Der Bund-Länder-Finanzausgleich - Darstellung und Analyse der Anreizwirkungen

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Überblick

3 Grundlagen
3.1 Föderalismus
3.2 Steuern in der Bundesrepublik Deutschland
3.2.1 Definition
3.2.2 Ertragshoheit

4 Darstellung des Bund-Länder-Finanzausgleichs
4.1 Wesen des Bund-Länder-Finanzausgleichs
4.2 Das aktuell geltende Finanzausgleichssystem
4.2.1 Stufe 1: Vertikale Steuerverteilung
4.2.2 Stufe 2: Horizontale Steuerverteilung
4.2.3 Stufe 3: Horizontaler Finanzausgleich
4.2.4 Stufe 4: Vertikaler Finanzausgleich

5 Analyse der Anreizwirkungen des Finanzausgleichs
5.1 Ursachen
5.2 Anreizwirkungen des Finanzausgleichsystems

6 Änderungen im Finanzausgleich ab 2005

7 Zusammenfassung

Anhang

A Zahlen zum Bund-Länder-Finanzausgleich
B Der Finanzausgleich ab 2005 im Vergleich zum derzeitigen Recht

Literaturverzeichnis

I Bücher
II Zeitschriften und Zeitungen
III Sonstige Veröffentlichungen

Abbildungsverzeichnis

Tabelle 1: Steuereinnahmen der BRD 2002 nach Steuerarten

Tabelle 2: Vertikale Steuerverteilung 2002

Tabelle 3: Umsatzsteuerverteilung 2002

Tabelle 4: Horizontaler Finanzausgleich 2002

Tabelle 5: Bundesergänzungszuweisungen 2002

Tabelle 6: Relative Finanzkraft 2002

Tabelle 7: Vergleich derzeitiges Recht - Finanzausgleich ab 2005

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Die vorliegende Hausarbeit im Rahmen der Lehrveranstaltung Volkswirtschaftslehre Teil II - Makroökonomie an der FH Bochum im Sommersemester 2004 ist angesiedelt im Gebiet der Sozialpolitik und befasst sich mit dem Thema „Der Bund-Länder-Finanzausgleich - Darstellung und Analyse der Anreizwirkungen“.

Beim Bund-Länder-Finanzausgleich handelt es sich um eine der elementaren Säulen des deutschen Föderalismus. Die zu einem gut funktionierenden Gesamtsystem erforderliche Solidarität der Gliedstaaten untereinander wird jedoch seit einigen Jahren insbesondere durch die anhaltend hohen Belastungen aus dem Wiederaufbau Ost auf eine harte Probe gestellt. Die Brisanz des Themas spiegelt sich auch in der Sammelklage der Länder Baden-Württemberg, Bayern und Hessen vor dem Bundesverfassungsgericht wieder, in der es im Kern um die Ungleichbehandlung der finanzstarken und der finanzschwachen Länder über die Grenzen der „normalen“ Solidarität hinweg im deutschen Finanzausgleich ging.

Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, im ersten Schritt das aktuell geltende, relativ komplizierte System des Bund-Länder-Finanzausgleichs verständlich zu erläutern. Darauf aufbauend sollen die sich daraus ergebenden Anreizwirkungen analysiert werden. Diese Anreizwirkungen sind im wesentlichen mitverantwortlich für das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes, in dem das derzeitige System als nach einer Übergangsfrist nicht mehr verfassungsgemäß beurteilt wurde und welches somit umfangreiche Neuregelungen ab dem Jahr 2005 erforderlich macht.

