Grundlagen des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen

Gliederung

1. Gedanken zum besseren Umweltschutz

2. Darstellung des KrW-/AbfG und seine Ziele
2.1. Vermeiden – Verwerten – Beseitigen
2.2. Produktverantwortung
2.3. Der Abfallbegriff
2.4. Abfallwirtschaftskonzepte und –bilanzen
2.4.1. Betriebliche Abfallwirtschaftskonzepte und Abfallbilanzen Berlin

3. Das untergesetzliche Regelwerk und besondere Verordnungen
3.1. Verpackungsverordnung

4. Eine Zwischenbilanz des KrW-/AbfG
4.1. Abfallaufkommen
4.2. Ausgewählte Beispiele für die Wirkung des KrW-/AbfG

5. Literaturliste

Abkürzungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen

Abbildung 1 Vermeidungspyramide

Abbildung 2 Gesamtes Abfallaufkommen 1999 Berlin

Abbildung 3 Gesamtes Siedlungsabfallaufkommen 1999 Berlin

Abbildung 4 Entwicklung der Menge besonders überwachungsbedürftiger Abfälle

Abbildung 5 Entwicklung Verbrauch und Recycling von Verpackungen

Abbildung 6 Aufkommen an Primärabfällen 1996

Abbildung 7 Aufkommen an Primärabfällen 1997

Abbildung 8 Prozentualer Anteil der Neubauaktivitäten am gesamten Bodenaushubaufkommen im Land Berlin 1998

Abbildung 9 Mengenanteil der einzelnen Bauabfallarten am Gesamtaufkommen im Land Berlin 2000

Abbildung 10 Zeitliche Entwicklung der Verwertung und Beseitigung von Bauabfällen im Land Berlin (in den Jahren 1992 bis 2000)

Tabelle 1 Betriebliche Abfallwirtschaftskonzepte und Abfallbilanzen

Tabelle 2 Verwertung von Verpackungen – Privat

Tabelle 3 Aufkommen an Siedlungsabfällen 1996 und 1997

Tabelle 4 Bauabfallaufkommen im Land Berlin 2000

Anmerkung:

Alle Tabellen und Abbildungen/Graphiken sind Übernahmen bzw. Neu-Darstellungen aus den Veröffentlichungen des Bundesministeriums für Umwelt, Strahlensicherheit und Umweltschutz sowie der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Umweltschutz und Abfallwirtschaft.

1. Gedanken zum besseren Umweltschutz

Seit Anfang der Achtziger Jahre des 20. Jahrhunderts sind Begriffe wie Umweltschutz, Recycling oder „Ressourcenschonendereinsatz“ aus dem gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Leben nicht mehr wegzudenken. In dieser Zeit wurden vereinzelte regionale Verordnungen oder Gesetzliche Einzelfallbestimmungen zum Schutze von Mensch und Umwelt sowie der natürlichen Ressourcen erlassen. Wie u.a. das ab 1986 geltende Bundes-Abfallgesetzt, die TA Sonderabfall (1991) und Siedlungsabfälle (1993) [ Anmerk.: siehe §66 II BImSchG ] oder in Berlin z.B. „Die Verordnung über die Entsorgung von Abfällen außerhalb dafür zugelassener Anlagen oder Einrichtungen (Abfallentsorgungsanlagen)“ vom 25. August 1975.

Oft bestand aber der einzige „Schutz“ in der Selbstverpflichtung einzelner Wirtschaftszweige, Regionen oder Verwaltungen hinsichtlich der Müllbegrenzung und /oder der Verwendung von Recyclingwaren bzw. solchen die zumindest Ressourcenschonend hergestellt wurden. Die Abfallpolitik dieser und vorheriger Jahre war in erster Linie auf die umweltverträgliche Entsorgung von Abfällen und nicht auf ihre Vermeidung angelegt. Zitat BMU „Zunächst war das öffentliche und politische Interesse darauf gerichtet, Deponien sicherer und Müllverbrennungsanlagen sauberer zu machen. Angeregt durch Bürgerinitiativen hat die Politik bald Vorschriften für die Behandlung der verschiedenen Abfälle erlassen, die Emissionen der Müllverbrennungsanlagen scharf begrenzt und Vorgaben für Deponien erstellt.“ Der Umschwung setzte vor ungefähr 15 Jahren ein als von Seiten der „Fachleute“ prognostiziert wurde, daß die Deponieflächen knapp zuwerden drohten und Müllverbrennungsanlagen nicht in ausreichender Anzahl zur Verfügung stünden. Deutschland liefe Gefahr in seinem eigenen Müll „zu ersticken“.

