Öffentlich geförderte Beschäftigung im Kontext der bundesdeutschen Arbeitsmarktpolitik

Inhalt

Abkürzungsverzeichnis

Einleitung

1. Begriffsdefinition des zweiten Arbeitsmarktes
1.1 Legitimation des zweiten Arbeitsmarktes
1.1.1 Die ökonomische Legitimation des zweiten Arbeitsmarktes
1.1.2 Die soziale Legitimation des zweiten Arbeitsmarktes
1.1.3 Die politische Legitimation des zweiten Arbeitsmarktes
1.1.4 Motive und Ziele

2. Aktive Arbeitsmarktpolitik
2.1 Entwicklung der Arbeitsförderung in Deutschland
2.1.1 Von der ersten Arbeitslosenversicherung (AVAVG) 1927 zum AFG
2.1.2 Arbeitsmarktpolitische Instrumente nach der Wiedervereinigung
2.1.3 Von der aktiven zu einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik
2.1.4 Arbeitsmarktinstrumente der Hartz-Reform

3. Arbeitsmarktpolitische Instrumente im Vergleich
3.1 Ziele der Maßnahmen geförderter Beschäftigung
3.2 Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen versus Arbeitsgelegenheiten
3.2.1 Die Maßnahmen im direkten Vergleich

4. Forderung eines sozialen Arbeitsmarktes
4.1 Forderungen des DGB
4.2 Gesetzinitiativen der Parteien SPD und Bündnis 90/ Die Grünen
4.3 Gesetzentwurf der Fraktion Die Linke
4.4 Voraussetzungen für öffentlich geförderte Beschäftigung
4.4.1 Kostenrahmen der öffentlich geförderten Beschäftigung
4.5 Kontrolle der Arbeitsmarktwirkungen

5. Casemanagement in der Beschäftigungsförderung
5.1 Selektive Wirkungen in der Beschäftigungsförderung
5.2 Die Beratungpraxis im Jobcenter

Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Einleitung

Diese Abschlussarbeit erläutert eingangs, was von der Literatur als „zweiter Arbeits­markt“ verstanden wird. Dieser Begriff kann auch zu einer Missverständlichkeit, z. B. im Sinne eines zusätzlichen, minderwertigen Arbeitsmarktes, führen. Dabei wird zunächst die Situation vor der Hartz IV-Reform aus dem Jahr 2002 beleuchtet und dargestellt wie die arbeitsmarktpolitische Sichtweise diesen Begriff in den 90er Jah­ren des letzten Jahrhunderts verstanden hat. Anschließend wird erläutert warum es überhaupt einen öffentlich geförderten Beschäftigungssektor gibt und wie sich dieser legitimiert.

Im Folgenden werden die verschiedenen Instrumente dargestellt, welche der zweite Arbeitsmarkt seit Einführung des Bundessozialhilfegesetz seit 1969 hervorgebracht hat. Dabei wird immer auch ein Blick auf die gesamte arbeitsmarktpolitische Situati­on geworfen. Anschließend wird ein Vergleich zwischen Arbeitsbeschaffungsmaß­nahmen, welche in den 80er und 90er Jahren eine wichtige Rolle spielten, und den mittlerweile am häufigsten genutzten Instrument - den Arbeitsgelegenheiten ange­stellt. In den letzten Jahren werden immer mehr Forderungen nach einem sozialen Arbeitsmarkt laut. Gewerkschaften sowie Parteien haben verschiedene Ansätze dazu entwickelt, welche in dieser Arbeit vorgestellt und diskutiert werden. Abschließend wird die Methode des Casemanagement als eine Methode der Sozialen Arbeit vorge­stellt, um zu verdeutlichen was der Paradigmenwechsel für den Sozialarbeiter vor Ort bedeutet, wenn seit 2005 vom „Fördern und Fordern“ und von „Kundenorientie­rung“ gesprochen wird.

