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Ist der deutsche Bundesrat ein Vetospieler?

Hausarbeit 2013 13 Seiten

Politik - Politische Systeme - Politisches System Deutschlands

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

I. Vetospielertheorie von Tsebelis

II. Hat der Bundesrat formal das Potential ein Vetospieler zu sein?
a. Verfassungsrechtliche Grundlagen
b. Einschränkungen
c. Zwischenfazit

III. Wann ist der Bundesrat faktisch ein Vetospieler?
a. Absorbierte Bundesratsmehrheit
b. Divided Government – der Bundesrat als kohäsiver Vetospieler
c. Unkohärenter Bundesrat
d. Zwischenfazit

IV. Fazit

Literaturverzeichnis

Einleitung

„Veto-Welle - Kurz vor der Wahl demonstriert die Opposition im Bundesrat noch einmal ihre Macht. Egal ob Begrenzung von Managergehältern, ein Gesetz gegen Zwangsprostitution oder schärfere Regeln gegen korrupte Ärzte: SPD, Grüne und Linke blockten die Entwürfe der schwarz-gelben Regierung ab.“ (Spiegel Online 2013, 20.09.)

Blockadepolitik oder auch Veto-Welle, das sind die Schlagwörter mit denen der Bundesrat in der Regel auf sich aufmerksam macht. Die Mitglieder des Bundesrates verfügen scheinbar über wirkungsvolle Instrumente, die sie gegen die Regierung anbringen können. Doch ist der Bundesrat wirklich ein so starker Vetospieler, wie es von den Medien dargestellt wird? Oder ist dies eine mediale Verzerrung bei der sein politischer Einfluss als umfangreicher abgebildet wird, als er es eigentlich ist? Es ist natürlich kein Geheimnis, dass dem Bundesrat verfassungsrechtlich ein Vetorecht zugesichert ist. Aber inwiefern kann man ihn deswegen als Vetospieler bezeichnen? Wie weitreichend ist seine Einspruchsbefugnis und wie wahrscheinlich ist es, dass er sein Vetopotential aktiviert?

Für die Beantwortung dieser Fragen ist diese Seminararbeit in drei Hauptteile gliedert. Im ersten Teil wird die Vetospielertheorie von George Tsebelis skizziert, um damit eine Referenzpunkt für die Ansprüche, die an einen Vetospieler gestellt werden, zu geben (I.). In den folgenden zwei Kapiteln wird der Bundesrat in Hinblick auf sein Vetopotential betrachtet. Dabei wird zuerst danach gefragt, wie die formale Ausgestaltung der Institution Bundesrat aussieht, um zu erörtern inwiefern er Vetos einlegen kann (II.). Im Anschluss wird die Verfassungsrealität erfasst, indem auf die Umstände geschaut wird, die herrschen müssen, damit der Bundesrat Einspruch erhebt (III.). Als Resultat vertritt diese Seminararbeit die These, dass der Bundesrat ein Vetospieler beschränkter maßen ist und faktisch von seinem Vetorecht nur unter bestimmten Bedingungen Gebrauch macht.

I. Vetospielertheorie von Tsebelis

Im Folgenden soll so ausführlich wie für die Thematik notwendig, jedoch so knapp wie möglich ein Überblick über die Vetospieler-Theorie von George Tsebelis gegeben werden. Mit seiner Theorie strebt dieser es generell an, die Fähigkeit politischer Systeme zu Reformveränderungen zu bewerten (Tsebelis 1995, 289). Dafür betrachtet er zum einen das Potential zum Politikwechsel, also die Policy Stabilität, als abhängige Variable und zum anderen die Vetospieler als unabhängige Variable (Tsebelis 2002, 16).

“ Veto players are individual or collective actors whose agreement is necessary for a change of the status quo .” (Tsebelis 2002, 36)

Vetospieler können sowohl Institutionen als auch Parteien sein, wobei die Einspruchsrechte der institutionellen Vetospieler in der Verfassung festgeschrieben sind und die der parteipolitischen Vetospieler sich aus der Verfassungswirklichkeit ergeben (vgl. Tsebelis 2002, 36). In beiden Fällen zeichnen sie sich dadurch aus, dass ihre Zustimmung notwendig ist, um den Status quo zu verändern (vgl. Tsebelis 1995, 301).

Auch wenn Tsebelis bspw. Zentralbanken und Gerichte als mögliche Vetospieler bezeichnet, sind die institutionellen und parteilichen Vetospieler die grundsätzlichen Pfeiler seiner Theorie (ebd., 305). Mit Blick auf parlamentarische Systeme sieht er das Parlament als den institutionellen Vetospieler, wobei in bikameralen Systemen beide Kammern als jeweils ein Vetospieler betrachtet werden können. Die parteilichen Vetospieler sind jene Parteien, welche die Regierung stellen ( vgl. Merkel 2003, 257).

