Portugals Stellung in der EU

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Zielsetzungen der Europäischen Union (EU) und der Beitritt Portugals

3. Förderpolitik der Europäischen Union als raumbedeutsame Fachpolitik
3.1 Einleitung
3.2 Die Strukturfonds
3.3 Die Gemeinschaftsinitiativen
3.4 Die Auswirkungen der Osterweiterung der EU

4. Entwicklungsdynamik der portugiesischen Wirtschaft
4.1 Einleitung
4.2 Wirtschaftswachstum in Portugal seit der EU-Mitgliedschaft
4.3 Regionale und sektorale Strukturunterschiede und sozioökonomische Situation Portugals
4.4 Komparative Standortvorteile des Wirtschaftsstandortes Portugals
4.5 Portugal auf dem Weg zu einem europäischen High-Tech-Land?

5. EFRE-unterstützte Projekte in Portugal
5.1 Einleitung
5.2 Auswirkungen EFRE-unterstützter Investitionen auf die Infrastrukturausstattung für die gesamte Region Nord
5.3 Auswirkungen der EFRE-Mittel auf die regionale Infra- und Industriestruktur der Teilregionen Grande Porto und Area Metropolitana do Porto
5.4 EU-Förderung als „Glücksfall“ für Portugal
5.5 Fazit

6. Bedeutung der EU-Osterweiterung für Portugal

1. Einleitung

Die sehr allgemein gehaltene Themenstellung „Portugals Stellung in der EU“ wird auf Grund der in großen Mengen vorhandenen Literatur (zu verschiedensten Themenschwerpunkten) sowie hinsichtlich des Themas des Studienprojektes auf Aspekte der Wirtschaftsgeographie bzw. Stadt- bzw. Regionalentwicklung und -politik begrenzt, wobei vor allem die ökonomischen Auswirkungen seit der EU-Mitgliedschaft 1986 analysiert werden. Dabei fällt der Strukturpolitik im Sinne einer Regionalpolitik zur Beeinflussung der Wirtschaftsstruktur für eine verbesserte Durchsetzung ökonomischer Aktivitäten eine gewichtige Rolle zu, um den weniger entwickelten Staaten eine günstige Basis für den Aufholungsprozess zu bieten. Eine Beschreibung dieser Förderpolitik der Europäischen Union als raumbedeutsame Fachpolitik, insbesondere der Strukturfonds als Zuschussinstrumente, sowie der Gemeinschaftsinitiativen als strukturpolitische Maßnahmen der EU wird in Kapitel 3 näher erläutert. In Kapitel 2 werden die Zielsetzungen der Europäischen Union (EU) und der Beitritt Portugals in die EU dargestellt. Es wird allerdings nur die für den Zeitraum von 2000 – 2006 reformierte Förderpolitik der EU berücksichtigt und ein Ausblick auf dieses Förderinstrumentarium hinsichtlich der EU-Osterweiterung im Mai 2004 gegeben. In Kapitel 4 wird auf die derzeitige wirtschaftliche Situation Portugals und den Entwicklungen seit der EU-Mitgliedschaft eingegangen. Es werden die Gründe für die insgesamt positive Entwicklung dargestellt, jedoch gleichzeitig auf die strukturellen Probleme hingewiesen, wobei komparative Standortvorteile, die ausländische Direktinvestitionen begünstig(t)en, verdeutlicht werden. Dieses Kapitel endet mit einem Ausblick, inwiefern Portugal auf dem Weg zu einem High-Tech-Land ist. In Kapitel 5 erfolgt eine Analyse ausgewählter EFRE-unterstützter Projekte zur Unterstützung des Strukturwandels, vor allem im Bereich der Infrastruktur, die zu Beginn der EU-Mitgliedschaft Portugals durchgeführt wurden und eine positive Entwicklung und ein Wirtschaftswachstum Portugals insgesamt überhaupt erst ermöglichten. Dafür wurde die Region Norden, insbesondere die Teilregion Porto, als ein Beispiel ausgewählt. In Kapitel 6, einem weiteren Schwerpunkt dieser Untersuchung, wird analysiert, welche Konsequenzen die EU-Osterweiterung im Mai 2004 für den Wirtschaftsstandort Portugal und dessen internationale Attraktivität für ausländische Direktinvestitionen mit sich bringen wird.

