Public Private Partnership als Instrument der Privatisierung von Regionalflughäfen

Inhaltsverzeichnis

I. ABBILDUNGSVERZEICHNIS

II. TABELLENVERZEICHNIS

III. ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

1. EINLEITUNG

2. PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP ALS INSTRUMENT DER PRIVATISIERUNG VON REGIONALFLUGHÄFEN
2.1 DEFINITION UND ABGRENZUNG VON PPP
2.2 DEFINITIONEN UND ABGRENZUNGEN IM LUFTFAHRTBEREICH
2.2.1 Definition Flugplatz
2.2.2 Definition Regionalflughafen
2.3 PRIVATISIERUNG VON FLUGHÄFEN
2.3.1 Gründe für die Privatisierung von Flughäfen
2.3.2 Gründe für Privatinvestoren in Regionalflughäfen zu investieren
2.3.3 Beteiligung an für Verkehrsverlagerungen geeigneten Regionalflughäfen
2.3.4 Politische Gründe gegen Flughafenprivatisierungen
2.4 PPP-VARIANTEN ZUR PRIVATISIERUNG VON FLUGHÄFEN
2.5 ÜBERLEGUNGEN ZUR AUSWAHL DER PPP-VARIANTE
2.6 ERWARTUNGEN AN PPP

3. FLUGHÄFEN ALS NATÜRLICHE MONOPOLE
3.1 NATÜRLICHES MONOPOL UND FOLGEN
3.2 NATÜRLICHE MONOPOLE IM FLUGHAFENBEREICH
3.3 DIE REGULIERUNGSMÖGLICHKEITEN

4. EMPFEHLUNGEN FÜR PROJEKT- UND REGULIERUNGSRAHMEN
4.1 PRINCIPAL-AGENT-PROBLEM
4.2 DAS AUSSCHREIBUNGSVERFAHREN
4.3 VERTRAGLICHE GESTALTUNG

5. STAND DER PRIVATISIERUNG VON REGIONALFLUGHÄFEN
5.1 ERWARTUNGEN AN DIE ERGEBNISSE DER EMPIRISCHEN UNTERSUCHUNG
5.2 ÜBERSICHT AUSGEWÄHLTER REGIONALFLUGHÄFEN
5.3 ERGEBNISSE DER EMPIRISCHEN UNTERSUCHUNG
5.4 SITUATION DER KONVERSIONSFLUGHÄFEN
5.5 PERSPEKTIVEN FÜR DIE WEITERE ENTWICKLUNG

6. SITUATION DES REGIONALFLUGHAFENS KASSEL/CALDEN
6.1 CHRONOLOGIE
6.2 ARGUMENTE FÜR EINEN AUSGEBAUTEN FLUGHAFEN KASSEL/CALDEN
6.2.1 Verkehrsverlagerung von Frankfurt nach Kassel/Calden
6.2.2 Synergieeffekte bei einer Beteiligung des Flughafens Frankfurt
6.2.3 Fluglärm als Argument Pro Regionalflughafen statt Kontra
6.3 ZUSAMMENFASSENDE BETRACHTUNG

7. RESÜMEE

8. LITERATURVERZEICHNIS

ANHANG I: LISTE DER HALTERSCHAFTEN

ANHANG II: GEFÜHRTE INTERVIEWS

I. Abbildungsverzeichnis

ABBILDUNG 1: GANG DER ARBEIT

ABBILDUNG 2: WOHLFAHRTSVERLUST IM MONOPOL.

