Kennzahlen für die kommunale Verwaltungssteuerung. Ein Ratgeber für öffentliche Kommunen

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung und Ziele der Arbeit

2 Allgemeines über Kennzahlen und Kennzahlensysteme
2.1 Definition und Arten von Kennzahlen
2.2 Kennzahlensysteme
2.3 Aufgaben und Funktionen

3 Grundlagen zur kommunalen Verwaltungsreform
3.1 Notwendigkeit
3.2 Vom „Bürokratiemodell“ zum „Neuen Steuerungsmodell“
3.3 Umstellung des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens
3.3.1 Einführung der Doppik
3.3.2 Veränderungen bei der Budgetierung
3.3.3 Produkte und Produkthaushalt

4 Einführung einer kommunalen Verwaltungssteuerung mit Zielen und Kennzahlen
4.1 Einleitung
4.2 Beteiligte Personen und Gremien
4.3 Festlegung der strategischen Ziele
4.4 Auswahl der Modellprodukte
4.5 Strukturierung der Kennzahlen
4.6 Erstellung von Kennzahlenplänen
4.6.1 Ablauf
4.6.2 Kennzahlenplan für das Modellprodukt „Fortbildungen“
4.6.3 Kennzahlenplan für das Modellprodukt „Stadthalle“
4.6.4 Kennzahlenplan für das Modellprodukt „Brandschutz“
4.7 Einbindung und Darstellung im Haushalt

5 Zusammenfassung und Ausblick

Anhang A: Das Leitbild der Kreisverwaltung Hersfeld-Rotenburg
Anhang B: Begleitunterlagen zum Thema Verwaltungsmanagement

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Die Strukturierung der Kennzahlenarten

Abbildung 2: Die Struktur einer Kennzahlenpyramide

Abbildung 3: „Das DuPont-Kennzahlensystem“

Abbildung 4: Die vier Perspektiven der „Balanced Scorecard“

Abbildung 5: Regelkreis des Planungs- und Kontrollsystems

Abbildung 6: Das Leitbild der Beispielkommune Musterstadt

Abbildung 7: „Controlling in der öffentlichen Verwaltung“

Abbildung 8: „Budgetierung in der öffentlichen Verwaltung“

Abbildung 9: „Rechnungswesen in der öffentlichen Verwaltung“

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Umsetzungsstand der Doppik in den Bundesländern

Tabelle 2: Beispiel einer Produktinformation und -beschreibung

Tabelle 3: Strukturierung eines Kennzahlenplans

Tabelle 4: Kennzahlenplan des Produktes „Fortbildungen“

Tabelle 5: Kennzahlenplan des Produktes „Stadthalle"

Tabelle 6: Kennzahlenplan des Produktes „Brandschutz"

Tabelle 7: Umfang und Beispiele von Kennzahlen für den Haushaltsplan

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung und Ziele der Arbeit

Die vorliegende Diplomarbeit befasst sich mit dem Aufbau und dem Einsatz von Kennzahlen in der öffentlichen Verwaltung vor dem Hintergrund kommunaler Verwaltungsreformen.

Der Autor ist als Verwaltungsfachangestellter bei einem Landkreis in Hessen beschäftigt und ist ebenso als ehrenamtlicher Stadtverordneter einer Kreisstadt tätig. Während die Umstellung des Haushalts- und Rechnungswesens in dem Landkreis weitgehend erfolgt ist, so steht in der Kreisstadt der Einführungsprozess erst unmittelbar bevor. Dieser Hintergrund hat den Autor motiviert, sich mit dem Aufbau und dem Nutzen einer kommunalen Verwaltungssteuerung mit Zielen und Kennzahlen näher auseinanderzusetzen.

Der Inhalt der Diplomarbeit richtet sich vorwiegend an Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter öffentlicher Kommunalverwaltungen, an Mitglieder politischer Gremien sowie an alle weiteren Personen, die sich für das Thema „Kennzahlen für die kommunale Verwaltungssteuerung“ interessieren und sich damit beschäftigen wollen. Dem Leser soll ein allgemeiner Überblick und ein grundlegendes Verständnis zum Thema vermittelt werden. Ihm sollen Möglichkeiten und Ausbaupotentiale aufgezeigt werden, die z. B. in der eigenen Kommune angegangen werden könnten. Diese Diplomarbeit soll als Ratgeber dienen und einen Beitrag dazu leisten, effektiver und effizienter in der Kommunalverwaltung zu arbeiten und dazu beitragen, die Akzeptanz und die Sachlichkeit bei entsprechenden Diskussionen zu erhöhen.

In Kapitel 1 „Einleitung und Ziele der Arbeit“ nennt der Autor die Gründe, die ihn motiviert haben, diese Arbeit zu schreiben und welche Ziele damit erreicht werden sollen. Anschließend gibt er dem Leser eine Übersicht über den Inhalt der einzelnen Kapitel.

