Die Maßnahmenbeschwerde vor dem Verwaltungsgericht. Zuständigkeit und Verfahren

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Akte unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangs- gewalt

3 Zuständigkeit

4 Verfahren

5 Kosten und Aufwandersatz

6 Rechtsmittel gegen die Entscheidung des VwG

7 Vergleich alte und neue Rechtslage

8 Zusammenfassung und Kritikpunkte

9 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Mit 1.1.2014 ist die Reform der Verwaltungsgerichtsbarkeit wirksam geworden. Anstelle des administrativen Instanzenzugs in der Verwaltung tritt nun die Kontrolle der Verwaltung durch die neu errichteten 9 Verwaltungsgerichte der Länder und dem Bundesverwaltungsgericht sowie dem Bundesfinanzgericht. Die unabhängigen Verwaltungssenate (im Folgenden UVS) und der unabhängige Finanzsenat (im Folgenden UFS), sowie zahlreiche Sonderbehörden, verlieren ihre Funktion, die nun bei den Verwaltungsgerichten konzentriert wird.

Gemäß Art 130 Abs 1 Z 2 B-VG erkennen die Verwaltungsgerichte über Beschwerden gegen die Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt (Maßnahmenbeschwerde). Diese Bestimmung ermöglicht einen Rechtsschutz gegen verfahrensfreie Verwaltungsakte, die ohne Bescheid an individuell bestimmte Adressaten gerichtet sind (Akte unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls und Zwangsgewalt (im Folgenden AuvBZ)).

Eine Maßnahme muss bestimmten Voraussetzungen genügen, um als AuvBZ zu gelten. Maßnahmenbeschwerden gegen Staatshandeln, das nicht als AuvBZ zu qualifizieren ist (schlichtes hoheitliches Verwaltungshandeln), sind unzulässig und zurückzuweisen, außer wenn im Einzelfall das Materiengesetz nach Art 130 Abs 2 Z1 B-VG eine Beschwerde vor dem Verwaltungsgericht eröffnet.

Die Abgrenzung zwischen AuvBZ und schlichtem hoheitlichem Verwaltungshandeln kann komplex sein und wird oft sehr kasuistisch entschieden. Kapitel 2 erörtert die Voraussetzungen für das Vorliegen einer AuvBZ.

In Kapitel 3 wird die sachliche Zuständigkeit der Landesverwaltungsgerichte von jener des Bundesverwaltungsgerichts und Bundesfinanzgerichts abgegrenzt. Auch wird die Frage der örtlichen Zuständigkeit, für den Fall der Zuständigkeit eines Landesverwaltungsgerichts, behandelt.

Kapitel 4 widmet sich dem Verfahrensablauf vor dem Verwaltungsgericht.

In Kapitel 5 werden die gesetzlichen Bestimmungen zum Aufwandersatz im verwaltungsgerichtlichen Verfahren behandelt, soweit sie für die Maßnahmenbeschwerde von Bedeutung sind.

Kapitel 6 beschreibt die Rechtsmittel, welche gegen eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Maßnahmenbeschwerdeverfahren möglich sind.

Kapitel 7 stellt die Neuerungen der neuen Rechtslage der alten Rechtslage gegenüber und skizziert die wichtigsten Unterschiede.

Die Arbeit wird mit einer Zusammenfassung in Kapitel 8 geschlossen.

2 Akte unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt

Entscheidend für die Herausbildung dieser Kategorie des Rechtsschutzes war zu- nächst die Frage, wie gegen Maßnahmen, die verfahrensfrei gesetzt werden, vorge- gangen werden kann. Beispiele hierfür sind Hausdurchsuchungen oder Festnahmen durch Exekutivorgane. Der VfGH ließ gegen solche Maßnahmen, um eine Rechts- schutzlücke zu vermeiden, die Bescheidbeschwerde nach Art. 144 B-VG (aF) zu. Auf diese Judikatur reagierend, formalisierte der Gesetzgeber diesen Rechtsschutz im Jahr 1974 und machte die Anfechtung von im Gesetz explizit als „Akte unmittel- barer Behördlicher Befehls- und Zwangsgewalt” bezeichneten Maßnahmen vor den beiden Gerichtshöfen des öffentlichen Rechts von nun an zulässig. In einer weiteren Novelle wurde 1988 die Behandlung von Maßnahmenbeschwerden an die UVS über- tragen¹. Bei der Übertragung der Zuständigkeit an die UVS sollten der Begriff der AuvBZ, die Voraussetzungen und das Ziel der Beschwerde unverändert bleiben².

