Die Neuordnung des Sportwettenmarktes in Deutschland unter besonderer Berücksichtigung historischer, gesellschaftlicher und ökonomischer Aspekte

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Problemstellung und Ziele der Arbeit
1.2 Aufbau und Vorgehensweise

2. Historische und gesellschaftliche Betrachtung des Glücksspiels
2.1 Das Glücksspiel vom Ursprung bis zur Neuzeit
2.1.1 Das Glücksspiel in derAntike
2.1.2 Das Glücksspiel im Mittelalter
2.1.3 Das Glücksspiel in der Neuzeit
2.1.3.1 Das „6 aus 49" Lotto in Deutschland
2.1.4 Die Geschichte der Sportwette
2.1.4.1 Die Geschichte der Oddset-Wette

3. Theoretische Grundlagen zum Glücksspielmarkt in Deutschland
3.1.1 Glücksspiele
3.1.2 Wetten
3.1.3 Gewinnspiele
3.1.4 Geschicklichkeitsspiele

4. Sozioökonomische Herausforderungen im Rahmen von Sportwetten
4.1 Kanalisierung in den legalen Markt
4.2 Bekämpfung der Spielsucht
4.2.1 Die European Gaming und Betting Association
4.3 Jugend- und Spielerschutz
4.4 Abwehr von Betrug und Kriminalität
4.5 Integrität des Sports

5. Rechtlicher Rahmen der Glücksspielregulierung
5.1 Verfassungsrechtliche Entwicklungen bis 01. Januar 2008
5.1.1 Der Lotteriestaatsvertrag vom 1. Juli 2004
5.1.2 Das Sportwetten-Urteil des BVerfG vom 28. März 2006
5.1.3 Der Glücksspielstaatsvertrag vom Ol. Januar 2008
5.2 Unionsrechtliche Hintergründe der Regulierung
5.2.1 Das Zenatti-Urteil vom 21. Oktober 1999
5.2.2 Das Gambelli-Urteil vom 06. November 2003
5.2.3 Das Placanica-Urteil vom 06. März 2007
5.2.4 Zwischenfazit
5.2.4 EuGH-Entscheid vom 8. September 2010

6. Reflektion der aktuellen Rechtslage
6.1 Der 1. GlüÄndStV vom 7. Dezember 2011
6.1.1 Regulierung von Sportwetten
6.1.1.1 Zielsetzungen
6.1.1.2 Werbung und Vertrieb
6.1.1.3 Wettmöglichkeiten
6.1.1.4 Konzessionsmodell
6.1.1.5 Besteuerung
6.1.2 Regulierung der Lotterien
6.1.3 Notifizierungsverfahren der EU-Kommission
6.2 Das Schleswig-Holsteinische Glücksspielgesetz vom 20. Oktober 2011

7. Fazit und Ausblick

8. Literaturverzeichnis

Danksagung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Verteilung aller Spieleinsätze nach Marktsegment (Peren, W., Clement, R. & Terlau, W., 2010, S.45

Abb. 2: EntwicklungSpieleinsätze staatlicherSportwetten in Deutschland 2004­2010 (Goldhammer & Schmid, 2011)

Abb. 3: Online-Glücksspiele in der EU in 2008 (Bundesrat Drucksache 176/11)

1. Einleitung

1.1 Problemstellung und Ziele der Arbeit

Der Sportwettenmarkt in Deutschland steht kurz vor einer grundlegenden Reform. Das jahrelang währende staatliche Monopol wird aufgehoben und soll nach jetzi­gem Stand (März 2012) mit Auslaufen des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) zum 31. Dezember 2011 durch den Glücksspieländerungsstaatsvertrag (GlüÄndStV) zum 1. Juli 2012 und das bereits zum 01. Januar 2012 in Kraft getretene Glücksspielge­setz von Schleswig-Holstein (GlüG) in einer dualen Lösung liberalisiert werden. Vor dem Hintergrund der in Artikel 49 EG und 43 EG währenden Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit in der Europäischen Union, scheint dies längst überfällig. Immerhin gilt der EG-Vertrag schon seit den 90er Jahren. Bisher verteidigten die Länder das Monopol allerdings fortwährend mit dem Verweis, durch die Begren­zung des Marktes zwingende Gründe des Allgemeininteresses zu verfolgen, vor al­lem aber die Spielsucht besser kontrollieren, wettbetrügerische Absichten sowie die daraus resultierende Kriminalität besser unterbinden zu können. In den letzten Jah­ren jedoch kamen im Hinblick auf diese Argumentation immer mehr Widersprüche auf, wie auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes (BVerfG) am 28. März 2006 feststellte. Demnach hatte das Gericht das Monopol in seiner Ausgestaltung als un­vereinbar mit der Berufsfreiheit nach Artikel 12 GG erklärt und seine Aufrechterhal­tung an dessen konsequente Ausrichtung auf die Spielsuchtbekämpfung geknüpft. In der Folge verabschiedeten die Länder zur Wahrung des Monopols den GlüStV zum 1. Januar 2008, der diesen Anforderungen vermeintlich gerecht zu werden vermochte. Ihm fügten sich unter anderem eine restriktive Beschränkung des Inter­nets sowie ein ausgedehntes Werbeverbot an. Dies sollte zur Folge haben, dass der Grau- und Schwarzmarkt, allen Prognosen nach exorbitante Ausmaße annahm und dem Staat die Kontrollmöglichkeit des Marktes fast gänzlich entzog (Peren, Clement & Terlau, 2010). Am 8. September 2010 stellte schließlich der Europäische Gerichts­hof (EuGH) dazu fest, dass sich das staatliche Monopol, auch in seiner überarbeite­ten Form, wegen grundlegender Widersprüche nicht legitimieren könne und es demnach nicht zu rechtfertigen sei. Eine Neuordnung sollte nach Auslaufen des GlüStV zum 31. Dezember 2011 den Anforderungen des EuGH entsprechend Rech­nung tragen.

Die aktuelle Situation verlangt folglich die Ausgestaltung einer adäquaten Glücks­spielregelung der Länder, die sich in kohärenter Weise an den vom Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) entwickelten Leitlinien ausrichtet, um zukünftig einen legitimen Rahmen für das Veranstalten von Glücksspielen in Deutschland vor dem Hintergrund der Lissaboner Verträge zu entwerfen. Neben den rechtlichen Aspek­ten, denen der GlüÄndStV gerecht werden muss, gilt es aber auch, die sozioökono- mischen Entwicklungen der letzten Jahre zu berücksichtigen. Dabei spielt insbeson­dere der Online-Sektor eine wichtige Rolle. Während in Deutschland das Monopol mit dem GlüStV nicht nur jegliche Wetten von privaten Anbietern sondern auch den Vertrieb über das Internet grundsätzlich verhinderte, etablierte sich vor allem im europäischen Ausland ein Grau- und Schwarzmarkt, der vor allem über den Online­Sektor auch in Deutschland enorme Anteile des Marktes einnahm. Nach Peren, Clement, Terlau (2010) gehen von allen Wetteinsätzen, die in Deutschland getätigt werden, über 90 Prozent an nicht regulierte Anbieter. Allein 50 Prozent, und damit knapp 3,9 Milliarden Euro der Gesamteinsätze, fließen dabei den Anbietern von On- line-Sportwetten zu.

Die Länder müssen also neben den rechtlichen Anforderungen auch den sozioöko- nomischen Besonderheiten gerecht werden. Dabei scheint vor allem für Letzteres die Kanalisierung in den legalen Markt von gesonderter Bedeutung zu sein, damit der Staat überhaupt über die nötige Kontrolle verfügt, um den Zielsetzungen wie etwa der Bekämpfung von Spielsucht, dem Jugend- und Spielerschutz und der Ab­wehr von Betrug und Kriminalität, gerecht werden zu können. Die Frage, ob dies in Form des GlüÄndStV Umsetzung erfahren kann, ist Gegenstand dieser Arbeit.

1.2 Aufbau und Vorgehensweise

Die vorliegende Diplomarbeit lässt sich dabei in sechs wesentliche Punkte gliedern. Zunächst soll im historischen Grundlagenteil das Glücksspiel und seine Bedeutung für die Gesellschaft früherer Epochen herausgearbeitet werden. Dabei soll auf Be- Sonderheiten eingegangen werden wie etwa auf die gesellschaftliche Akzeptanz einzelner Glücksspielformen oder auf etwaige gesetzliche Restriktionen. Auch auf die Geschichte der Sportwette und deren rechtliche Verankerung im deutschen Recht soll Bezug genommen werden.

Im nächsten Kapitel folgt die definitorische Abgrenzung der einzelnen Glücksspiel­formen, um zum einen eine grundsätzliche Verwechselung auszuschließen und an­dererseits eine klare Zuordnung der Sportwette als Form des Glücksspiels sicherzu­stellen. Vor allem in Bezug auf die einschlägigen Rechtsprechungen ist dies von gro­ßer Bedeutung.