In Kapitel 2 „Allgemeines über Kennzahlen und Kennzahlensysteme“ werden dem Leser die grundlegenden Kenntnisse über Kennzahlen und Kennzahlensysteme aus der Betriebswirtschaft vermittelt. Es dient als Verständnisgrundlage für den Fortgang der Arbeit.

Kapitel 3 „Grundlagen zur kommunalen Verwaltungsreform“ beschreibt die Notwendigkeit einer kommunalen Verwaltungsreform hin zu einem bürgernahen Dienstleister. Dabei wird Bezug auf moderne Steuerungsmodelle genommen und die Elemente des neuen Haushalts- und Rechnungswesens erläutert. Anschließend erfolgt ein Überblick über die Bildung und die Beschreibung von Produkten in der öffentlichen Verwaltung.

Kapitel 4 „Einführung einer kommunalen Verwaltungssteuerung mit Zielen und Kennzahlen“ ist der Schwerpunkt der Arbeit. Anhand einer vom Autor fiktiv ausgewählten Kommune werden die möglichen Ablaufschritte für die Einführung einer kommunalen Verwaltungsteuerung mit Zielen und Kennzahlen beispielhaft beschrieben.

Kapitel 5 „Zusammenfassung und Ausblick “ fasst die wichtigsten Aussagen dieser Arbeit zusammen und gibt einen Ausblick auf die weitere Entwicklung der Verwaltungssteuerung in den Kommunen.

2 Allgemeines über Kennzahlen und Kennzahlensysteme

2.1 Definition und Arten von Kennzahlen

Unter Kennzahlen werden Zahlen verstanden, die quantitativ messbare Sachverhalte in aussagekräftiger, komprimierter Form wiedergeben. Sie bündeln die wichtigsten Informationen und verzichten auf unwesentliche Details, um Dritten einen schnellen und prägnanten Überblick über verschiedene betriebliche Sachverhalte zu verschaffen. Kennzahlen gehören zu den klassischen Controlling-Instrumenten. Sie versorgen die Unternehmensführung mit Informationen für die laufende Planung, Durchsetzung, Kontrolle und Analyse.^[1]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Die Strukturierung der Kennzahlenarten.^[2]

Die Kennzahlen gliedern sich in zwei Hauptgruppen. Es gibt Grundzahlen und Verhältniszahlen. Grundzahlen sind absolute Mengen- und Wertgrößen. Dazu zählen Einzelwerte (z. B. Bankguthaben), Differenzen (z. B. Gewinn), Mittelwerte (z. B. durchschnittlicher Lagerbestand) und Summen (z. B. Bilanzsumme). Die Aussagekraft dieser Größen ist bei einzelner Betrachtung gering. Erst durch den Vergleich mit anderen Zahlen erhalten sie ihre Bedeutung.^[3]

Verhältniszahlen sind relative Größen, bei denen Sachverhalte, zwischen denen ein sachlicher Zusammenhang besteht, in Form eines Quotienten in Beziehung zueinander gesetzt werden. Sie werden genutzt, um große, unübersichtliche Zahlenmengen zu aussagekräftigen Schlüsselzahlen zu verdichten. Verhältniszahlen untergliedern sich in Beziehungszahlen, Index- bzw. Messzahlen und Gliederungszahlen. Bei Beziehungszahlen werden zwei verschiedenartige Größen einander zugeordnet (z. B. Gewinn zu Eigenkapital). Dabei können Zähler und Nenner dieselben oder unterschiedliche Einheiten besitzen. (z. B. Euro zu Euro bzw. Euro zu Stunden). Bei Index- bzw. Messzahlen werden zwei gleichartige, aber zeitlich oder örtlich unterschiedliche Größen zueinander in Beziehung gesetzt (z. B. Lebenshaltungskostenindex). Dabei wird die zu betrachtende Zählergröße (Lebenshaltungskosten in 2013) zu einer Basisgröße (Lebenshaltungskosten in 2012) ins Verhältnis gesetzt. Die Basisgröße wird mit 100 gleichgesetzt. Es wird gemessen, inwieweit die betrachtete Zählergröße von der Basis abweicht. Gliederungszahlen geben den Anteil einer Größe an einer Gesamtmenge an (z. B. Eigenkapital am Gesamtkapital). Durch Gliederungszahlen kann beispielsweise eine Aufteilung des Umsatzes nach Produkten, Kunden und Regionen erfolgen.^[4]

2.2 Kennzahlensysteme

Durch die Verwendung von vielen einzelnen Kennzahlen können Sachverhalte unübersichtlich werden und zu Widersprüchen führen. Durch Kennzahlensysteme werden die einzelnen Kennzahlen in eine Ordnung zueinander gebracht. Ein Kennzahlensystem ist somit eine Menge von Kennzahlen, die durch Beziehungen bzw. Zusammenhänge zu einer geordneten Struktur verknüpft sind und so als Gesamtheit über einen Sachverhalt vollständig informieren. Man unterscheidet zwischen Ordnungssystemen und Rechensystemen. Ordnungssysteme stellen die Kennzahlen für bestimmte betriebliche Sachverhalte zusammen (z. B. Personalwirtschaft). Rechensysteme zerlegen die Kennzahlen rechnerisch und bilden die hierarchische Struktur einer Pyramide.^[5]