Der Einfluss der Vetospieler auf die Policy Stabilität ist von drei Parameter abhängig. Der Anzahl der Vetospieler, ihre ideologische Distanz (Kongruenz, als die Nähe der Politikpositionen der einzelnen Vetospieler) sowie ihre interne Kohäsion (vgl. ebd.).

1. “ The addition of a new veto player increases policy stability either by decreasing the size of the winset of the status quo, or by increasing the size of the unanimity core ” (Tsebelis 2002, 43)

Nach Tsebelis ist die Wahrscheinlichkeit einer Änderung des politischen Status quo, umso größer, je kleiner die Zahl der Vetospieler ist. Denn durch die geringere Anzahl von Vetospielern vergrößert sich das winset (Gewinnmenge) der Akteure (vgl. Schmidt 2003).

2. „Significant departures from the status quo are impossible when the veto players […] have significant ideological distances among them.” (Tsebelis 2002, 13)

Die Wahrscheinlichkeit einer Änderung des politischen Status quo ist größer, umso größer die politisch-ideologische Kongruenz zwischen den Vetospielern ist. Wenn dabei ein Vetospieler im Einstimmigkeitskern von anderen Vetospielern liegt, so besitzt er keine Auswirkungen auf die Größe der Gewinnmenge. Dieser Effekt wird von Tsebelis als Absorptionsregel bezeichnet (vgl. Tsebelis 2002, 46).

3. „Policy stability increases as the cohesion of a collective veto player increases” (Tsebelis 2002, 74)

Steigt die interne Kohäsion eines kollektiven Vetospielers, kann dieser sein potenzielles Veto beruhend auf Meinungsgeschlossenheit besser gegen die Veränderung des Status quo umsetzen (vgl. Schmidt 2003).

Zwischenfazit

Vetospieler sind institutionelle oder parteiliche Akteure, deren Zustimmung notwendig ist, um den Status quo zu verändern und können sowohl Institutionen als auch Parteien sein. In Hinblick auf den Bundesrat gilt es daher zu schauen, ob und inwiefern dies auf ihn zutrifft (Kapitel II).

Der Einflussumfang der Vetospieler auf die Policy Stabilität ist von ihrer Anzahl, ihrer Kongruenz untereinander und ihrer internen Kohäsion abhängig. Die Anzahl ist im Rahmen dieser Hausarbeit irrelevant, da nicht das Potential zum Politikwechsel innerhalb BRD bewertet werden soll, sondern nur das Vetopotential des Bundesrats an sich. Allerdings muss sehr wohl betrachtet werden, wie sich faktisch die Kongruenz des Bundesrats zu anderen Vetospielern und seine interne Kohäsion auf sein Vetoverhalten auswirken (Kapitel III).

II. Hat der Bundesrat formal das Potential ein Vetospieler zu sein?

a. Verfassungsrechtliche Grundlagen

In Artikel 50 des Grundgesetzes wird der Auftrag des Bundesrates wie folgt definiert: „ Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit. “ Der Bundesrat ist somit diejenige Institution, welche die Bundesländer in die Bundesgesetzgebung mit einbezieht, damit ihre Interessen bei der politischen Willensbildung des Bundes berücksichtigt werden. Dabei sind alle Bundesländer durch Mitglieder ihrer Landesregierung im Bundesrat vertreten (vgl. Pannowitsch 2012, 80).

In der Bundesrepublik sind nebst Bundesrat, die Bundesregierung und der Bundestag an der Gesetzgebung beteiligt. Die Bestimmung der Bundesregierung liegt mehrheitlich im Bereich der Initiative, was sich daran erkennen lässt, dass etwa mehr als zwei Drittel der Gesetzesvorlagen von der Bundesregierung eingebracht werden. Die zentrale Institution im Gesetzgebungsprozess ist der Bundestag, in welchem die Bundesgesetze beschlossen werden (vgl. Bundesrat Online Gesetzgebung).

Die im Bundestag verabschiedeten Gesetze werden dem Bundesrat zugeleitet. Abhängig davon, ob es sich um Zustimmungsgesetze oder Einspruchsgesetze, besitzt der Bundesrat in diesem „zweiten Durchgang“ unterschiedliche Handlungsoptionen (vgl. Schmidt 2010, 203).