1. Begriffsdefinition des zweiten Arbeitsmarktes

Der Begriff des zweiten Arbeitsmarktes ist ein unscharfer Sammelbegriff, der in der öffentlichen Diskussion und in der Wissenschaft in verschiedenen Bedeutungen be­nutzt wird. Der Begriff „zweiter Arbeitsmarkt“ existiert noch nicht sehr lange. In der Weimarer Zeit (1918-1933) wurde im „Gesetz über die Arbeitsvermittlung und Ar­beitslosenversicherung“ (AVAVG) vom 16. Juli 1927 schon die Voraussetzungen für eine staatlich geförderte Ersatzbeschäftigung geschaffen. Erstmals erwähnt wurde der Begriff „zweiter Arbeitsmarkt“ dann aber erst zu Beginn der 80er Jahre in einer Studie der Kammer für soziale Ordnung der Evangelischen Kirche in Deutschland. Da es keine allgemein verbindliche Definition des Begriffes gibt, bietet es sich an eine Eingrenzung vorzunehmen. Eine Möglichkeit sich einer Definition zu nähern ist den ersten vom zweiten Arbeitsmarkt abzugrenzen. Indem sich der zweite Arbeits­markt vom „Normalarbeitsverhältnis“ des ersten Arbeitsmarktes unterscheidet, ergibt sich dadurch eine genauere Bestimmung der Begrifflichkeit:

Der erste Arbeitsmarkt wird als der normale, reguläre, wettbewerbsmäßig strukturier­te Arbeitsmarkt verstanden, von dem sich der zweite Arbeitsmarkt durch die folgen­den vier Punkte unterscheidet:

- Die öffentliche Förderung zielt auf die Beschäftigung und nicht auf Institutio­nen oder Produkte.
- Die Einstellungskriterien richten sich nach arbeitsmarkt- und sozialpoliti­schen Zielen, wie z.B. der Förderung von Langzeitarbeitslosen.
- Die Beschäftigung ist zeitlich befristet.
- Die ausgeführten Arbeiten müssen zusätzlich sein, damit reguläre Beschäfti­gung nicht verdrängt wird.

Es soll jedoch kein Vergleich des zweiten Arbeitsmarktes im Verhältnis zum ersten Arbeitsmarkt hergestellt werden. Insbesondere nicht durch schlechtere Bedingungen am Arbeitsplatz oder niedrigere Löhne. Der Begriff soll diese Intention nicht bein­halten, weil diese Gefahr aber nicht ausgeschlossen ist, lehnen einige Wissenschaft­ler den Begriff des zweiten Arbeitsmarktes ab und sprechen lieber von der öffent­lich finanzierten Beschäftigung. Die Gewerkschaften sehen dies ähnlich, weil ihrer Meinung nach der Begriff zweideutig sei und in ihm eine Zweitklassigkeit mit klingt (Ehrlich 1997, S.37-39). Aufgabe des zweiten Arbeitsmarktes ist es die Beschäfti­gung zu schaffen, welche der erste Arbeitsmarkt nicht in ausreichendem Maße zur Verfügung stellt (Schneider 1995, S.423). Die evangelische Kirche verstand in einer Studie unter dem Begriff zweiter Arbeitsmarkt einen Arbeitsmarkt, in dem Arbeit­nehmer beschäftigt werden, die eingeschränkt leistungsfähig sind und sich ohnehin schwer in den Arbeitsmarkt integrieren lassen (EKD 1982, S.77). Eine sehr detail­lierte Begriffsdefinition gab der ehemalige Direktor des Institutes für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Friedrich Butler, für den Arbeit im zweiten Arbeitsmarkt durch die folgenden Punkte charakterisiert werden:

Arbeit im zweiten Arbeitsmarkt

- ist regelmäßig subventionierte Arbeit, jedoch ist nicht alle subventionierte Arbeit Arbeit im zweiten Arbeitsmarkt. Lohnkostenzuschüsse, Einarbeitungs­zuschüsse und Eingliederungsbeihilfen zur Förderung oder Vermittlung für bestimmte Gruppen von Arbeitslosen sind nicht dem zweiten Arbeitsmarkt zuzurechnen.
- ist Arbeit gegen Entgelt, wobei das Spektrum der Bezahlung vom Tariflohn bis zur Mehraufwandsentschädigung nach dem Bundessozialhilfegesetz reicht.
- ist auf Zielgruppen bezogen.
- soll zur volkswirtschaftlichen Wertschöpfung beitragen, in dem die sozialen Folgekosten der Arbeitslosigkeit vermindert werden.
- bedarf in einigen Varianten besonderer Trägerinstitutionen (Butler 1993, S.284).