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Abbildung 2: Die Struktur einer Kennzahlenpyramide.^[6]

Die entscheidende Größe einer Kennzahlenpyramide ist die Spitzenkennzahl. Sie soll die betriebswirtschaftlich wichtigste Aussage des Systems in komprimierter Form vermitteln (z.B. das Ergebnisziel). Ebenso können innerhalb des Systems aussagekräftige Kennzahlengruppen gebildet werden, die über bestimmte betriebliche Sachverhalte informieren. Kennzahlensysteme liefern wertvolle Informationen für die Planung und Kontrolle. Allerdings sind sie sehr rechenorientiert und die Ziele meist nur einseitig ausgerichtet.^[7]

Das bekannteste Kennzahlensystem ist das „DuPont-System of Financial Controll“. Es wurde 1919 von dem Chemiekonzern „DuPont“ entwickelt. Unternehmensziel ist nicht die absolute Größe Gewinnmaximierung, sondern die relative Größe Gesamtkapitalrentabilität („Return on Investment“). Diese wird in Kapitalumschlag und Umsatzrentabilität aufgespalten. Die weitere Aufspaltung der Umsatzrentabilität zeigt die verschiedenen Kosteneinflussfaktoren. Die Aufspaltung des Kapitalumschlags gibt einen Überblick über das Anlage- und Umlaufvermögen. Durch das rechnerische Auflösen der obersten Zielgröße, kann eine strukturierte Gewinnanalyse vorgenommen werden.^[8]

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Abbildung 3: „Das DuPont-Kennzahlensystem“.^[9]

Wegen der gestiegenen Unternehmensanforderungen und steigender Kritik an der Eindimensionalität monetärer Kennzahlensysteme wurde Anfang der 1990er Jahre unter der Leitung von Robert Kaplan und David Norton ein Forschungsprojekt durchgeführt, aus dem die „Balanced Scorecard“ entstanden ist.^[10]

Während das „DuPont-System“ ausschließlich monetäre Größen verwendet, so werden bei der „Balanced Scorecard“ auch strategische Ziele (z. B. Kundenbindung, Mitarbeiterqualifikation, Forschung und Entwicklung) berücksichtigt, die für die fortlaufende Produktions- und Absatzkraft ebenso von Bedeutung sind.^[11]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 4: Die vier Perspektiven der „Balanced Scorecard“.^[12]

Die Balanced Scorecard unterscheidet vier Perspektiven. Die finanzwirtschaftliche Perspektive ist das übergeordnete Ziel, das zur Orientierung der anderen Perspektiven dient. Die Kundenperspektive zeigt auf, durch welche Leistungen Stammkunden gebunden und neue gewonnen werden können. Ein Maßstab für die Leistung ist, wie das Unternehmen aus Sicht der Kunden eingeschätzt wird. Die interne Prozessperspektive bildet die wichtigsten Merkmale der Geschäftsprozesse des Unternehmens ab. Hier geht es um Effizienzverbesserungen im operativen Geschäft (z. B. Verbesserung der Organisationsstruktur und des Personaleinsatzes). Die Potentialperspektive (häufig auch Lern- und Entwicklungsperspektive genannt) zeigt Lücken auf, die zwischen den vorhandenen Qualifikationen bzw. Fähigkeiten des Personals und der zur Höchstleistung erforderlichen Qualifikationen bzw. Fähigkeiten bestehen. Durch die Stärkung von Forschung und Entwicklung, die Verbesserung der Leistungsfähigkeit des Informationssystems und die Weiterbildung des Personals können Wachstum und eine Verbesserung der Wettbewerbssituation erreicht werden. Zwischen den einzelnen Perspektiven können Zielkonflikte entstehen. Beispielsweise verursacht die Weiterbildung des Vertriebspersonals zunächst ein größeres Ausgabevolumen. In späteren Jahren könnten dadurch aber der Absatz bzw. die Einnahmen steigen. Die „Balanced Scorecard“ ist nicht nur als Kennzahlensystem zu verstehen. Vielmehr ist sie ein Bindeglied zwischen der Entwicklung einer Unternehmensstrategie und ihrer Umsetzung.^[13]

2.3 Aufgaben und Funktionen

Jeder Pilot braucht in seinem Cockpit verlässliche Instrumente, die ihm anzeigen, wie schnell und wie hoch er fliegt, auf welchem Kurs er unterwegs ist, wie viel Treibstoff noch im Tank vorhanden ist und vieles mehr. Nur so wird er seinen Zielflughafen sicher erreichen. Genauso braucht die Führungsebene von Unternehmen Kennzahlen. Sie sollen die Stärken und Schwächen im Unternehmen abbilden und ihnen als Entscheidungsgrundlage dienen.^[14]