2 Überblick

Im Grundlagenteil wird zunächst auf den Begriff des Föderalismus und das Wesen der Steuern in der BRD eingegangen. Dabei wird sich zeigen, dass für die weiteren Betrachtungen insbesondere die Gemeinschaftssteuern von Bedeutung sind. Im ersten Hauptkapitel wird sodann ausgehend von einer Erläuterung der Aufgaben und der Ziele des Bund-Länder-Finanzausgleichs dessen vierstufiges Verteilungsgefüge erklärt. Dabei wird aufgezeigt, das sich die erste Stufe mit der Bestimmung der Anteile von Bund und Ländergesamtheit an den Gemeinschaftssteuern befasst, die zweite mit der Aufteilung des Länderanteils auf die einzelnen Länder, die dritte mit der Umverteilung von finanzstarken zu finanzschwachen Ländern und schließlich die vierte Stufe mit den Ergänzungszuweisungen des Bundes an besonders finanzschwache Länder. Im Anschluss an das erste Hauptkapitel folgt der zweite Schwerpunkt, in dem es um die Analyse der sich aus dem bestehenden Finanz-ausgleichssystem ergebenden Anreizwirkungen gehen wird. Diese resultieren insbesondere aus der Ungleichbehandlung von finanzstarken und finanzschwachen Ländern und entziehen möglichen Bemühungen der einzelnen Länder, Ihre Ertragskraft zu erhöhen, bereits im Ansatz den Nährboden. Den Hauptteil abschießend werden die Gründe für die Neuregelungen des Finanzausgleiches ab 2005 aufgezeigt, bei dessen Entwicklung eine gerechtere Lastenverteilung und die Schaffung verbesserter Anreizwirkungen die wesentlichen Hauptziele waren. Vervollständigt wird die vorliegende Arbeit durch den Anhang, in dem eine Übersicht über die wichtigsten Daten bzw. konkreten Zahlen des Finanzausgleichs des Jahres 2002 und ein ausführlicher Vergleich der derzeit geltenden Regelungen mit den Neuregelungen des Finanzausgleiches ab 2005 dargestellt wird.

3 Grundlagen

3.1 Föderalismus

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein föderalistisch organisierter, aus sechzehn Bundesländern bestehender Bundesstaat. Unter Föderalismus versteht man den Zusammenschluss gleichberechtigter und eigenständiger Gliedstaaten zu einer übergeordneten politischen Gesamtheit. Dabei sind sowohl die Glieder als auch die Gesamtheit jeweils eigenständig, stehen aber dennoch in enger Verbindung miteinander.

3.2 Steuern in der Bundesrepublik Deutschland

3.2.1 Definition

Der Staat deckt - mangels ausreichender eigener Einkünfte - seinen Finanzbedarf im wesentlichen durch Partizipation an der Wirtschaftsleistung seiner Wirtschafts-subjekte^[1]. In der BRD sind dabei die Steuern die wichtigste Einnahmeart des Staates. Steuern sind nach § 3 Abs. 1 Abgabenordnung (AO) „Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein“.

3.2.2 Ertragshoheit

Nach dem Steuergläubiger wird unterteilt in Bundessteuern, Ländersteuern, Gemeindesteuern und Gemeinschaftssteuern. Diese Steuererträge werden nach einem Mischsystem verteilt, welches sich aus einem Trennsystem und einem Verbundsystem zusammensetzt^[2]. Das Trennsystem weist Bund, Ländern und Gemeinden jeweils die Erträge bestimmter Steuerarten direkt zu^[3] und betont auf diese Weise die Eigenständigkeit der Gliedstaaten im Finanzbereich^[4]. Es handelt sich dabei zwar um die zahlenmäßig meisten Steuerarten, diese machen jedoch volumenmäßig nur etwa 30% des Gesamtsteueraufkommens aus.

Für die Gemeinschaftssteuern findet das Verbundsystem Anwendung. Gemein-schaftssteuern sind solche, die sowohl dem Bund als auch den Ländern und den Gemeinden zustehen. Es handelt sich dabei um die drei wichtigsten Steuerarten Einkommensteuer (zuzüglich Zinsabschlag), Körperschaftssteuer und Umsatz-steuer. Deren Aufkommen macht zusammen rund 70% aller Steuererträge aus und fließt, bildlich gesprochen, zunächst in einen Topf und verteilt sich danach im Rahmen des Bund-Länder-Finanzausgleichs auf die einzelnen Ebenen^[5].

Neben den Steuern gibt es noch weitere Arten öffentlicher Finanz-Abgaben, nämlich Gebühren und Beiträge. Da hier jedoch im Gegensatz zur Verwendung der Steuereinnahmen eine strikte Zweckbindung vorliegt^[6], können Gebühren und Beiträge nicht für Finanzausgleichszwecke herangezogen werden.