Kritisiert wird an dieser Beschreibung des zweiten Arbeitsmarktes die Vermischung von Merkmalen bestimmter Maßnahmen und der in der Maßnahme zugrunde liegen­den Ziele und Motive. Im Laufe der Zeit haben sich diese stark verändert und da­durch sind auch die Maßnahmen im Wesen verändert worden. Eine trennschärfere, dennoch allgemeiner gehaltene Definition des Begriffes stellt die wesentlichen Merk­male des zweiten Arbeitsmarktes in drei Punkten dar:

1. Eine staatliche Subventionierung, wobei die Subventionierung an der entspre­chenden Person ansetzt und die Förderung zur Vermittlung in Arbeit gewährt wird.
2. Die Befristung des Beschäftigungsverhältnisses.
3. Die Ausrichtung auf bestimmte Zielgruppen oder Qualifikationsanforderun­gen (Ehrlich 1997, S.41).

1.1 Legitimation des zweiten Arbeitsmarktes

Nachdem der Begriff des zweiten Arbeitsmarktes definiert wurde, stellt sich die Fra­ge, warum es überhaupt eines solchen Bedarf. Dieser dauerhaft öffentliche Arbeits­markt in einer Größenordnung von bis zu einer Million Ersatzarbeitsplätzen mit dem Motto: „Arbeit statt Arbeitslosigkeit finanzieren“ kann nicht die alleinige Idee eines öffentlich geförderten Beschäftigungssektors sein (Klös 1994, S.12). Im Folgenden wird erläutert welche Begründungen es gab und noch gibt für eine Etablierung eines dauerhaften zweiten Arbeitsmarktes als arbeitsmarktpolitisches Instrumentarium. Es wird zwischen der ökonomischen, sozialen und politischen Legitimation differen­ziert.

1.1.1 Die ökonomische Legitimation des zweiten Arbeitsmarktes

Obwohl der zweite Arbeitsmarkt faktisch vom ersten finanziert wird, in dem er durch Steuereinnahmen unterhalten wird, wird von den Befürwortern eines öffent­lich geförderten Beschäftigungssektors die These vertreten, dass ein „Ersatzarbeits­markt“ keine Nettobelastung für die Privatwirtschaft und den ersten Arbeitsmarkt darstellen muss (Schneider 1995, S.245). Das wird damit begründet, dass infrastruk­turelle Voraussetzungen für die Privatwirtschaft durch den zweiten Arbeitsmarkt verbessert werden und folglich notwendige Vorleistungen für Privatunternehmen be­reitgestellt werden, welche diese ansonsten selber leisten müssten. Als Beispiel zu nennen ist hier eine höhere Umweltqualität, welche als ein öffentliches Gut gesehen werden kann. Diese Umweltqualität sollte der Staat durch öffentlich geförderte Be­schäftigung bereitstellen, weil der erste Arbeitsmarkt für sich dort keine Nachfrage sieht (Wagner 1994, S.113). Wenn eine Gemeinde z. B. den Veranstaltern einer Au­toausstellung einen gepflegten, sauberen Platz für die Veranstaltung anbieten kann, dann ist dies ein Standortvorteil gegenüber anderen Kommunen. Die Kritiker des zweiten Arbeitsmarktes behaupten, dass solche Dienstleistungen auch von der Pri­vatwirtschaft im Rahmen einer Auftragsvergabe durch die Kommunen gesteuert werden kann. Die Befürworter sehen in dieser Argumentation die struktur- und ar­beitsmarktpolitischen Komponenten des zweiten Arbeitsmarktes nicht berücksich­tigt. Arbeitsmarktpolitisch soll die öffentlich geförderte Beschäftigung einen Dequa- lifizierungsprozeß verhindern, bei dem durch Langzeitarbeitslosigkeit die Betroffe­nen Personenkreise mit ihrem erlernten Beruf auf dem Arbeitsmarkt nicht mehr kon­kurrieren können, weil durch die zeitliche Distanz sich Inhalte verändert haben und die Arbeitslosen zu weit von der Praxis der Arbeitswelt entfernt sind. In einer hoch entwickelten Industriegesellschaft spielt der Faktor Mensch, das so gennanten Hu­mankapital, am Arbeitsplatz eher eine entscheidene Rolle als das Sachkapital. Somit können bestimmte Leistungen nicht ausschließlich von Privatunternehmen zur Ver­fügung gestellt werden, sondern sie werden als „Kuppelprodukt“ im zweiten Arbeit­markt durch die Requalifizierung Arbeitsloser erstellt (Schneider 1995, S.246).