Das vierte Kapitel befasst sich mit den speziellen soziökonomischen Herausforde­rungen im Rahmen der Sportwetten. Unter Berücksichtigung aktueller wissenschaft­licher Erkenntnisse soll untersucht werden, wie sich der Sportwettenmarkt in Deutschland jüngst entwickelt hat, welche Einflüsse für diese Entwicklungen ver­antwortlich sind und welche Möglichkeiten bestehen, negativen Trends entgegen zu wirken. Ein Fokus wird dabei insbesondere auf der technologischen und geopoliti- schen Entwicklung liegen.

Der nächste Abschnitt behandelt folglich den rechtlichen Grundrahmen der deut­schen Glücksspielregulierung. Dabei stehen die wichtigsten Entwicklungen auf ver- fassungs- und unionrechtlicher Ebene im Fokus, die den Rahmen der aktuellen Dis­kussion um die Neuordnung des Sportwettenmarktes bilden. So werden vor allem das Sportwettenurteil des BVerfG vom 28.März 2006 und das Urteil zum deutschen Glücksspielmonopol des EuGH vom 08. September 2010 einschlägig betrachtet.

Im sechsten Kapitel soll schließlich die aktuelle Rechtslage um den GlüÄndStV vor dem Hintergrund der in Kapitel vier und fünf erarbeiteten Aspekte kritisch analy­siert werden. Im Vordergrund wird dabei die Untersuchung der inhaltlichen Ausge­staltung des Staatsvertrages auf deren verfassungs- und unionsrechtliche Konformi­tät stehen. Auch ein kurzer Vergleich mit dem GlüG soll erfolgen und Aufschluss darüber geben, in wie weit sich beide Ansätze voneinander unterscheiden.

Abgerundet wird die Arbeit durch ein Fazit, das die wesentlichen Erkenntnisse noch einmal zusammenfasst sowie durch einen kurzen Ausblick, der eine Prognose zur künftigen Entwicklung der deutschen Glücksspielregulierung wagen möchte.

2. Historische und gesellschaftliche Betrachtung des Glücksspiels

2.1 Das Glücksspiel vom Ursprung bis zur Neuzeit

Das Spiel ist der Ursprung der Kulturen, begründend für seine Entstehung und für seine Entwicklung. Dieser Überzeugung ist zumindest der renommierte Kulturhisto­riker Huizinga, der im Jahr 1938 den Ausdruck „Homo ludens", den Spielenden Menschen als alternative Evolutionstheorie zum „Homo sapiens", dem vernünftigen Menschen und dem „Homo faber", dem schaffenden Menschen begründete (Mül­ler, 2006). Auch wenn dieser Ansatz nicht frei von Zweifeln ist und von einigen Wis­senschaftlern in seiner Schlüssigkeit hinterfragt wird, so suggeriert er trotzdem, dass das Spielen für den Menschen schon früh in der Geschichte von Bedeutung gewesen sein muss. Zudem findet die Theorie Huizingas Anklang durch zahlreiche historische Befunde, nach denen das Glück und der Zufall schon weit vor Christi Ge­burt von eminenter Bedeutung für Handlungen von Menschen im Zusammenhang mit wichtigen Fragen gewesen sind.

„Es wurden Kriege ausgerufen und über Leben und Tod entschieden, ohne sich in letzter Konsequenz seiner Vernunft zu bedienen. Vielmehr vertraute man gerade bei wichtigen Entscheidungen sehr häufig allein auf die Prophezeiung eines Orakels." (Romeike/Müller-Reichert, 2005, S.28).

Ein Beispiel ist etwa das Orakel von Delphi im 8. Jahrhundert v. Chr., durch das die Relevanz einer höheren Macht für die damalige Gesellschaft als Entscheidungs- und Orientierungshilfe herausgestellt wird. Auch der dem Gott Apollo geweihte Tempel in Delphi war Zufluchtsort ganzer Menschenmengen, die das Orakel um Rat in sämt- liehen Streitfällen aufsuchten. Sogar große Herrscher sollen sich bei politischen Ent­scheidungen beraten haben lassen. So wurden etwa die Verfassungen von Athen und Sparta erst verabschiedet, nachdem das Orakel diesen nicht wiedersprach (Schönbein, 2008). Ein weiteres bekanntes Beispiel stammt aus der Antike. „Alea iacta est". Diese symbolträchtigen Worte des römischen Feldherrn und späteren Kaisers Julius Gaius Caesar ließen 49 v. Chr. den Bürgerkrieg verlauten und stellten nicht nur die Bedeutung des Spielens an sich zur damaligen Zeit heraus, sondern zeigten sogleich, dass dem Würfeln, als Form des Glücksspiels, ebenfalls früh eine besondere Bedeutung beigemessen wurde (Krämer, 2004). Nach Schönbein (2008) habe es das Würfelspiel nachweislich sogar schon vor knapp 5000 Jahre gegeben. Glücksspiele dieser Zeit waren durch Einfachheit und Glück geprägt. So war etwa das Erraten eines Gegenstandes, der sich in einer geschlossenen Hand befand, eine Form des Glücksspiels, die bereits ohne Kenntnis über Zahlen praktiziert werden konnte. Auch heute noch bekannte Spiele, wie etwa das Münzspiel Kopf oder Zahl, wurden bereits in prähistorischen Zeiten in abgewandelten Formen gespielt. Zum Beispiel wurde bei den Azteken mit einer einseitig bemalten Bohne oder bei den In­dern mit einer Muschel gespielt (Krämer, 2004). In China wurde in Zeiten des Alter­tums mit dem Erlös eines Bingo ähnlichen Spiels sogar den Bau der Chinesischen Mauer mitfinanziert (Schönbein, 2008).

2.1.1 Das Glücksspiel in der Antike

In der antiken Epoche verbreitete sich das Spielen bei Römern und Griechen dann zunehmend. Während sich die Grenzposten aus pragmatischen Gesichtspunkten zum Zwecke der Abwechslung mit Würfel- oder anderen Steinspielen beschäftigten, hatte sich in weiten Teilen unterschiedlicher Gesellschaftsschichten und Altersgrup­pen das Glücksspiel vor allem in Form von Würfel- und Brettspielen zu einem festen Wert des alltäglichen Lebens etabliert. Der gesellschaftlichen Anerkennung des Glücksspiels zuträglich waren in der Folge unter anderem Kundgebungen der ange­sehenen Intellektuellen Aristoteles und Cicero, die das Spielen als Erholung von der Arbeit einerseits und als entspannende Aktivität anderseits proklamierten und so­mit etwaigen Gewissenskonflikten beim Volk entgegen wirkt (Sonnabend, 4/08 DAMALS). Auch die Worte des Königs Aramis um 550 v. Chr. riefen sogar unmittel­bar zum Spielen auf und vermittelten eine Notwendigkeit des Spielens, indem er sagte: „Wolle der Mensch immer nur ernst und fleißig sein und nicht auch dem Spiel sein recht geben, so würde er ohne es zu merken entweder von Sinnen kommen, oder ganz schlaff und müde werden!" (Schönbein, 2008, S.16). Dies deutet darauf hin, dass man sich nicht über die Auswirkungen der Maßlosigkeit und der unkontrol­lierbaren Leidenschaft bewusst war, die schon damals als Produkt von übertriebe­ner Spielkultur zu Tage treten konnten und dies auch taten. Dies wird belegt durch eine über 3000 Jahre alte Quelle, die von einem „fanatischen Würfelspieler" berich­tet, der „sich selbst aufs Spiel setzte, nachdem er schon seinen gesamten Besitz ver­loren hatte." (Romeike & Müller-Reichert 2005, S.25).

Während folglich lange Zeit auf Basis einer soliden Wirtschaft und einem soliden ge­sellschaftlichen Standard der Wohlstand zur Sorglosigkeit beim Volk beitrug und das Glücksspiel als Teil einer Unterhaltungs- und Freizeitkultur verstanden wurde, dran­gen bedingt durch eine Handels- und Wirtschaftskrise im 4. Jahrhundert n. Chr. an­dere Motive in den Vordergrund. Neben betrügerischen Handlungen hatte sich vor allem auch die Gewinnsucht in einem solchen Maß etabliert, dass durch sie beding­te gesellschaftliche Missstände bereits zu diesem frühen Zeitpunkt der Kulturge­schichte mit dem ersten Gesetz zur Eindämmung der Spielsucht geregelt werden mussten. Mit der sogenannten „lex alearia" wurde das öffentliche Glücksspiel im Römischen Reich nun gesetzlich als „besonders strafwürdig angesehen und das Spielen mit Einsätzen (...) bis auf die Teilnahme bei Wetten auf den Ausgang der Kämpfe in den Arenen grundsätzlich verboten." (Külmer, 2009, S.32). Dies war die erste rechtliche Maßnahme, die als Reaktion auf die durch das Glücksspiel entstan­denen negativen gesellschaftlichen Effekte verstanden werden kann. Weiterhin in­teressant ist hierbei, dass es erste Differenzierungsansätze zwischen einzelnen Glücksspielformen gab, indem nur noch das Wetten auf Arenen-Kämpfe erlaubt war, alle anderen Formen jedoch verboten blieben.