Die Zuständigkeit der UVS wurde nun mit 1.1.2014 erneut übertragen, und zwar an die Verwaltungsgerichte der Länder und des Bundes, die je nach Vollzugsbereich zuständig werden³.

Eine materielle Änderung des Begriffs der AuvBZ erfolgt damit jedoch nicht, daher behält die Judikatur zur alten Rechtslage weiterhin ihre materielle Gültigkeit.

Eine genaue Definition von AuvBZ findet sich im Gesetz nicht, wurde aber durch die Rsp herausgebildet. Am Begriff selbst ändert sich durch die Verwaltungsgerichtsbarkeitsreform nichts.

Nach der Rsp des VwGH liegt dann AuvBZ vor, wenn „ein Verwaltungsorgan im Rahmen der Hoheitsverwaltung einseitig einen Befehl (mit unverzüglichem Befolgungsanspruch) erteilt, oder physischen Zwang (Gewalt) ausübt und wenn der Akt gegen individuell bestimmte Adressaten gerichtet ist“⁴.

•- Das Verhalten muss dem Staat zugerechnet werden können, und nicht etwa Privaten.
•- Es muss sich um Akte handeln, die der Verwaltung zurechenbar sind: Sind Exekutivorgane im Auftrag eines Gerichts tätig, wird das Tätigwerden der Gerichtsbarkeit zugerechnet und ist daher keine AuvBZ. Wird jedoch der gerichtliche Auftrag offenkundig überschritten („Exzess“), ist das Verhalten im Umfang der Überschreitung wieder der Verwaltung zurechenbar und mit der Maßnahmenbeschwerde bekämpfbar⁵.
•- Es muss sich um Akte der Hoheitsverwaltung handeln. Privatrechtliche Zwangs- akte können, selbst wenn sie von Verwaltungsorganen in Privatwirtschaftsver- waltung gesetzt werden, nicht als AuvBZ bekämpft werden. Ein Beispiel hier- für ist die zwangweise Abnahme von Kindern durch den Jugendwohlfahrtsträ- ger, wobei es sich um privatrechtliches Handeln des Staates handelt⁶.
•- Es muss eine normative Anordnung in Form eines (Befehls) oder physischer Zwang vorliegen. Darunter fallen nicht behördliche Einladungen zu einem bestimmten, aber freiwilligen Verhalten. Zwang ist faktischer, physischer Einsatz von Kraft⁷. Bei befehlenden Anordnungen muss überdies für die Missachtung unmittelbarer Zwang drohen oder aus den Umständen erkennbar sein, dass der Befehl bei Nichtbefolgung zwangsweise durchgesetzt wird⁸. Bei der Weigerung, sich einem Alkotest durch Atemluftuntersuchung zu unterziehen, ist die Maßnahme nicht als AuvBZ zu qualifizieren, da bei dem Weigerungsfall nicht Zwang, sondern ein Verwaltungsstrafverfahren angedroht ist⁹. Auch der Hinweis auf nachteilige Rechtsfolgen ist kein AuvBZ.
•- Die Zwangsgewalt muss absichtsvoll ausgeübt werden. Fahrlässige Ausübung von Zwang, wie ein Schuss der sich aus einer Dienstwaffe aus Fahrlässigkeit löst, begründen keine AuvBZ¹⁰.
•- Bei behördlicher Untätigkeit kann nicht von Befehls- oder Zwangsgewalt gesprochen werden. Die Rsp macht aber Ausnahmen, um den Betroffenen Rechtsschutz zu gewähren, beispielsweise bei Unterlassung der Rückgabe von Ausweisen, die freiwillig ausgehändigt wurden¹¹.
•- Es muss sich um einen Akt unmittelbarer Befehls- und Zwangsgewalt handeln. Die Unmittelbarkeit bezieht sich hier auf das Gesetz. Zwischen Gesetz und Maßnahme darf kein Verfahren stehen, wie beispielsweise die Erlassung eines Bescheides, das Handeln muss sich direkt auf das Gesetz gründen. Da Bescheide in einem förmlichen Verfahren erlassen werden, ist eine Abgrenzung der AuvBZ zum Bescheid oder der VO unproblematisch.
•- Die Maßnahme muss sich an einen nach individuellen Merkmalen bestimmten Personenkreis richten. Wird eine Versammlung aufgelöst, richtet sich die An- ordnung an einen generellen Adressatenkreis, weshalb eine VO vorliegt. Die faktische Auflösung mittels Zwangsakten ist gegenüber jedem Betroffenen ein AuvBZ¹².
•- Die Maßnahme muss Außenwirksamkeit aufweisen. Behördeninterne Weisung an nachgeordnete Organe scheiden somit als AuvBZ aus¹³. Auch militärische Befehle an nachgeordnete Personen sind keine AuvBZ und werden herkömmlich als Weisungen eingestuft.