Der Politik der „sauberen Entsorgung“ standen auch alsbald handfeste wirtschaftliche Interessen gegenüber. Bedingt durch die hohen Kosten, die durch saubere Beseitigung von Schadstoffen und anderen Industrieabfällen entstanden, wurde der Gedanke der Rückführung von Rohstoffen in den Wirtschaftsprozess immer stärker. Zitat BMU „ Bald kam die Erkenntnis: Sichere Beseitigung ist nicht genug, zusätzlich ist Ressourcennutzung durch Verwertung der Abfälle notwendig. Und noch mehr : Abfallvermeidung musste das oberste Gebot werden. Dies konnte am besten dadurch geschehen, dass der Erzeuger von Abfall in die Verantwortung genommen wird.“

Dieser und ähnliche Gedanken führten dazu, daß Anfang der 90 Jahre des 20. Jahrhundert einzelne in diesem Sinne abgefasste Verordnungen und Gesetze erlassen wurden, so z.B. die Verpackungsverordnung von 1991( jetzt gültig in der Fassung vom 21. August 1998 zuletzt geändert am 28. August 2000 ). In dieser Verordnung wurde erstmals der Gedanke der Rücknahmepflicht für gebrauchte Verpackungen gesetzlich verankert.

Aber auch innerhalb Europas gab es einen Umschwung im Umgang mit Abfällen und Ressourcenbehandlung, so verabschiedete die Europäische Kommission am 20. Dezember 1993 den Europäischen Abfallkatalog (EAK) in dem eine Systematisierung der Abfälle vorgenommen wird. Dieses mit dem Ziel einer Vereinheitlichung der Abfalltypen ( einheitlicher Abfallbegriff ) und damit einhergehender größere Transparenz.

2. Darstellung des KrW-/AbfG und seine Ziele

Der konsequente Weg dieser politischen Richtungsänderung war das 1993 in Bundestag und 1994 im Bundesrat beschlossene Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz ( KrW-/AbfG ). Auch wenn es noch ca. 2 Jahre dauern sollte bis ein gemeinsamer Konsens zwischen Ländern und Bund gefunden wurde um es am 7. Oktober 1996 Inkrafttreten zu lassen, so waren die mit dem neuen Gesetz verbundenen Ziele und Umweltpolitischen Eckpunkte nie Gegenstand der Diskussion zwischen Bund und Ländern.

Die mit diesem Gesetz verbunden Ziele sind vielschichtig. Zitat Frau Dr. Angela Merkel (Bundesumweltministerin 1996) „ Ab heute wird ein neues Abfallrecht gelten, das stärker als bisher die Vermeidung von Abfällen und die umweltverträgliche Verwertung von Abfällen einfordert. Mit dem Kreislaufwirtschaftsgesetz haben wir die Weichen für den Einstieg Deutschlands in die Kreislaufwirtschaft gestellt. Wir leisten so einen wichtigen Beitrag zur nachhaltigen umweltverträglichen Entwicklung des Standortes Deutschland.“

Ziel dieses Gesetzes ist es also das Thema Müll/Abfall da anzubringen wo es entsteht und nicht wenn es bereits entstanden ist. So war es auch zwangsläufig nötig den Abfallbegriff neu zu definieren. Das jetzt vorliegen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz stützt sich auf den Abfallbegriff der EG-Kommission. Dieser wird zwar in diesem Gesetz noch weiter konkretisiert, beruht aber in seiner Grundaussage auf dem weiten EG –Abfallbegriff, der auch Abfälle zur Verwertung erfasst, der Vorrang der Vermeidung und Verwertung von Abfällen vor der Beseitigung gibt, sowie die stärkere Eigenverantwortung der Abfallerzeuger ausdrücklich betont ( siehe EG-Abfallkatalog EAK 1993). Der EAK enthält in 20 Ordnungskapiteln insgesamt 645 Abfallarten zur Klassifizierung.

Was wurde nun durch das Einbringen des EAK erreicht ?

Es wurde zum einen erreicht, daß es eine Vereinheitlichung des Abfallbegriffes bzw. der Abfallkategorien innerhalb Europas gibt. Dieses führt zu mehr Transparenz im internationalen Mülltourismus aber erleichtert auch die Arbeit von Behörden und Ämtern. Die aber mit Abstand wichtigsten Punkte sind, daß der Gedanke der Produkthaftung und des Verursacherprinzips in diesem Gesetz gestärkt und fest verankert wurden. Während der alte deutsche Abfallkatalog im wesentlichen einer kombinierte Betrachtung der Abfallarten nach Eigenschaften wie Zusammensetzung und Aggregatzustand sowie Herkunft darstelle, folgt der EAK im Aufbau im wesentlichen einer herkunftsorientierten Zuordnung. Diese werden nach Herkunftsbereichen der Entstehung gegliedert.