2. Zielsetzungen der Europäischen Union (EU) und der Beitritt Portugals

Die Europäische Union (EU) ist eine europäische supranationale Organisation demokratischer europäischer Länder mit folgenden Zielsetzungen:

- eine immer engere Union der Völker Europas,
- ein ausgewogener und dauerhafter wirtschaftlicher und sozialer Fortschritt (Raum ohne Binnengrenzen, Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt),
- die Erhaltung einer eigenen Identität im nationalen Bereich bei gemeinsamer Außen- und Sicherheitspolitik und Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres.^[1]

Dazu haben die Mitgliedstaaten der EU Organe eingerichtet, an denen teilweise die einzelstaatliche Souveränität abgetreten wurde; dieses System mit eigener Souveränität und Legitimität wird als „sui generis“ bezeichnet.^[2] Hier werden in bestimmten Angelegenheiten demokratische Entscheidungen getroffen, die möglichst die Interessen aller berücksichtigt. Die Zusammenführung der „Souveränität“ wird als „Europäische Integration“ bezeichnet.^[3]

1987 wurde die Einheitliche Europäische Akte (EEA) verabschiedet, so dass die europäische Regionalpolitik erstmals vertraglich im EWG-Vertrag festgesetzt wurde. Dabei ist der Artikel 130 a für die europäische Regionalpolitik besonders bedeutsam: Art. 130 a: „Die Gemeinschaft entwickelt und verfolgt weiterhin ihre Politik zur Stärkung ihres wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, um eine harmonische Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes zu fördern. Die Gemeinschaft setzt sich insbesondere zum Ziel, den Abstand zwischen den verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete zu verringern.“ Portugals Beitritt zur EU 1986 war im Vorfeld ähnlich der Erweiterung um Griechenland und Spanien nicht unumstritten, da die Ziele zur damaligen Zeit der EG nicht „in der Hilfe bei wirtschaftlichem Notstand oder der Entwicklung schwächer entwickelter Gebiete oder Sektoren, oder in der Durchsetzung sozialen oder rechtlichen Fortschritts, ja, nicht einmal in der Erhaltung demokratischer Grundordnungen in ihren Mitgliedsländern lag“.^[4]

Das portugiesische BIP pro Kopf betrug zum EU-Beitrittszeitpunkt 55 % dem des EU-Durchschnitts und im primären Sektor waren 27 % der Erwerbsbevölkerung tätig, die lediglich 12 % des Sozialprodukts erwirtschafteten. In der Industrie dominierten kleine Unternehmen mit weniger als 50 Beschäftigten, und sie waren in ihrem technischem Entwicklungsstand und der Produktivität von einem relativ niedrigen Niveau gekennzeichnet und somit international nur auf Grund der niedrigen Arbeitskosten wettbewerbsfähig. Die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen Portugal und der EU waren jedoch schon vor dem Beitritt in einigen Bereichen relativ stark ausgeprägt und durch Handelsabkommen intensiviert worden. Jedoch wurde häufig kritisiert, dass nicht so sehr die Eingliederung Portugals in eine Zollunion im Vordergrund stand, sondern die Stützung der damals in Portugal errungenen Demokratie.

Die Abkehr von den integrationspolitischen Grundprinzipien der EG zu einer Ausweitung der regional-, industrie- und entwicklungspolitischen Aspekte der Gemeinschaftspolitik wurde ebenfalls kritisch betrachtet. Da die drei mediterranen Länder (Portugal, Spanien und Griechenland) mit ihren damaligen Entwicklungsrückständen die EG und der ihr zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel zeitgleich enorm belasteten und die damaligen Errungenschaften der EG dadurch als bedroht angesehen wurden.^[5] Die damalige Gemeinschaft war zu dem Zeitpunkt bereits schon von einer Agrarüberschussproduktion betroffen und musste sich des weiteren mit einer neuen Fischereipolitik, da die Fischerei in den mediterranen Länder relativ stark vertreten war, auseinandersetzen. Des weiteren gab es im Vorfeld der Süderweiterung die Befürchtungen, dass durch Interessendivergenzen in der europäischen Kommission als Verfechterin des gemeinschaftlichen Integrationsziels und im Ministerrat das Einflusspotential eines südlichen bzw. peripheren Blocks gestärkt werden würde.^[6]

