Fiskalpolitik in der EWWU 1 - Koordinierung und Disziplinierung der Staatsausgaben- und Verschuldungspolitik?

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

II. Fiskalische Konvergenz als Beitrittsbedingung
1. Theoretische Erfüllbarkeit und Dynamik der Staatsverschuldung
2. Vertragliche Einschränkungen
3. Notwendigkeit der fiskalischen Konvergenz und Disziplinierung
4. Konvergenzstand und Entwicklung der fiskalischen Kriterien
5. Erfolgsbeurteilung der Haushaltsdisziplinierung

III. Einhaltung der Haushaltsdisziplin innerhalb der EWWU
1. Der Stabilitätspakt
2. Stabilisierung durch den Markt

IV. Kritik und ergänzende Überlegungen zu EGV und Stabilitäts- und Wachstumspakt und ihrer Umsetzung
1. Budgetregeln
2. Wirkung der Sanktionsmechanismen
3. Entpolitisierung und Unabhängigkeit der EZB
4. Glaubwürdigkeit der No-Bailout-Klausel

V. Fazit und Ausblick

VI. Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Der am 07. Februar 1992 von den Mitgliedern der Europäischen Gemeinschaft (EG) unterzeichnete und am 01. November 1993 in Kraft gesetzte Vertrag von Maastricht (EGV) war Startschuß für das dreistufige Integrationsprojekt 'Währungsunion'. Ziel dieses Projektes ist eine dauerhafte Stabilitätsgemeinschaft, die in der Lage ist, das Potential des gemeinsamen Binnenmarktes auszuschöpfen und für alle Mitglieder Wohlfahrtsgewinne zu generieren (vgl. Zeitler, 1996, S. 129/130; Bundesbank, 1998, S. 34). Der EGV legt in Artikel 109j monetäre und fiskalische Konvergenzkriterien^[1], die eine 'auf Dauer tragbare Finanzlage der öffentlichen Hand' (Bundesbank, 1998, S. 18) gewährleisten sollen, fest bzw. konkretisiert die Referenzwerte in dem dazugehörigen Protokoll. Die Erfüllung der Bedingungen ist Voraussetzung für die Teilnahme der einzelnen Länder an der angestrebten Währungsunion und soll eine stabile Basis für den Euro schaffen. Diese Kriterien sind:

Monetäre Konvergenzbedingungen

- Konvergenz der Inflationsraten

Inflationsrate < Inflationsrate der (max.) 3 stabilsten

Mitgliedstaaten + 1,5 Prozentpunkte

- Konvergenz der langfristigen Zinssätze

Durchschnittlicher langfristiger Nominalzins < Nominalzinsniveau der 3 stabilsten Mitgliedstaaten + 2Prozentpunkte

- Stabilität der Wechselkurse

Einhaltung der normalen Bandbreite des EWS- Wechselkursmechanismus ohne Abwertung des bilateralen Leitkurses ggü. der Währung eines anderen Mitgliedstaates

Fiskalische Konvergenzbedingungen

- Konvergenz der Fiskaldefizite

Fiskaldefizit/ BIP < 3%

- Konvergenz der Staatsverschuldung

Staatsschuld/ BIP < 60%

(in Anlehnung an Bender, 1996, S. 124)

Die Kriterien und vorgesehenen Maßnahmen des EGV wurden, neben inhaltlichen Betrachtungen, vor allem aufgrund ihrer Gültigkeit als bloße Eintrittskarte ins 'Euroland' mit der Möglichkeit danach 'die Zügel wieder schleifen zu lassen' vielfach in Frage gestellt^[2]. Aus dieser Überlegung resultiert, zusätzlich zu diesen zunächst als Beitrittsbedingungen und für die Zukunft in der EWWU nur vage formulierten Kriterien, der vom ehemaligen deutschen Finanzminister Waigel vorgeschlagene und vornehmlich von Deutschland vorangetriebene, 'Stabilitätspakt für Europa', der nach dem Gipfel in Dublin am 13./14. Dezember 1996 im Juni 1997 als 'Stabilitäts- und Wachstumspakt' verabschiedet wurde (siehe hierzu Kapitel III,1.).

Der Beginn der Währungsunion bedeutet für ihre Mitglieder, daß die geldpolitischen Instrumente einheitlich in die Hand der gemeinsamen Europäischen Zentralbank (EZB) gelegt werden, und somit nur noch die der Fiskalpolitik auf nationaler Ebene zur Verfügung stehen. Gemäß Artikel 107 EGV ist die EZB absolut unabhängig, vorrangig dem Ziel der Preisstabilität und keiner politischen Instanz oder Regierung unterworfen. Diese Bedingung ist sogar strenger formuliert, als die gesetzliche Regelung, die bisher für die Autonomie der Deutschen Bundesbank galt, auch wäre jene nur durch einstimmige Vertragsänderung einzuschränken. Eine ex ante Koordination der Geldpolitik als stabile Rahmenbedingung sollte damit gewährleistet sein.^[3]

Hier sollen im besonderen die fiskalischen Kriterien, ihre Relevanz , sowie die Notwendigkeit der Koordination und Disziplinierung der Staatsausgaben- und Verschuldungspolitik in der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU) unter der Voraussetzung der autonomen, institutionell abgesicherten Geldpolitik durch die EZB und mögliche Risiken für deren Durchsetzung betrachtet werden.

