Zwischen Evolution und Stagnation - Die Entwicklung des Wohlfahrtsstaates auf den Philippinen

Inhaltsverzeichnis

A. Einleitung

B. Theorie des Wohlfahrtsstaates

C. Die Evolution des philippinischen Wohlfahrtsstaates
I. Wohlfahrtspolitische Maßnahmen während der amerikanischen Kolonialzeit
II. Die Entwicklung bis zum Ende der Marcos-Diktatur

D. Die Stagnation seit dem Beginn der Demokratisierung
I. Flagship Program und Widerstandsfähigkeit alter Eliten
II. Exkurs: Die Bedeutung der Arbeitsemigration für die Soziale Sicherung

E. Schlussbetrachtung und Ausblick

Bibliographie

Abkürzungsverzeichnis

A. Einleitung

Betrachtet man die Entwicklung der Wohlfahrtsregime im Osten und Südosten Asiens, so fällt auf, dass sie ihre heutige Ausprägung zumeist relativ spät erreicht haben, jedenfalls wenn man sie mit dem „wohlfahrtsstaatlichem Vorreiter“^[1] Deutschland vergleicht. Die Gründe hierfür sind vielfältig, für eine erschöpfende Aufzählung ist hier nicht der Raum. Mit dem negativen Einfluss japanischer und europäischer Kolonisation und sich daran häufig anschließender, einheimischer autoritärer Herrschaft, dem Vorhandensein tradierter soziokultureller Wertesysteme und der (von Japan abgesehen) spät einsetzenden Industrialisierung seien wichtige Gründe für die verzögerte Entwicklung moderner asiatischer Staatlichkeit und damit auch Wohlfahrt genannt.^[2] Aus dieser Reihe „wohlfahrtsstaatlicher Spätzünder“ ragt jedoch ein Land auffällig heraus, passt es doch nicht bruchlos in den Entwicklungsweg der Wohlfahrtsregime Ost- und Südostasiens: Die Republik der Philippinen. Nur noch Japan, welches sein Wohlfahrtssystem zwischen den Weltkriegen nach deutschem Vorbild gestaltete,^[3] kann im ostasiatischen Raum auf eine längere Tradition staatlicher Versuche eine soziale Grundsicherung zu implementieren zurückblicken.

Diese wohlfahrtsstaatliche Entwicklung auf den Philippinen soll Thema dieser Arbeit sein. Wie dem Titel entnommen werden kann, ist der philippinische Wohlfahrtsstaat dabei in zwei Phasen zu unterteilen: Einer früh einsetzenden Evolutionsphase folgt der Übergang in eine bis heute andauernde Phase der Stagnation. Dabei stehen verschiedene Fragen im Mittelpunkt, die an dieser Stelle beantwortet werden sollen: Warum unternahm das Land im Vergleich zu anderen in der Region relativ früh erste Versuche, Wohlfahrtspolitik zu betreiben? Was sind die Determinanten gewesen, die den Anstoß hierfür gegeben haben? Welche Entwicklungen können während der Diktatur des Marcos-Regimes festgehalten werden? Schließlich: Warum wirkte sich trotz großer sozialer Probleme im Land und dem damit vorhandenen Bedarf an weiterer wohlfahrtsstaatlicher Entwicklung, die Demokratisierung nicht positiv aus, sondern kam es im Gegenteil zum Eintritt in eine stagnative Phase, die immer noch nicht überwunden ist?

Entsprechend ist die Hausarbeit gegliedert, ein Kapitel (B) soll sich zunächst in aller Kürze mit der Theorie des Wohlfahrtsstaates beschäftigen, um einen leichteren Einstig in das Thema zu finden. Daran anschließend (C) soll die evolutionäre Phase des Philippinischen Wohlfahrtsstaates erläutert werden, beginnend mit ersten wohlfahrtspolitischen Maßnahmen während der amerikanischen Kolonialzeit bis hin zum Ende des autokratischen Marcos-Regimes. Im Kapitel (D) wird die stagnative Phase des philippinischen Wohlfahrtsstaates erörtert. Hier ist insbesondere auf die Gründe einzugehen, die zur Stagnation führten, insbesondere vor dem Hintergrund, dass der Eintritt in eine demokratische Transition häufig mit einer wohlfahrtspolitischen Expansion einhergeht. In einem Exkurs soll in diesem Kapitel des weiteren auf die Arbeitsemigration und ihre immense Bedeutung für die soziale Sicherung im Land eingegangen werden. Eine Schlussbetrachtung wird die Arbeit beschließen.