3. Förderpolitik der Europäischen Union als raumbedeutsame Fachpolitik

3.1 Einleitung

In den Römischen Verträgen zur Gründung der damaligen EWG 1957 war eine Regionalpolitik im Sinne einer Struktur- und Kohäsionspolitik und eine damit verbundene Förderung strukturschwacher Räume noch überhaupt nicht vorgesehen. Dies lag daran, dass mit Süditalien überhaupt nur eine wirtschaftlich schwächere Region existierte und dass man abwarten wollte, bis ein Bedarf für eine Förderpolitik entstanden war, was man als „Funktionalismus“ bezeichnet. Entscheidend war aber wohl die Annahme, dass eine Angleichung der Wirtschaftskraft einzelner Regionen allein über die „Wirkung der Marktkräfte“ gelingen würde, was somit den zentralen Theorien der gleichgewichtigen Entwicklung, insbesondere der Neoklassik, entspricht.^[7] Man geht bzw. ging davon aus, dass die weniger entwickelteren Regionen vom freien Fluss von Gütern und Produktionsfaktoren profitieren bis schließlich ein Ausgleich entsteht (Konvergenzthese).

Nach der Entstehung des ESF (Europäische Sozialfonds) 1960 und dem EAGFL (Europäische Ausrichtungs-Garantiefonds für die Landwirtschaft) 1964, die zu diesem Zeitpunkt noch einen sehr geringen Einfluss hatten und nicht auf den Abbau regionaler Disparitäten zielten, erfolgte ein Wandel in Richtung der regionalen Polarisationstheorie nach Myrdal, die bei einem Beitritt wirtschaftlich schwächerer Staaten eine Verstärkung regionaler Ungleichheiten erwartet (Divergenzthese), da regionale Disparitäten dauerhaft bestehen und sich im Zeitablauf eher noch verstärken, sowie Strukturen aus der Vergangenheit nachwirken (positive und negative Rückkoppelung), d.h. die Zunahme der Prosperitätsdisparitäten zwischen dem ökonomischen Zentrum und der Peripherie, was zu einer Polarisierung führt. Der Raumüberwindung (zwischen Standorten und Regionen) für Art und Ausmaß der Mobilität von Produktionsfaktoren, Gütern und Dienstleistungen wurde eine größere Bedeutung beigemessen. Des weiteren werden Wirkungszusammenhänge sektoraler und/oder regionaler Polarisation, die auf kumulativen Wachstums- bzw. Schrumpfungsprozessen basieren, erkannt. Ein wesentliches Erklärungsmoment ist zudem die selektive Immobilität von Wachstumsdeterminanten in quantitativer (steigende Mobilitätskosten mit zunehmender Entfernung) und qualitativer Hinsicht (Hemmnisse der Raumüberwindung variieren mit der Qualifikation der Arbeitskräfte bzw. der Hochwertigkeit von Gütern).

Hierdurch wurde dabei der entscheidende Schritt zu einer europäischen Strukturpolitik mit der Schaffung des EFRE (Europäische Fonds für regionale Entwicklung) 1975 gerechtfertigt, was als Startpunkt einer europäisch gesteuerten Regionalpolitik angesehen werden kann. Die Forderung nach diesem Fonds entstand vor allem durch die erste Norderweiterung und ging somit von den damals teilweise wirtschaftlich sehr schwachen Staaten Großbritannien, Irland und Dänemark aus.^[8] Die durch die Norderweiterung resultierenden zunehmenden regionalen Disparitäten ließen die Notwendigkeit einer europäischen Regionalpolitik offiziell begründen, da die „Wirkung der Marktkräfte“ den Abbau der Entwicklungsunterschiede zwischen den europäischen Regionen nicht schaffen konnte.^[9] Seitdem ist der Umfang der Fördermittel und damit auch der Umfang der Fördergelder in der europäischen Strukturpolitik im Zusammenhang mit Erweiterungen oder entscheidenden Abstimmungen im Ministerrat, die der Einstimmigkeit bedürfen, enorm ausgeweitet worden. Weiter forderten z.B. Länder wie Spanien oder Portugal die Schaffung des Kohäsionsfonds 1993 (Fond für die Förderung wirtschaftlicher und sozialer Kohäsion mit Programmen in den Bereichen Verkehrsinfrastruktur und Umwelt), um bei einem Beitritt in die Währungs- und Wirtschaftsreform die Konvergenzkriterien (in den Bereichen Preisstabilität, Haushaltsdefizit, Verschuldung, Wahrungsstabilität und Zinssätze) erfüllen zu können, wobei es aber eher darum ging, dass Spanien und Portugal ansonsten gegen die Vollendung des europäischen Binnenmarktes im Ministerrat gestimmt hätten, so dass als Kompromiss ein Kohäsionsfonds ins Leben gerufen wurde.^[10]