1.1.2 Die soziale Legitimation des zweiten Arbeitsmarktes

Es gibt neben den ökonomischen Gründen für eine Legitimation des öffentlich geför­derten Beschäftigungssektors auch eine soziale. In der bundesdeutschen Gesellschaft wird dem Arbeitsleben neben dem materiellen Gesichtspunkt auch das soziale und psychische Wohl durch die Partizipation am Erwerbsleben zugeschrieben. Arbeit dient nicht nur der Sicherung des materiellen Einkommens, sondern erfüllt auch eine Menge weiterer Funktionen, wie die der Befriedigung immaterieller Bedürfnisse. Dazu zählt die Sicherung des sozialen Status. Darüber hinaus die Vermittlung einer persönlichen Identität für den Arbeitnehmer und soziale Kontakte neben dem alltäg­lichen Familien- und Haushaltsbereich. Wenn der Staat nur die Arbeitslosigkeit fi­nanziert, um den Lebensunterhalt zu sichern, bringt dies für die betroffenen Men­schen hohe psychische Belastungen mit sich. Menschen ohne Arbeitsplatz erleiden einen Verlust an sozialem Status, sie verlieren nach und nach ihre Fertigkeiten und Fähigkeiten und außerdem noch ihre durch die Werktätigkeit bedingten sozialen Kontakte. Das Alles sind Argumente, die für einen zweiten Arbeitsmarkt sprechen, weil dort positive, soziale und psychologische Wirkungen der Arbeit für den Arbeits­losen zumindest teilweise oder ganz durch den „Ersatzarbeitsmarkt“ substituiert wer­den (Sperling 1994, S.391).

1.1.3 Die politische Legitimation des zweiten Arbeitsmarktes

Bei der politischen Legitimation des zweiten Arbeitsmarktes werden gesamtgesell­schaftliche Zusammenhänge untersucht, im Gegensatz zur sozialen Legitimation, bei der das Individuum im Mittelpunkt der Analyse steht. Ein Staat, welcher die immate­riellen Kosten der Arbeitslosigkeit über einen langen Zeitraum in Kauf nimmt und somit die Arbeitslosigkeit nicht in den Griff bekommt, der läuft mitunter Gefahr, dass die Legitimation des politischen Systems selbst untergraben wird. Wenn man in einer Arbeitsgesellschaft die arbeitslosen Menschen ausgrenzt, dann kann es zu ge­sellschaftlichen Spannungen kommen. Diese fördern die Tendenz zur Entsolidarisie- rung und sozialen Deklassierung. Wennjedoch ein funktionierender öffentlicher Ar­beitsmarkt vorhanden ist, dann kann er dazu beitragen, dass solche Tendenzen ver­mieden oder abgeschwächt werden, indem die Ausgrenzung weiter Bevölkerungstei­le verhindert wird. Wirtschaftlicher Erfolg eines Staates, Wohlstand und politische Ordnung sind in höchstem Maße voneinander abhängig. Deshalb kann aktive Be­schäftigungspolitik durch einen zweiten Arbeitsmarkt ein gesellschaftliches System friedlich zusammenhalten (Schneider 1995, S.249).

