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Die Politisierung der öffentlichen Verwaltung

Die öffentliche Verwaltung. Ein veraltetes Konstrukt oder zu Unrecht in der Kritik?

Hausarbeit 2012 17 Seiten

Organisation und Verwaltung

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Die Verwaltungspolitik
2.1 Hemmnisse zum Betreiben von Verwaltungspolitik
2.2 Personalpolitik
2.2.1 „Parteifreunde sind mit Posten versorgt“

3 Das Wachstum der öffentlichen Verwaltung
3.1.1 „Deutschland und seine unsinnigen Behörden“
3.2 Konsequenzen des Verwaltungswachstums
3.2.1 „Alle für Einen“

4 Die Neutralität der Verwaltung
4.1 Verwaltung und Gesetzesanwendung
4.1.1 „Immer mehr Bürgerpetitionen“

5 Fazit

6 Literatur- und Quellenverzeichnis

1. Einleitung

Nicht selten wird die öffentliche Verwaltung stark kritisiert. Verwaltung erscheint als ein veraltetes Modell, was für viele undurchsichtige Strukturen aufweist, sich nicht den modernen Gegebenheiten anpasst und längst überholt ist. Hierbei spielt nicht zuletzt die Politik eine große Rolle. Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit gerade diesen Themenfeldern - Politik und Verwaltung. Ziel der Bearbeitung soll sein, verschiedene Kritiken am Sektor Verwaltung zu hinterfragen, zu entschärfen oder zu bekräftigen. Hierbei bedarf es einer gründlichen Analyse von Einzelaspekten. Dabei werde ich auf das Politikfeld der Verwaltung näher eingehen, hinterfragen, was es beinhaltet und wo die Schwierigkeit, derer sich die Verwaltungspolitik zu stellen hat, liegt. Ein wichtiger Aspekt hierbei wird unter anderem die Personalpolitik des öffentlichen Sektors sein. Um Verwaltung und ihre Ausmaße zu verstehen, werde ich ebenfalls das Wachstum, deren Gründe und Konsequenzen beleuchten und an Beispielen verdeutlichen. Die Frage ob Verwaltung neutral ist und in welcher Beziehung Verwaltung und Gesetzesanwendung zueinander stehen, wird um einen Rundblick zu erhalten und die vorherrschende Kritik an der Verwaltung zu verstehen, ebenfalls Teil dieser Arbeit sein. Ich beschäftige mich mit verschiedenartigen Theorien einzelner Wissenschaftler, so nutze ich zur Bearbeitung der Thematik maßgeblich die Monographie „Das Dilemma der Verwaltung“ von Thomas Ellwein, den Aufsatz „Verwaltungspolitik in den Bundesländern:Vom Stiefkind zum Darling der Politik“ von Jörg Bogumil und Falk Ebinger und die Monographie „ Politik und Regieren in Deutschland“ von Karl-Rudolf Korte und Manuel Fröhlich.

2. Verwaltungspolitik

„Weil Politik […] es versäumt hat, rechtzeitig Verwaltungspolitik zu betreiben, ist es zum […] ungeplanten Wachstum in der öffentlichen Verwaltung gekommen.“ (Ellwein 1994: 112). Auch Prof. Dr. Jörg Bogumil, Inhaber des Lehrstuhls der öffentlichen Verwaltung, Stadt- und Regionalpolitik an der Ruhr-Universität in Bochum, schreibt, dass die Verwaltungspolitik in den letzten Jahrzehnten ein eher überschaubares Politikfeld war (vgl. Bogumil/Ebinger 2008: 1 ). Doch was meint eigentlich Verwaltungspolitik, an derer es laut Ellwein und auch Bogumil eher mangelt, und warum scheint es so schwierig diese zu betreiben? Als erstes kann gesagt werden, dass Verwaltungspolitik im weiteren Sinne die Arbeit der politischen Führung, also sowohl der Exekutiven als auch der Legislativen, an der Verwaltung beschreibt, welche durch Veränderungen die Strukturen des öffentlichen Sektors (z.B. Personal, Verfahren und Organisation) beeinflussen und umzustrukturieren versucht (vgl. Bogumil/Ebinger 2008: 3). Verwaltungspolitik sei, so Bogumil, eine sehr indirekte Form der politischen Steuerung (vgl. Bogumil/Ebinger 2008: 3). Das heißt, dass „die Regierung nicht mit bestimmten verhaltensbezogenen Steuerungsimpulsen agiert, sondern versucht eher die Rahmenbedingungen derjenigen zu verändern, die als Adressaten vorgesehen sind.“ (Korte/Fröhlich 2006: 179) Die Steuerungsinstanz (politische Führung) handelt also vielmehr durch Rahmensetzung, und der Steuerungsadressat (öffentliche Verwaltung) hat den Spielraum, diesen Rahmen auszugestalten (vgl. Korte/Fröhlich: 178). Bogumils Aussage über die indirekte Form der politischen Steuerung, lässt den Charakter des Politikfelds Verwaltung sehr gut erkennen. Es zeigt, dass Verwaltungspolitik, sehr wohl betrieben wird, es aber daran mangelt, dass die Politik sich an einem Steuerungsinstrument bedient, welches der Verwaltung einen großen Spielraum gewährt und eben nicht direkt Einfluss nimmt. Im Folgenden muss nun geklärt werden, welche Hemmnisse einer erfolgreichen Verwaltungspolitik im Wege stehen.