II. Fiskalische Konvergenz als Beitrittsbedingung

1. Theoretische Erfüllbarkeit und Dynamik der Staatsverschuldung

Der Referenzwert für die Staatsschuldenquote von 60% stellt nach einer Modellrechnung einen tragbaren Wert dar, bei dem ein Defizit von 3% bei unterstelltem gleichzeitigem Wachstum des BIP um 5% gerade die Schuldenquote nicht erhöht, hiermit ist also die grundsätzliche Erfüllbarkeit gegeben (Bender, 1996, S. 130/131; Burda/ Wyplosz, 1994, S. 502). Zur Zeit der Vertragsunterzeichnung entsprach eine Schuldenquote von 60% etwa dem Durchschnitt der potentiellen Mitglieder^{[4] [5]}.

Arithmetisch stellt sich der Zusammenhang der fiskalischen Schwellenwerte wie folgt dar:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

mit

G = Staatsausgaben (ohne Zinszahlungen auf die Staatsschuld)

i = Zinssatz auf die Staatsschuld

B = Staatsschuld

M = Geldbasis

Gleichung (1) in Raten pro Output (Y) geschrieben ergibt:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

leitet man nun nach der Zeit ab ergibt sich:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

eingesetzt in (2) erhält man

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Daraus ergibt sich, daß unter Ausschluß einer monetären Alimentation der Staatsausgaben (DM=0) die Staatsschulden nur dann konstant bleiben (Db = 0), wenn die BIP-Wachstumsrate (DY/Y) gerade dem Zinssatz (i) entspricht bzw. eine Differenz durch einen Primärüberschuß (t>g) ausgeglichen wird. Kann dies nicht erreicht werden, steigen die Schulden stetig an^[6]. Es handelt sich um einen inhärent explosiven Prozeß (Burda/ Wyplosz, 1994, S. 507).

2. Vertragliche Einschränkungen

Diese Bedingungen stellten als absolute Grenzen betrachtet und unter Berücksichtigung der tatsächlichen Zahlen für die meisten Länder eine unüberwindbare Hürde dar. Der Vertrag von Maastricht sieht aber ebenfalls in Art. 104c EGV diskretionäre Ratsentscheidungen vor, nach denen eine Überschreitung der nominalen Referenzwerte eben nicht automatisch zur Nichtteilnahme führt, sondern erstens langfristig konjunkturbereinigte Durchschnittswerte betrachtet werden, und zweitens eine hinreichend rasche Annäherung an die Referenzwerte ebenfalls nicht zum Ausschluß führt. Von der Haushaltspolitik unabhängige Schocks oder Störgrößen werden so nicht berücksichtigt, und bei gleichzeitig rückläufiger Entwicklung des BIP kann die Überschreitung der Referenzgrößen als Ausnahme betrachtet werden .^[7]

3. Notwendigkeit der fiskalischen Konvergenz und Disziplinierung

Die grundsätzliche Defizitneigung innerhalb einer Demokratie durch die aufgrund der Wahltermine kurzen 'Zeithorizonte und der mangelnden Repräsentanz künftiger Generationen' ( s. Issing, 1993, S. 184; vgl. Nerlich, 1997, S. 8) darf nicht durch die Möglichkeiten der Kostenüberwälzung nationaler Verpflichtungen innerhalb einer Währungsunion noch verstärkt werden.

Der Anreiz zur Neuverschuldung durch spill-over-Effekte, also einen 'spread' des Zinsanstiegs, durch ein erhöhtes Ersparnispotential bei einem Anstieg der Kapitalnachfrage und sehr große Kapitalmobilität auf alle Mitglieder der Währungsunion legt eine Beschränkung der Haushalte nahe^[8]. Es ist auch nicht ausgeschlossen, daß die Kapitalmärkte, abgesehen von Schwierigkeit der zahlenmäßigen Einschätzung von Risikoprämien für öffentliche Haushalte, die Regierungen nicht als Schuldner wie jedes private Unternehmen einstufen, und die Transmission über höhere Zinsen hier nicht funktionieren würde.^[9]

Auch wegen des Verlustes der Seignorage-Finanzierung^[10] und des zusätzlichen Wegfalls der Absorption asymmetrischer Schocks durch Wechselkursanpassungen in einer Währungsunion, obwohl beides weniger als Instrument der Politik, sondern eher als 'Notbremse' gesehen werden kann, gewinnen fiskalpolitische Stabilisierungsmaßnahmen an Bedeutung^[11].