Im sechsten Jahrhundert n. Chr. waren im Römischen Reich schließlich sämtliche Spiele um Geld oder materielle Werte verboten. Der oströmische Kaiser Justinian hatte mit dem Entwurf der sogenannten Digesten, den 50 Büchern des Gesetzes, auch das in seinen Augen gefährliche und verderbliche Spiel um Vermögenswerte unterbinden lassen. Von gesonderter Bedeutung in den Digesten scheint auch der definitorische Abgrenzungsversuch des Glücksspiels, als eine indirekte Form des Spiels, das sich ganz oder mehrheitlich durch den Zufall auszeichnete. Erstmals in der Geschichte wurden nun auch Bemühungen angestrengt, objektive Tatbe­standsmerkmale in einem Glücksspielrecht festzulegen (Külmer, 2009). Dies kann nach Romeike und Hager (2009) durchaus als Ansatz betrachtet werden, um auf die negativen gesellschaftlichen Entwicklungen, wie etwa die Spielsucht, betrügerisches Verhalten und Begleitkriminalität reagieren zu wollen.

2.1.2 Das Glücksspiel im Mittelalter

Das Ende des Römischen Reiches um das siebte Jahrhundert war sodann aber schon wieder das vorläufige Ende der Glücksspielreglementierung. Vor allem das Würfel­spiel war nun allgegenwärtig (Schumacher, 2008). Erst im 13. Jahrhundert, nachdem die Geldwirtschaft zu florieren begann, sah sich die staatliche Gesetzgebung erneut dazu veranlasst, wiederrum aus ordnungspolitischen Gründen gegen das Glücksspiel vorzugehen. Gleichzeitig wurde versucht, die spezifischen Charakteristika des Glücksspiels herauszustellen, um eine Abgrenzung gegenüber den Geschicklichkeits­spielen und den gemischten Spielen vornehmen zu können (Külmer, 2009). Dabei wurde zwischen Spielen der Kategorie eins unterschieden, in denen es hauptsäch­lich auf die taktische Denkfähigkeit des Spielers ankam, wie etwa beim Schach, Spie­len der Kategorie zwei, bei denen der Ausgang des Spiels mehrheitlich vom Glück abhängig war, wie etwa bei den Würfelspielen, und Spielen der Kategorie drei, die sich gleichermaßen aus Teilen der ersten und zweiten Kategorie zusammensetzten, also eine Mischform aus taktischem Spiel und Glück darstellte, wie etwa bei einem Würfelbrettspiel, wie es heute zum Beispiel in Form von Mensch ärgere dich nicht bekannt ist (Hartung, 2002).

Im 14. Jahrhundert war es schließlich möglich, trotz verbreiteten Verboten zu Jahr­märkten und Volksfesten, Würfelspiele durch erworbene Lizenzen legal zu veran­stalten. Dies nutzten die Verkäufer dazu, ihre Waren besser abzusetzen, indem um sie gewürfelt werden konnte. Weiterhin konnten in diesem Jahrhundert private Ge­schäftsleute sogenannte „Ding- und Spielhäuser, auch domus theatrales genannt, in denen um Geld gespielt werden durfte" ersteigern, in denen, für diese Zeit unüb­lich, legal gespielt werden durfte. Allerdings wurde von Seiten des Staates darauf geachtet, dass nicht mit zu hohen Einsätzen gespielt wurde (Schönbein, 2008).

Zum Ende des 14. Jahrhunderts kamen dann auch die Kartenspiele aus dem asiati­schen Raum nach Europa. Kommunen und Landesfürsten standen ihnen zwar skep­tisch gegenüber, jedoch waren sie sich bald bedingt durch ihre große Popularität über die finanziellen Einnahmen aus der Versteuerung dieser Spiele und den Abga­ben der Anbieter bewusst, was zur Folge hatte, dass diese zunächst nicht verboten wurden (Külmer, 2009). In der Folgezeit wurden schließlich immer wieder Verbote ausgesprochen, die jedoch meist nicht lange von Bestand waren oder durch Son­derbestimmungen und Lücken in der Gesetzgebung ausgehebelt werden konnten. Zu groß war die Leidenschaft unter Adligen, Klerikern und dem Volk (Mayer & Bachmann, 2005). Bemerkenswert sind vor allem Erzählungen über den Klerus aus dem 15. Jahrhundert, in denen über „trinkende, fluchende und spielende Äbte und Mönche" und deren „Besessenheit" berichtet wird. Sogar dem Papst wurde Ende des 16. Jahrhunderts vorgeworfen, dass er „beim Würfelspiel den Teufel zur Hilfe gerufen habe" (Meier, 2010, S.80). Vor dem Hintergrund des christlichen Glaubens und der proklamierten Befürchtung über „den sittlichen Verfall der Spieler" (Haring, 2010, S.62) stellt dies vor allem die zu dieser Zeit unter Geistlichen vorherrschende Doppelmoral heraus.

2.1.3 Das Glücksspiel in der Neuzeit

Im Verlauf des 16. Jahrhunderts traten dann in Europa zwei bedeutsame Entwick­lungen zu Tage. Zum einen verfasste der flandrische Arzt und Philosoph Paquier Joosten im Jahr 1561 die erste wissenschaftliche Schrift „Über das Würfelspiel oder die Heilung der Leidenschaft, um Geld zu spielen" (Meyer & Bachmann, 2005, S.8 f.). Dies zeigt, dass sich langsam ein gesellschaftliches Bewusstsein über die gesund­heitliche Gefährdung und die Folgen der Spielsucht herausstellte. Später kam dann eine sogenannte moralische und soziale Werthaltung gegenüber den Glücksspielen auf. Spielen durfte nur noch, wer es sich finanziell leisten konnte. Der Unterschicht wurde damit das Spielen verboten, aus Angst, sie würde das wenige Geld verspie­len, was sie als Steuer an den Fiskus zu zahlen hatte. Dennoch konnte der Spiel­drang durch Verbote und Strafen nie gänzlich unterbunden werden (Flügge, 2011).

Zum anderen war dies die Entstehung des Lottos, welches sich großer Popularität erfreute und zunächst nicht so verrufen war, wie die anderen Glücksspiele (Meyer & Bachmann, 2005). Ursprünglich sprach man zunächst vom Genuesischen Lotto (Lot­to di Genua), das von dem Italienischen Ratsherrn Benedetto Gentile erfunden wurde. Diesem lag die Idee zugrunde, aus den 90 wählbaren Kandidaten des Rates, jene fünf vorher zu sehen, die letzten Endes die Wahl gewinnen würden, um zu Se­natoren abbestellt zu werden. Daher stammt auch die Bezeichnung des „5 aus 90" Lottos, analog zu dem heutigen „6 aus 49" Lotto Format (Wild, 1862). Im frühen 17. Jahrhundert wurde die Spielbank dieses Spiels dann schließlich vom Staat über­nommen, woraufhin im Jahr 1643 in Genua erstmals Lotto mit Zahlen anstatt mit Namen gespielt wurde (www.6-aus-49.com, letzter Zugriff 24.01.2012). Es wurde nunauf „5 aus 120" gewettet. Die großen Erträge dieser neuen Spielform schließlich auch andere Staaten veranlassten, das Lotto einzuführen, schon alleine aus dem Grund, zu verhindern, dass sich der vorhandene nationale Spieltrieb ins Ausland verlagerte. „So entstand 1752 das Lotto in Wien, welches 1787 vom Staate selbst betrieben wurde. 1763 in Berlin; 1769 in Ansbach." (Wild, 1862, S.3).

Das erste deutsche Lotto wurde allerdings 1735 in München veranstaltet. Verbreitet im Land Bayern hingegen kam das Lotto erst 1761 auf, wurde aber bemerkenswer­ter Weise sogleich an den Italiener Joseph de Santo Vito generalverpachtet. Wenige Jahrzehnte später, um den Jahrhundertwechsel, wurde das Lotto dann aber trotz der hohen Rentabilität und Beliebtheit wegen seines verderblich geltenden Charak­ters in einigen europäischen Staaten gesetzlich untersagt und nicht mehr veranstal­tet (Wild, 1862). In Bayern wurde das Lotto im Jahr 1861 schließlich als letztes un­tersagt. Im 19. Jahrhundert entwickelten sich in Europa schließlich unterschiedliche Strömungen in Bezug auf die Legalität des Glücksspiels, abhängig von den jeweiligen sozialen, pädagogischen und politischen Zeitströmen. So wurden in Frankreich etwa zum 1. Januar 1839 zunächst alle Spielhäuser für einige Jahrzehnte geschlossen, ehe sie wieder eröffnet wurden. In Deutschland hingegen wurden die ersten Spielhäuser erst Mitte des 19. Jahrhunderts eröffnet, jedoch relativ bald darauf schon wieder geschlossen, bis die Nationalsozialisten im Jahr 1933 das Verbot zum Zwecke von Mehreinnahmen für kriegerische Zwecke wiederum aufhoben (Flügge, 2011).