1.1.4 Motive und Ziele

Wohlfahrtstheoretische Überlegungen spielen eine wichtige Rolle bei der Legitimati­on eines zweiten Arbeitsmarktes. Wenn es keine Vollbeschäftigung gibt, dann heißt das ökonomisch, dass der Produktionsfaktor Arbeit nicht vollständig zur Herstellung von Waren und Dienstleistungen für die Vermehrung des Wohlstandes genutzt wer­den kann. Gesamtwirtschaftliche Wohlfahrtsverluste sind die Folge. Eine höhere Be­schäftigungszahl kann diese gesamtgesellschaftlichen Verluste verringern helfen. Die finanziellen Mittel sind aus Sicht der Befürworter gering, eröffnen jedoch den ar­beitslosen Menschen eine sinnvolle Beschäftigung, welche im öffentlichen Interesse liegt. Das Ziel der Maßnahmen bei denen wohlfahrtstheoretische Überlegungen an erster Stelle stehen, soll eine Umstrukturierung und Umschichtung der Kosten der Arbeitslosigkeit sein, mit der eine Verbesserung der gesamtwirtschaftlichen Wohl­fahrt erreicht werden kann. Neben diesen allgemeinen wohlfahrtstheoretischen Moti­ven können bei den arbeitsmarktpolitischen Instrumenten strukturpolitische Motive erkannt werden. Durch den 1992 eingeführten §249h AFG sollten strukturverbes­sernde Maßnahmen in den Bereichen Umwelt, soziale Dienste und Jugendhilfe durchgeführt werden. Diese Arbeitsangebote an die arbeitslosen Menschen haben einen hohen investiven Charakter und sollen eine Vorleistung für die Privatwirtschaft bieten. Der zweite Arbeitsmarkt wird für die Bereiche benötigt, die entweder durch Versagen des Marktes oder öffentliche Mittelknappheit nicht in ausreichender Form angeboten werden. Es ist das Ziel strukturelle Voraussetzungen einer Volkswirt­schaft zu verbessern. Traditionell überwiegen in der öffentlichen Beschäftigungsför­derung und insbesondere bei Maßnahmen des zweiten Arbeitsmarkes arbeitsmarkt­politische Motive. Diese Maßnahmen setzen bei bestimmten Arbeitslosengruppen an, für die eine befristete Beschäftigung bei gleichzeitiger Qualifizierung erfolgt. Durch die Bildung eines zweiten Arbeitsmarktes soll die Struktur des Arbeitsangebotes ver­bessert werden, Qualifikationen vermittelt werden und so die Eingliederung von Ar­beitslosen in ein reguläres Beschäftigungsverhältnis unterstützt werden. Eine Wie­dereingliederung der arbeitslosen Menschen in das Arbeitsleben kann durch eine zielgruppengenaue Ansprache durchgeführt werden, wenn sich das Arbeitsplatzange­bot an eine konkrete Problemgruppe richtet. Ziel der arbeitsmarktpolitischen Motive ist es, durch die Beeinflussung der Eigenschaften der Arbeitskräfte die Funktionsfä­higkeit des Arbeitsmarktes zu erhöhen und eine Entlastung des Arbeitsmarktes her­zustellen. Dieser Ansatz der Arbeitsmarktpolitik folgt einer mikroökonomischen Lo­gik. In den westlichen Industriegesellschaften gibt es durch die steigende Arbeitslo­sigkeit eine Beschäftigungslücke, deshalb haben in den letzten Jahrzehnten beschäfti­gungspolitische Motive stärker an Bedeutung gewonnen. Bei der Beschäftigungspoli­tik wird versucht das Niveau der Arbeitsnachfrage großflächig anzuheben. Diese Idee folgt einer makroökonomischen Logik, bei der Beschäftigung durch die Anstel­lung in einem zweiten Arbeitsmarkt gefördert wird (Schneider 1995, S.247). Bei so­zialpolitischen Motiven für den Aufbau eines zweiten Arbeitsmarktes sind soziale Normen und Gerechtigkeitsvorstellungen von großer Bedeutung. Die Schaffung und Erhaltung eines zweiten Arbeitsmarktes soll ein Beitrag zur Überwindung der Armut und Förderung von sozialer Integration sein. Die durch Arbeitslosigkeit bedingte Ar­mut soll durch die Aufnahme einer Stelle im öffentlich gefördertem Beschäftigungs­sektor verhindert werden und beim Einkommen für die Menschen, welche an einer Maßnahme teilnehmen, kurzfristig die Differenz zwischen dem normalen Arbeitsein­kommen und dem Transfereinkommen des Staates verringert werden. Im Laufe der letzten Jahre haben sich die Motive beim Aufbau und Erhalt eines zweiten Arbeits­marktes stark verschoben. In den 80er Jahren spielten sozialpolitische Gründe bei der Schaffung eine beherrschende Rolle. Die öffentlich geförderte Beschäftigung war ein Mittel, um bestimmte Zielgruppen wieder in den Arbeitsmarkt einzugliedern. Ar­beitsmarktpolitische und wohlfahrtstheoretische Aspekte haben die sozialpolitischen Motivejedochverdrängt (Schneider 1995, S.248).