ABBILDUNG 3: MODELL DER ZWEISTUFIGEN AUSSCHREIBUNG

ABBILDUNG 4: SÄULENDIAGRAMM FÜR ALLE UNTERSUCHTEN FLUGHÄFEN

ABBILDUNG 5: SÄULENDIAGRAMM FÜR KONVERSIONSFLUGHÄFEN

ABBILDUNG 6: SÄULENDIAGRAMM FÜR REGIONALFLUGHÄFEN, DIE NICHT GLEICHZEITIG KONVERSIONSFLUGHÄFEN SIND

II. Tabellenverzeichnis

TABELLE 1: ARGUMENTE ZUR PRIVATISIERUNG

TABELLE 2: MODELL VERTRAGLICHER REGELUNGEN

TABELLE 3: REGIONALFLUGHÄFEN UND VERKEHRSLANDEPLÄTZE

TABELLE 4: CHRONOLOGIE KASSEL/CALDEN

III. Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Aufgrund des starken Anwachsens des Luftverkehrs sind viele Flughäfen in den ver- gangenen Jahren an ihre Kapazitätsgrenzen gestoßen. Wenn man das erwartete Wachstum des Luftverkehrs in den kommenden Jahren dem derzeitigen Angebot gegenüberstellt, ergibt sich ein deutlicher Nachfrageüberhang. Laut Prognosen wird sich das Passagieraufkommen auf deutschen Verkehrsflughäfen von ca. 142 Mio. im Jahr 2000 auf vermutlich 380 Mio. bis zum Jahr 2020 erhöhen. Das Aufkommen der Luftfracht soll sich von 1995 bis 2020 nahezu vervierfachen.¹ Im Vergleich zu ande- ren Verkehrsarten zeichnet sich der Luftverkehr durch besonders hohe Wachstumsra- ten von 4,5% pro Jahr aus, die trotz der Terroranschläge vom 11. September 2001 nur vorübergehend abgeschwächt wurden.² Das ständige Anwachsen des Luftver- kehrs stellt hohe Anforderungen an die bereits bestehenden Verkehrsflughäfen. Eini- ge Flughäfen arbeiten bereits heute an ihrer Kapazitätsgrenze. Die volkswirtschaftli- chen Schäden, die aus Verspätungen und Umwegen resultieren, betragen ein vielfa- ches dessen, was ein Ausbau der Infrastruktur kosten würde.³ Angesichts strukturel- ler Probleme, wie Finanznot und hoher Arbeitslosigkeit, erhoffen sich Bund, Länder und Gemeinden Vorteile durch Public Private Partnership (PPP) bei dem erforderli- chen Ausbau der Verkehrsinfrastruktur.⁴

Die Zusammenarbeit mit privaten Partnern an deutschen Flughäfen gewinnt jedoch erst seit einigen Jahren zunehmend an Dynamik. Die Privatisierungstendenzen haben auch Einfluss auf das 1994 veröffentlichte Luftfahrtkonzept 2000 des Bundes gehabt, in dem als Ziel der deutschen Luftverkehrspolitik u.a. auch die Privatisierung von Anteilen der öffentlichen Hand an Flughäfen genannt wurde.⁵ Bisher ist das Thema Public Private Partnership (PPP) vorwiegend im Zusammenhang mit der Privatisie- rung von internationalen Flughäfen behandelt worden, die Privatisierung von Regio- nalflughäfen wurde dagegen kaum untersucht.

Mit dieser Arbeit wird das Ziel verfolgt, herauszuarbeiten, welche Gründe für bzw. gegen eine Privatisierung von Regionalflughäfen mittels PPP sprechen und welche Möglichkeiten allgemein für die private Beteiligung bei Finanzierung und/oder Be- trieb von Regionalflughäfen bzw. Verkehrslandeplätzen regionaler Bedeutung beste- hen und welche Privatisierungen bei ausgewählten Regionalflughäfen bereits umge- setzt wurden. Dabei beschäftigt sich die vorliegende Arbeit aber nicht nur mit den Gründen für oder gegen eine Privatisierung, sondern auch mit der Frage, wie eine einmal beschlossene PPP-Variante bestmöglich durch ein Ausschreibungsverfahren umzusetzen ist. Ausführlich wird die Situation des Regionalflughafens Kas- sel/Calden betreffend eines Ausbaus und/oder Betriebs unter Beteiligung eines priva- ter Partners betrachtet we rden.

Die folgende Abbildung 1 visualisiert das Vorgehen in diesem Manuskript:

Abbildung 1: Gang der Arbeit

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Wie aus der Abbildung 1 zu sehen, wird dieser Arbeit zum einen ein analytischer Teil zugrunde gelegt, in dem ein Teil der bisherigen Publikationen betreffend die Privatisierung und Liberalisierung von Flughäfen ausgewertet wird. Kombiniert wird die analytische Auswertung mit einer empirischen Untersuchung über den derzeiti gen Stand der Privatisierung bei ausgewählten Regionalflughäfen in Deutschland und Aussagen zur Entwicklung des Regionalflughafens Kassel/Calden. Die Hypothesen, die sich aus dem analytischen Teil zu den erwarteten Ergebnissen der empirischen Untersuchung ergeben, werden mit den Ergebnissen der Untersuchung verglichen und bewertet.

