Kooperation und Wettbewerb von Interessengruppen in der EU

Gliederung

I. Abbildungsverzeichnis

II. Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Vorgehen

3 Kollektives Handeln
3.1 Grundlegende Merkmale einer Interessengruppe
3.2 Entstehen von Interessengruppen
3.3 Mittel der Beeinflussung
3.4 Interaktion zwischen Interessengruppen
3.4.1 Wettbewerb
3.4.2 Kooperation

4 Einflussnahme in der Europäischen Union
4.1 Definition des politischen Systems der EU
4.2 Institutionen der EU
4.3 Interessenvertretung in der EU

5 Das Modell
5.1 Formale Darstellung des Lobbyingprozesses
5.1.1 Ablauf des Lobbyingprozesses
5.1.2 Annahmen über die Interessengruppen
5.2 Kooperationsentscheidungen der Interessengruppen
5.3 Einfluss der Institutionen auf die Kooperationsent-scheidung
5.3.1 Rat
5.3.2 Kommission
5.3.3 Europäisches Parlament
5.4 Einfluss veränderter Rahmenbedingungen
5.4.1 EU-Erweiterung
5.4.2 Europäische Verfassung

6 Fazit

7 Bibliographie

I. Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Interaktion von Interessengruppen

Abbildung 2: Formen der Interessenverbände in der EU

Abbildung 3: Ablauf der Einflussnahme im Fall einer politischen Thematik T

Abbildung 4: Eingipflige Präferenzen der Interessengruppen

Abbildung 5: Entscheidungsstruktur der Interessengruppen

II. Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

“On a visit to Brussels and Strasbourg it is possible to come across every imaginable type of interest, from multinational firm to aquarium trustees […] and birdlovers to beer-drinkers.” (GREENWOOD, 1997:2)

1 Einleitung

Kaum ein internationales politisches Gebilde ist so empfänglich für die Einflussnahme durch Interessengruppen wie die Europäischen Union (EU). Zahlreiche nationale und europäische Verbände, Gebietskörperschaften, Einzelunternehmen und freie Lobbyisten versuchen in Brüssel und Straßburg, Einfluss auf die europäische Politik zu nehmen. Im gleichen Maße, wie die Kompetenzen der EU im Laufe der Jahre erweitert worden sind, ist auch die Anzahl der Interessengruppen in den vergangenen Dekaden rapide angestiegen und wird nach einhelliger Meinung auch weiterhin steigen.

Die Interessengruppen agieren auf europäischer Ebene jedoch nicht in einem geordneten, einheitlichen System. Interessen und Aktivitäten sind –wie obiges Zitat erkennen lässt- sehr heterogen und oft einander entgegengesetzt. Die Aktivitäten und Interessen großer, finanzstarker europäischer Chemie- und Pharmaverbände unterscheiden sich beispielsweise in Struktur und Umfang von den Aktivitäten und Interessen europäischer Konsumentenvereinigungen. Es sind jedoch auch Fälle vorstellbar, in denen bei gleichgerichteten Interessen trotz heterogener Strukturen ein kooperatives Vorgehen verschiedener Interessengruppen für alle Beteiligten vorteilhaft sein kann.