Dieses bedeutet für den Inhalt des Gesetzes, daß es die Vermeidung von Abfällen aber auch die Haftung der Verursacher in den Vordergrund stellt.

2.1 Vermeiden – Verwerten – Beseitigen

Mit diesem Dreiklang lassen sich die Ziele des Gesetzes am besten Beschreiben. Im Vordergrund stehen die für die Ressourcenschonung wichtigen Themen der Vermeidung und der Verwertung. Das BMU stellt die Ziele des Gesetzes wie folgt dar :^[1]

„Das KrW-/AbfG hat zwei wesentliche Ziele :

1. Den Einstieg in eine Kreislaufwirtschaft darzustellen, die die Schonung der natürlichen Ressourcen durch Effizienzsteigerung (Abfallvermeidung) und Verwertung (Recycling) erreicht und so auch zu einer Reduktion der Abfallmenge führt und
2. Entsorgungsengpässe in der Abfallbeseitigung dauerhaft zu beseitigen und eine sichere und umweltunschädliche Abfallbeseitigung zu gewährleisten.“^[2]

Das KrW-/AbfG macht dementsprechend das erstemal mit dem sog. Verursacherprinzip^[3] ernst. So werden im Grundsatz den Erzeugern und Besitzern von Abfällen nicht nur die o.g. drei dem Prinzip entsprechende Grundpflichten Vermeiden - Verwerten - Beseitigen auferlegt ( § 5 KrW-/AbfG ), sondern darüber hinaus auch die Kosten dieser Maßnahmen. Erreicht werden soll damit, daß schon bei der Produktion bzw. dem Konsum von Gütern, auf die Vermeidung bzw. Verwertbarkeit von Abfällen geachtet werden muß.

Die Ziele des Gesetzes zusammenfassend heißt dieses :

„Zur Schonung der natürlichen Ressourcen und zum Schutz der Umwelt sollen

1. Produktion und Konsum so gestaltet werden, daß dabei möglichst wenig Abfälle entstehen,
2. entstandene Abfälle ordnungsgemäß und schadlos verwertet werden und
3. nicht vermeidbare und verwertbare Abfälle umweltverträglich beseitigt werden. „

( Dr. Frank Petersen „Die Konzeption des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes“)

Den Dreiklang kann man auch als Prioritätenpyramide darstellen. Durch sie wird sehr anschaulich wie Politik und Gesetz die Rangfolge im Umgang mit Abfällen festgelegt haben.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1

Während noch in den Achtziger Jahren des 20. Jahrhunderts die umweltschonende Beseitigung im Vordergrund stand, wird anhand dieser Pyramide sehr deutlich, daß die Beseitigung nur noch an letzter Stelle steht. Es wird damit klar, daß es hier um die Suche nach dem 100% Kreislaufsystem geht indem im Prinzip keine Abfälle mehr anfallen.

2.2 Produktverantwortung

Diese im letzten Abschnitt von Dr. Petersen angeführten Punkte bedeuten aber nichts weiter als eine Verstärkung der Produktverantwortung der Hersteller. Hiernach ist es zunächst die Aufgabe der Hersteller und Vertreiber, selber je nach ihren Einwirkungsmöglichkeiten, Verbesserungen bei der Entwicklung und Produktion hinsichtlich der Ziele des Gesetzes vorzunehmen, sowie kreislaufschließende Entsorgungslösungen zu initiieren. Darunter werden die sog. Selbstverpflichtungen der Industrie und des Handels geführt.

Diese Produktverantwortung wird in § 22 KrW-/AbfG geregelt. Er lautet in Ausschnitten wie folgt:

„ § 22 Produktverantwortung.

(1) Wer Erzeugnisse Entwickelt, herstellt, be- und verarbeitet, trägt zur Erfüllung der Ziele der Kreislaufwirtschaft die Produktverantwortung. Zur Erfüllung der Produktverantwortung sind Erzeugnisse möglichst so zu gestalten, daß bei deren Herstellung und Gebrauch das Entsehen von Abfällen vermindert und die umweltverträgliche Verwertung und Beseitigung der nach deren Gebrauch entstandenen Abfälle sichergestellt ist.

(2) Die Produktverantwortung umfasst insbesondere

[Hier werden 5 nähere Beschreibungen angeführt für welche in besonderen Maße die Produktverantwortung gilt].