2. Public Private Partnership als Instrument der Privatisierung von Regionalflughäfen

Flughäfen gehören zu den wichtigsten Schlüsselfaktoren in der Infrastruktur und sind damit ein bedeutender Standortfaktor. Wie bereits in der Einleitung angemerkt, sind die internationalen Großflughäfen in Deutschland an ihre Kapazitätsgrenzen gesto- ßen. Eine Möglichkeit der Entlastung von Großflughäfen ist die Verkehrsverlagerung auf Regionalflughäfen, da der weitere Ausbau von internationalen Flughäfen in der Nähe dicht besiedelter Gebiete entweder kaum noch möglich oder nur gegen großen Widerstand von Seiten Dritter durchsetzbar ist.⁶ Regionalflughäfen befinden sich oftmals zu einem großen Prozentsatz im Besitz lokaler Gebietskörperschaften. (vgl. Abschnitt 5.3) Die finanziellen Möglichkeiten lokaler Gebietskörperschaften zum Flughafenausbau von bereits bestehenden Regionalflughäfen sind meist sehr be- grenzt. PPP kann eine Möglichkeit sein, um nötige Infrastrukturmaßnahmen dennoch durchführen zu können. Eine Variante, um generell private Kapitalbeteiligungen zu ermöglichen und Staatseinnahmen nicht der Budgetkonkurrenz auszusetzen, besteht in der Einrichtung eines haushaltsunabhängigen Sonderfonds für Verkehrsinfrastruk- tur.⁷ In der hier vorliegenden Arbeit gehe ich auf diese Form der Finanzierungssiche- rung aber nicht näher ein, sondern betrachte die Möglichkeiten der Einbeziehung Privater durch verschiedene Privatisierungs-Modelle (PPP-Varianten) im Bereich von Regionalflughäfen.

2.1 Definition und Abgrenzung von PPP

Ein Public Private Partnership oder kurz PPP⁸, ist eine besondere Form der Zusam- menarbeit zwischen öffentlicher Hand und einem oder mehreren privaten Unterneh- men bzw. Privatpersonen. Ein PPP geht über die rein formale Privatisierung öffentli- cher Unternehmen hinaus. Soweit die Gemeinsamkeiten den verschiedenen in der Literatur kursierenden und sich oftmals widersprechenden Definitionen. Public Pri- vate Partnership kann nicht gleichgesetzt werden mit Privatisierung, da mit zuneh- mendem Privatisierungsgrad eine Wahl zwischen verschiedenen PPP-Varianten be- steht.⁹

Nach Budäus ist ein PPP im engeren Sinne gekennzeichnet durch die Zielkomple- mentarität und formelle Kooperation der beteiligten Parteien.¹⁰ Die Zielkomplemen- tarität zeigt sich im Interesse des privaten Unternehmens die Leistung als solches zu erbringen und nicht nur an den Einnahmen interessiert zu sein. Zielkomplementarität heißt nicht, dass es eine generell konfliktfrei Zusammenarbeit zwischen den beteilig- ten Parteien geben muss, aber bei übereinstimmenden Zielen besteht ein größerer Anreiz dazu, die Konflikte einvernehmlich beizulegen.¹¹ Nach Budäus ist Contrac- ting Out (Budäus versteht unter Contracting Out formelle aber von Zielkonflikten geprägte Zusammenarbeit) kein PPP im eigentlichen Sinne.¹² Formelle Kooperation liegt dann vor, wenn ein umfassendes Vertragswerk besteht, welches die Zusammen- arbeit regelt und/oder eine gemeinsame Gesellschaft gegründet wird.¹³

Bei einem Flughafen würde also nach Budäus immer dann ein PPP im engeren Sinne vorliegen, wenn beide Parteien, also der private Unternehmer und die öffentliche Hand, weitgehend übereinstimmende Ziele verfolgen und formell kooperieren. Kon- kret könnte dies also bei Regionalflughäfen vorliegen, bei denen bspw. eine größere Fluggesellschaft einen Betreibervertrag nach erfolgreicher Ausschreibung unter- zeichnet hat. Zielkomplementarität könnte dann hinsichtlich der Leistungserbringung gesehen werden, die dem größeren Flughafen als neuem Betreiber die Möglichkeit zu einer erweiterten Flughafenkooperation mit dem kleineren Regionalflughafen gäbe. Formelle Kooperation wäre durch den Betreibervertrag gegeben.

