „Finanztabu“ besonders restriktiv ausgelegt und die Zulässigkeit der Volksgesetzgebung dadurch erheblich eingeschränkt wird.¹⁷ Nur neun der 19 Volksbegehren in Bayern erreichten das Unterschriftenquorum von zehn Prozent. Als Grund hierfür wird häufig die Frist von nur 14 Tagen und die im Freistaat praktizierte Amtseintragung angeführt. ¹⁸ Die Stimmberechtigten dürfen demnach nicht auf dem Supermarkt-Parkplatz oder an der Haustüre unterschreiben, sondern müssen ausgewiesene Amtsräume aufsuchen und Öffnungszeiten beachten. Demgegenüber beträgt die Frist in Nordrhein-Westfalen beispielsweise zwölf Monate und neben der Amtseintragung bestehen zusätzlich die Möglichkeiten der freien Sammlung und sogar der Briefeintragung.¹⁹

3 Kommunale Ebene

3.1 Rechtsgrundlagen

Auch auf kommunaler Ebene stehen in Bayern Instrumente direkter Demokratie zur Verfügung. Sie ergänzen die grundsätzlich repräsentative Vertretung durch den Gemeinderat oder Stadtrat respektive Kreistag. In der jüngeren Vergangenheit ist ein deutlicher Anstieg gesetzlich nicht erfasster Beteiligungsformen zu verzeichnen. Durch diskursive Verfahren wie Mediation, runder Tisch und Planungszelle können „Empfehlungen für repräsentative Gremien und/oder für Mitbürger“²⁰ formuliert werden. Aufgrund ihres informellen Charakters vermögen sie jedoch keine verbindlichen politischen Entscheidungen zu erzwingen. Gleichwohl bieten sie eine Alternative zu den institutionalisierten Partizipationsformen. Mithilfe eines Bürgerantrags (Art. 18b BayGO) kann ein Gemeinderat verpflichtet werden sich in einer Sitzung mit einer schriftlich eingelegten Angelegenheit zu befassen. Außerdem schreibt die Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (BayGO) eine jährliche Bürgerversammlung vor (Art. 18 BayGO), die ein Mitberatungsrecht aller Gemeindemitglieder garantiert. Doch auch von diesen Instrumenten geht keine Beschlusswirkung aus, die Handlungskompetenz der Kommunalverwaltung bleibt unberührt. Unmittelbare Entscheidungskompetenz auf kommunaler Ebene entfaltet einzig der Bürgerentscheid. Er ist das „mächtigste Instrument“²¹, das den Bürgern zur Verfügung steht um die lokale Politik zu beeinflussen und hat die Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses. Gemäß Artikel 7 der Bayerischen Verfassung üben die Staatsbürger ihre Rechte neben der Teilnahme an Wahlen, Volksbegehren und Volksentscheiden auch durch Bürgerbegehren und Bürgerentscheide aus. Ein Bürgerbegehren ist ein Antrag der Bürger an die Gemeindevertretung einen Bürgerentscheid durchzuführen. Ihre Abstimmung über eine kommunalpolitische Sachfrage wird als Bürgerentscheid bezeichnet. Durch diese Instrumente können nach Artikel 12 Absatz 3 „Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden und Landkreise“ selbst beschlossen werden. Das Nähere regelt Artikel 18a der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern.

[...]

¹ Vgl.: Hilmer, Richard: Konferenz „Bürger und Parlamente – Bürger gegen Parlamente?“, Berlin 2013, Seite 10 (http://www.stiftungzukunftberlin.eu/sites/default/files/files/Parlamentarismus_13%2002%2022%20final.pdf, letzter Zugriff am 27.06.2014)

² Kost, Andreas: Direkte Demokratie auf kommunaler Ebene, in: Kost, Andreas/Wehling, Hans-Georg (Hrsg.): Kommunalpolitik in den deutschen Ländern. Eine Einführung, Wiesbaden 2. Aufl. 2010, S. 389