Die Vermittlung von Interessen in der EU kann darüber hinaus nicht ohne weiteres mit dem Einfluss von Interessengruppen auf Ebene der Nationalstaaten gleichgesetzt werden. Insbesondere die Ausgestaltung der EU als Mehrebenensystem und die Vielzahl der an Entscheidungen beteiligten Institutionen macht es für die Interessengruppen notwendig, geeignete Strategien für ein erfolgreiches Lobbying auf europäischer Ebene zu entwickeln. Der Interaktion von Interessengruppen mit politischen Institutionen und Organen ist in der politikwissenschaftlichen Literatur in den letzten Jahren eine umfangreiche Palette an Veröffentlichungen gewidmet worden. Neben theoretischen Arbeiten der Public Choice-Literatur zur Modellierung der Rolle von Interessengruppen im politischen Entscheidungsprozess (AUSTEN-SMITH, 1993; GROSSMAN/HELPMAN, 1996; CROMBEZ, 2002) sind es im europäischen Kontext vor allem empirische Arbeiten, die mithilfe von Experteninterviews und Fragebögen versuchen, ein klareres Bild von den Aktivitäten und Zielen der Lobbyisten zu erhalten. Über die Analyse einzelner Politikfelder und Entscheidungen auf europäischer Ebene werden hierbei politische Hypothesen bezüglich des Einflusses von Interessengruppen untersucht. Seit OLSONs Logik des kollektiven Handelns sind darüber hinaus die Anreize zum Zusammenschluss von Gruppen und gemeinsamen Aktivitäten bei der Vermittlung von Standpunkten ein Forschungsgebiet von zunehmendem Interesse seitens der Politikwissenschaft. Eine Vielzahl von Autoren (TUCKER, 1991; WEBSTER, 2000) untersuchen hierbei exemplarisch am Beispiel bestimmter Branchen oder Gruppen das Entstehen und Verhalten von Koalitionen.

In der Public Choice-Literatur wird oft nur das Verhalten einer einzigen Interessengruppe gegenüber den politischen Institutionen untersucht, bei der Untersuchung von Kooperation und Koalitionen von Interessengruppen hingegen oft die veränderte Interaktion mit den politischen Entscheidungsträgern vernachlässigt. In dieser Arbeit soll versucht werden, anhand eines Modells zu illustrieren, dass die Anreize zur Kooperation zweier konkurrierender Interessengruppen in der EU nicht nur vom Verhältnis der Interessengruppen untereinander abhängig sind, sondern dass die institutionellen Zugangsbeschränkungen in der Europäischen Union eine wesentliche Bedeutung für das Kooperationsverhalten von Interessengruppen haben. Anhand der Modellparameter sollen außerdem die Auswirkungen von Veränderungen des institutionellen Rahmens der Europäischen Union (Osterweiterung, EU-Verfassung) auf das Verhalten der Interessengruppen deutlich werden. Die Einführung partizipativer Elemente und Kompetenzverschiebungen zwischen den Institutionen können dabei aufgrund der veränderten Rolle des Tauschgutes Information das Verhältnis kooperierender Interessengruppen zueinander beeinflussen.

Mithilfe dieser Arbeit sollen diese genannten Hypothesen getestet und die komplexen Vorgänge der Interessengruppen untereinander modellhaft dargestellt werden. Dabei sollen nicht nur theoretisch mögliche Zusammenhänge geklärt werden, sondern auch die Überprüfung der modellierten Parameter anhand der umfangreichen empirischen Literatur im Bereich der Interessengruppenforschung wird in der Analyse berücksichtigt.

2 Vorgehen

Zunächst soll ein Überblick über die Konzepte und Theorien zum kollektiven Handeln in der politikwissenschaftlichen Literatur gegeben werden. Das Zustandekommen von Interessengruppen ist hierbei Thema einer Reihe von klassischer Arbeiten (OLSON, 1968; BERRY, 1977). Zahlreiche aktuellere Publikationen geben Aufschluss darüber, wie Koalitionen und Kooperation von Interessengruppen zustande kommen und unter welchen Voraussetzungen temporäre oder dauerhafte Zusammenschlüsse von Interessen präferiert werden (HOJNACKI, 1997; WEBSTER 2000).

In einem zweiten Schritt bedarf es einer Darstellung der Situation der Interessengruppen auf europäischer Ebene. Hierbei sollen die Einflussmöglichkeiten der Interessengruppen auf die jeweils relevanten EU-Institutionen herausgearbeitet werden, was einen kompakten Überblick über die Entscheidungsprozesse in der EU und die beteiligten Institutionen notwendig macht. In diesem Zusammenhang soll außerdem auf die Gründe für das so starke Engagement der Interessengruppen auf EU-Ebene eingegangen werden. Nur mit Kenntnis der Strukturen und Entscheidungsprozesse kann ein Modell formuliert werden, dessen Variablen und Parameter die Situation im EU-Mehrebenensystem korrekt wiedergeben.