Ein PPP im weiteren Sinne liegt nach Budäus dann vor, wenn zwar Zielkomplemen- tarität zwischen dem privaten Partner und dem öffentlichen Akteur besteht, die Ko- operation aber informeller Natur ist, also kein Vertragswerk aufgesetzt wurde.¹⁴ Das Konzept des PPP im weiteren Sinne wird in dieser Arbeit aber nicht weiter betrach- tet, weil es im Rahmen von Privatisierungen ohnehin keine große Bedeutung hat und im Rahmen der hier betrachteten Formen von Privatisierungen im Bereich von Regi- onalflughäfen nicht vorkommt.

Im Gegensatz zu Budäus fasst der Deutsche Städte- und Gemeindebund (DStGB) die Definition von PPP weiter und versteht unter „PPP die Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft bei der Realisierung von einzelnen gemeind- lichen Investitionsvorhaben in Form vertraglicher Modelle...“¹⁵ und weiter: „..., die Organisation, Finanzierung und Durchführung sowie das Betreiben des Projektes regeln.“¹⁶ Der DStGB zählt die von Budäus ausgeschlossenen Modelle wie Leasing oder Mietkaufverträgen ausdrücklich zu PPP: „So umfasst PPP neben Miet- Miet- kauf- und Leasing-Verträgen auch Fonds-, Investoren-, Contracting-, Konzessions-, Betreiber-, Kooperations- und Beteiligungsmodelle.“¹⁷ Der DStGB versucht also erst gar nicht in der Definition zwischen dem Interesse der Privatwirtschaft an der reinen Gewinnerzielung und dem Interesse an der Leistungserstellung an sich zu differen- zieren. Diese von Budäus vorgenommene Differenzierung zur Unterscheidung von PPP und Contracting Out wird vom DStGB nicht aufgegriffen. Diese Abgrenzung lässt sich in der Praxis wahrscheinlich auch gar nicht vornehmen, da man dem priva- ten Unternehmer i.d.R. immer eine Gewinnerzielungsabsicht unterstellen, aber nur in den seltensten Fällen tatsächlich sicher sein kann, dass kein Zielkonflikt besteht. Um Zielkonflikten zu begegnen, sind geeignete vertragliche Rahmenbedingungen zu entwickeln auf die in Abschnitt 4 näher eingegangen wird.

In dieser Arbeit wird die Definition des DStGB verwandt, da diese zweckmäßiger zur Abgrenzung von PPP erscheint und jede Zusammenarbeit der öffentlichen Hand mit der Privatwirtschaft umfasst, in denen konkrete vertragliche Vereinbarungen getroffen werden, um gemeinsame Ziele zu definieren und gemeinsam an deren Verwirklichung zusammenzuarbeiten.

2.2 Definitionen und Abgrenzungen im Luftfahrtbereich

2.2.1 Definition Flugplatz

Als Legaldefinitionen finden sich in §6 LuftVG zu dem Oberbegriff „Flugplatz“ fol- gende Einteilung: Flughafen, Landeplatz und Segelfluggelände.¹⁸ Flughäfen, die ei- nen Bauschutzbereich gemäß §12 LuftVG benötigen werden weiter unterteilt in Ver- kehrsflughäfen und Sonderflughäfen, Landeplätze werden unterteilt in Verkehrslan- deplätze und Sonderlandeplätze.¹⁹ Nach §17 LuftVG haben Landeplätze im Gegen- satz zu Flughäfen keinen, oder nur einen beschränkten Bauschutzbereich und werden i.d.R. nur von der Allgemeinen Luftfahrt genutzt.²⁰ Flughäfen, die keinen Bau- schutzbereich oder nur einen beschränkten Bauschutzbereich haben, jedoch keine Linienverkehrsanbindung, gelten im Sprachgebrauch als Flugplatz (unabhängig von der jeweiligen Namensgebung), obwohl Flugplatz der gesetzliche Oberbegriff und Flughafen eig. Die umgangssprachliche Unterscheidung in Flugplatz und Flughafen hat auch etwas mit der Größe des jeweiligen Flugplatzes (hier: Flugplatz im Sinne des §6 LuftVG als Oberbegriff) zu tun. Der Flughafen Frankfurt wird nun einmal nicht Flugplatz genannt und analog dazu würde man den Flugplatz Rothen- burg/Görlitz umgangssprachlich nicht Flughafen nennen. Ich verwende im folgenden die Begriffe Flughafen und Flugplatz aber synonym und ohne Wertung der Bedeu tung des jeweiligen Flughafens bzw. Flugplatzes.