Unter anderem dadurch hat die Entwicklungspolitik der EU, durch die ihr dabei vermehrt zugewiesenen Kompetenzen, einen enormen Einfluss auf die Politiken auf nationaler und regionaler Ebene erhalten. Durch den Vertrag über die Europäische Union vom 7. Februar 1992 (EU-Vertrag) wurden die Kompetenzen der EU vor allem im Hinblick auf das Kohäsionsziel, also den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt der Regionen und Staaten der EU (Art. 130 a EVG), weiter gestärkt, so dass auch der Einfluss in den letzten Jahren stetig angewachsen ist und es schließlich zu einer Übertragung von Aufgaben nationaler Ebene in die Verantwortung der EU gekommen ist. Trotzdem ist die Strukturpolitik nur als eine Ergänzungspolitik zur Entwicklungspolitik konzipiert. Daher wird auch häufig die volkswirtschaftliche Verantwortbarkeit für die Strukturpolitik in Bereichen der Ziel 2- und Ziel 3-Regionen, deren Problemen effizienter durch nationale Eingriffe begegnet werden könne^[11], diskutiert, wobei meist nur eine Förderung der Ziel 1- Regionen als vertretbar angesehen wird, so dass die europäische Strukturpolitik nicht unumstritten ist, auch wenn die Tatsache anerkannt ist, dass regionale Disparitäten zur Weiterentwicklung und Integration der Europäischen Union hinderlich sind. Der Schweregrad der spezifischen regionalen Probleme könne auf der EU-Ebene nicht erkannt und nicht gelöst werden.

Ein weiterer Diskussionspunkt ist angesichts der finanziellen Aufwendungen die isolierte Messung regionalpolitischer Effekte, da eine gezielte ökonomische Wirkung der Strukturfonds in den Regionen oftmals nicht nachvollzogen werden kann.^[12] Darüber hinaus besteht in politischer Hinsicht das Ziel den Handlungsspielraum der Fördersätze und -beiträge der europäischen Regionalpolitik für Handlungserfolge für die eigene Region oder den eigenen Wahlkreis auszunutzen, so dass die Verteilung der Strukturmittel nicht immer nach den ökonomisch sinnvollsten Kriterien erfolgt.^[13] Die Abgrenzung der Fördergebiete wird ebenfalls kritisch betrachtet.

Trotz dieser Diskussion liegt der Schwerpunkt der EU-Strukturpolitik darauf, die bestehenden Wohlstandsgefälle und die daraus resultierenden regionalen Disparitäten innerhalb der EU mit Hilfe von Förderprogrammen abzubauen (Konvergenzziel), so dass heute rund ein Drittel des EU-Haushalts für strukturpolitische Maßnahmen vorgesehen ist. Vorhandene strukturelle (Anpassungs-)Probleme in einigen Regionen erweisen sich als „Wachstumsbremse“ einiger Volkswirtschaften. Dabei sollen die sog. Strukturfonds mit der Reform von 1999 zur Verbesserung der Effizienz der strukturpolitischen Instrumente im Hinblick auf die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts zur Unterstützung des Strukturwandels wirken und eine harmonische Entwicklung als Ganzes gefördert werden (Kohäsionsziel). Außerdem werden die Ziele der EU durch weitere sog. Gemeinschaftsinitiativen verfolgt.

3.2 Kohäsion- und Strukturfonds

Die Strukturfonds sind seit dem Jahr 1989 mit einem Zielsystem gekoppelt, das für einen bestimmten Zeitraum festgeschrieben wird^[14] und für die Spanne von 2000 bis 2006 unter dem übergeordneten Ziel des Abbaus der wirtschaftlichen Wohlstands- und Leistungsunterschiede zwischen den Mitgliedsstaaten und Regionen eine Gliederung in drei Förderziele unterscheidet, wobei als Raumabgrenzungskriterium die NUTS-II-Ebene für Fördergebiete der nicht unumstrittenen NUTS-Systematik gilt:

Zielsystem der EU-Strukturfondsförderung 2000 - 20006

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Gegenüber der EU-Strukturpolitik von 1994 – 1999 wurden die sieben Förderziele in der Zeitspanne von 2000 – 2006 auf drei Förderziele (s. obige Tabelle) zusammengefasst bzw. reduziert. Die Gelder für die Förderprojekte, die in den hier vorgestellten Förderregionen umgesetzt werden, stammen dabei aus vier unterschiedlichen Strukturfonds: EFRE (Europäischer Fonds für regionale Entwicklung), EAGFL (Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft), ESF (Europäische Sozialfonds) und FIAF (Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei). Somit erfolgt eine Förderung aus 4 „Fördertöpfen“ in 2 „Förderkulissen“, d.h. in zwei unterschiedlichen Zielregionen.