Bei einem Zustimmungsgesetz kann der Bundesrat dem Gesetz zustimmen, ein absolutes Veto einlegen oder den Vermittlungsausschuss anrufen. Für ersteres ist es notwendig, dass die absolute Mehrheit des Bundesrats dem Gesetz zustimmt, weshalb eine Enthaltung eines Mitglieds einer Ablehnung gleichkommt. Als zustimmungspflichtig gelten Gesetze, die die Verfassung ändern (hier nur mit 2/3 Mehrheit), die Auswirkungen auf die Finanzen der Länder haben und die in die Organisations- und Verwaltungshoheit der Länder eingreifen (vgl. ebd.).

Handelt es sich um ein nicht zustimmungsbedürftigen Einspruchsgesetzes muss der Bundesrat zunächst darüber entscheiden, ob er den Vermittlungsausschuss anruft oder nicht. Einspruch kann der Bundesrat gegen ein Gesetz nur dann einlegen, wenn zuvor ein Vermittlungsverfahren abgeschlossen worden ist (vgl. ebd.).

„Wird der Einspruch mit der Mehrheit der Stimmen des Bundesrates beschlossen, so kann er durch Beschluß der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages zurückgewiesen werden. Hat der Bundesrat den Einspruch mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln seiner Stimmen beschlossen, so bedarf die Zurückweisung durch den Bundestag einer Mehrheit von zwei Dritteln, mindestens der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages.“ (GG Art. 77 IV)

Im Vergleich zu den zustimmungsbedürftigen Gesetzen ist hier der Einfluss des Bundesrates geringer, da ihn der Bundestag überstimmen kann. Zudem hat es der Bundestag nahezu immer geschafft die Einsprüche des Bundesrates abzuweisen. Dennoch kann der Einspruch trotz Überstimmung zumindest als ein suspensives Veto gesehen werden (vgl. Schmidt 2010, 204).

b. Einschränkungen

Die Ausmaße mit denen der Bundesrat sein absolutes Veto einlegen kann, sind zweierlei begrenzt. Zum einen ist die Anzahl der zustimmungspflichtigen Gesetze eingeschränkt. Zu Beginn der Bundesrepublik stellten etwa 40% der Bundesgesetze zustimmungspflichtige Gesetze und nachfolgend stieg der Anteil sogar auf 50% bis teils 60% (vgl. Schmidt 2010, 203). Da die Bedingungen für die Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen mit der Föderalismusreform I im Jahr 2006 geändert wurden, reduzierte sich seit dem der Anteil der Zustimmungspflichtigen Gesetze auf 39% und mit ihnen die potentielle Anzahl für absolute Vetos (vgl. Bundesrat Online Statistik).

Zum anderen vergrößert sich die Zahl der Aufteilung von Gesetzespaketen in zustimmungsbedürftige Verfahrensgesetze und nicht zustimmungsbedürftige Sachgesetze. Die Regierung versucht hiermit bei Gesetzesvorhaben, die den Bundesrat wahrscheinlich nicht passieren werden, das Veto des Bundesrats teilweise zu umgehen, da er gegen das Sachgesetz bestenfalls nur noch Einspruch einlegen kann (vgl. ebd.).

Ein Beispiel hierfür ist die Aufteilung des Lebenspartnerschaftsgesetzes in LPartG und zustimmungspflichtigem LPartGErgG (Lebenspartnerschaftsergänzungsgesetz) im Jahr 2001. Damals war abzusehen, dass die erste Fassung des LPartG im Bundesrat keine Mehrheit finden würde und daher teilte die Regierungskoalition das Gesetz in zwei Pakete. Das zustimmungspflichtige LPartGErgG wurde zwar wie erwartet vom Bundesrat abgelehnt, das LPartG konnte aber vom Bundestag verabschiedet werden (vgl. Müller-Götzmann 2009, 117 ).

c. Zwischenfazit

Zusammengenommen ist der Bundesrat formal ein institutioneller Vetospieler beschränkter maßen. Er ist verfassungsgemäß in der Lage zustimmungspflichtige Gesetze absolut zu verhindern. Der Anteil dieser zustimmungspflichtigen Gesetze hat sich allerdings zunehmend aufgrund der Förderalismusreform I und der immer häufiger wahrgenommenen Form der Gesetzpaketsteilung verringert. Somit steht dem Bundesrat eine Mehrzahl von Gesetzen gegenüber, gegen die er nur Einspruch erheben kann. Dieser Einspruch kann vom Bundestag überstimmt werden und ist daher in der Verfassungsrealität maximal als ein suspensives Veto zu sehen.