2.1.3.1 Das „6 aus 49" Lotto in Deutschland

In Deutschland wurde das Lotto erst wieder am 9. Oktober 1955 in Hamburg einge­führt. „6 aus 49" heißt seit dem das Spielsystem, was auch heute noch von Bestand ist (www.6-aus-49.com, letzter Zugriff 24.01.2012). Zunächst wurde das „6 aus 49" allerdings außer in Hamburg nur noch in Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und Bayern gespielt, bis sich in den folgenden vier Jahren auch die anderen Bundes­länder anschlossen. Von dort an entwickelte sich sein Erfolg sehr rasant. Die enor­me Popularität deutete sich schon kurz vor Ende des ersten Spieljahres an, als der Umsatz bis auf zehn Millionen Deutsche Mark angewachsen war. Als Hessen im Jahr 1965 die Ziehung der Zahlen dann erstmals als Live-Übertragung im Fernsehen zeig­te, wuchsen die Popularität und der Erfolg des „6 aus 49" Lottos noch einmal an (Langenscheidt, 2007). Während es zunächst noch eine Höchstgewinngrenze gab, die 1974 und 1981 jeweils noch einmal angehoben wurde, fiel diese dann 1985 komplett weg. Auch das Spielangebot entwickelte sich mit der Zeit. Nachdem be­reits 1956 die Zusatzzahl eingeführt worden war, erweiterte man im Jahr 1977 das Spielangebot um das Spiel77. Auch das Mittwochslotto mit dem Spielsystem „7 aus 38" wurde 1982 entworfen. Dies galt als günstigere Alternative zum „6 aus 49" Lot­to, welches üblicherweise immer samstags veranstaltet wurde. Aber schon 1986 gab es die erste Abwandlung des Mittwochslottos. Von nun an spielte man auch hier mit dem „6 aus 49" System. Nachdem der Spieleinsatz durch die wöchentlich zweimalige Ziehung der sechs richtigen Zahlen teilweise bis in die Milliarden stieg, übertraf 1991 die neue Superklasse alle bisherigen Gewinnmöglichkeiten. Das neue Jackpot-System der Superklasse ermöglichte durch sechs richtige Zahlen und der zu­sätzlich richtigen Superzahl Gewinne, die nicht selten im zweistelligen Millionenbe­reich lagen. Im Jahr 1997 folgte schließlich die dem Zeitgeist angepasste Möglichkeit über das Internet Lotto spielen zu können. In Baden Württemberg konnte man spä­ter sogar noch weitere Glücksspiele online spielen (Koch-Scheinpflug, 2008).

Das neue Jahrtausend begann sogleich mit einer gravierenden Änderung, nämlich der gänzlichen Angleichung des Mittwochslottos an das Samstagslotto. Zwar wurde das „6 aus 49" Spielsystem schon länger bei beiden Ziehungen gespielt, jedoch gli­chen sich nun erst auch die Einsatzhöhe und die Gewinnmöglichkeiten an. Im Jahr 2003 folgte dann eine Verlagerung der Gewinnausschüttungsanteile von sechs Pro­zent auf zehn Prozent in der ersten Gewinnklasse. Dies sollte das Lotto noch einmal attraktiver machen, indem man nun mit sechs richtigen Zahlen inklusive der Super­zahl höhere Summen gewinnen konnte als zuvor. Damit sich der Jackpot allerdings nicht unbegrenzt erhöhen konnte, würde der Jackpot nach 14 Ziehungen ohne Ge­winnausschüttung der nächst tieferen Gewinnklasse zugeordnet. Im Jahr 2007 wäre diese Regelung dann beinahe zur Anwendung gekommen, als erst nach der 13. Zie­hung auf die richtigen Zahlen getippt wurde und eine Gewinnsumme von 45 Millio­nen Euro an drei Gewinner verteilt wurde (Koch-Scheinpflug, 2008). Nachdem das Bundesverfassungsgericht am 28. März 2006 in einer Klagesache das staatliche Mo­nopol nur durch die Gewährleistung der Spielsuchtprävention und der konsequen­ten Ausrichtung sämtlicher Maßnahmen zur Erreichung dieses Ziels für legitim er­klärte, trat zum 1. Januar 2008 ein neuer Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Kraft, der neben dem Verbot von Glücksspielen im Internet auch die Bewerbung und Vermarktung reglementierte (Nolte & Muresan, 2008). So wurden unter anderem alle Spielscheine mit dem Hinweis der Suchtgefahr versehen und die Zahl der Ver­kaufsstellen reduziert (Koch-Scheinpflug, 2008).

2.1.4 Die Geschichte der Sportwette

Während Wetten auf sportliche Ereignisse in der Antike bei den Griechen nur zu vermuten sind, gab es im alten Rom nachweislich solche Wetten, wie etwa bei den Gladiatorenspielen. Aus dem 2. Jahrhundert n. Chr. gibt es dazu bildliche sowie schriftliche Quellen, die das Wetten auf Wagenrennen und Gladiatorenkämpfe be­legen und einen großen Spieleifer vermuten lassen (Maaß, 2008). Über die Zeit trug sich das Interesse des Wettens auf sportliche Veranstaltungen zunehmend fort. Eine Epoche später, im Mittelalter, war es zum Beispiel das Schaufechten, bei dem ge­wettet wurde. In der Neuzeit, um das 17. und 18. Jahrhundert, sind es indes vor al­lem Zeugnisse, die von bezahlten englischen Läufern, den sogenannten footmen, berichten. Die footmen konnten von landlords finanziell abgesichert für Wettkämp­fe trainieren, wo sie schließlich durch eine entsprechende Platzierung Gelder für sie verdienen sollten (Brandmeier/Schimany, 1998). Darüber hinaus wird auch von er­sten Wetten auf Pferderennen und Boxkämpfe berichtet, die im 18. Jahrhundert zunächst ihren Ursprung in England fanden und sich schließlich in ganz Europa ver­breiteten (Külmer, 2009). Besonders das Pferderennen etablierte sich gegen Ende des 19. Jahrhunderts und im 20. Jahrhundert in Europa zu einem sehr beliebten Wettereignis, welches auch in den USA, Australien und Asien zu einer förmlichen Wetteuphorie geführt hat, die aktuell noch immer von Bestand ist. In diesem Zu­sammenhang sei nur kurz der Jahresumsatz des in Hongkong sesshaften Jockey-Club in Höhe von knapp sechs Milliarden Euro im Jahr 2004 erwähnt (Furtwängler, 2008).

Nachdem in Deutschland das Interesse für Pferderennen durch die erste Veranstal­tung 1822 in Bad Doberan zu wachsen begann, wurde im September des Jahres 1858 mit der Einführung der Pferderennen bei Iffezheim die Grundlage für eine neue Dimension der Pferderennveranstaltungen in Deutschland geschaffen. Wurde zu Beginn lediglich in kleineren Kreisen auf die Rennen gewettet, bildete sich mit dem in Frankreich entwickelten Totalisator um 1880 ein neues Ausmaß der Wettak­tivitäten heraus, was schließlich maßgeblich zur Entwicklung der Popularität des Wettens auf Pferderennen in ganz Deutschland beitrug (Furtwängler, 2008). Nach Diegemann, Hoffmann und Ohlmann (2008) ist das Totalisatorprinzip dadurch ge­kennzeichnet, dass die an die Spielteilnehmer auszuschüttenden Gewinne abhängig sind von der Gesamtsumme der von den Spielteilnehmern geleisteten Einsätze. Aus dieser Gesamtsumme werden die einzelnen Gewinnquoten errechnet, wie sie über den Gewinnplan derTeilnehmerbedingungen vorgesehen sind.