Für die Ziel 1-Regionen, die sogenannten „am wenigsten wohlhabenden Regionen“ werden mehr als zwei Drittel der Mittel (über 135 Mrd. Euro) der Strukturfonds verwendet und sind u.a. durch folgende Wirtschaftsindikatoren gekennzeichnet:

- geringes Investitionsniveau
- überdurchschnittliche Arbeitslosenquote
- Mangel an Dienstleistungen für Unternehmen und Privatpersonen
- Schwache Ausstattung mit Basisinfrastrukturen.^[15]

Ziel 2 fördert die wirtschaftliche und soziale Umstellung von Regionen mit Strukturproblemen (außerhalb von Ziel 1), die mit einem Problem der wirtschaftlichen Umstrukturierung konfrontiert sind, d.h. Gebiete im wirtschaftlichem Strukturwandel, ländliche Gebiete mit rückläufiger Entwicklung, von der Fischerei abhängige Krisengebiete sowie um Problemgebiete in den Städten.^[16] Ziel 3 umfasst alle Maßnahmen zur Entwicklung von Humanressourcen.

Die Förderhöchstsätze sind wissenschaftlich nicht legitimiert, sondern ergeben sich vielmehr aus politischen Verhandlungen und werden oftmals „gerundet“.^[17] Aus dem EFRE-Fonds kann die EU bis zu 80 % der Gesamtkosten eines Vorhabens in den Ziel 1-Regionen übernehmen, in den anderen Ziel-Regionen bis zu 50 %. In besonders gerechtfertigten Fällen, denen ein außergewöhnliches Gemeinschaftsinteresse im Bereich der innovativen Maßnahmen zugrunde liegt, kann die Kofinanzierung in den Ziel 2-Regionen maximal 60 % betragen.^[18] Es hat sich bewährt, dass eine Gemeinschaftsbeteiligung von 75 % der Gesamtkosten nicht überschritten werden sollte, was aber oftmals nicht eingehalten wird bzw. wurde. Bei einer Eigenbeteiligung im Optimalfall von max. 20 % wird bei einer solchen Relation nicht mehr darauf geachtet, ob für die beantragten Vorhaben tatsächlich ein gesellschaftlicher Bedarf besteht.^[19] Diese hohen Fördersätze bergen die Gefahr, dass sogenannte Mitnahmeeffekte auftreten, d.h. EU-Fördermittel werden für Investitionen, die ohnehin getätigt werden bzw. worden wären z.B. für Basisinfrastruktur beantragt und „missbraucht“.

[...]

^[1] DIE GROSSE MICROSOFT ENCARTA ENZYKLOPÄDIE (1999): Europäische Union

^[2] Vgl. ZEITEL, N. (1997): Europäische Regionalpolitik im Spannungsfeld zwischen ökonomischer Zielsetzung und Interessenausgleich. S. 3.

^[3] http://www.europa.eu.int/abc/index_de.htm

^[4] FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG (1981): Portugals Beitritt zur EG: Perspektiven und Strategien; Diskussionsveranstaltung des Forschungsinstituts der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn. S.6.

^[5] FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG (1981): Portugals Beitritt zur EG: Perspektiven und Strategien, S. 11.

^[6] ZEITEL, N. (1997): Europäische Regionalpolitik. S. 38.

^[7] Vgl. AXT, H. J. (2000), S. 51 - 54.

^[8] Vgl. AXT, H. J. (2000), S. 57.

^[9] ZEITEL, N. (1997), S. 38.

^[10] Vgl. AXT, H. J. (2000), S. 67 - 68.

^[11] Vgl. AXT, H. J. (2000), S. 75 – 76.

^[12] Vgl. ZEITEL, N. (1997), S. 2.

^[13] Vgl. ZEITEL, N. (1997), S. 3.

^[14] Vgl. AXT, H. J. (2000), S. 65.

^[15] http://www.europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/l60013.htm

^[16] http://www.europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/l60013.htm

^[17] Vgl. TILLMANNS-ESTORF, Bernadette (1997): Die Strukturpolitik der Europäischen Union. S. 217.

^[18] http://www.europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/l60015.htm

^[19] Vgl. TILLMANNS-ESTORF, Bernadette (1997): Die Strukturpolitik der Europäischen Union. S. 218.