2. Aktive Arbeitsmarktpolitik

Arbeitsmarktpolitik soll das unmittelbare Arbeitsmarktgeschehen und seine Rahmen­bedingungen regeln. Die Arbeitsmarktpolitik zielt auf eine quantitative und qualitati­ve Regelung von Angebot und Nachfrage nach Arbeitskräften, um so Ausgleichspro­zesse auf dem Arbeitsmarkt zu fördern. Die Entstehung von Arbeitslosigkeit soll ver­mieden und aktuelle Arbeitslosigkeit abgebaut werden. Arbeitsmarktpolitik setzt sich zum Ziel die Beschäftigungsmöglichkeiten für alle Arbeitssuchenden und Arbeitsfä­higen zu verbessern. Im Laufe der vergangenen Jahre hat sich die Arbeitsmarktpoli­tik hinsichtlich ihrer Zielsetzung, der instrumentellen und finanziellen Ausrichtung, als auch mit der Verknüpfung mit angrenzenden Politikfeldern in einigen Bereichen substanziell gewandelt. Die Reformen, welche mit der Einführung der „Grundsiche­rung für Arbeitsuchende“ (SGBII) zum 1. Januar 2005 umgesetzt wurden, orientie­ren sich am Leitbild der „Aktivierung“, welche sich hauptsächlich im Primat des „Förderns und Forderns“ ausdrückt (Bäcker 2010, S.534). In diesem Zusammenhang wird oft von einem Paradigmenwechsel in der Arbeitsmarktpolitik gesprochen. Wie sich dieser begründet, wird im Folgenden anhand der Entwicklung der Arbeitsförde­rung in Deutschland dargestellt.

2.1 Entwicklung der Arbeitsförderung in Deutschland

In den westlichen Industriegesellschaften ist Arbeitslosigkeit durch Instabilität von Wirtschaftsverläufen und das regelmäßige Auftreten ökonomischer Krisen zu einer Alltagserscheinung jeder Wirtschaftsordnung geworden. Soziale Absicherung von arbeitslosen Menschen gehört deshalb zu den notwendigen und zentralen Bestandtei­len eines jeden sozialen Sicherungssystems dieser Staaten. Das sozialpolitische Si­cherungssystem der Arbeitslosenversicherung dient einerseits der materiellen Exis­tenzsicherung beim Ausfall des Erwerbseinkommens. Zum Zweiten besteht eine zen­trale Wirkung darin, den Angebotszwang des Arbeitslosen zu mildern, jede Arbeit anzunehmen. Die Arbeitslosenversicherung greift damit in das Zentrum des Interes­senkonfliktes zwischen Kapital und Arbeit ein.

