Funktional- und Territorialreformen in Deutschland

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung
I.1 Forschungsstand
I.2 Aufbau der Hausarbeit

II. Definition von Territorial- und Funktionalreformen

III. Theoretischer Rahmen

IV. Ausgangslage der Reformen der Kreisebene

V. Grundlagen der Reformen in Mecklenburg-Vorpommern
V.1 Reformbeteiligte
V.2 Positionen der beteiligten Akteure
V.3 Entwicklung der Demografie, Kreisfläche und Steuereinnahmen
V.4 Wünschenswerte Reformidee
V.5 Für durchführbar gehaltene Reformidee

VI. Darstellung der Reform in Mecklenburg-Vorpommern
VI.1 Inhalte des Reformpakets
VI.2 Umsetzungsprozess der Reform
VI.3 Evaluation der Reform

VII. Fazit

Literaturverzeichnis

Grafiken und Tabellen:

Grafik 1: Bertrana Heinelt Analyserahmen

Tabelle 1: Einwohner, Fläche und Gemeindeanteil der Landkreise

Tabelle 2: Steuereinnahmen der Kommunen in MV

Tabelle 3: Zuschnitt der neuen Kreise

Tabelle 4: Gesetzlich beschlossene Landkreise

Tabelle 5: Darstellung der Landkreise und kreisfreien Städte

I. Einleitung

In der föderalen Ordnung Deutschlands existieren 16 Länder mit ihren eigenen Verfassungen, verfassungsrechtlichen Kompetenzen und ihrer eigenen Legislative. Wobei die Hansestädte Hamburg und Bremen sowie die Bundeshauptstadt Berlin, durch ihre Doppelrolle als Stadt und Staat einen abweichenden Verwaltungsaufbau vorweisen. Für die restlichen 13 Bundesländer gilt, dass die Gemeinden und 301 Landkreise rechtlich als Bestandteile der Länder behandelt werden. Des Weiteren existiert mit den 107 kreisfreien Städten eine besondere Form der territorialen Einheit. (Vgl.: Heinelt u. Egner 2011 : S. 106 f.)

Die Landespolitik in den Bundesländern hat vor dem Hintergrund der Finanz- und Wirtschaftskrise Funktional- und Gebietsreformen verstärkt im Blick. Aber auch die Effekte des demographischen Wandels sowie der Wettbewerbsdruck durch die Globalisierung, führen in den Bundesländern zu Bestrebungen nach möglichst großen Kommunen und Regionen, um Kosteinsparungen durch Effizienzgewinne im Bereich der öffentlichen Verwaltung zu erreichen. Doch für das Gelingen dieser Reformen ist im Wesentlichen eine vorherige Aufgabenkritik, also die Zurverfügungstellung von öffentlichen Mitteln und die politische Definition der künftigen öffentlichen Aufgaben, von Nöten. (Vgl.: Franzke 2013 : S. 25)

Gegenwärtige Debatten über die Landkreise betreffen hauptsächlich deren Territorialität. Besonders in Ostdeutschland kam es zur Implementation von Gebietsreformen so zum Beispiel in Sachsen und Sachsen-Anhalt. Oder im Jahr 2007 wurde in Mecklenburg-Vorpommern eine solche Reform für verfassungswidrig erklärt und wenige Jahre später durch Gesetzesänderungen herbei geführt. Aber auch in den drei westdeutschen Flächenstaaten Rheinland-Pfalz, Niedersachsen und SchleswigHolstein wurden in jüngster Zeit über Gebietsreformen der kommunalen Ebene diskutiert. Des Weiteren spielen auch Funktionalreformen wie in Baden-Württemberg eine Rolle. (Vgl.: Heinelt u. Egner 2011 : S. 120 f.)

Aufgrund der im ersten Abschnitt geschilderten Rolle der Kommune als Bestandteil der 13 Flächenländer erscheint eine Untersuchung aller Reformbemühungen der Landkreise als zu weitreichend, da davon ausgegangen werden muss, dass Reformen im jeweils eigenen subnationalen Kontext diskutiert werden, aus diesem Grund lautet die Fragestellung:

Wie lassen sich die aktuelle Funktional- und Territorialreform für das Land Mecklenburg-Vorpommern erklären?