Mithilfe dieser Überlegungen soll im folgenden Schritt ein Modell formuliert werden, das die Kooperationsentscheidung zweier Interessengruppen im legislativen Entscheidungsprozess der EU illustriert. Hierbei orientiere ich mich u.a. an CROMBEZ (2002), der in seiner Arbeit Information, Lobbying and the Legislative Process in the European Union die Einflussnahme einer Interessengruppe auf den legislativen Prozess in der EU untersucht. Allerdings vernachlässigt CROMBEZ die Interaktion zwischen einzelnen Interessengruppen, die sich ja gerade in Wettbewerb oder Kooperation äußern kann. Das in dieser Arbeit vorgestellte Modell kann möglicherweise auch einen Beitrag zur Diskussion leisten, ob sich in der EU ein einheitliches Muster der Interessenvertretung abzeichnet, zu der zahlreiche Beiträge vorliegen (MAZEY/RICHARDSON, 1993; GREENWOOD, 1997; KOHLER-KOCH, 1997). Hierzu werden die Entscheidungen der Interessengruppen bezüglich ihrer Kooperationsbereitschaft bei veränderten institutionellen Rahmenbedingungen überprüft.

Als Ergebnis kann sicher keine allgemeine Antwort auf die Frage nach der optimalen Strategien für Interessengruppen zur Verwirklichung ihrer Interessen im europäischen Entscheidungsprozess stehen. Das Modell kann jedoch durch die plausible Reduktion der Entscheidungsparameter die Reaktion auf institutionelle Einflüsse der Interessengruppen transparenter machen und Verhaltensänderungen als Reaktion auf institutionelle Reformen der europäischen Entscheidungsorgane vorhersehbarer machen.

3 Kollektives Handeln

Untersuchungen über die Frage nach Wettbewerb oder Kooperation von Interessen müssen zwangsläufig mit der Klärung der Frage beginnen, wie sich Zusammenschlüsse von Individuen zur Durchsetzung gemeinsamer Ideen grundsätzlich erklären lassen. Interessengruppen stellen nur eine Möglichkeit für die Menschen dar, sich in den politischen Prozess einzubringen und persönliche Ressourcen zu investieren (BERRY, 1977:3). Interessengruppen oder -zunächst allgemeiner- Zusammenschlüsse von Individuen müssen somit bei der Durchsetzung von Interessen gegenüber individuellen Handlungen überlegen sein.

3.1 Grundlegende Merkmale einer Interessengruppe

Interesse ist immer an Werte und Präferenzen gekoppelt, die zwischen den Individuen einer Gesellschaft variieren. Politische Maßnahmen haben einen Effekt auf die Möglichkeiten der Individuen, persönliche Werte zu verwirklichen und gemäß ihren Präferenzen zu leben. Somit entsteht ein politisches Interesse bei den Individuen (SALISBURY, 1984: 65). Ebenso kann ein politisches Interesse bei Unternehmen entstehen, wobei bei diesen der Effekt der politischen Maßnahmen auf die Gewinnmaximierung maßgeblich ist. Darüber hinaus maximieren Unternehmen immer nur den eigenen Gewinn, Individuen hingegen können durchaus auch aus altruistischen Motiven politisches Interesse entwickeln, wenn der Nutzen anderer Individuen den eigenen Nutzen erhöht. So lassen sich beispielsweise Initiativen zur Unterstützung hilfsbedürftiger Kinder oder Menschen in der Dritten Welt erklären.^[1] Für die Bildung einer Interessengruppe ist das politische Interesse im oben genannten Sinne notwendige Voraussetzung. Es ist weiterhin notwendig, dass eine Gruppe von gleichgerichteten Einzelinteressen diese gegenüber dem politischen Entscheidungsträger und der Öffentlichkeit artikuliert und vertritt. Um eine effektive Kommunikation mit diesen zu erreichen, bedarf es einer Bündelung der Einzelinteressen. (SCHMIDT, 1995: 435f). Diese Interessenaggregation bedeutet zugleich eine Präferenzaggregation der einzelnen Mitglieder der Interessengruppen. Oft wird das Kriterium einer formalen Mitgliedschaft neben der Artikulation, Bündelung und Vertretung von Interessen gegenüber Dritten als Kennzeichen einer Interessengruppe genannt (SCHMIDT, 1995: 435f). In einer offeneren Definition können Interessengruppen auch als intermediäre Gruppen verstanden werden, die sich zwischen Individuum und den zur Rechtsetzung befugten Stellen schieben. Nachteil dieser Definition ist, dass sie nicht zwischen Interessengruppenvertretern und Lobbyisten, die im Auftrage Dritter handeln, unterscheidet (BUHOLZER, 1998: 10).