B. Theorie des Wohlfahrtsstaates

Der Wohlfahrtsstaat soll den Individuen ein menschenwürdiges Existenzminimum garantieren und sie vor den Wechselfällen des Lebens (Alter, Erwerbsunfähigkeit, Gesundheit, Pflege etc.) schützen. Er kann also als eine „institutionalisierte Form der sozialen Sicherung“^[4] angesehen werden. Der Begriff stammt dabei aus den angloamerikanischen Politikwissenschaften (welfare state) und wird in seiner Bedeutung häufig mit „Sozialstaat“ gleichgesetzt, wobei letzterer allerdings nicht so umfassend zu verstehen ist.^[5] Zusammen mit Demokratie und Kapitalismus geht der Wohlfahrtsstaat in den westlichen Ländern eine komplexes und interdependentes System ein. Die Versuche den modernen Wohlfahrtsstatt zu strukturieren und zu konturieren, resp. ihn zu erklären sind Legion. Herausgekommen sind eine Reihe unterschiedlichster Erklärungsansätze, die sich zunächst in normativer, funktionaler und politischer Hinsicht typisieren lassen.^[6]

Während es in den normativen Ansätzen um die Begründung des sozialen Fortschritts und die damit verbundene Identifikation verschiedener Zwecke und Mittel geht, sich der Wohlfahrtsstaat also gewissermaßen aus den Zielvorstellungen großer Ideologien (Demokratischer Sozialismus, Liberalismus, Marxismus) herausschält, bauen die funktionalen Ansätze auf einem modernisierungstheoretischen Fundament auf. Sie sehen die Herausbildung wohlfahrtsstaatlicher Systeme als notwendige Antwort auf Veränderungen innerhalb der Arbeits- und Lebensbedingungen der Individuen, vornehmlich im Rahmen fortschreitender Industrialisierungs- und Urbanisierungsprozesse. Der hiermit verbundene Problemdruck determiniert also geradezu die Evolution zum Wohlfahrtsstaat.^[7] Dem gegenüber stehen die politisch orientierten Ansätze, innerhalb derer vor allem die Parteien und Interessengruppen eine bedeutende Rolle einnehmen. Diese Theoreme vertreten unter anderem die Ansicht, dass politische (und damit verbunden auch gesellschaftliche) Konfliktsituationen als Antriebskraft staatlicher sozial- und wohlfahrtspolitischer Aktivitäten fungieren.^[8] Im Zentrum der Betrachtung steht hierbei der Versuch von Parteien und Verbänden, über die Durchsetzung wohlfahrtspolitischer Maßnahmen zugunsten der durch sie vertretenen sozialen Schichten ihre eigene Existenz zu legitimieren.

Die beschriebenen drei Ansätze sind in ihrer Ausprägung sehr staats- und marktzentriert. Dies versuchte Goran Esping-Andersens 1990 erschienener, integrativer Ansatz von den „drei Welten“ des Wohlfahrtsstaates zu vermeiden, in dem er die Achse Staat und Markt um eine dritte Dimension erweitert, die der Familie.^[9] In seiner Trias der Wohlfahrtsstaaten sieht Esping-Andersen jeweils andere und damit unterscheid- und vergleichbare Typen institutionalisierter sozialer Sicherung realisiert. Dabei ist der liberale Wohlfahrtstaat (1) stark marktwirtschaftlich und familiär orientiert und verfügt über nur rudimentär entwickelte soziale Anspruchsrechte. Sozialleistungen werden nur nach einer individuellen Bedürftigkeitsprüfung gewährt, ihre Finanzierung erfolgt vorwiegend aus dem Staatshaushalt. Stärker interventionistisch ist demgegenüber der konservative Typ des Wohlfahrtsstaates (2) angelegt, dies vor allem aus staatspolitischen Gründen. Er ist dabei stark sozialversicherungszentriert, soziale Ansprüche basieren vor allem auf dem sogenannten Normalarbeitsverhältnis.^[10] Der sozialdemokratische Typ (3) ist dagegen universalistisch ausgerichtet, Ansprüche resultieren aus der Existenz von allgemeinen Bürgerrechten. Dieser Typus ist durch eine hohen Grad an Staatsinterventionismus gekennzeichnet und geht mit einer bedeutenden Rolle des öffentlichen Dienstes, einem Streben nach (materieller) Gleichheit auf hohem Niveau und dem Versuch, Vollbeschäftigung zu schaffen, einher.^[11]