Diese Fragestellung erscheint am geeignesten, da zum einen beiden Reformarten behandelt werden können, wobei der Schwerpunkt auf die Territorialreform gelegt wird und zum anderen handelt es sich um die aktuellste Reform der Kreisebene in einem deutschen Flächenland.

Zu grundegelegte These dieser Hausarbeit:

Die aktuellen Reformen der Kreisebene in Mecklenburg-Vorpommern wurden vorgenommen, um die Effizienz und die Effektivität dieser Ebene zu steigern.

Diese These erscheint am ehesten einzuleuchten, da wie noch aufzuzeigen sein wird, ein Spannungsverhältnis zwischen diesen beiden Punkten und Demokratie bzw. Bürgerpartizipation besteht.

I.1 Forschungsstand

Der Forschungsstand zu Territorial- und Funktionalreformen für die Kreisebene in der Bundesrepublik Deutschland ist relativ breit gestreut, zunächst wird die Literatur zur Reformen dargestellt und danach wird dies in einen größeren wissenschaftlichen Kontext eingebettet. Diese Thematik ist unter anderem Bestandteil der Literatur im europäischen Kontext. Ein Sammelwerk hierzu wurde von Jörg Bogumil und Sabine Kuhlmann, mit dem Titel „Kommunale Aufgabenwahrung im Wandel“, herausgegeben. Im ersten Kapitel weißen die beiden Herausgeber daraufhin, dass Europa eine Welle von Dezentralisierung und Reorganisation subnationaler Gebietskörperschaften erfasst hat. (Vgl.: Bogumil u. Kuhlmann 2010 : S. 11) Ein internationaleres Werk steht mit „The second tier of Local Government in Europe“ unter der Herausgeberschaft des Katalanen Xavier Bertrana und des Deutschen Hubert Heinelt. In diesem Werk werden von verschieden Autoren mit einem gemeinsamen Handlungsrahmen unterschiedliche europäische Länder in Hinblick auf Reformen der zweiten Kommunalebene untersucht. (Vgl.: Bertrana u. Heinelt 2011)

Drei Jahre vor der Publikation mit Xavier Bertrana gab Hubert Heinelt zusammen mit Angelika Vetter einen weiteren Sammelband, mit dem Titel „ Lokale Politikforschung heute“, heraus. (Vgl.: Heinelt u. Vetter 2008) In diesem Werk findet sich ein kritischer Aufsatz von Falk Elbinger und Jörg Bogumil zum Thema Subsidiarität. In ihrem Fazit kritisieren die beiden Autoren, dass die politische Wünschbarkeit, wirtschaftliche sowie technische Möglichkeit und politische Realität bei der Aufgabenansiedlung gegeneinander ausgespielt werden. (Vgl.: Elbinger u. Bogumil 2008 : S. 189)

Der Sammelband „Starke Kommunen in leistungsfähigen Ländern“, welcher von Hartmut Bauer, Christiane Büchner und Jochen Franzke herausgegeben wurde, beinhaltet im allgemeinen Funktional- und Territorialreformen, wobei die Bundesländer Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Brandenburg als spezielle Länderbeispiele dienen. (Vgl.: Bauer u. a. 2013) Die gemeinsame Monografie von Kai Wegrich, Wolfgang Jaedicke, Sabine Lorenz und Hellmut Wollmann, mit dem Titel „Kommunale Verwaltungspolitik in Ostdeutschland“, wird den Leser aufgrund des Titels wahrscheinlich enttäuschen, da nicht wie zu erwarten war alle neuen Bundesländer, sondern nur Mecklenburg-Vorpommern behandelt wird. (Vgl.: Wegrich u. a. 1997) Des Weiteren publizierte Joachim Jens Hesse seinen Reformvorschlag für das Bundesland Schleswig-Holstein, für den er 2007 den Auftrag der Landesregierung erhielt, unter dem Titel „Verwaltung erfolgreich modernisieren“. (Vgl.: Hesse 2009/2008)