2.3 Der Abfallbegriff

Bisher war immer vom Abfallbegriff die Rede. Was bedeutet dieser im Zusammenhang mit dem hier betrachtete KrW-/AbfG ?

Wie schon erwähnt liegt dem europäische Abfallbegriff, bestimmt im Artikel 1 a) der „Richtlinie des Rates vom 18.März 1991 zur Änderung der Richtlinie 57/442/EWG über Abfälle (91/156/EWG)[Abfallrahmenrichtlinie], dem KrW-/AbfG zugrunde. Dieser Begriff wurde aber im Gesetz noch weiter konkretisiert und bestimmt. So wird im § 3 I KrW-/AbfG der Begriff wie folgt definiert :

§ 3 Begriffsbestimmungen

(1) Abfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle beweglichen Sachen, die unter die in Anhang I aufgeführten Gruppen fallen und deren sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muß. Abfälle zur Verwertung sind Abfälle die verwertet werden; Abfälle, die nicht verwertet werden, sind Abfälle zur Beseitigung.

(2) Auf den ersten Blick unterscheidet sich dieser Begriff nicht von dem der EG-Richtlinie. Es gibt aber einen entscheidenden Unterschied. Während der EG-Richtlinienbegriff durch nicht näher definierte Begriffe in seinem Anhang weder „konkretisiert“ noch „objektiviert“ wird, wird im KrW-/AbfG der Begriff gesetzlich konkretisiert durch den Entledigungstatbestand. An diesem Punkt setzt das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz an:

Nach § 3 I KrW-/AbfG muß sich der Besitzer beweglicher Sachen entledigen, „wenn diese entsprechend ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung nicht mehr verwendet werden und aufgrund ihres konkreten Zustandes geeignet sind, gegenwärtig und künftig das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Umwelt zu gefährden und deren Gefährdungspotential nur durch eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung oder eine gemeinwohlverträgliche Beseitigung nach den Vorschriften dieses Gesetztes ausgeschlossen werden kann“ (Rechtsprechung BVerwG hinsichtlich des objektiven Abfallbegriffs )^[4].

Das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz erfaßt nach der Definition in § 3 KrW-/AbfG als Abfall sowohl Abfälle zur Beseitigung als auch Abfälle zur Verwertung. Diese Abfälle können hinsichtlich ihrer Überwachungsintensität nach § 41 KrW-/AbfG zu „besonders überwachungsbedürftigen“ und „überwachungsbedürftigen“ bestimmt werden.

Die formalisierte Überwachung der Abfallentsorgung wird im § 42 bis 47 KrW-/AbfG geregelt. Sie findet durch das Führen von Nachweisen und Nachweisbüchern statt, sowie durch die Einbehaltung und Aufbewahrung von Belegen ( Nachweisverfahren). Diese Nachweisverordnung erstreckt sich auf die Verwertung und die Beseitigung von Abfällen.

2.4 Abfallwirtschaftskonzepte und –bilanzen

Eine weitere Besonderheit innerhalb des KrW-/AbfG ist die „Verordnung über Abfallkonzepte und Abfallbilanzen“.

Diese Verordnung stellt ein Vereinfachung der abfallrechtlichen Überwachungsmittel dar. In den §§ 19 und 20 KrW-/AbfG wird festgelegt unter welchen Bedingungen die Aufstellung von Abfallkonzepten bzw. –bilanzen vorgeschrieben ist.

Erzeuger bei denen jährlich mehr als insgesamt 2.000 Kilogramm (2t) besonders überwachungsbedürftige Abfälle oder jährlich mehr als 2.000 Tonnen überwachungsbedürftige Abfälle je Abfallschlüssel anfallen, müssen ein Abfallkonzept über die Vermeidung, Verwertung und Beseitigung der anfallenden Abfälle und eine Bilanz über Art, Menge und Verbleib der verwerteten oder beseitigten besonders überwachungsbedürftigen oder überwachungsbedürftigen Abfälle (Abfallbilanz) erstellen.^[5]

Was ist nun ein Abfallwirtschaftskonzept bzw. eine Abfallbilanz ?

[...]

^[1] Grundpflichten der Erzeuger und Besitzer von Abfällen

^[2] Quelle BMU Presse

^[3] Verursacherprinzip : allg. Der Verursacher von Umwelt- und sog. Schäden haftet für diese in voller Höhe.

^[4] Dr. Petersen und Dr. Rid BMU „Das neue Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz“ NJW 1995/Heft1

^[5] Umwelt Heft 10/1996 Seite 9 [Hrsg. BMU]