4 Darstellung des Bund-Länder-Finanzausgleichs

4.1 Wesen des Bund-Länder-Finanzausgleichs

Wie gesehen, stehen die Gemeinschaftssteuern sowohl dem Bund als auch den Ländern und Gemeinden zu. Die Aufteilung dieser Steuern sowohl im Verhältnis des Bundes zu den Ländern als auch zwischen den einzelnen Ländern ist die Aufgabe des Bund-Länder-Finanzausgleichs^[7]. Sein Ziel ist es, allen Gebietskörperschaften eine bedarfsgerechte Finanzausstattung zuzuweisen, die ihnen die Deckung ihrer Ausgaben und damit die Erfüllung ihrer Aufgaben ermöglicht^[8]. Somit soll der Finanzausgleich durch Mitteltransfers von finanzstarken zu finanzschwachen Gebietskörperschaften die Wahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet ermöglichen^[9], sowie einen angemessenen Ausgleich im föderalistischen Spannungsfeld zwischen Autonomie und Solidarität finden^[10].

4.2 Das aktuell geltende Finanzausgleichssystem

Die Verteilung des Finanzaufkommens zwischen Bund und Ländern erfolgt in einem vierstufigen System. Die ersten beiden Stufen werden mit „primärer Finanzausgleich“ und die Stufen drei und vier mit „sekundärer Finanzausgleich“ bezeichnet. Innerhalb des primären und des sekundären Finanzausgleichs findet jeweils ein vertikaler und ein horizontaler Ausgleich statt. Unter vertikalem Ausgleich versteht man einen Ausgleich zwischen den Ebenen Bund und Ländern, mit horizontal wird ein Ausgleich zwischen den einzelnen Ländern bezeichnet.

Da es sich beim primären Finanzausgleich allerdings nicht direkt um einen Ausgleich, sondern vielmehr um eine Verteilung von Steuererträgen handelt (Zuteilung der Trennsteuern und Aufteilung der Verbundsteuern), spricht man dabei von (horizontaler und vertikaler) „Steuerverteilung“^[11]. Beim sekundären Finanzausgleich findet dann der „eigentliche“ Ausgleich im engeren Sinne statt, sodass hierfür konkret die Bezeichnung „Finanzausgleich“ eingesetzt wird. Diese Begrifflichkeiten werden auch in den folgenden Erläuterungen der einzelnen Stufen verwendet:

Primärer Finanzausgleich: 1. Stufe: Vertikale Steuerverteilung

2. Stufe: Horizontale Steuerverteilung

Sekundärer Finanzausgleich: 3. Stufe: Horizontaler Finanzausgleich

4. Stufe: Vertikaler Finanzausgleich

4.2.1 Stufe 1: Vertikale Steuerverteilung

Bei der vertikalen Steuerverteilung werden die Anteile von Bund, Ländern und Gemeinden an den Gemeinschaftssteuern bestimmt. Art. 106 Abs. 3 Grundgesetz (GG) definiert dazu in Verbindung mit §1 Gemeindefinanzreformgesetz einen festen Aufteilungsschlüssel für die Verteilung der Einkommensteuer (Bund: 42,5%, Länder: 42,5%, Gemeinden: 15% ; für den zusätzlichen Zinsabschlag gilt: Bund: 44%, Länder: 44%, Gemeinden: 12%) und der Körperschaftssteuer (Bund: 50%; Länder: 50%).

Bei der Umsatzsteuer werden die einzelnen Anteile nicht durch das Grundgesetz, sondern durch §1 des Finanzausgleichsgesetzes (FAG) bestimmt. Somit stellt das Umsatzsteueraufkommen das einzige flexible Element bei der Verteilung der Steuererträge dar^[12]. Insofern kommt dieser Verteilung eine wesentliche Funktion im Rahmen des vertikalen Finanzausgleichs zu. Sie dient als „Ventil“ zur Herstellung einer ausgewogenen Einnahmen-Ausgabenrelation zwischen den Ebenen^[13], d.h. sie soll gewährleisten, dass die sogenannte „Deckungsquote“ (Quotient aus Einnahmen und Ausgaben) bei Bund und Ländern (einschließlich Gemeinden) immer etwa gleich hoch ist. Die Anteile an der Umsatzsteuer betrugen im Jahr 2002^[14] 51,4% für den Bund, 46,5% für die Ländergesamtheit und 2,1% für die Gemeinden^[15][16].