Esping-Andersen folgend, kann der philippinische Wohlfahrtsstaat als eine Kombination von liberalen und konservativen Elementen angesehen werden. Eine große Zahl der Bürger ist nach wie vor auf die aus Steuermitteln finanzierte, staatliche Fürsorge angewiesen, die allerdings nur auf einer schmalen Basis existiert und zudem sehr ineffizient ist.^[12] Demgegenüber steht allerdings auch ein auf dem formellen Beschäftigungsverhältnis basierendes Sozialversicherungssystem, welches in seiner Reichweite aber ebenfalls begrenzt ist. Lediglich für die Gruppe der Angestellten im öffentlichen Dienst, die ein mittleres bis höheres Einkommen erzielen, kann es als einigermaßen ausreichend angesehen werden. Die Bedeutung der Familie als liberales Element der sozialen Sicherung hat auf den Philippinen sogar Verfassungsrang. Im Art. XV, Abs. 4 heißt es dazu: „The family has the duty to care for its elderly members but the State may also do so through just programs of social security.” Treffender kann die Kombination von liberalen und konservativen Wohlfahrtsvorstellungen wohl kaum beschrieben werden.

C. Die Evolution des philippinischen Wohlfahrtsstaates

I. Wohlfahrtspolitische Maßnahmen während der amerikanischen Kolonialzeit

Als mit dem in spanischen Diensten stehenden Portugiesen, Ferdinand Magellan, am 16. März 1521 der erste Europäer auf der Insel Cebu landete, sollte für die Philippinen eine über dreihundertjährige Periode spanischer Kolonisation beginnen, die das Land bis heute prägt, sichtbar beispielsweise am auf König Philipp II. (1527-1598) zurückgehenden Landesnamen sowie einer überwiegend christlichen Bevölkerung.^[13]

Infolge der politischen Spannungen zwischen Spanien und den USA um die Insel Kuba, die schließlich in einer amerikanischen Kriegserklärung an das alteuropäische Königreich kulminierten,^[14] wurden auch die Philippinen zum Zankapfel zwischen beiden Ländern. Nicht zuletzt durch tatkräftige Unterstützung^[15] der den Spaniern überdrüssigen Filipinos, konnte die in der Bucht von Manila ankernde spanische Flotte von den Amerikanern vernichtend geschlagen werden. Doch der Traum vieler Filipinos, das Land könnte mit amerikanischer Hilfe zur Unabhängigkeit gelangen, sollte sich nicht erfüllen. In einer der Hochphasen des Kolonisationswettlaufes der Industrieländer war die Entlassung einer vormaligen Kolonie in die Freiheit nicht vorgesehen. Dies wurde im Sommer 1898 überdeutlich, als die Bucht von Manila mit Kriegsschiffen aus den USA, England, Frankreich, Japan und Deutschland gefüllt war, die alle irgendwelche Ansprüche berührt sahen.^[16]

[...]

^[1] Schmid 2002, S. 1099

^[2] Vgl. Wallraf/Gottwald 1999, S. 345

^[3] Vgl. Aspalter 2001, S. 18 f.; Wallraf 1999; Anderson 1993

^[4] Schmid 2002, S. 1098

^[5] Jedenfalls wird der Begriff des Wohlfahrtsstaates heute zunehmend als Synonym für einen ausufernden Staatseingriff verwendet und das nicht nur im angloamerikanischen Raum. In diesem Zusammenhang wird der Sozialstaats-Begriff häufig auch als die „maßvollerer“ Staatsintervention verstanden. Vgl. Heien 1998, S. 2; Schubert/Klein 2003, S. 321

^[6] Vgl. dazu die unterschiedlichen Beiträge in Pierson/Castles 2000

^[7] Vgl. Schmid 2002, S. 1100

^[8] Vgl. Croissant 2003, S. 104

^[9] Vgl. Esping-Andersen 1990, S. 34 f.

^[10] Das Normalarbeitsverhältnis ist eine „unbefristete, permanente und vollzeitige Beschäftigung ... [mit] arbeits- und sozialrechtlichen Schutz.“ Karlhofer/Tálos 1996, S. 39

^[11] Vgl. Schmid 2002, S. 1100 f.

^[12] Vgl. Croissant 2003, S. 92

^[13] Vgl. Dolan 2003, S. 37 ff. Etwa 80 % der Bevölkerung gehören der römisch-katholischen Kirche an, ca. 9 % sind protestantisch. Vor allem auf der Insel Mindanao leben muslimische Filipinos (Anteil an der Gesamtbevölkerung etwa 5%)

^[14] Am 25. April 1898, vgl. ebd., S. 48

^[15] Ebd. Neben militärischer Unterstützung war es vor allem Spionage, die den Amerikanern einen schnellen Sieg ermöglichte.

^[16] Ebd. Allein das deutsche Kaiserreich schickte acht Schiffe, da es die Existenz einer einzigen deutschen Importfirma in Manila gefährdet sah (sic!).