2.1. Hemmnisse zum Betreiben von Verwaltungspolitik

Thomas Ellwein meint dazu, dass das Handeln auf diesem Politikfeld schwierig sei, er ist der Meinung „Arbeit an der öffentlichen Verwaltung, Verwaltungspolitik also, erfordert […] Perspektiven, also mehr oder weniger klare Zielvorstellungen, einen langen Atem und viel Geduld“(Ellwein 1993: 2). Deutlich wird also das meist die beiden von Ellwein als wesentlich bezeichneten Elemente „Zeit und klare Zielvorstellungen“ nicht vorhanden waren und sind, um eine ordnungsgemäße Politik zu betreiben. Hierfür können verschiedene Gründe angeführt werden. Zum einen bedeutet jeder Versuch zur Veränderung des Verwaltungsapparats immer das Eingreifen in laufende Arbeitsprozesse. Weiter ist das Betreiben von Verwaltungspolitik nicht zuletzt durch die Verflechtung der Verwaltung mit anderen Bereichen aus öffentlichen und nicht-öffentlichen Sektoren von besonderem Charakter (vgl. Bogumil/Ebinger 2008, 3). „Diese verkompliziert bereits kleinere Maßnahmen stark und schafft durch eine hohe Zahl an Akteuren und Profiteuren [...] ein nicht zu unterschätzendes Vetopotential“ (Bogumil/Ebinger 2008: 3). Auch ein hohes Widerstandspotential der einzelnen Verwaltungseinheiten sei nicht zu unterschätzen (vgl. Bogumil/Ebinger 2008: 3). Weiter führe die Beteiligung der Verwaltung bei Reformen dazu, dass ein Reformkonzept bis zur Durchsetzung durch unzählige betroffene Verwaltungsinstanzen gelangt, sodass meist das eigentliche Konzept verknappt oder aber gar nicht erst umgesetzt wird (vgl. Bogumil/Ebinger 2008, 3). Hier ist von großer Bedeutung welchen Grad die Regierung an Kontrolle übernimmt, also ob eine Kontrolle nur über die Ausarbeitungs- oder aber auch über die Umsetzungsprozesse erfolgt. „In diesen Punkten liegt der Schlüssel zum systemimmanenten Scheitern der üblichen Reformansätze: Die notwendige „klare Zielvorstellung“ der Politik kann in der Regel in dem dargestellten Verhandlungssystem nicht formuliert werden.“, so Bogumil (Bogumil/Ebinger 2008: 4). Zusammenfassend könnte also gesagt werden, dass aufgrund der Akteure und institutionellen Rahmenbedingungen und der generell modernisierungsfeindlichen Charakteristiken der öffentlichen Verwaltung, die Erfolgsaussichten für eine umfassende Verwaltungsreform und damit das Betreiben erfolgreicher Verwaltungspolitik generell begrenzt sind (vgl. Bogumil/Ebinger 2008: 5).