Das Jahr 1922 wurde dann schließlich mit der Einführung des Rennwett- und Lotte­riegesetz für den deutschen Sportwettenmarkt bedeutsam. Absicht dieses Gesetzes war es unter anderem, mit der Besteuerung von gewetteten Einsätzen den Spiel- trieb als staatliche Einnahmequelle zu nutzen (Krey, 2011). Zur gleichen Zeit, Anfang der Zwanziger Jahre, wurde auch erstmals der bis dahin nur bei Pferdewetten ver­wandte Totalisator bei Fußballwetten in England genutzt, was als Ursprung des heu­tigen Totos betrachtet werden kann (Koch-Scheinpflug, 2008). In Deutschland ka­men Fußballwetten dann nach dem Ende des zweiten Weltkrieges auf und wurden als Einnahmequelle für den Wiederaufbau der sportlichen Infrastruktur genutzt und erfreuten sich sofort großer Popularität (Külmer, 2009). Nachdem 1948 das Gesetz über die Sportwette vom Baden-Württembergischen Landtag verabschiedet wurde, führte die Staatliche Sport-Toto GmbH Stuttgart den entsprechenden Spielbetrieb durch. Das Ausmaß der Popularität dieses Wettspiels belegt der Umsatz allein aus der ersten Saison von über 20 Millionen Deutschen Mark, der sich in nur knapp sie­ben Jahren um weitere 250 Prozent steigerte. In den darauffolgenden Jahrzehnten war für den Sportwettenmarkt neben der Legalisierung von Wettbüros im Jahr 1961 in England auch die spätere Wiedervereinigung in Deutschland von Bedeutung, da 1990 von den Behörden der DDR Lizenzen an private Wettunternehmer vergeben wurden, die später auch in der BRD von Bestand bleiben sollten und in der Folgezeit rechtlich umstritten waren (Flügge, 2011).

2.1.4.1 Die Geschichte der Oddset-Wette

Die Oddset-Wette wurde im Jahr 1999 als Gemeinschaftsangebot des Lottoblocks eingeführt und ermöglichte es, bundesweit mit festen Gewinnquoten auf sportliche Ereignisse zu wetten. Schnell wurde diese Form des Glücksspiels sehr beliebt. Be­reits im Jahr 2000 konnten Umsätze von über 500 Millionen Euro verzeichnet wer­den (Teschner, 2011). Von diesen Umsätzen sollte zunächst auch der gemeinnützige Sport enorm profitieren, da die Oddset-Wette als sogenannter Partner des Sports, hohen Summen an ihn abstellte (DOSB Presse vom 24.11.2008; www.zeit.de, letzter Zugriff am 15.03.2012). Jedoch fiel der Erfolg mit ähnlicher Qualität, wie er aufkam. Mit dem Sportwettenurteil des BVerfG vom 28. März 2006 wurde den Oddset- Wetten eine konsequente Ausrichtung auf die Spielsuchtbekämpfung verordnet. Darauf folgte der Ausschluss des Internets als Vertriebskanal sowie die Möglichkeit kommerzielle Werbemaßnahmen zur Umsatzsteigerung anzustrengen (BVerfG, 1 BvR 1054/01, vom 28.3.2006; Schönbein, 2008). Dies führte dazu, dass die Umsätze nach Angaben des Deutschen Olympischen Sportbundes (DOSB) von 2005 bis 2007 um etwa 160 Million Euro zurück gingen. Auch eine Prognose lässt weitere Umsatz­einbußen erwarten (DOSB Presse vom 24.11.2008).

3. Theoretische Grundlagen zum Glücksspielmarkt in Deutschland

3.1 Differenzierungen der Glücksspielformen

Um eine Differenzierung der unterschiedlichen Glücksspielformen vornehmen zu können, bedarf es zunächst einer grundlegenden begrifflichen Erläuterung. Seit dem Lotteriestaatsvertrag (LotterieStV) vom 1. Juli 2004 und der erstmaligen län­derübergreifenden Glücksspielbestimmung existiert eine gesetzlich begründete De­finition des Begriffs Glücksspiel, die auch heute noch im ersten Glücksspielände­rungsstaatsvertrag (GlüÄndStV) vom 7. Dezember 2011 nach § 3 Abs. 1 festge­schrieben ist und genau dann, „wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt" zutreffend ist. Im Volksmund wird häu­fig eine Reihe von vermeintlichen Glücksspielformen synonym verwendet, wie etwa das Gewinnspiel und das Glücksspiel. Wie sich allerdings im Verlauf des Kapitels herausstellen wird, gibt es spezifische Charakteristika, die eine Abgrenzung unter­einander zulassen und sogar notwendig machen. Nichts desto trotz wird auch auf die Schwierigkeit der praktischen Unterscheidungsfähigkeit hingewiesen, die vor al­lem bedingt durch die Ausprägung einiger Mischformen zu Tage tritt.

3.1.1 Glücksspiele

Wie bereits erwähnt, ist das Glücksspiel ein per Gesetz definierter Begriff, der ins­besondere für das Strafrecht eine Rolle spielt. Nach §§ 284 ff. sowie § 287 StGB steht die Veranstaltung sowie das Bewerben von Glücksspielen und öffentlichen Lotterien und Ausspielungen ohne behördliche Erlaubnis unter Strafe und kann mit Freiheitsstrafen oder Geldstrafen sanktioniert werden. Jedoch lassen sich auch beim Glücksspiel im engeren Sinne mehrere Formen differenzieren. Neben Lotterien, wie dem Lotto oder Toto, zählen auch Sport- und Pferdewetten sowie Automatenspiele und Spiele in Spielbanken zu den Glücksspielen (Diegmann/Hoffmann/Ohlmann, 2008).

3.1.1.1 Lotterien undAusspielungen

Lotterien und Ausspielungen lassen sich gemäß §3 Absatz 1, 3 GlüÄndStV dem Glücksspiel zuordnen und sind sich in ihrer Ausprägungsform beide sehr ähnlich. Bei Lotterien wird grundsätzlich nach einem bestimmten Spielplan um einen Gewinn in Form von Geld gespielt, wohingegen bei Ausspielungen bewegliche und unbewegli­che Sachen sowie geldwerte Leistungen ausgeschüttet werden. Bei beiden Formen ist aber indes ein fester Spielplan verbindliche Grundlage für die Durchführung, den Ablauf und die Höhe des Einsatzes. Im Prinzip gleichen sich also Lotterien und Aus­spielungen, bis auf die Tatsache der unterschiedlichen Ausschüttungsart. Beispiele für beide Formen sind traditionelle Lotterien, bei denen der Gewinner per Los ermit­telt wird, das Zahlenlotto, bei dem über das Vorhersagen einer bestimmten Zahlen­reihe gewonnen wird, sowie die Totowetten, bei denen auf das richtige Ergebnis von Sportwettkämpfen getippt werden muss. Konkrete Beispiel sind die Glücksspi­rale, das Lotto 6 aus 49, Spiel77 oder etwa die Glücksspirale. Veranstalter sind dabei indes der bekannte Deutsche Lotto- und Totoblock (DLTB), die Klassenlotterien NKL und SKL sowie die Fernsehlotterien (Bahr, 2007; Diegmann/Hoffmann/Ohlmann, 2008).

3.1.1.2 Sportwetten

Bei Sportwetten setzt der Spieler auf den Ausgang oder das Eintreten eines Erei­gnisses bei einer sportlichen Veranstaltung. Dies können zum einen klassischerwei- se Wetten wie bei dem deutschen staatlichen Wettanbieter ODDSET sein, bei denen auf die Sieger getippt wird (www.oddset.de, letzter Zugriff am 1.2.2012) oder etwa wie bei ausländischen privaten Wettunternehmen auf einzelne Detailereignisse in­nerhalb der Sportveranstaltung, zum Beispiel auf das Halbzeitergebnis oder den er­sten Torschützen (www.bwin.de, letzter Zugriff am 1.2.2012). Sportwetten, wie die als ODDSET-Wetten bekannte Variante, werden nach den errechneten Wahrschein­lichkeitsquoten des DLTB veranstaltet und können den Buchmacherwetten zuge­ordnet werden, während sich bei den Totalisator-Wetten, wie etwa das Fußball­Toto, die Quote und damit die Höhe des Gewinns abhängig von der Höhe der ge­samten Spieleinsätze ist (Dörr, 2010).

Nicht selten wurde in Deutschland in den letzten Jahren immer wieder kontrovers über die adäquate Einordnung der Sportwette diskutiert. Denn nicht wie der Begriff nahezulegen versucht, handelt es sich bei Sportwetten um eine Form der Wette im herkömmlichen Sinne, sondern juristisch betrachtet vielmehr um eine Form des Glücksspiels, da sie auf Unterhaltungs- und Gewinnmaximierungsabsichten ausge­legt ist. Während die Wette für gewöhnlich Gegenstand eines Disputes ist, bei dem zwei Parteien ihren Standpunkt durchzusetzen versuchen, dienen Sportwetten fak­tisch der Gewinnmaximierung und der Unterhaltung (Bahr, 2007). Neben dieser Diskussion um die begriffliche Interpretation geht es aber noch vielmehr um die Einordnung der Sportwette aus juristischen Gesichtspunkten. Wie mittlerweile höchstrichterlich bestätigt wurde, sind Sportwetten im Sinne der §§ 284 ff. StGB als Glücksspiel anzusehen und so auch zentraler Bestandteil des ersten Glücksspielän­derungsstaatsvertrages vom 7. Dezember 2011 (§ 3, Abs. 1 GlüÄndStV).