Aus der Sicht der neueren Theorie optimaler Währungsräume^[12] sind die fiskalischen Konvergenzkriterien Ausdruck der Interessenlage der Hartwährungsländer, den Verlust aus der Einbuße geldpolitischer Autonomie so gering wie möglich zu halten, und somit eine Kernwährungsunion der ohnehin stabilen Länder anzustreben. Dieser Verlust ergibt sich vor allem aus dem bereits erwähnten Wegfall der nationalen Seignoragegewinne^[13] ('Inflationssteuer'), insbesondere, da die EZB für Seignoragegewinne einen Verteilungsschlüssel verwenden wird und diese auch insgesamt geringer ausfallen werden, der einige Hartwährungsländer benachteiligt^{[14] [15]}.

Dies muß nicht automatisch eine egoistische Diskriminierung bedeuten. Die Mitglieder einer Währungsunion sollten eine gesunde finanzielle Basis bieten, um das gemeinsame Projekt nicht durch einen überschuldeten Staatshaushalt zu gefährden, der aufgrund seiner Situation nicht flexibel genug ist, seine Aufgaben über die nationalen Bedürfnisse hinaus im Sinne der Gemeinschaft wahrzunehmen bzw. diese noch belastet (vgl. Bundesbank, 1998, S. 18; Stark, 1998, S. 2, 4)^[16]. Eine unstetige Fiskalpolitik kann darüber hinaus selbst Auslöser für Binnenschocks sein (vgl. Häde, 1996, S. 161/162), und eine Währungsunion ohne entsprechende Regelungen aus oben genannten Gründen insgesamt eher zu nachlassender Disziplin verleiten (vgl. Lesch/Hagen, 1993, S. 14).

Eine stufenweise Einstieg der Länder in die Währungsunion ist per EGV absolut vorgesehen und gewollt; die Konvergenzkriterien und das Erreichen der Schwellenwerte stellen somit zunächst ein Ziel dar, sind aber auch Mittel der Konsolidierung und Ausdruck des Stabilitätswillens der Teilnehmerstaaten.^[17]

[...]

^[1] Konvergenz im Sinne gegenseitiger Annäherung der wirtschaftlichen Entwicklung in bezug auf wirtschaftliche Erfolgsgrößen (Lamar, 1994, S. 3) und Vereinbarkeit der wirtschaftspolitischen Maßnahmen mit dem Ziel der Preisstabilität (Lesch/Hagen, 1993, S. 7ff)

^[2] siehe Willms, 1998, S. 54;Häde; 1996, S. 161; Klein/Neumann, 1993,

^[3] vgl. Bofinger, 1995, S. 44/45; Häde, 1996, S. 153; Wessel, 1995, S. 116; Willms, 1992 S. 160; Issing, 1993, S. 181; Klein/Neumann, 1993 S. 200ff; Bundesbank, 1998,

^[4] Zur Konsistenz der Konvergenzkriterien ausführlich Bünning, 1997

^[5] s. Zeitler, 1996, S. 134; Bundesbank, 1998, S. 30, 40; Stark, 1998,

^[6] vgl. Wagner, 1995, S. 171; Bender, 1996, S. 130; Nerlich, 1997,

^[7] vgl. Bender, 1996, S.125; Siebert, 1997, S.8; Wagner, 1995 S.157/158

^[8] vgl. Lesch/Hagen, 1993, S. 14; Wagner, 1998, S. 159; Willms, 1992, S. 222; Nerlich, 1997, ,S. 9; Klein/Neumann, 1993, S. 200; Siebert, 1997,

^[9] vgl. Willms, 1992, S. 222; Wagner, 1995, S. 159; Nerlich, 1997,

^[10] Seignorage bezeichnete früher den Gewinn aus der Differenz zwischen tats. Wert und Nennwert einer Münze und meint heute den Geldschöpfungsgewinn des Notenumlaufs, d.h. eine Erhöhung der Geldmenge, ohne daß mehr reale Güter angeboten werden. (Lesch/Hagen, 1993, S. 12)

^[11] vgl. Joachimsen, 1997, S. 35; Lesch/Hagen, 1993, S. 15; Nerlich, 1997, S. 7; Siebert, 1997, S. 8; Stark, 1998,

^[12] Zur Theorie optimaler Währungsräume ausführlich: Willms, 1998

^[13] ausführliche und empirische Betrachtungen hierzu in: Lesch/Hagen, 1993, S. 17ff

^[14] s. Willms, 1998, S. 50/51; Lesch/Hagen, 1993, S. 12, 17, 22/23; Nerlich, 1997,

^[15] Die Konsolidierung wäre allerdings für die Weichwährungsländer nach dem Beitritt zur Währungsunion evtl. leichter, da sie dann die positiven Effekte wie Rückgang des Zinsniveaus und Glaubwürdigkeitsimport hieraus bereits Nutzen könnten (s. Willms, 1998, S. 55; Bundesbank, 1998, S. 32)

^[16] Zu den Aufgaben und Finanzierungsmöglichkeiten der öffentlichen Hand siehe auch Cassel/ Thieme, 1995 und Burda/ Wyplosz, 1994, Teil V

^[17] vgl. Wagner, 1998 S. 180; Wessel, 1996, S. 124/125; Zeitler, 1996, S .136