In der Planung, die auch als Willensbildung bezeichnet wird, formuliert man Ziele als Leitgrößen für zukunftsbezogenes Handeln. Anschließend werden diese Ziele und Strategien konkretisiert und die daraus folgenden Maßnahmen geplant . Dies ist eine wichtige Voraussetzung für die Durchführung der Unternehmensziele in einer arbeitsteiligen Organisation. Die Zielvorgaben müssen angeordnet bzw. den Mitarbeitern mitgeteilt werden, damit sie realisiert werden können. Planung ohne Kontrolle reicht für eine zielorientierte Unternehmenssteuerung nicht aus. Kennzahlen erfüllen im Führungsprozess vor und nach der Realisationsphase eine Dokumentationsfunktion. Sie erleichtern die Dokumentation der Planungsergebnisse sowie der Soll- und Ist-Zielerreichungsgrade geplanter Maßnahmen. Ohne ein Dokumentationssystem können die anschließend beschriebenen Steuerungsaufgaben nicht erfüllt werden. Die Steuerungskennzahlen setzen ein Dokumentationssystem voraus, mit dem Ist-Zahlen erfasst werden können (ein Ermittlungssystem wie z. B. das interne Rechnungswesen für die monetären Ziele). Kennzahlen erleichtern die Kommunikation in allen Phasen des Führungsprozesses. Sie können zur Informationsentlastung und zur Konkretisierung der Aufgaben beitragen und somit als Hilfsmittel für die strategische sowie die operative Planung, Durchsetzung und Kontrolle dienen.^[15]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 5: Regelkreis des Planungs- und Kontrollsystems.^[16]

In den regelmäßig stattfindenden Planungsrunden erfüllen Kennzahlen durch die Analyse bestimmter Sachverhalte eine Anregungsfunktion zur Willensbildung. Ebenso helfen sie, Planungsprobleme festzustellen. In der Planungsphase dienen Kennzahlen als Planungs- und Entscheidungsgrundlage und bewahren die Entscheidungsträger davor, in einer zu großen Detailfülle den Überblick zu verlieren. Sie unterstützen die Setzung von Prioritäten und die Konzentration auf Schwerpunkte. Auf die Phase der Strategiefindung folgt die strategische Durchsetzung, in der die Überleitung strategischer Ziele in operative Ziele und Maßnahmen erfolgt. Strategische und operative Planung werden miteinander verknüpft. Dadurch erfolgt eine Koordination zwischen kurzfristigen und langfristigen Zielen bzw. die Ausrichtung der operativen auf die strategischen Ziele. Wenn in der Planung Entscheidungen getroffen werden sollen, können Kennzahlensysteme als Simulationsmodelle dienen, um die Wirkungen von Handlungsalternativen abzuschätzen. Als quantitative Ziele üben Kennzahlen in der Planungsphase eine steuernde Wirkung aus. Zur Lösung von Planungs- und Entscheidungsproblemen werden Informationen für die Beurteilung möglicher Alternativen zu den Unternehmenszielen benötigt. In diesem Sinne können Kennzahlen als erwünschte Zustände und als rechenhafte Größen die Aufgabe von Entscheidungskriterien übernehmen (z. B. Investitionskriterien wie Kapitalwert für strategische Entscheidungen. Wenn mit Hilfe von Kennzahlen Entscheidungen gefällt werden, handelt es sich um eine instrumentelle Nutzung von Kennzahlen.^[17]

In einer arbeitsteiligen Organisation werden die Maßnahmen zur Zielerreichung auf viele verschiedene Aufgabenträger verteilt. Daher muss der Ablauf abgestimmt werden. Steuerungskennzahlen erfüllen hierbei eine sachliche und personelle Koordinationsaufgabe. Ebenso erfüllen sie im Rahmen der Durchsetzung eine Detaillierungsfunktion. Die allgemeineren Oberziele werden in konkretere Unterziele für die beauftragten Organisationseinheiten aufgespalten. Steuerungskennzahlen verschiedener Fachbereiche müssen über Zweck-Mittel-Beziehungen miteinander verbunden sein, damit sie die bereichsspezifischen Aktivitäten auf die obersten Unternehmensziele ausrichten. Bevor Zielvorgaben festgelegt werden, erfolgt in der Planung eine Vorabstimmung sowie eine Überprüfung der Zweck-Mittel-Beziehungen. Die in der Planung festgelegten Ziele müssen durchgesetzt werden, damit sie ihre Steuerungswirkung entfalten können. Für die operative Durchsetzungsphase, die nach der operativen Planung folgt, benötigen die Organisationseinheiten auf sie zugeschnittene Informationen wie verbindliche Soll-Vorgaben und Weisungen, an denen Entscheidungen und Handlungen auszurichten sind. Durch Steuerungskennzahlen als Soll-Vorgaben werden spezifische Aufgabenstellungen kurz und knapp übermittelt. Wird nur das Ergebnis der Ausführungshandlung vorgegeben (z. B. erreichen einer Absatzmenge), verbleiben Entscheidungsspielräume, die auszufüllen sind. In einer Kette von weiteren Durchsetzungshandlungen werden sie durch persönliche Anordnungen konkretisiert, die sich auf die Ausführungsprozesse und die einzusetzenden Produktionsfaktoren beziehen. Mit Willensdurchsetzung wird die Gesamtheit aller Maßnahmen, die dazu dienen, den vorgedachten Willen Realität werden zu lassen, bezeichnet. Die Durchsetzung von Routineaufgaben geschieht durch eine Anordnung, eine Vorgabe möglichst exakt und ohne Änderung umzusetzen bzw. an vorhandene Gegebenheiten anzupassen. Ein häufiger Fehler besteht darin, diese Form der Durchsetzung auf größere, strategische Veränderungen in Unternehmen zu übertragen.^[18]