3.1.1.2.1 Pferderennwetten

Auch Pferderennwetten lassen sich nach §3 Absatz 1 GlüÄndStV dem Glücksspiel zuordnen. Wie bereits im vorigen Abschnitt erwähnt, haben sie ihren Ursprung um das Jahr 1880, als der Totalisator in Frankreich entwickelt wurde und lassen sich all­gemein den Sportwetten unterordnen. Noch bis heute wird nach dem Totalisator­prinzip gespielt, bei dem alle Wetten kollektiviert und demnach die Gewinnquoten bestimmt werden. Jedoch wird diese Option mittlerweile auch durch das Buchma­cher-System ergänzt, bei dem der private Buchermacher die Gewinnquoten nach subjektiven Kriterien berechnet und vorgibt (Bahr, 2007). Gesetzlich geregelt wer­den die Pferderennwetten überdas Bundesrechtliche Rennwettlotteriegesetz.

3.1.1.3 Automatenspiele

Automatenspiele wie der Einarmige Bandit zählen nach Meyer und Hayer (2008) zu der Spielform, mit dem höchsten Anteil pathologischen Spielverhaltens. Dafür ur­sächlich scheint unter anderem die Einfachheit des Spiels, indem der Spieler durch den bloßen Einwurf einer Münze die Möglichkeit bekommt, Gewinne zu erzielen, die dem Einsatz entsprechend relativ hoch ausfallen können, sowie die relativ kurze Wiederholungszeitspanne. Im Jahr 2008 machten die Automatenspiele mit 32,6 Prozent den größten Anteil des Gesamtumsatzes der Glücksspielanbieter aus (Mey­er, 2010). Automatenspiele können im Gegensatz zu Lotterien und Sportwetten ge­werblich betrieben werden und sind auf bundesrechtlicher Ebene gereglt.

3.1.1.4 Spiele in Spielbanken

Das Glücksspiel in Spielbanken oder sogenannten Casinos hat wie bereits erwähnt eine Tradition, die in Deutschland bis ins 19. Jahrhundert zurückreicht. Nach Bahr (2007) gehört diese Form des Glücksspiels in Europa zu dem Bereich der größten wirtschaftlichen Umsätze. Mit 32,3 Prozent hatte dieser Sektor im Jahr 2008 den zweit größten Anteil am Gesamtdeutschen Umsatz aller Glücksspielanbieter (Mey­er, 2010). Zu den üblichen Spielen in Spielbanken gehören unter anderem Roulette, Black Jack oder Poker als sogenannte große Spiele als wie auch das Automatenspiel, dass dem kleinen Spiel zugeordnet wird.

3.1.2 Wetten

Interessant ist hier die definitorische Abgrenzung der Wetten vor dem Hintergrund der ihr vermeintlich zugehörigen Unterformen, wie etwa der Sportwette. Zunächst einmal ist jedoch zu erwähnen, dass analog zum Spiel auch bei der Wette funda­mentales Element die Abhängigkeit von ungewissen oder strittigen Ereignissen ist. Die gesellschaftsübliche Wette sieht eine Meinungsdifferenz als ihren Ursprung. Dabei ist das Hauptmotiv vor allem, den Opponenten von der Richtigkeit der eige­nen Behauptung zu überzeugen (Bahr, 2007).

3.1.3 Gewinnspiele

Gewinnspiele können im Prinzip, wie dies auch auf rechtlicher Ebene geschieht, als Werbung betrachtet werden. Dabei verfolgt das Unternehmen mit der Durchfüh­rung des Gewinnspiels regelmäßig die Absicht, den Verbraucher für seine Produkte zu gewinnen. Gewinnspiele werden üblicherweise in Form von Preisausschreiben, Preisrätseln oder etwa Gratisverlosungen veranstaltet. Nicht selten kommt es vor, dass diese Gewinnspiele über das Fernsehen oder das Radio veranstaltet werden. Gesetzlich werden sie über § 2 Abs. 1, 2 des Rundfunkstaatsvertrages geregelt (Diegmann, Hoffmann & Ohlmann, 2008).

3.1.4 Geschicklichkeitsspiele

Geschicklichkeitsspiele haben als festes Charakteristikum, dass der mögliche Ge­winn mehrheitlich von den Fähigkeiten und der Leistung des Spielers abhängig ist. Damit grenzt sich das Geschicklichkeitsspiel klar vom Glücksspiel ab, bei dem der mögliche Gewinn mehrheitlich vom Zufall beziehungsweise Glück abhängig ist. Ein Beispiel ist das Zielschießen aufJahrmärkten (Bahr, 2007).

4. Sozioökonomische Herausforderungen im Rahmen von Sportwetten

4.1 Kanalisierung in den legalen Markt

Der Markt für Sportwetten hat in den letzten Jahren einen erheblichen Wandel voll­zogen. Durch die geopolitischen und technologischen Entwicklungen mit der Grün­dung beziehungsweise Ausweitung der Europäischen Union und deren Rechtsord­nung sowie der konzentrischen Bewegung des Internets zum essenziellen Bestand­teil unserer Gesellschaft sind neue Möglichkeiten aber auch Probleme für dieses Segment zum Vorschein gekommen, denen es aktuell in entsprechender Weise ent­gegen zu treten gilt. Jedoch sind insbesondere die Charakteristika des Internets als grenz- und rechtsüberschreitendes Instrument von Sportwettenanbietern aus dem Ausland als Herausforderungen anzusehen, die von zentraler Relevanz und keines­wegs marginal einzustufen sind. Ein grundlegendes Problem, dass sich in Folge des­sen und aufgrund der gesetzlichen Einschränkungen am Sportwettenmarkt in Deutschland in der Vergangenheit herausgestellt hat, ist der stetig anwachsende Grau- und Schwarzmarkt und die damit verbundene Aufgabe der Kanalisierung in den legalen Markt.

Im Folgenden soll auf die konkreten Ausmaße des Grau- und Schwarzmarktes ein­gegangen werden, woraufhin einige Ansätze zur vertiefenden Erklärung der Pro­blematik dienen sollen. Zum besseren Verständnis erfolgt jedoch zuerst eine kurze Abgrenzung dreier Marktsegmente, die sich nach dem wissenschaftlichen Gutach­ten des Forschungsinstituts für Glücksspiel und Wetten (Peren, Clement & Terlau, 2010) in den regulierten Markt, den unregulierten „grauen" Markt und den „schwarzen"Markt unterteilen lassen.

Dem regulierten Markt sind demnach aus Sicht der deutschen Rechtsprechung alle Sportwetten zugeordnet, die rechtlich abschließend geklärt und somit als legal an­zusehen sind. Als Beispiel sei hier die staatliche Oddset-Wette genannt. Demgegen­über steht der unregulierte „graue" Markt, welchem Sportwetten zuzuordnen sind, bei denen entweder auf bundesrechtlicher oder auf unionsrechtlicher Ebene noch keine abschließende Bewertung erfolgt ist. Dies sind zum einen auf bundesrechtli­cher Ebene die Angebote der privaten Unternehmen bwin, Interwetten und digibet die eine DDR-Lizenz besitzen und zum anderen Angebote aus dem EU-Ausland, die primär über das Internet vertrieben werden, jedoch nach deutscher Rechtslage im Sinne des ersten Glücksspielstaatsvertrages von 2008 (GlüStV) untersagt sind. Vor allem der als grenz- und rechtsüberschreitender Sektor des Internets spielt hier eine gesonderte Rolle, da es eine „mangelnde Klarheit bei der Auslegung und Anwen­dung des Gemeinschaftsrechts in Bezug auf Online-Glücksspiele gibt" (Zankl, 2011, S.19). Während Sportwettenanbieter des unregulierten „grauen" Marktes in der Regel noch einer Kontrolle der Staaten ihrer Herkunft unterliegen und eine Lizenz besitzen, zeichnet sich der „schwarze" Markt hingegen durch die gänzliche Kontroll- freiheit aus, wobei es sich hierbei meist um Sportwetten aus Drittländern oder so­genannten „Hinterzimmern" handelt, deren Anbieter nirgendwo zugelassen sind (Peren, Clement &Terlau, 2010; Grünbuch 2011).

Das Gutachten deckt in diesem Zusammenhang auf, das lediglich sechs Prozent des gesamten Sportwettenmarktes in Deutschland reguliert sind. Dabei handelt es sich um die staatlichen Oddset-Wetten, das Fußballtoto und die privaten sowie staatli­chen Pferderennwetten. Der Anteil, der dabei in staatlicher Hand liegt, beträgt nur etwa drei Prozent. Dies bedeutet, dass nach deutscher Rechtsauffassung ganze 94 Prozent des Marktes nicht reguliert sind und somit auch keine direkte Kontrolle­möglichkeit für diesen Anteil besteht. Immerhin 13 Prozent des Marktes sind gänz­lich unkontrolliert.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Verteilung aller Spieleinsätze nach Marktsegment fPEREN, w., CLEMENT, R. & TERLAU, W. 2010, S. 45).