Bei der Entscheidung über die Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer ist der Gesetzgeber jedoch nicht völlig frei. Er muss beachten, das ein Rechtsanspruch auf Deckung notwendiger Ausgaben bei Bund und Ländern gleichermaßen vorhanden ist und dass gleichzeitig eine Überbelastung der Steuerpflichtigen vermieden, sowie die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im gesamten Bundesgebiet gewahrt werden muss^[17].

4.2.2 Stufe 2: Horizontale Steuerverteilung

Hierbei werden die der Ländergesamtheit zur Verfügung stehenden Anteile an den Gemeinschaftssteuern auf die einzelnen Bundesländer verteilt. Maßstab für die Verteilung ist gem. Art. 107 Abs. 1 GG bei der Einkommen- und der Körperschafts-steuer das örtliche Aufkommen und bei der Umsatzsteuer die Einwohnerzahl.

a) Verteilung der Einkommen- und Körperschaftssteuer

Art. 107 Abs. 1 Satz 1 GG definiert mit örtlichem Aufkommen die Steuersumme, die „von den Finanzbehörden eines Landes in ihrem Gebiet vereinnahmt wird“. Dabei gilt für die Einkommensteuer das Wohnsitz- und für die Körperschaftssteuer das Betriebsstättenprinzip^[18]. Je höher der Steuerbeitrag eines Landes zum „Gesamttopf“ ist, desto proportional höher ist auch sein Anteilsanspruch an diesen.

[...]

^[1] Vgl. Häde, U. (1996), S. 139

^[2] Vgl. Jung, I. (2000), S. 41

^[3] Gemäß Art. 106 Grundgesetz: Abs.1: Bundessteuern (z.B. die Mineralölsteuer), Abs.2: Länder-

steuern (z.B. die Erbschaftssteuer), Abs. 6: Gemeindesteuern (z.B. die Gewerbesteuer)

^[4] Vgl. Häde, U. (1996), S. 182

^[5] Ebenda, S. 183

^[6] Vgl. Breithecker, V.; Haberstock, L. (2002), S. 5 f.: z.B. die Gebühren für die Erstellung eines

Personalausweises. Bei den Steuern hingegen wird zwar ein bestimmter Sachverhalt besteuert, die Steuererträge können jedoch für vom Sachverhalt verschiedene Zwecke verwendet werden.

^[7] Vgl. Schoch, F.; Wieland, J. (1995), S. 64 ff.: Die Gemeinden gehören nach dem zweistufigen

Kompetenzgefüge des Grundgesetzes zum Bereich der Länder. Das Grundgesetz verpflichtet

die Länder in Art. 106 Abs. 7 zu einem kommunalen Finanzausgleich. Details dieses Ausgleichs werden in der vorliegenden Arbeit jedoch nicht näher betrachtet.

^[8] Vgl. G. Rüsch, Regionalpolitische Effizienz des Finanzausgleichs, in: Matzner (1977), S. 319

^[9] Vgl. Carl, D. (2001), S. 19 f.

^[10] Vgl. Jung, I. (2000), S. 47

^[11] Vgl. Geske, O.-E. (2001), S. 97

^[12] Vgl. Geske, O.-E. (2001), S. 99

^[13] Vgl. STMF (06/2002), S. 4

^[14] Anm. des Verfassers: es handelt sich hier um gerundete Werte. So betrug beispielsweise der

Anteil der Länder korrekt: 46,51610544%

^[15] Zum Vergleich: 1995: Bund 56%, Länder 44%; Beteiligung der Gemeinden erst ab 1998

^[16] Vgl. BMF (06/2003), S. 7

^[17] Vgl. Carl, D. (2001), S. 19 f.

^[18] Vgl. Häde, U.(1996), S. 208 ff.