Instrumente der Durchsetzung können auch Entscheidungskriterien sein. Über Steuerungskennzahlen als Entscheidungskriterien, die auf verschiedene Entscheidungsprobleme und Entscheidungssituationen anwendbar sind, lassen sich Entscheidungsspielräume steuern. Die Vereinfachung durch Kennzahlen kommt besonders bei Entscheidungskriterien mit dem Charakter von „Faustregeln“ zum Ausdruck (z. B. Soll-Relation von 1:2 zwischen Eigen- und Fremdkapital, Festlegung der Bestellmenge in bestimmtem Verhältnis zum durchschnittlichen Lagerbestand der Vorperiode). Um bereits gefällte Entscheidungen durchzusetzen und die Mitarbeiter zu beeinflussen, wäre es sogar denkbar, bestimmte Kennzahlen (ohne sie tatsächlich zur Entscheidung genutzt zu haben) zur Legitimation von Anordnungen symbolisch zu nutzen. Allerdings handelt es sich hierbei um eine gezielte Manipulation der Mitarbeiter und sollte daher in der Praxis nicht angewandt werden. Zu guter Letzt haben Kennzahlen eine Lern- und Motivationsfunktion. Dabei dient erstere für die Entscheidungen und letztere für die Verhaltenssteuerung. In der Kontrollphase ist die Leistung des Unternehmens durch vergangenheitsorientierte Soll-Ist-Vergleiche sowie Abweichungsanalysen zu beurteilen. Für die Kontrolle sind die Sollgrößen der Maßstab, an dem die realisierte Zielerreichung gemessen wird.^[19]

Aus der Lern- und Motivationsfunktion leiten sich verschiedene Auffassungen von Kontrolle ab. Bei der Lernfunktion werten Bereiche oder Mitarbeiter Abweichungen mithilfe einer Selbstkontrolle aus. Sie dient dazu, die selbst getroffenen Entscheidungen zu verbessern. Die Abweichungsanalyse soll Lerneffekte anstoßen, durch die sich die Teilabweichungen künftig reduzieren lassen, die durch eigene Entscheidungen beeinflussbar sind. Im Rahmen der Motivationsfunktion übt die übergeordnete Instanz eines Bereichs die Kontrolle aus.^[20]

Durch die Ankündigung von Fremdkontrolle soll vermieden werden, dass beabsichtigte Abweichungen entstehen, die darauf zurückzuführen sind, dass Fachbereichsleiter versuchen, statt der Interessen des Unternehmens ihre eigenen zu verfolgen. Überwachung in der Fremdkontrolle hat eine Motivations- und Verhaltensteuerungsfunktion. Die übergeordneten Instanzen entscheiden nicht selbst, sondern beeinflussen mit Hilfe von Kennzahlen die Entscheidungen ihrer Mitarbeiter. Sofern Bereichsleiter eigennützig ihre Interessen verfolgen, wird den Mitarbeitern im Sinne des Sprichworts „Vertrauen ist gut, Kontrolle ist besser“ kein volles Vertrauen geschenkt. Die Voraussetzungen für eine Selbstkontrolle sind somit nicht gegeben. Es wird als notwendig angesehen, dass die übergeordnete Instanz die Erreichung von Zielvorgaben überwacht. Dazu muss die Androhung von Überwachung allerdings glaubwürdig sein. Damit die Motivation verstärkt wird, kann die Zielerreichung mit Anreizen wie Belohnung (erfolgsabhängige Vergütung) oder Bestrafung verknüpft werden.^[21]

3 Grundlagen zur kommunalen Verwaltungsreform

3.1 Notwendigkeit

In den letzten Jahren hat die Verschuldung der Kommunen, besteht aus Landkreisen, Städten und Gemeinden, in Deutschland stark zugenommen. Während die Verschuldung der kommunalen Haushalte im Jahr 2000 bereits bei rund 104,87 Milliarden Euro lag, so ist sie zum 31.12.2011 auf einen Wert von 139,35 Milliarden Euro noch weiter angestiegen. Auch die Pro-Kopf-Verschuldung der Kommunen ist gewachsen und lag in 2011 bei 1.837,44 Euro pro Einwohner.^[22]