Auch die folgenden Zahlen offenbaren, dass der Grau- und Schwarzmarkt in Deutschland enorme Ausmaße hat. Wie Abbildung 1 zeigt, wurden im Jahr 2010 in Deutschland Spieleinsätze von insgesamt 7,8 Milliarden Euro in Sportwetten sämtli­cher Märkte getätigt. Bemerkenswert dabei ist vor allem, dass neben den 7,3 Milli­arden Euro, die in unregulierte Märkte abflossen, 3,9 Milliarden Euro auf Sportwet­ten im Internet entfielen. Dass der Internet/Online Sektor nun im neuen Glücks­spieländerungsstaatsvertrag nach §4 Absatz 4 wiederrum verboten werden soll, wenn auch unter Vorbehalt, lässt starke Zweifel daran aufkommen, dass sich die Verhältnisse in diesem Segment in Zukunft im Sinne des deutschen Staates verän­dern.

Dazu kommt wie in Abbildung 2 ersichtlich, eine konstant rückläufige Entwicklung der Spieleinsätze beim staatlichen Fußballtoto und der Oddset-Wette, die im Zeit­raum von 2004 bis 2010 starke Einbußen zu verzeichnen hatten (Goldhammer & Schmid, 2011).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Entwicklung Spieleinsätze staatlicher Sportwetten in Deutschland 2004 - 2010

Mit der Fortwährung dieser Entwicklung würde dies zwangsläufig auch zu einem Fi­nanzierungsproblem des Breitensports werden, da sich dieser zum größten Teil aus den Einnahmen staatlicher Sportwetten finanziert. (www.WestLotto.de, letzter Zugriffam 22.2.2012)

Die Ursächlichkeit dieser Entwicklung liegt indes auf der Hand. Nach dem GlüStV vom 1. Januar 2008 wurden nicht nur das Vermitteln und Veranstalten von öffentli­chen Glücksspielen im Internet verboten (§ 4, Abs. 4 GlüStV), vielmehr waren auch nur die sogenannten Pre-Match-Wetten auf den Ausgang eines Ergebnisses erlaubt. Diese konnten ausschließlich vor dem Ereignis abgegeben werden, erlaubten aber weder die sogenannten Live-Wetten während des Ereignisses, noch solche auf ein­zelne Teilereignisse (§ 21, Abs. 1 GlüStV). Dass die Einsätze auf Live-Wetten, nach Angaben des Jahresfinanzberichtes von bwin.party aus dem Jahre 2009, ganze 75 Prozent aller getätigten Einsätze ausmachten und dabei ein Volumen von über zwei Milliarden Euro erreichte, zeigt, wie populär diese Form des Wettens bei Spielern ist.

Über diese Einschränkungen hinaus wurde zusätzlich auch Werbung von staatlichen Anbietern über das Fernsehen, das Internet und Telekommunikationsanlagen un­tersagt (§ 5, Abs. 3 GlüStV), alles mit der primären Absicht, die Entstehung von Spiel- und Wettsucht zu unterbinden (§ 1, Abs. 1 GlüStV). Diese Maßnahmen trugen jedoch nicht dazu bei, dass sich das Spielverhalten in gewünschter Weise kontrollie­ren ließ, sondern förderten vielmehr das Ausweichverhalten auf attraktive Angebo­te aus dem Ausland, da das legale Angebot nunmehr nahezu gänzlich aus der öf­fentlichen Wahrnehmung verschwand. Da bereits Anfang 2006 eine erste wissen­schaftlich fundierte Analyse diese Entwicklungen herausstellte und darauf verwies, dass das eingeschränkte nationale Glücksspielangebot einen hohen Anteil ausländi­scher Online-Anbieter begünstigten würde und das der Online Sektor zudem stark wachsen würde, scheinen die angewandten Restriktionen in keinster Weise schlüs­sig (Goldmedia Presse vom 19.4.2010). Es etablierten sich in den letzten Jahren zu­nehmend Online Anbieter am deutschen Wettmarkt, die ihr operatives Geschäft primär aus steuerlichen Gründen in aller Regel aus dem EU-Ausland führen, wie et­wa mit sogenannten Offshore Lizenzen aus Gibraltar oder Malta, die lediglich Ange­bote im EU-Ausland, nicht aber im Inland erlauben und sich rechtlich dabei auf die Dienstleistungsfreiheit der Europäischen Union (Art. 43 EG) berufen. Der Grund für die Überlegenheit im Wettbewerb lässt sich neben den schon angedeuteten Aspek­ten der größeren Angebotsvielfalt und den zeitgemäßen Vertriebsstrukturen über das Internet, zweifelsohne eben auch auf den niedrigeren Steuersatz der sogenann- ten Niedrigsteuerländer zurückführen. Dieser beträgt oft nur einen Bruchteil des­sen, was etwa der deutsche Anbieter Oddset nach dem Rennwettlotteriegesetz an den Staat abführen muss. Hier stehen der deutschen Wettsteuer von 16,67 Prozent nicht selten Sätze um einen Prozent entgegen (www.unternehmerinfo.de, 13.02.12; www.etc-lowtax.net, 13.02.12). Dadurch besteht letzten Endes auch die Möglich­keit, wesentlich attraktivere Quoten anzubieten, was folglich das Ausweichverhal­ten fördert und zu mehr Marktanteilen der unregulierten Anbieter führt.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob die Länder den im aktuellen Glü- ÄndStV proklamierten Zielen der Bekämpfung von Spielsucht, dem Jugend- und Spielerschutz, der Abwehr von Betrug und Kriminalität sowie der Integrität des Sports in angemessenem Rahmen Rechnung tragen können. Da ihnen die Kontrolle des Marktes momentan nur zu einem Bruchteil unterliegt, wäre es absolut notwen­dig, mit dem Neuentwurf eine adäquate Anpassung an die technischen und geopoli- tischen Entwicklungen zu schaffen und sich nicht weiter vor der Nutzung des Inter­nets als Vertriebskanal zu verschließen. Eine detaillierte Analyse dieser Problematik folgt unter Punkt 6.

4.2 Bekämpfung der Spielsucht

Auf Grund der dynamischen Entwicklungen in diesem Bereich, auch unter besonde­rer Berücksichtigung der schon erwähnten geopolitischen und technologischen Entwicklungen der jüngeren Vergangenheit, sei vorweg angemerkt, dass die Aktuali­tät der wissenschaftlichen Erkenntnisse in diesem Abschnitt von gehobener Bedeu­tung ist.

Zwar ist krankhaftes oder pathologisches Glücksspielen keineswegs eine bloße Er­scheinung der Neuzeit, sondern wie bereits unter Punkt 2 verdeutlicht ein gesell­schaftliches Problem mit historischen Wurzeln. Allerdings hat sich in den letzten Jahren trotz des prädominanten Ziels der Verhinderung der Glücksspiel- und Wett­sucht im Glücksspielstaatsvertrag (§ 1 Abs. 1 GlüStV) und der Vorschrift, ein Sozial­konzept zu entwerfen sowie Aufklärung zu leisten (§§ 6, 7 Abs. 1, 2 GlüStV), eine zunehmend negative Entwicklung abgezeichnet, die mit dem letzten Jahresbericht der deutschen Suchthilfestatistik 2010 ihren vorläufigen Höhepunkt erreicht hat. Von 2007 bis 2010 haben sich demnach die Fallzahlen im ambulanten Bereich um 169,9 Prozent sowie im stationären Bereich um 151,6 Prozent erhöht. Damit ist das pathologische Glücksspielen nun erstmals unter die vier problematischsten Süchte in Deutschland gerückt. Nur bei Alkohol, Opioiden und Cannabis sind noch mehr Problemfälle zu verzeichnen. Auch ist das Durchschnittsalter der pathologischen Spieler gesunken, was mit der starken Zunahme von unter 24-jährigen in Zusam­menhang gebracht wird (Suchthilfestatistik 2010). Die Bundeszentrale für gesund­heitliche Aufklärung (BZgA) weist in diesem Kontext darauf hin, dass das Gefahren­potenzial von Glücksspielen steigt, wenn Angebote häufig und leicht wahrgenom­men werden können (www.spiel-mit-verantwortung.de, 14.02.12). Dass dies gerade für Online-Glücksspiele zutreffend ist und ihnen damit ein erhöhtes Gefahrenpoten­tial zugesprochen werden kann, ist evident. Auch ist in Bezug auf das gesunkene Durchschnittsalter eine Kausalität zwischen dem Alter und der erhöhten Medienaf­finität gegeben, die nach Schmied (2011) bei jüngeren Menschen nachweislich ist.