Einige Beispiele aus der Rsp für AuvBZ sind¹⁴:

•- Festnahmen; Personendurchsuchungen; Hausdurchsuchungen; eine Blutabnah- me (auch von Bewusstlosen); das Anlegen von Fesseln; die Zurückweisung ei- nes Fremden an der Grenze; die Abnahme von Fingerabdrücken; das Anhalten eines Fahrzeugs.

Einige Beispiele für Maßnahmen, die nicht von der Rsp als AuvBZ qualifiziert wurden, sind¹⁵:

• Fotografieren im Zuge einer Amtshandlung; polizeiinterne Aufzeichnung und Observation; die bloße Aufforderung zur Ausweisleistung ohne Drohung mit sonstiger Anhaltung; Beschimpfungen durch Beamte; Lügen durch die Behörde; die Weigerung einen Anwalt zu verständigen; die Drohnung mit einer Anzeige; das bloße Betreten einer Wohnung, die ohne Befehl geöffnet wurde; das Betreten eines allgemein zugänglichen Parkplatzes.

Die Rsp zur Abgrenzung ist kasuistisch geprägt und auch sehr vom Willen gekenn- zeichnet, dem Betroffenen Rechtsschutz gegen das Verwaltungshandeln zu ermögli- chen¹⁶.

Schlichtes hoheitliches Verwaltungshandeln

Schlichtes hoheitliches Verwaltungshandeln ist dem Staat zurechenbares Handeln von Verwaltungsorganen, dass nicht die Voraussetzungen eines AuvBZ erfüllt und auch keiner anderen Handlungsform wie Bescheid oder VO zuordenbar ist. Eine an- dere Bezeichnung ist Realakte der Verwaltung. Je nach funktionellem Zusammen- hang kann schlicht-hoheitliches Handeln von schlicht-privatwirtschaftlichem Han- deln abgegrenzt werden.¹⁷.

Der einfache Gesetzgeber kann den Verwaltungsgerichten Beschwerden wegen Rechtswidrigkeit eines Verhaltens einer Verwaltungsbehörde in Vollziehung der Gesetze zuweisen. Damit kann Beschwerde gegen schlichtes hoheitliches Verhalten geführt werden, das nicht die Voraussetzungen für einen AuvBZ besitzt. Die Möglichkeit dieser Beschwerde steht jedoch nur offen, wenn sie im Materiengesetz eingeräumt wird. Ein Beispiel dafür ist §88 Abs 2 SPG im Bereich der Sicherheitsverwaltung. Die Zuständigkeit zur Entscheidung darüber richtet sich nach Art 131 Abs 6 B-VG nach Art 131 Abs 1 bis 4 B-VG.

Beschwerdefähig kann nur ein Verhalten sein, das nicht von Art 130 Abs 1 erfasst wird. Das kann auch behördliches Unterlassen sein¹⁸. Die Bestimmungen über Maß- nahmenbeschwerden, wie bspw. zum Aufwandersatz, sind sinngemäß anzuwenden (§53 VwGVG). Zu beachten ist aber, dass die Beschwerdefrist, im Unterschied zu den 6 Wochen bei der Maßnahmenbeschwerde, hier nur 4 Wochen beträgt.

Diese Beschwerdeform zeigt eine Weiterentwicklung des Rechtsschutzsystems weg von einer ausschließlichen Handlungsformgebundenheit. Es wird dem Gesetzgeber ermöglicht, hoheitliches Handeln außerhalb von Bescheid und AuvBZ einer gerichtlichen Kontrolle zu unterwerfen¹⁹.

3 Zuständigkeit

Abgrenzung der Verwaltungsgerichte zum Bundesfinanzge- richt

Das Bundesfinanzgericht (im Folgenden BFinG) erkennt über Beschwerden in Ange- legenheiten der öffentlichen Abgaben, mit Ausnahme der Verwaltungsabgaben des Bundes, der Länder und Gemeinden (Art 131 Abs 3 B-VG) und löst damit den UFS ab.

Für Maßnahmenbeschwerden gegen Maßnahmen der Abgabebehörden ist somit das Bundesfinanzgericht zuständig. In der BAO wird auch die Maßnahmenbeschwer- de geregelt (§§243ff und §283 BAO). Der Anwendungsbereich der Maßnahmenbe- schwerde nach der BAO bleibt eher gering, weil AuvBZ meist nach dem FinStrG durchzuführen sind, das auch eine Maßnahmenbeschwerde in §156ff vorsieht. Bei der Mitnahme von Dokumenten oder dem unberechtigte Betreten von Betrieben und Grundstücken im Rahmen einer Nachschau bleibt Raum für eine Maßnahmen- beschwerde nach der BAO²⁰.