In einem Fachzeitschriftenaufsatz über Governance weist Julia von Blumenthal unter anderem daraufhin, dass die lokale Politikforschung über die Diskussion über die Schaffung regionaler und vor allem neuer lokaler Partizipationsformen einen Bezug zu Governance aufweist. Des Weiteren unterstellt sie einen implizit normativen Charakter, da sie von einer grundsätzlichen positiven Bewertung von höherer Partizipation ausgeht. (Vgl.: Blumenthal : S. 1156) Zwar kommt in den einschlägigen Forschungswerken, häufig ein Bezug zum Spannungsfeld, Partizipation - Prosperität - Planung nach Michael Ruck, wie in dem Sammelband „Zwischen Effizienz und Legitimität“, unter der Herausgeberschaft von Sabine Mecking und Janbernd Oebbecke, allerdings kann diese Spannungsfeld nicht mit einer klaren Tendenz aufgelöst werden. (Vgl.: Mecking u. Oebbecke 2009 : S. 15)

Bereits im Jahr 1967 machte sich hierzu Robert A. Dahl Gedanken und stellte in einem Aufsatz im „The American Political Science Review“ unter dem Titel, „The city in the future of democracy“ fest, dass Partizipation in sehr großen Einheiten nur minimal und in sehr kleinen Einheiten trivial möglich ist. Unter anderem geht er davon aus, dass die Entscheidung von einzelnen Bürgern in sehr großen Einheiten unter geht, wohin gegen die Meinung in sehr kleinen Einheiten ein hohes Gewicht hat aber keine Entscheidungsmaterie existiert. (Vgl.: Dahl 1967 : S. 960)

Eben dieser Robert A. Dahl¹ warf zusammen mit Edward R. Tufte in der Monografie „Size and Democracy“ folgende Fragen zum Verhältnis von Größe und Demokratie auf:

„Are these² differences in population or in any other dimension of size - area for example - of any importance? More specifically, is „democracy“ related to any way to „size“? How large should a political system be in order to facilitate rational control by its citizens? What are the comparative advantages and disadvantages enjoyed by political systems of different sizes?“ (Vgl.: Dahl u. Tufte 1973 : S. 1)

Im Epilog kommen die beiden Autoren zu dem Ergebnis, dass keine optimale Größe der Einheit existiert, um die Spannung zwischen Bürgerbeteiligung und Systemkapazität lösen zu können. (Ebd. : S. 138)

I.2 Aufbau der Hausarbeit

Im ersten inhaltlichen Schritt werden Territorial- und Funktionalreformen kurz definiert, um die Thematik dieser Hausarbeit zu verdeutlichen. Danach schließt ein Kapitel an, welches den theoretischen Rahmen dieser Arbeit darlegt um anhand dessen die Thematik gezielt zu bearbeiten. Bevor es zur Anwendung dieser Theorie kommt, wird erst einmal die Ausgangslage für Reformen dargestellt, wobei die rechtlichen Grundlagen und die letzte Reform von 1993 geschildert werden.

Hieran schließt das Kapitel über die Grundlagen der Reform in Mecklenburg- Vorpommern an, dieses Kapitel beinhaltet fünf Unterkapitel. Im ersten dieser Unterkapitel werden kurz unterschiedliche an der Reform beteiligte Akteure beschrieben. Danach folgt eine Darstellung dieser Akteure, sofern sie für Reformen der Kreisebene relevant sind. Es schließt die Darstellung von einigen ausgewählten sozio- ökonomischen Determinanten an. Die drei letztgenannten Punkte bilden gemäß der Theorie, wie noch aufzuzeigen sein wird, den Anlass für Reformen. Es folgen die Unterkapitel über die wünschenswerte und die für durchführbar gehaltene Reformidee. Als wünschenswerte Reformidee wird die Regionalkreisbildung von rot-rot und ihre Ablehnung durch das Landesverfassungsgericht in Greifswald dargestellt werden. Unter den für umsetzbar gehaltenen Reformideen werden die Varianten 6+2 und 7+2 dargestellt.