Nichtsdestotrotz besteht auch die Gefahr von Spielsucht durch Angebote stationä­rer staatlicher Glücksspielanbieter. In diesem Fall wurden durch die Länder Richtli­nien zur Vermeidung und Bekämpfung von Spielsucht angestrengt, die in Form des Anhangs des GlüStV Ausgestaltung fanden. Demnach wurde im Allgemeinen unter anderem eine Korrespondenz mit der Glücksspielaufsichtsbehörde, die Schulung des Personals in Bezug auf Früherkennungsmerkmale pathologischen Spielens, die Einrichtung einer bundesweit einheitlichen Telefonnummer für Beratungszwecke, die Information über Höchstgewinne und die Aufklärung von Gewinnwahrschein­lichkeiten sowie der Ausschluss von Personalvergütung nach Umsatz festgelegt (GlüStV, Anhang). Wie effektiv diese Maßnahmen dazu beitragen können, patholo­gisches Glücksspielen zu verhindern, muss abschließend allerdings hinterfragt wer­den, da es keine obligatorische Identifizierung der Spieler bei der terrestrischen Ab­gabe von Wetten gibt. Somit obliegt dem Spieler die eigentliche Aufgabe, Auffällig­keiten seines Spielens zu erkennen und sich bei Selbstsperrungs- und Hilfeangebo­ten zu bedienen. Auch wenn das Personal in Bezug auf Früherkennungsmerkmale geschult ist, kann eine vollständige Erkennung krankhaften Spielverhaltens wohl kaum gewährleistet werden.

Wie jedoch bereits zuvor in Punkt 4.1 erwähnt, machen unregulierte Wetten im In­ternet und Wetten auf dem Schwarzmarkt einen erheblichen Anteil des gesamten Sportwettenmarktes aus. Problematisch scheint hier in Bezug auf die Suchtbekämp­fung zunächst, dass die Kontrolle von Online-Anbietern nicht nach den oben ge­nannten nationalen Richtlinien erfolgen kann, da diese den grenz- und rechtsüber­greifenden Charakter des Internets ausnutzen und zumeist im Ausland ansässig sind (Zankl, 2011).

Es ist jedoch grundsätzlich unter Berücksichtigung der im folgenden angeführten Beispiele davon auszugehen, dass sich ausgeschlossen von Anbietern des Schwarz­marktes eine Reihe seriöser Anbieter am Online-Markt befinden, die in vielen Fällen hinreichend auf den Verbraucherschutz auch in Hinblick auf den Aspekt der Sucht­prävention eingehen und sich dabei technischer Möglichkeiten bedienen. Als Bei­spiel sei an dieser Stelle der zurzeit weltgrößte Internetanbieter von Sportwetten Bwin.party genannt, der seiner gesellschaftlichen Verantwortung durch eine Viel­zahl von Maßnahmen zur Suchtbekämpfung gerecht zu werden versucht. So bilden einerseits Möglichkeiten zur Festlegung eines persönlichen Einzahlungslimits durch die Spieler sowie die Selbstsperre eine Basis für die Selbstregulation, ähnlich wie bei den staatlichen Wetten. Darüber hinaus werden auf der Internetpräsenz unter dem zentralen Reiter Responsible Gaming leicht ersichtlich Informationen, unter ande­rem zum Thema Suchtbekämpfung sowie ein Schnelltest zur Ermittlung des eigenen Gefahrenpotentials zur Verfügung gestellt. Dies scheint durch die schnelle und ein­fache Erreichbarkeit auch vor dem Hintergrund der Anonymität ein Vorteil zu den stationären Angeboten, bei denen dies so nicht anzutreffen ist (www.bwin.com). Über diese Möglichkeiten hinaus hat bwin.party in Kooperation mit der Division on Addictions (DOA), der Cambridge Health Alliance und a Teaching Affiliate of Harvard Medical School das Spielverhalten bei Online-Glücksspielen erforscht und damit er­möglicht, individuelle Schutzmaßnahmen zur Prä- und Intervention zu entwickeln. Der große Vorteil liegt dabei in der elektronischen Identifizierungsmöglichkeit von Spielern mit auffälligem Verhalten, das automatisch über das System mit Bezug auf Suchtindikatoren aufgedeckt wird. Somit besteht eine effektive Möglichkeit, patho­logische Spielsucht frühzeitig zu erkennen und entsprechende Maßnahmen wie etwa Spielersperren einzuleiten (bwin.party Jahresbericht 2009). Im Vergleich zu stationären Wetten stellt dieser Punkt einen klaren Vorteil dar, da eine systemati­sche Erfassung auf technologischer Basis wesentlich weitläufiger und präziser zur frühzeitigen Erkennung problematischen Spielverhaltens beitragen kann.

Über dieses Engagement hinaus ist Bwin.party auch Mitglied der European Gaming und Betting Association (EGBA), der repräsentierenden Vereinigung von führenden lizensierten Online Glücksspiel- und Wettanbietern innerhalb der Europäischen Union, deren proklamierte Leitsätze es sind, einen fairen, wettbewerbsfähigen und regulierten Markt für Anbieter im Online-Sektor sicherzustellen und im Sinne des Unionsrechts zu harmonisieren. Mitglieder der EGBA sind nach dem Stand von Fe­bruar 2012 neben bwin.party folgende Unternehmen: Bet-at-home.com, BetClic, Digibet, Expekt, Interwetten und Unibet (www.EGBA.eu, letzer Zugriff am 24.02.2012). Auf die besondere Rolle der EGBA für den Glücksspielmarkt in Europa, auch in Bezug auf die Spielsuchtbekämpfung, wird im weiteren Verlauf noch Bezug genommen.

4.2.1 Die European Gaming und Betting Association

Die in Brüssel ansässige und 2003 ins Leben gerufene EGBA steht als Vorreitermo­dell für die Selbstregulierung ihrer Branche und vertritt die Ansicht, dass neben der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und der Wahrung von Verbraucher­schutzinteressen auch der grenzübergreifende Charakter des Internets für den Glücksspielmarkt berücksichtigt werden sollte. Im Hinblick auf die Tatsache der Doppelproblematik, wie sie im europäischen Glücksspielmarkt mit der rechtlichen Heterogenität des Marktes und der sich auch daraus ergebend fehlenden Harmoni­sierung des Online-Sektors vorherrscht, scheint die Etablierung einer Vereinigung wie der EGBA im Sinne der Anbieter und Spieler gleichermaßen sinnvoll. Zu den proklamierten Zielen gehört hierbei neben der Schaffung einer einheitlichen euro­päischen Vorgehensweise auch die vorzeitige Umsetzung von Maßnahmen, die sich im Sinne einer zukunftsweisenden rechtlichen und regulatorischen Entwicklung ab­zeichnen. Alle Mitglieder der EGBA sind unterdessen zur Einhaltung von zahlreichen

Prinzipien verpflichtet. Neben dem Jugend- und Spielerschutz, der Abwehr von Be­trug und Kriminalität, dem Datenschutz und sämtlichen anderen Aspekten, die hier Erwähnung finden, findet zum Thema Suchtbekämpfung unter anderem folgendes Erwähnung (www.egba.eu., letzterZugriffam 24.02.2012):

Förderung von verantwortungsvollem Spielen und Wetten

* Information von Online-Spielern über mögliche Risiken und Gefahren, die durch Online-Gaming entstehen könnten;
* Verlinkung zu qualifizierten Hilfseinrichtungen;
* Möglichkeit für Kunden, Wett-/Einzahlungslimits festzulegen;
* Möglichkeit für Kunden, sich selbst vom Angebot auszuschließen;
* Keine Gewährung von Krediten an Kunden.

Die selbst erklärte Absicht sei dabei grundsätzlich, durch eine jährliche und unab­hängige Prüfung zur Einhaltung der Standards die EGBA-Mitglieder zu einem Han­deln im Sinne von „Best-Practice-Anforderungen" zu verpflichten, das Vertrauen al­ler Stakeholder in die Branche zu bestärken sowie auf „Bedenken diverser Rechts­ordnungen einzugehen, in denen kein formeller Rahmen für Online-Gaming besteht oder Monopole vorherrschen"(www.egba.eu.)· Vor diesem Hintergrund hat die EG- BA einige Studien angestrengt, die zur Aufklärung, weiteren Verbesserung und Harmonisierung des Online-Glücksspielmarktes beitragen sollen. So wurde etwa die eCommerce and Online Gaming regulation and assurance (eCOGRA) im Jahr 2008 mit der Durchführung der Studie „Responsible Gaming" beauftragt, um herauszu­finden, wie die Maßnahmen der EGBA Standards im Verhältnis zu denen der zehn führenden europäischen Glücksspielmonopole einzuordnen sind. Dabei stellte sich heraus, dass 43 Prozent der EGBA-Maßnahmen mit denen der Monopole überein­stimmen und gar 24 Prozent von ihnen die Maßnahmen der Monopole übertreffen (EGBA Zusammenfassung Standards Benchmark Study, S.4). Diese Ergebnisse zei­gen, dass die privatwirtschaftlichen Mitglieder der EGBA im Vergleich zu den Mono­polen bei Aspekten des Verbraucherschutzes sogar einen leichten Vorsprung haben, was als Anreiz für die Glücksspielpolitik dienen könnte.

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