Diese Arbeit widmet sich der Maßnahmenbeschwerde vor den Verwaltungsgerichten und behandelt daher die Maßnahmenbeschwerde vor dem Bundesfinanzgericht nicht näher.

Abgrenzung der Landesverwaltungsgerichte zum Bundesverwaltungsgericht

Die Abgrenzung zwischen den 9 Verwaltungsgerichten der Länder und dem Verwal- tungsgericht des Bundes ist durch die Kompetenzverteilung der Bundesverfassung vorgezeichnet und mit einer Generalklausel zugunsten der Länder in Art 131 Abs 1 B-VG geregelt: „Soweit sich aus Abs. 2 und 3 nicht anderes ergibt, erkennen über Beschwerden nach Art. 130 Abs. 1 die Verwaltungsgerichte der Länder.“ Darunter

fallen Angelegenheiten der mittelbaren Bundesverwaltung und der Landesverwaltung, weiters kann in einem Bundesgesetz mit Zustimmung der Länder die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts (im Folgenden BundesVG) festgelegt werden (Art 131 Abs 4 Z 2 B-VG).

Art 131 Abs 2 B-VG legt die Zuständigkeit des BundesVG fest. Darunter fallen vor allem Rechtssachen, die in unmittelbarer Bundesverwaltung von Bundesbehörden vollzogen werden. Dabei genügt es nicht, dass Art 102 Abs 2 B-VG eine unmittelbare Vollziehung durch Bundesorgane zulässt, es müssen auch tatsächlich Bundesorgane tätig werden. Auch bundesnahe ausgegliederte Rechtsträger wie Regulierungsbehör- den und Beliehene, auch der übertragene Wirkungsbereich eines Selbstverwaltungs- körpers zählen zur unmittelbaren Bundesverwaltung und begründen eine Zustän- digkeit des BundesVG²¹.

Die Erläuterungen zur Verwaltungsgerichtsbarkeitsnovelle²² grenzen die Zuständigkeit des BundesVG ab: Keine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes des Bundes besteht demnach,

•- wenn mit der Vollziehung einer Angelegenheit gemäß Art. 102 Abs. 3 B-VG der Landeshauptmann beauftragt ist;
•- wenn in einer Angelegenheit, die in mittelbarer Bundesverwaltung besorgt wird, gemäß Art. 102 Abs. 1 zweiter Satz B-VG in Unterordnung unter den Landeshauptmann Bundesbehörden mit der Vollziehung betraut sind;
•- wenn in einer Angelegenheit, die in mittelbarer Bundesverwaltung besorgt wird, (ausnahmsweise) eine erst- und letztinstanzliche Zuständigkeit des Bundesministers vorgesehen ist.

Angelegenheiten, die weder in unmittelbarer noch in mittelbarer Bundesverwaltung besorgt werden [fallen] in die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte der Länder; dies ist etwa bei der Sicherheitsverwaltung, dem eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde

[...]

¹ Hauer, Staats- und Verwaltungshandeln, S.134-135

² Kneihs, S.45

³ Kneihs, S.45

⁴ beispielhaft der VwGH 21.12.2000, 96/01/1032; 20.11.2006, 2006/09/0188; 22.2.2007, 2006/11/0154; 26.5.2009, 2005/01/0203; 29.9.2009, 2008/18/0687; oder VfGH: VfSlg 18212/2007, 18366/2008, 18406/2008

⁵ Hauer, Staats- und Verwaltungshandeln, S.135

⁶ Hauer, Staats- und Verwaltungshandeln, S.135

⁷ Hauer, Staats- und Verwaltungshandeln, S.135

⁸ Ennöckl, S.5

⁹ VfSlg 7509/1975

¹⁰ Hauer, Staats- und Verwaltungshandeln, S.135

¹¹ Hauer, Staats- und Verwaltungshandeln, S.135

¹² Ennöckl, S.4

¹³ Ennöckl, S.4

¹⁴ Hauer, Staats- und Verwaltungshandeln, S.139-140

¹⁵ Hauer, Staats- und Verwaltungshandeln, S.140

¹⁶ Hauer, Staats- und Verwaltungshandeln, S.141

¹⁷ Hauer, Staats- und Verwaltungshandeln, S.156

¹⁸ Hauer, S.78

¹⁹ Eberhard, S.272

²⁰ Kneihs, S.85

²¹ Lechner-Hartlieb, S.2

²² ErläutRV 1618 BlgNR 24. GP 15