Die Reformarena der Theorie wird in dieser Hausarbeit unter der Überschrift Darstellung der Reform in Mecklenburg-Vorpommern behandelt werden. Diese Kapitel erfolgt gemäß der theoretischen Grundlage dreigeteilt. In dem Unterkapitel Inhalte des Reformpakets werden das Gesetz „zur Schaffung zukunftsfähiger Strukturen der Landkreise und kreisfreien Städte“ und das „1. Gesetz über die Zuordnung von Aufgaben im Rahmen der Landkreisneuordnung“, dargestellt werden. Daran schließt das zweite Unterkapitel an, in dem der Umsetzungsprozess behandelt wird. Danach wird vor dem abschließenden Fazit, die tatsächlich erzielte Reform beschrieben.

II. Definition von Territorial- und Funktionalreformen

In der Regel führen Territorialreformen zu einer Vergrößerung des Verwaltungsbezirks, welche durch eine Zusammenlegung von kleineren Verwaltungseinheiten erfolgt, dies gilt als „klassisches“ Instrument einer Verwaltungsreform. Diese Art der Reform führt im Regelfall zur Auflösung der Einheit und es wird ein anderer geografischer Zuschnitt gesetzt. Wird eine solche Maßnahme von dem Normgeber als falsch oder es durch Wandel der Verhältnisse als notwendig erachtet, kann es zu „Rück(neu)gliederungen³ “ oder „Mehrfachneugliederungen⁴ “ kommen. (Vgl.: Brüning 2013 : S.30)

Wohingegen eine „Aufgabenverteilungs“- oder Funktionalreform als Maßnahmen der Trägerwahl verstanden wird. Es kommt also zur Entscheidung, die notwendigen Verwaltungsaufgaben an einen bestimmten Verwaltungsträger und seinen Behörden und Einrichtungen zuzuordnen. Konkret geht es also um die Aufgabenverlagerung bzw. deren Übertragung innerhalb der Verwaltungsebenen der Bundesländer. Dies setzt wiederum eine Aufgabenkritik vor Durchführung der Reform voraus. (Vgl.: Ebd. : S. 30 f.)

III. Theoretischer Rahmen

Im Rahmen dieser Arbeit wird zu Analysezwecken auf das von Xavier Bertrana und Hubert Heinelt entwickelte Modell zurückgegriffen, aus diesem Grund werden nun kurz seine Kategorien und ihr Zusammenhang dargelegt, wobei zunächst einmal auf das eine Schaubild der beiden Autoren zurückgegriffen wird, um dieses dann zu erläutern.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Grafik 1: Bertrana Heinelt Analyserahmen

(Vgl.: Bertrana u. Heinelt 2011 : S. 17)

Der Ansatz der beiden Verfasser geht zurück auf das IAD-framework von Ostrom et al. Das Adressieren der Reformen spielt sich in der Reformarena [A] ab. In Anlehnung an den IAD-Ansatz bezieht sich diese Arena für Bertrana und Heinelt auf drei Punkte:

[...]

¹ Von Robert A. Dahl stammen auch später noch Publikationen zum Verhältnis von Effizienz, Effektivität und Bürgerpartizipation so etwa „A democratic dilemma: System effectiveness vs. Citizen Participation" (Vgl.: Dahl 1994) oder etwa mit einem Sammelbandbeitrag zum Thema globale Demokratie unter dem Titel, „Can International Organisations be Democratic? A Skeptic`s View“. (Vgl.: Dahl 1999)

² Bezug zur Größe von San-Marino, Niederlande und USA.

³ Rückneugliederung = Der Fall einer Wiederherstellung des vorherigen Gebietszuschnitts ohne deren Leitbilder zu revidieren. (Vgl.: Brüning 2013 : S.30)

⁴ Mehrfachneugliederung = Der Fall einer erneuten Neugliederung aufgrund eines veränderten Leitbildes oder einer neuen Gestaltung des Gemeindezuschnitts. (Vgl.: Ebd.: S. 30)