2.2. Personalpolitik

Politisierung der Verwaltung impliziert nicht zuletzt oder gerade auch die Personalpoltik. Theodor Eschenburg zur Folge unterscheidet man hierbei zwischen der Wohltätigkeits- und der Herrschaftspatronage (vgl. Ellwein 1994: 117). Ersteres bedeutet die Vergabe von beruflichen und politischen Positionen durch Entscheidungsträger an ihnen genehme Personen. Wohltätigkeits-, auch besser bekannt als Ämterpatronage, ist ein zentrales und in der Öffentlichkeit umstrittenes Herrschaftsinstrument. Mit Wohltätigkeitspatronage ist die Belohnung der Parteifreunde meist mit kleineren Posten gemeint. „Sehr häufig werden bestimmte Verwaltungsbereiche von Flügeln oder Gliederungen der Parteien personell "bewirtschaftet", z.B. das Arbeitsministerium vom Arbeitnehmerflügel oder das Wirtschaftsministerium vom Wirtschaftsflügel. Ein "beliebtes" Feld der Ämterpatronage bilden auch die verselbständigten Verwaltungseinheiten: z.B. Staatslotterien, Rundfunkanstalten, kommunale Betriebe.“ (Andersen/Woyke 2003: ) Herrschaftspatronage hingegen meint das „[...] nahezu systematische Bestreben der Parteien [...] einen immer größeren Teil von Positionen in der öffentlichen Verwaltung mit Parteimitgliedern zu besetzen.“ (Ellwein 1994: 117) Diese Form von Patronage geschieht meist eindeutig, was anhand des folgenden Beispiels deutlich wird.

2.2.1 Parteifreunde mit Posten versorgt

Die von Ellwein beschriebene Herrschaftspatronage wird rund neun Monate vor der Bundestagswahl der Bundesrepublik deutlich. Im Wirtschafts- und Umweltministerium stehen auffällige Beförderungen an. Die Ressortchefs Rösler (CDU) und Altmaier (FDP) versorgen, angesichts einer möglichen Wahlniederlage bei der Bundestagswahl 2013, verdiente Mitglieder ihrer Parteien mit gutbezahlten Posten. Andere Mitarbeiter und der Personalrat des Ministeriums sind empört. Besonders auffällig geht hierbei Wirtschaftsminister Philipp Rösler (FDP) vor. Beispielsweise kümmert sich Röslers frühere Büroleiterin seit kurzem als Referatsleiterin um die Außenwirtschaftsbeziehungen zu Lateinamerika, darüber hinaus soll sie Anfang 2013 befördert werden. Einen Karrieresprung bescherte Rösler auch dem bisherigen Leiter der Geschäftsstelle des Beauftragten für Tourismus. Er verantwortet künftig das Referat "Politische Koordinierung" im Leitungsstab, der dem FDP-Chef als eine Art Vizekanzleramt dient. Diese Beförderungen führen selbstverständlich zu Aufruhr im Ministerium. Das Vorgehen irritiert die Mitarbeiter. In einem anonymen Schreiben werfen Ministerialbeamte ihrem Chef Beförderungen nach Parteibuch vor. Ein weiteres Beispiel liefert Röslers Parteikollegin, Bundesjustizministerin Sabine Leutheusser- Schnarrenberger, die großzügig gutdotierte Posten an Beamte vergeben wollte, die zum liberalen Freundeskreis der Behörde zählen. So wurde beispielsweise der bisherige Büroleiter der Ministerin auf den prestigeträchtigen Posten der Verfassungsabteilung gehievt. Auch im Umweltministerium hält die Beförderungswelle Einzug, so will der Ressortchef Peter Altmaier (CDU) von sieben freien Top-Jobs mindestens fünf Stellen parteipolitisch besetzen. Parteifreunde vor Wahlen noch mit gutdotierten Posten zu versorgen habe allerdings eine gewisse Tradition. Im Jahr 2005, ebenfalls kurz vor den Bundestagsneuwahlen, hatte eine Beförderungswelle der rot-grünen Regierung mit mehr als hundert Personalien in den Ministerien für Soziales, Gesundheit und Verbraucher für Empörung und Unmut bei der Opposition gesorgt. (vgl. Artikel Spiegel Online) „Die Union lehnte die Aktion damals strikt ab und forderte den Stopp von Höherstufungen in Leitungspositionen vor der Wahl. Die Regierung dagegen erklärte, dass die Beförderungen seit langem geplant gewesen seien und es daher unmöglich sei, diese zu unterbinden. Nun agiert Schwarz-Gelb offenbar genauso wie seinerzeit Rot-Grün.“ (Artikel Spiegel Online, unten)