Als Gründe für das Ansteigen des Schuldenberges werden von den Kommunen häufig folgende Aspekte angeführt:

- Der Bund und die Länder übertragen den Kommunen immer mehr Aufgaben, aber übernehmen die entstehenden Kosten nicht in vollem Umfang.
- Steigende Kosten (z. B. bei den Personalaufwendungen).
- Geringere Einnahmen (z. B. durch Gewerbesteuerausfälle).
- Kürzungen von Zuweisungen und Zuschüssen.^[23]

Ebenso wird in diesem Zusammenhang oftmals auf die Wirtschafts- und Finanzkrise in den Jahren 2009 bis 2011 hingewiesen, welche die bereits bestehenden Deckungslücken noch erweitert hat.^[24]

Der Bund der Steuerzahler hingegen sieht die Verantwortung vorwiegend bei den Politikern, die über die Einnahmen und Ausgaben des Staates entscheiden. Wenn die Einnahmen nicht reichen, um die Ausgaben zu decken, würden sie, nach deren Ansicht, sich eher für das Anhäufen der Schulden entscheiden, anstatt über mögliche Einsparungen im Haushalt nachzudenken, weil sie von den Wählern wiedergewählt werden wollen.^[25]

Unabhängig von der Bewertung der möglichen Ursachen sind die Folgen der Verschuldung gleichermaßen absehbar. Um die Finanzierungslücken zu decken, müssen die Kommunen Kredite aufnehmen, wofür die Banken Zinsen verlangen. Steigen die Schulden weiter an, werden höhere Kredite benötigt und somit werden auch die Zinsaufwendungen größer. Die Spielräume für Entlastungen bei Steuern und Abgaben werden geringer und es entsteht eine größere Anfälligkeit der Kommunen für Zinsänderungen an den Geld- und Kreditmärkten. Das Geld, welches für die Zinslasten verwendet werden muss, fehlt dem Staat, um seine eigentlichen Aufgaben zu erfüllen. Die Schulden, die heute gemacht werden, müssen von den nachfolgenden Generationen irgendwann in Form von Steuern und anderen Abgaben zurückgezahlt werden. Um den negativen Trend der Verschuldung zu stoppen, gibt es drei verschiedene Optionen:

1. Senkung der Ausgaben durch die Streichung von öffentlichen Aufgaben (z. B. Schließung von Schwimmbädern, Verkauf von Bürgerhäusern).
2. Erhöhung der Einnahmen durch Steuern, Gebühren und Abgaben.
3. Erhöhung der Wirtschaftlichkeit der Kommunen und effizienteres Verwaltungshandeln.^[26]

Die ersten beiden Optionen liegen vorwiegend im politischen Entscheidungsraum und beinhalten Einschnitte für die Bürgerinnen und Bürger. Die dritte Option hingegen muss von der Verwaltung selbst angegangen werden und weist noch Ausbaupotenzial auf. Die Erfahrungen und die Praxis zeigen, dass der Staat mit den ihm zur Verfügung gestellten Mitteln nicht wirtschaftlich umgeht, weshalb die Medien des Öfteren über unwirtschaftliche bzw. sinnlose Mittelverwendungen berichten. Als Ursache für die geringe Wirtschaftlichkeit werden eine intransparente kamerale Rechnungslegung und die mit ihr verbundene inputorientierte Haushaltslogik verantwortlich gemacht. Das bedeutet, dass zwar Schwerpunkte der Wirtschafts- und Sozialpolitik durch entsprechende Titelansätze im kameralen Haushalt dargestellt werden, aber es erfolgt keine Rückmeldung darüber, welche Ziele erreicht worden sind und welche Wirkungen sie erzeugen. Leistungspotentiale bleiben somit auf der Strecke.^[27]

Es wird daher eine neue Verwaltungssteuerung benötigt, wo Ziele und Kennzahlen direkt im öffentlichen Haushaltswesen integriert werden. Dabei soll sich die Haushaltsplanung an konkret formulierten Zielen orientieren, die anhand von Kennzahlen gemessen werden. Die Zielentwicklung wird durch die Kennzahlen während des Haushaltsvollzuges überwacht und stellt fest, inwieweit die Ziele erreicht worden sind. Dies erhöht die Sachlichkeit bei der politischen Diskussion über wirtschafts- und sozialpolitische Zielsetzungen.^[28]

[...]

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^[1] Vgl. Wöhe, Günther/Döring, Ullrich: Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 24., über- arbeitete und aktualisierte Auflage, Vahlen-Verlag, München, 2010, S. 208; Gladen, Werner: Perfor- mance Measurement - Controlling mit Kennzahlen, 5., überarbeitete Auflage, Gabler-Verlag, Wiesba- den, 2011, S. 11.

^[2] Eigene Darstellung, in Anlehnung an Wöhe, Günther/Döring, Ullrich: Einführung in die Allgemeine Be- triebswirtschaftslehre, 24., überarbeitete und aktualisierte Auflage, Vahlen-Verlag, München, 2010, S. 208.