3.2 Entstehen von Interessengruppen

Zur Erklärung des Entstehens von Interessengruppen sind verschiedene Theorien formuliert worden. TRUMAN erklärt das Entstehen von Interessengruppen durch eine Störung des Gleichgewichts aufgrund einer komplexer werdenden Gesellschaft. Durch die Arbeitsteilung und den erleichterten Informationsaustausch dank der modernen Massenkommunikation werden die gewachsenen geographischen und familiären Bande gelöst und die Bildung von Gruppen, die sich an den Interessen und Rollenbildern der modernen Gesellschaft orientieren, gefördert. Interessengruppen spielen in einer modernen, arbeitsteiligen Gesellschaft auch für die Orientierung von und den Informationsfluss an die Individuen eine wichtige Rolle (VAN WINDEN, 1999: 5). SALISBURY (1984) hingegen sieht mit seiner Tauschtheorie die Gründe des Entstehens von Interessengruppen eher in den intrinsischen Motiven der Mitglieder als in den externen Rahmenbedingungen. SALISBURY nennt hierbei drei Anreize: materielle, solidarische und zweckmäßige. Die erfolgreiche Organisation einer Interessengruppe hängt dabei von den unternehmerischen Qualitäten des Gruppenvertreters ab. Dieser muss den Mitgliedern einen ausreichenden Gewinn in Aussicht stellen können, da die Mitglieder der Gruppe ansonsten keinen Anreiz haben, Ressourcen in die Organisation der Gruppe zu investieren (BERRY, 1977: 19ff).

In seiner Arbeit Logik des kollektiven Handelns von 1968 stellt OLSON jedoch die Schwierigkeit dar, Individuen zur Mitgliedschaft in einer Interessengruppe zu bewegen, falls die Tauschgüter nicht ausschließlich aus materiellen Gütern sondern aus Kollektivgütern bestehen. Alle Mitglieder einer gesellschaftlichen Gruppe profitieren von der Bereitstellung eines Kollektivgutes, unabhängig von ihrem individuellen Beitrag, und können im Allgemeinen nicht von der Nutzung ausgeschlossen werden. Rationale Individuen haben somit keinen Anreiz zu kollektivem Handeln und werden sich stattdessen als ‚Trittbrettfahrer’ betätigen, da sie auch ohne individuellen Beitrag das Kollektivgut nutzen können (OLSON, 1968). OLSONs Erklärung gilt jedoch nur mit Einschränkungen und nicht für kleine Gruppen, in denen der individuelle Beitrag für die erfolgreiche Durchsetzung der Interessen entscheidend ist.