3. Das Wachstum der Öffentlichen Verwaltung

Ein Merkmal der modernen Verwaltung sei, laut Thomas Ellwein, neben ihrer Dauerhaftigkeit und Selbstständigkeit, das fortwährende Wachstum. Ellwein meint „..endlich ist unstrittig, das [...] die Aufgaben der öffentlichen Hand sich ständig vermehrten und damit das ebenso ständige Wachstum der Verwaltung programmiert war.“ (Ellwin 1994: 41). Was aber bedeutet das Wachstum der Verwaltung und wo liegen die Ursachen? Ständiger Wandel und den Drang der Politik auf Fortschritt hatten und haben Tätigkeitserweiterungen in der Verwaltung zur Folge (vgl. Ellwein 1994: 41). Unbestritten auch, dass aufgrund sozialen und ökonomischen Wandels viele öffentliche Aufgaben umfassender wurden und deshalb ein größerer institutioneller und personeller Aufwand unabdingbar wurde (vgl. Ellwein 1994: 57). Auch hat „Aufgabenwachstum […] Organisationsswachstum zur Folge“(Ellwein 1994: 58). Somit steht also die Verwaltung vor immer neuen Aufgaben, welche sich im Zuge von nationalen aber auch internationalen Neuerungen ergeben, muss darauf reagieren und ihre Kompetenzen erweitern. Also hieße dies, dass das Wachstum der Verwaltung zwangsläufig und unabdingbar ist, wenn ein moderner Staat neuen Anforderungen gerecht werden will. Dies zumindest meint auch Dr. Wolfgang Schäuble: „Verwaltung muss heute […] auf Herausforderungen reagieren, die aus einer globalisierten, immer stärker vernetzten, digitalisierten und sich immer schneller verändernden Welt und gesellschaftlichen Wirklichkeit erwachsen.“ (Schäuble 2007: 1). Wenn aber, wie bereits im 2. Kapitel beschrieben, die politische Führung sich eines eher „lockeren“ Steuerungsinstrumentes bedient, so kann es dazu kommen, dass sich jede Organisation nach Eigengesetzlichkeiten und -bedürfnissen entwickelt und das aus einem teilweise notwendigem Verwaltungswachstum ein planloses wird (vgl. Ellwein 1994: 58). Daseinsberechtigungen von Verwaltungsinstanzen beruhen also oft darauf, „sich selbst Aufgaben zu stellen, um wachsen oder überleben zu können“ (vgl. Ellwein 1994: 58).

3.1. Deutschland und seine unsinnigen Behörden

Glaubt man Ellwein, so müsste es in Deutschland eine Vielzahl von Behörden geben, die von eher selbstgeschaffenen oder veralteten Aufgabenbereiche „leben“. Dies gilt es im folgenden anhand von Beispielen nachzuweisen. Schauen wir nur einmal nach Mecklenburg-Vorpommern, dem für seine Gewässer und eher flachen Landstriche bekannten Bundesland. Fast 60 Jahre hatte das Land keine eigene Landesbehörde für den Bergbau, 1990 aber gründete man das Bergbauamt Stralsund. Da der Nordosten relativ bergfrei ist, kümmert sich die Behörde verstärkt um andere Aufgaben, etwa den Bau von Gasleitungen. Anstatt dieses aus 16 Mitarbeitern bestehende Amt mit anderen Landesbergämtern, oder gar alle Landesbergämter zu einem Bundesamt zusammen zu legen, wird dessen Existenz weiterhin aufrecht erhalten. Vernünftig wäre hier nicht die Aufrechterhaltung sondern Verschlankung, so Dr. Prof. Haucap. Ein weiteres Beispiel stellt die Antidiskriminierungsstelle des Bundes (ADS) dar. Diese Behörde arbeitet mit rund 20 Mitarbeitern plus dem Beirat und hat ein Etat von 2,8 Mio. Euro.

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Details

Seiten
17
Jahr
2012
ISBN (eBook)
9783656690122
ISBN (Buch)
9783656697046
Dateigröße
467 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v275998
Note
1,0
Schlagworte
Verwaltung Politisierung Ellwein Dilemma der öffentlichen Verwaltung Kritik an der Verwaltung

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