^[3] Vgl. Wöhe, Günther/Döring, Ullrich: Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 24., über- arbeitete und aktualisierte Auflage, Vahlen-Verlag, München, 2010, S. 208; Gladen, Werner: Perfoman- ce Measurement - Controlling mit Kennzahlen, 5., überarbeitete Auflage, Gabler-Verlag, Wiesbaden, 2011, S. 16; zur Vertiefung vgl. Reichmann, Thomas: Controlling mit Kennzahlen und Management- Tools - Die systemgestützte Controllings-Konzeption, 7. Auflage, München, 2006, S. 51 ff.

^[4] Vgl. Gladen, Werner: Performance Measurement - Controlling mit Kennzahlen, 5., überarbeitete Aufla- ge, Gabler-Verlag, Wiesbaden, S. 16; Horváth, Péter: Controlling, 12., vollständig überarbeitete Aufla- ge, Vahlen-Verlag, München, 2011, S. 498; zur Vertiefung vgl. Reichmann, Thomas: Controlling mit Kennzahlen und Management-Tools - Die systemgestützte Controllings-Konzeption, 7. Auflage, Mün- chen, 2006, S. 51 ff.

^[5] Vgl. Horváth, Péter: Controlling, 12., vollständig überarbeitete Auflage, Vahlen-Verlag, München, 2011, S. 500/501.

^[6] Vgl. Zentralverband der Elektronischen Industrie e. V. (ZVEI): Abbildung eines ZVEI-Kennzahlensys- tems, Betriebswirtschaftliche Schriftenreihe des ZVEI, 1971, S. 113, online im Internet: http://lb.landw.uni-halle.de/publikationen/hab/hab4.htm, Datum des Zugriffs: 30.06.2013.

^[7] Vgl. Alpha Global Exchange Limited: dasWirtschaftslexikon.com, Stichwort: Kennzahlen und Kenn- zahlensysteme - Abschnitt V, online im Internet: http://www.daswirtschaftslexikon.com/d/kennzahlen_ und_kennzahlensysteme/kennzahlen_und_kennzahlensysteme.htm, Datum des Zugriffs: 30.06.2013; Horvát, Péter: Controlling, 12. vollständig überarbeitete Auflage, Vahlen-Verlag, München, S. 501.

^[8] Vgl. Wöhe, Günther/Döring, Ullrich: Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 24., über- arbeitete und aktualisierte Auflage, Vahlen-Verlag, München, 2010, S. 210.

^[9] In Anlehnung an Horváth, Peter: Controlling, 12., vollständig überarbeitete Auflage, Vahlen-Verlag, München, 2011, S. 503; Reimus.Net GmbH: www.controlling-portal.de - Stichwort: Kennzahlen- systeme, online im Internet: http://www.controllingportal.de/Fachinfo/Kennzahlen/Kennzahlen- Syste- me.html, Datum des Zugriffs: 30.06.2013.

^[10] Vgl. Springer Gabler Verlag: Gabler Wirtschaftslexikon – Stichwort: Balanced Scorecard, online im Internet: http://wirtschaftslexikon.gabler.de/Archiv/1856/balanced-scorecard-v7.html, Datum des Zu- griffs: 30.06.2013; zur Vertiefung vgl. Kaplan, Robert S./Norton, David P.: The Balanced Scorecard - Translating strategy into action, Boston, 1996.

^[11] Vgl. Wöhe, Günther/Döring, Ullrich: Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 24., über- arbeitete und aktualisierte Auflage, Vahlen-Verlag, München, 2010, S. 212.

^[12] Vgl. Unternehmen>Region Consulting GmbH: Abbildung einer Balanced Scorecard, online im Inter- net: http://www.unternehmen-region.eu/BSC2.html, Datum des Zugriffs: 30.06.2013.

^[13] Vgl. Wöhe, Günther/Döring, Ullrich: Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 24., über- arbeitete und aktualisierte Auflage, Vahlen-Verlag, München, 2010, S. 212/213; vgl. Weber, Jürgen/ Schäffer, Utz: Einführung in das Controlling, 12. Auflage, Schäffer-Poeschel-Verlag, Stuttgart, 2008, S. 194.

^[14] Vgl. B-Wise GmbH: Business-wissen.de - Werkzeuge für Organisation und Management - Stichwort: Handbuch - Controlling + Buchhaltung - Kennzahlensysteme, online im Internethttp://www.business- wissen.de/handbuch/kennzahlensysteme, Datum des Zugriffs: 30.06.2013.

^[15] Vgl. Gladen, Werner: Performance Measurement - Controlling mit Kennzahlen, 5., überarbeitete Aufla- ge, Gabler-Verlag, Wiesbaden, 2011, S. 27/28; zur Vertiefung vgl. Küpper, Hans- Ullrich: Controlling- Konzeption, Aufgaben, Instrumente, 5. Auflage, Stuttgart, 2008, S. 389 ff.