2.1.1 Von der ersten Arbeitslosenversicherung (AVAVG) 1927 zum AFG

Die gesetzliche Grundlage für die Arbeitslosenversicherung wurde in der Weimarer Republik im Jahr 1927 eingeführt. Schwerpunkte des verabschiedeten Gesetzes über die Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) lagen darin, Ange­bot und Nachfrage durch staatliche Arbeitsvermittlung auszugleichen. Weiterhin gab es Lohnersatzleistungen bei Arbeitslosigkeit (Bäcker 2010, S.540). Der im AVAVG bereits angelegte Instrumentenkasten wurde nach einer zunächst sehr defensiven Ar­beitsmarktpolitik nach dem zweiten Weltkrieg in das Arbeitsförderungsgesetz (AFG) von 1969 praktisch unverändert übernommen (Bothfeld 2009, S.80). Gleichwohl kam es im Detail zu erheblichen Verbesserungen bei den Fördervoraussetzungen für Arbeitslose (Schmid/Oschmiansky 2006, S.332). Das AFG stellte die aktiven Instru­mente der Arbeitsmarktpolitik in den Vordergrund. Folglich wurde der erste Paradig­menwechsel in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland vollzogen. Der Ge­setzgeber hatte das Ziel, die Entwicklung des Arbeitsmarktes durch vorausschauende und präventiven Arbeitsmarktpolitik, Arbeitslosigkeit zu verhindern und nicht erst im nachhinein zu reagieren. Kernstück dieser Politik war die Förderung der berufli­chen Mobilität durch Ausbildung, Umschulung und berufliche Fortbildung. Die Re­form der Förderbedingungen bei beruflichen Bildungsmaßnahmen führte zu einem gewaltigen Anstieg der Teilnehmerzahlen (Bothfeld 2009, S.81). Fortbildung und Umschulung wurden zu Beginn der siebziger Jahre vom finanziellen Aufwand her das gewichtigste Tätigkeitsgebiet der Bundesanstalt für Arbeit (BA). Die Ausgaben für berufliche Bildungsmaßnahmen übertrafen die Ausgaben für das Arbeitslosen­geld um fast das Doppelte. Der Anteil der Ausgaben für berufliche Bildungsmaßnah­men an allen Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik lag Anfang der siebziger Jahre bei über 30%. Die arbeitsmarktpolitischen Zielsetzungen des AFG wurden in den siebzi­ger Jahren den neuen Anforderungen des Arbeitsmarktes schrittweise angepasst. Das Instrumentarium des AFG war primär auf die Vermeidung struktureller, saisonaler oder kurzfristiger Arbeitslosigkeit ausgerichtet. Nach Jahrzehnten der Vollbeschäfti­gung war zu diesem Zeitpunkt eine Phase anhaltender Massenarbeitslosigkeit oder Langzeitarbeitslosigkeit in der Bundesrepublik Deutschland undenkbar. Diese An­passung der Ausgestaltung der Instrumente verlief jedoch permanent in Abhängigkeit von der Haushaltslage. Insgesamt lässt sich feststellen, dass Förderbedingungen für die arbeitslosen Menschen erschwert und die Konditionen verschlechtert wurden (Schmid/Oschmiansky 2006, S.333). Ein Beispiel dafür ist die Höhe des Unterhalts bei beruflicher Weiterbildung, welches zeitweise auf 90% des maßgeblichen Nettoar­beitsentgeltes erhöht wurde und letztlich aber auf Höhe des Arbeitslosengeldes sich eingependelt hat. Deshalb wurde es in Arbeitslosengeld bei Weiterbildung umbe­nannt. Das Kurzarbeitergeld und ABM folgten ähnlichen Entwicklungsmustern. Zwi­schenzeitlich wurden die Lohnkostenzuschüsse stark aufwertet, welche zuvor nur am Rande eine Rolle spielten. Eine Evaluation ergab, dass es zu erheblichen Mitnahme- und Verdrängungseffekten am Arbeitsmarkt kam und so wurde 1981 eine Nachbe­schäftigungspflicht eingeführt. Anfang 1982 hatte sich die Anzahl der Förderfähigen Arbeitskräfte sowie Höhe und Dauer der Förderung drastisch reduziert. Es dauerte bis 1986, als mit der Einführung des Überbrückungsgeldes für Selbstständige ein gänzlich neues Instrumentarium in das AFG aufgenommen wurde. Die deutsche Wiedervereinigung 1990, welche durch den Zusammenbruch der DDR 1989 ausge­löst wurde, stellte die deutsche Arbeitsmarktpolitik vor besondere Herausforderun­gen (Bothfeld 2009, S.81). Im Folgenden Abschnitt werden die Instrumente der Ar­beitsmarktpolitik nach der Wiedervereinigung vorgestellt.

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