Die Bedeutung von selektiven individuellen Anreizen wird sowohl bei SALIBURY als auch bei OLSON deutlich. Die Anreizstruktur ist folglich auch ein wichtiges Kriterium bei der Entscheidung von Interessengruppen für oder gegen die Bildung von Koalitionen. Nur wenn die Wahrscheinlichkeit erfolgreicher Einflussnahme auf politische Entscheidungen mit Hilfe der Kooperation bzw. Koalition^[2] stärkere Anreize bietet als ein Alleingang der Interessengruppe, werden sich Interessengruppen zur Zusammenarbeit in einer Koalition entschließen. Die Trittbrettfahrerproblematik hat auch Relevanz für Interessengruppen in der EU, da auf europäischer Ebene die Beeinflussung legislativer Entscheidungen durch Interessenvertreter durch die Anwendung der Entscheidung in der gesamten Union in jedem Fall zu einer Nutzensteigerung aller Mitglieder einer bestimmten gesellschaftlichen Gruppe führt. Im Gegensatz zur Mitgliederstruktur von großen Interessengruppen mit einem geringen Gewicht jedes einzelnen Mitglieds kann bei Kooperationen von Interessengruppen auf europäischer Ebene in der Regel von einer überschaubaren Anzahl von Kooperationspartnern ausgegangen werden, die jeweils einen vereinbarten Beitrag zum Erfolg der Koalition beisteuern. Unberührt von dieser Annahme bleibt das Problem der Interessenaggregation für die Artikulation des Koalitionsziels und die Bedeutung der Gewinnverteilung in der Koalition bei eventuell vorhandenen nicht-kollektiven Anreizen.

3.3 Mittel der Beeinflussung

Um die politischen Entscheidungen im gewünschten Maße zu beeinflussen, muss die Interessengruppe die relevanten Themengebiete identifizieren und ihre Ressourcen entsprechen alloziieren. Dabei übersteigen die relevanten Themengebiete üblicherweise die knappen Ressourcen der Interessengruppe (BERRY, 1977: 179). Mithilfe ihrer Ressourcen kann die Interessengruppe die Bestimmungsfaktoren der politischen Entscheidungsträger beeinflussen. Der Einfluss der Interessengruppe ist formal auf den effizienten Einsatz dieser Ressourcen zurückzuführen (HENNING, 1994: 11). Die Ressourcen können dabei in Form verschiedener Tauschgüter eingesetzt werden. Tauschpartner der Interessengruppe für diese Güter sind dabei politische Akteure, die eine Verfügungsmacht über politische Renten haben. Diese Renten können aufgrund distributiver Maßnahmen entstehen, aber auch regulative politische Maßnahmen, die im Rahmen der EU-Betrachtung von besonderer Bedeutung sind, implizieren eine ökonomische Rente für die betroffenen Gruppen (BUHOLZER, 1998: 104). Die wichtigsten Tauschgüter in einer Demokratie sind Informationen und Parteispenden. Beide sind geeignet, die Wahlchancen der politischen Entscheidungsträger zu erhöhen, sei es durch bessere Kenntnis der politischen Sachlage oder durch die Möglichkeit, erhöhte Wahlkampfausgaben zu tätigen und somit zusätzliche Wähler zu attrahieren (AUSTEN-SMITH, 1993: 799).

Aufgrund des Demokratiedefizits in der Europäischen Union ist das wichtigstes Tauschgut gegenüber den politischen Akteuren auf europäischer Ebene Information, da die Interessengruppen aufgrund ihrer Nähe zu den Problemen das Tauschgut Information effizienter herstellen können als die EU-Bürokratie. Die Informationen sind darüber hinaus sehr wertvoll, weil sie bereits einen Kompromiss der Mitglieder der Interessengruppe darstellen und somit bei der Umsetzung weniger politischer Widerstand zu erwarten ist (BUHOLZER, 1998: 55)^[3]. Informationen können auch allgemein als gemeinsames Merkmal von ‚Zugangsgütern’ aufgefasst werden, die in verschiedenen Ausprägungen im Tausch gegen den Zugang zu den politischen Institutionen von den Interessengruppen angeboten werden. Dabei können Informationen in Form von Fachwissen bereitgestellt werden, die helfen, technische Schwierigkeiten bei der Implikation zu vermeiden. Informationen über das jeweils umfassende nationale oder umfassende europäische Interesse hingegen stellen die Kumulierung von einzelnen Interessen und interessierten Parteien dar und können helfen, den oben angesprochenen politischen Widerstand zu minimieren. (BOUWEN, 2004: 4). Die Fähigkeit zur Organisation von politischem Widerstand kann ebenfalls als Tauschgut aufgefasst werden. Dies ist besonders oft im negativen Sinn der Fall, wenn einflussreiche und gut organisierte gesellschaftliche Gruppen bei entsprechenden Zugeständnissen der politischen Akteure im Gegenzug auf eine Mobilisierung ihrer Mitglieder verzichten. Eindrucksvolles Beispiel für glaubhafte Drohungen dieser Art auf EU-Ebene sind die medienwirksamen Proteste der französischen Bauernverbände.