^[16] Vgl. Gladen, Werner: Performance Measurement - Controlling mit Kennzahlen, 5., überarbeitete Aufla- ge, Gabler-Verlag, Wiesbaden, 2011, S. 28.

^[17] Vgl. Gladen, Werner: Performance Measurement - Controlling mit Kennzahlen, 5., überarbeitete Aufla- ge, Gabler-Verlag, Wiesbaden, 2011, S. 29; zur Vertiefung vgl. Küpper, Hans- Ullrich: Controlling- Konzeption, Aufgaben, Instrumente, 5. Auflage, Stuttgart, 2008, S. 389 ff.

^[18] Vgl. Gladen, Werner: Performance Measurement - Controlling mit Kennzahlen, 5., überarbeitete Aufla- ge, Gabler-Verlag, Wiesbaden, 2011, S. 30; zur Vertiefung vgl. Küpper, Hans- Ullrich: Controlling- Konzeption, Aufgaben, Instrumente, 5. Auflage, Stuttgart, 2008, S. 389 ff.

^[19] Vgl. Gladen, Werner: Performance Measurement - Controlling mit Kennzahlen, 5., überarbeitete Aufla- ge, Gabler-Verlag, Wiesbaden, 2011, S. 31; zur Vertiefung vgl. Küpper, Hans- Ullrich: Controlling- Konzeption, Aufgaben, Instrumente, 5. Auflage, Stuttgart, 2008, S. 389 ff.

^[20] Vgl. Gladen, Werner: Performance Measurement - Controlling mit Kennzahlen, 5., überarbeitete Aufla- ge, Gabler-Verlag, Wiesbaden, 2011, S. 33; zur Vertiefung vgl. Küpper, Hans- Ullrich: Controlling- Konzeption, Aufgaben, Instrumente, 5. Auflage, Stuttgart, 2008, S. 389 ff; vgl. Ewert, Ralf/ Wagen hofer, Alfred: Interne Unternehmenssteuerung, 7. Auflage, Berlin - Heidelberg - New York, 2008.

^[21] Vgl. Gladen, Werner: Performance Measurement - Controlling mit Kennzahlen, 5., überarbeitete Aufla- ge, Gabler-Verlag, Wiesbaden, 2011, S. 33; zur Vertiefung vgl. Küpper, Hans- Ullrich: Controlling- Konzeption, Aufgaben, Instrumente, 5. Auflage, Stuttgart, 2008, S. 389 ff; vgl. Ewert, Ralf/ Wagen hofer, Alfred: Interne Unternehmenssteuerung, 7. Auflage, Berlin - Heidelberg - New York, 2008.

^[22] Vgl. Burth, Andreas/Gnädiger, Dr. Marc: www.Haushaltssteuerung.de - Stichwort: Staatsverschuldung in Deutschland - Gesamt - Kommunen, online im Internet: http://www.haushaltssteuerung.de/verschul- dung-gesamt-deutschland.html, Datum des Zugriffs: 30.06.2013; Statistisches Bundesamt, Schulden der öffentlichen Haushalte 2011, Fachserie 14, Reihe 5, Wiesbaden, 2012, Tab. 1.5.1./1.5.2.

^[23] Vgl. Landkreis Hersfeld-Rotenburg: Haushaltssatzung und Haushaltsplan 2013, Kreistag des Land- kreises Hersfeld-Rotenburg, Bad Hersfeld, 2013, online im Internet: http://www.hef-rof.de/Startseite/ Stichwortverzeichnis/Finanzen- Haushalt/Haushaltsplan-2013/K241.htm, Datum des Zugriffs: 30.06.2013, Register 2, S. 39/40.

^[24] Vgl. Landkreis Hersfeld-Rotenburg: Haushaltssatzung und Haushaltsplan 2013, Kreistag des Land- kreises Hersfeld-Rotenburg, Bad Hersfeld, 2013, online im Internet: http://www.hef-rof.de/Startseite/ Stichwortverzeichnis/Finanzen- Haushalt/Haushaltsplan-2013/K241.htm, Datum des Zugriffs: 30.06.2013, Register 2, S. 18.

^[25] Vgl. Bund der Steuerzahler Deutschland e. V.: www.Steuerzahler.de - Stichwort: Staatsausgaben - Verschuldung, online im Internet: http://www.steuerzahler.de/Verschuldung/7688c8973i1p477/, Datum des Zugriffs: 30.06.2013.

^[26] Vgl. Müller-Elmau, Christian: Doppik-Leitfaden - Von der Projektierung zum Gesamtabschluss, Kapi- tel 7, 2. Auflage, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden, 2012, S. 158.

^[27] Vgl. Müller-Elmau, Christian: Doppik-Leitfaden - Von der Projektierung zum Gesamtabschluss, Kapi- tel 7, 2. Auflage, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden, 2012, S. 158.

^[28] Vgl. Müller-Elmau, Christian: Doppik-Leitfaden - Von der Projektierung zum Gesamtabschluss, Kap- tel 7, 2. Auflage, Kommunal- und Schulverlag, Wiesbaden, 2012, S. 158.