III. Wann ist der Bundesrat faktisch ein Vetospieler?

Zwischen den Jahren 1949 und 2009 wurden vom Bundestag an den Bundesrat insgesamt 7.074 beschlossene Gesetzesvorlagen weitergeleitet, wovon jedoch nur 72 an einem Veto gescheitert sind (vgl. Bundesrat 2009). Wieso macht der Bundesrat augenscheinlich nur so wenig Gebrauch von seinem Vetorecht? Im Folgenden werden die Parameter Kongruenz und Kohäsion in Bezug auf den Bundesrat betrachtet, um nachzuvollziehen inwiefern sich diese bei unterschiedlicher Gestaltung und Kombination auf die Aktivierung seines Vetopotentials auswirken.

Die Kongruenz, also die programmatische oder ideologische Distanz, ergibt sich in Relation zu den anderen Vetospielern im politischen System. Im Falle des Bundesrats, der sich zmeist mit den Gesetzesvorlagen des Bundestages befasst, ist hier die Bundestagsmehrheit in Vertretung der Regierungsparteien als weiterer Vetospieler relevant. Die interne Kohäsion, also die Meinungsgeschlossenheit des Bundesrats, ergibt sich daraus, ob klare Mehrheitsverhältnisse herrschen. Kombiniert man Kongruenz und Kohäsion ergeben sich verschiedene Verhältnismöglichkeiten bei denen die Inanspruchnahme des Vetorechts jeweils unterschiedlich wahrscheinlich ist.

a. Absorbierte Bundesratsmehrheit

Wenn im Bundesrat eine klare Mehrheit herrscht, die zudem die Gesetzesvorlagen der Regierung bzw. des Bundestags unterstützt, bedeutet dies, dass er nach innen aufgrund seiner Meinungsgeschlossenheit kohärent und nach außen aufgrund seiner geringen programmatischen oder ideologischen Distanz stark kongruent ist. In der Regel ist davon auszugehen, dass die unterstützende Mehrheit sich aus denselben Parteien zusammensetzt, welche auch die Regierung stellen. In solchen Fällen greift gemäß Tsebelis die Absorptionsregel:

“if some of the veto players are located in the unanimity core of the others, we can eliminate them because they do not restrict the winset of the status quo.” (Tsebelis 2002, 122)

Unter der Voraussetzung, dass die Bundesratsmehrheit mit den Koalitionsparteien der Regierung übereinstimmt, wird der Bundesrat absorbiert. Das bedeutet, dass sich nur noch die Regierungsparteien als parteiliche Vetospieler gegenüberstehen und der Bundesrat als zweite Kammer sich deren Verhandlungsergebnissen parteiliniengetreu anschließt (vgl. Tsebelis 2002, 131). Denn grundsätzlich lässt sich im parlamentarischen System Deutschlands eine ausgeprägte Fraktions- und Parteiendisziplin identifizieren (vgl. Westphalen/Bellers 2001, 230). Dass sich der Bundesrat in einer solchen Konstellation für ein Veto entscheidend ist demnach sehr unwahrscheinlich, aber in dem Falle, dass die Stimmträger im Bundesrat nicht mit der Übereinkunft der Bundesparteiführung einverstanden sind, nicht unrealistisch.

Wenn nämlich die von einigen Bundesratsmitgliedern vertretenen Länderinteressen mit den Interessen der Bundespartei konkurrieren, kann es passieren, dass sich ein Land gegen eine Gesetzesvorlage stellt und dadurch die Regierungskoalition die notwendige Mehrheit innerhalb des Bundesrats verliert (vgl. Bogdanski 2012, 68). So geschehen im Jahre 2008 als sich das SPD-geführte Sachsen gegen das von der Großen Koalition vorgebrachte BKA-Gesetz aussprach und bei der Abstimmung seiner Stimme enthielt (vgl. ZEIT Online 2008).

Man kann an dieser Stelle also festhalten, dass eine kohärente Bundesratsmehrheit, die aufgrund ihrer parteilichen Zugehörigkeit zur Regierungskoalition ein hohes Maß an Kongruenz zu dieser vorzuweisen hat, sehr wahrscheinlich nicht Gebrauch vom Vetorecht macht. Diese parteifundierte Kongruenz ist allerdings mit Vorsicht zu genießen, da Bundes- und Landesführung einer Partei gelegentlich unterschiedliche Interessen besitzen können.

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Details

Seiten
13
Jahr
2013
ISBN (eBook)
9783656732969
ISBN (Buch)
9783656732976
Dateigröße
517 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v279454
Institution / Hochschule
Universität Potsdam
Note
1,3
Schlagworte
vetospieler Bundesrat bikameral divided Government Tsebelis veto player

Autor

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