³ Vgl.: Center for Research on Direct Democracy (c2d): Direct Democracy Databases, Aarau 2011 (http://www.c2d.ch/inner.php?table=dd_db&link_id=61&parent_id=61, letzter Zugriff am 27.06.2014)

⁴ Kost, Andreas: Direkte Demokratie, Wiesbaden 2. Aufl. 2013, S. 34

⁵ Vgl.: Glaab, Manuela: Direkte Demokratie in Bayern – Traditionslinien und aktuelle Tendenzen, in: Glaab, Manuela/Weigl, Michael (Hrsg.): Politik und Regieren in Bayern, Wiesbaden 2013, S. 242

⁶ Bayerisches Staatsministerium des Inneren, für Bau und Verkehr: Volksbegehren und Volksentscheid in Bayern. Gesetzliche Voraussetzungen und Verfahren, München 2014, S. 4 (http://www.stmi.bayern.de/assets/stmi/suk/wahlen/vb_und_ve_allg_infos_internet_2014.pdf, letzter Zugriff am 27.06.2014)

⁷ Vgl.: Bayerisches Staatsministerium des Inneren, für Bau und Verkehr, Volksbegehren und Volksentscheid in Bayern, a.a.O., S. 4

⁸ Vgl.: Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 17.09.1999 – Vf. 12-VIII-98, Vf. 14-VII-98, Vf. 15-VIII-98-, Orientierungssatz 3, juris

⁹ Vgl.: Glaab, Manuela, Direkte Demokratie in Bayern, a.a.O., S. 241 f.

¹⁰ Rehmet, Frank/Weber, Tim/Mehr Demokratie e.V.: Volksentscheids-Ranking 2013, Berlin 2. Aufl. 2013, S. 10

¹¹ Glaab, Manuela, Direkte Demokratie in Bayern, a.a.O., S. 244

¹² Vgl. Rehmet, Frank/Weber, Tim/Mehr Demokratie e.V., Volksentscheids-Ranking 2013, a.a.O., S. 33

¹³ Vgl. Rehmet, Frank/Weber, Tim/Mehr Demokratie e.V., Volksentscheids-Ranking 2013, a.a.O., S. 32

¹⁴ Vgl.: Decker, Frank: Welche Art der direkten Demokratie brauchen wir?, in: Mörschel, Tobias/Krell, Christian (Hrsg.): Demokratie in Deutschland. Zustand – Herausforderungen – Perspektiven, Wiesbaden 2012, S. 184

¹⁵ Eder, Christina: Ein Schlüssel zum Erfolg? Gibt es ein Patentrezept für Volksentscheide in den deutschen Bundesländern?, in: Politische Vierteljahresschrift (2010) 51, S. 46

¹⁶ Vgl.: Glaab, Manuela, Direkte Demokratie in Bayern, a.a.O., S. 245

¹⁷ Vgl. Rehmet, Frank/Weber, Tim/Mehr Demokratie e.V., Volksentscheids-Ranking 2013, a.a.O., S. 19

¹⁸ Vgl. Rehmet, Frank/Weber, Tim/Mehr Demokratie e.V., Volksentscheids-Ranking 2013, a.a.O., S. 21

¹⁹ Vgl. Rehmet, Frank/Weber, Tim/Mehr Demokratie e.V., Volksentscheids-Ranking 2013, a.a.O., S. 39

²⁰ Renn, Ortwin: Warum Bürgerbeteiligung? Zur politischen Dimension des gesellschaftlichen Engagements, in: Ley, Astrid/Weitz, Ludwig/Stiftung Mitarbeit (Hrsg.): Praxis Bürgerbeteiligung. Ein Methodenhandbuch, Bonn 4. Aufl. 2012, S. 46

²¹ Paust, Andreas/Stiftung Mitarbeit: Arbeitshilfe Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. Ein Praxisleitfaden, Bonn 2. Aufl. 2005, S. 7