3.4 Interaktion zwischen Interessengruppen

Der Zusammenarbeit von Interessengruppen wird in der politikwissenschaftlichen Forschung weniger Aufmerksamkeit gewidmet als beispielsweise der Organisation ihrer Binnenstruktur. Lediglich die Mittel und Ziele der Einflussnahme und die Reaktion der politischen Entscheider und institutionellen Organisationen darauf sind bis dato eingehend untersucht worden. Die Strategie der Einflussnahme jeder einzelnen Interessengruppe hängt jedoch auch von den Strategien der anderen Interessengruppen ab. Dies gilt allgemein, da es pro Politikfeld mehrere Interessengruppen gibt, die auf dieselbe politische Entscheidung Einfluss ausüben wollen (HOJNACKI, 1997: 62). Damit wird bereits ein Merkmal von Koalitionsbildung zwischen Interessengruppen deutlich: Die Entscheidung zur Zusammenarbeit ist immer eine strategische Entscheidung, die dem Ziel der politischen Einflussnahme dient. Kooperationen können helfen, Fähigkeiten und Ressourcen (z.B. Informationen) gezielter und effektiver einzusetzen. Darüber hinaus können sie dem politischen Entscheider den Eindruck vermitteln, ein bestimmtes Thema träfe in der Öffentlichkeit auf breitere Unterstützung. Andererseits verwässern Kooperationen eigene Standpunkte, schwächen die Reputation einzelner Interessengruppen bei den politischen Entscheidern und wirken sich negativ auf das Alleinstellungsmerkmal einer einzelnen Interessengruppe aus (HOJNACKI, 1997: 62). Daher ist im Einzelfall zu prüfen, ob eine Kooperation für die Verwirklichung der eigenen Interessen vorteilhaft ist oder ob die Nachteile der Kooperation überwiegen.

[...]

^[1] Es existiert auch der theoretische Fall, dass politisches Interesse aus Missgunst entsteht; dem anderen werden die Vorteile einer politisches Maßnahme nicht vergönnt und somit bekämpft. Dieser Fall ist für die Untersuchung aber wenig relevant, da sich derartige Interessengruppen oft diametral gegenüberstehen (z.B. Konsumenten- und Produzenteninteressen, Industrieunternehmen und Umweltschützer) und somit der eigene Vorteil den Nachteil des Gegenübers impliziert.

^[2] Im folgenden werde ich die Begriffe ‚Koalition’ und ‚Kooperation’ im Allgemeinen synonym verwenden. Beide Begriffe bezeichnen eine Zusammenarbeit unterschiedlicher Akteure zur Erreichung eines gemeinsamen Zieles und betonen die Wichtigkeit gemeinsamer Interessen der beteiligten Akteure, auf die im folgenden Modell der Schwerpunkt gelegt wird (vgl. SCHMIDT, 1995: 477 und 516). Der Begriff ‚Kooperation’ ist jedoch allgemeiner und wird im folgenden besonders zur Abgrenzung zu Wettbewerb zwischen Interessengruppen verwendet.

^[3] In diesem Zusammenhang ist kritisch darauf hinzuweisen, dass der Wert der Information vom politischen Akteur erkannt und auf seine Richtigkeit hin überprüft werden können muss. Dies impliziert eine Mindestmaß an Fachkompetenz seitens der Bürokratie oder eine Beteiligung mehrerer Interessengruppen an der Informationsbeschaffung, um das Risiko einer einseitigen Fehlinformation zu vermeiden. Zusätzlich sollte die von der Interessengruppe präferierte politische Maßnahme dem politischen Akteur bekannt sein, da die übermittelte Information nur so um subjektive Aspekte korrigiert werden kann.