2.2.2 Definition Regionalflughafen

Der Begriff „Regionalflughafen“ ist im Gegensatz zu dem Oberbegriff Flugplatz²¹ nicht gesetzlich definiert. Im Sprachgebrauch hat sich dennoch eine gängige Defini- tion gebildet. Die Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen e.V. (ADV) und die deutschen Luftfahrtbehörden benutzen den Begriff „Regionalflughafen“ für Flugplätze mit planmäßigem öffentlichen Verkehr, soweit diese nicht zu den interna- tionalen Verkehrsflughäfen gehören. Ein weiteres vom ADV benutztes Merkmal zur Unterscheidung von internationalen Flugplätzen und Regionalflughäfen ist die Flug- sicherung. Auf internationalen Flughäfen wird die Flugsicherung direkt von der Deutschen Flugsicherung GmbH (DFS) geleistet, während Regionalflughäfen die Flugsicherung in eigener personeller und technischer Verantwortung organisieren.²² Die obige Definition von Regionalflughäfen erscheint nur auf den ersten Blick schlüssig, aber schon das Merkmal „planmäßiger öffentlicher Verkehr“ ist sehr un- scharf und daher ungeeignet für eine Definition. Eine genaue gesetzliche Definition des Begriffs Regionalflughafen wird auch vom Ausschuss der Regionen für dringend erforderlich gehalten. In einer Prospektivstellungnahme vom 2. Juli 2003 stellte der Ausschuss fest, dass eine Definition erforderlich ist, um sowohl die Verkehrsstatisti- ken zu berücksichtigen, als auch die Funktionen zu klären, die ein Regionalflughafen wahrnimmt.²³

Die fehlende gesetzliche Definition führte bei der im Abschnitt 5 vorgenommenen empirischen Studie über Halterschaften und vorgenommenen Privatisierungen an den Regionalflughäfen in Deutschland zu dem Problem, eine geeignete Auswahl nur un- ter Schwierigkeiten treffen zu können, da es auch keine allgemein anerkannte Liste der Regionalflughäfen in Deutschland gibt, auf die man sich hätte berufen können.

Derzeit kursierende Listen sind sehr widersprüchlich. Selbst aufgebrachte Definitio nen, wie die hier genannte des ADV, werden nicht durchgängig angewendet.

2.3 Privatisierung von Flughäfen

Traditionell sind Flughäfen Teil des öffentlichen Sektors. Liberalisierung und Priva- tisierung im Luftverkehr setzte erst in den 70er und 80er Jahren des 20. Jh. ein. Man begann Flughäfen mehr und mehr als kommerzielle Unternehmen anzusehen und diese „Unternehmen“ auch so zu verwalten. Dieser Schritt vollzog sich unterschied- lich schnell in verschiedenen Teilen der Welt, aber Europa (vor allem Großbritan- nien) führte diese Entwicklung an.²⁴ So ist zum Beispiel die British Airport Authority heute eine vollständig privat geführte Gesellschaft und gleichzeitig ein erfolgreiches Beispiel für eine Anteilsprivatisierung im Bereich von Flughäfen.²⁵ Gleichzeitig ist der Verkauf aller Anteile der BAA in 1987 die erste große Privatisierung eines Flug- hafens gewesen.²⁶ Die Privatisierung der Infrastruktur ist eine konsequente Trennung ordnungspolitischer und unternehmerischer Aufgaben. Nach Scheele sollte der Staat, der die Rahmenbedingungen des Marktes vorgibt, von den auf dem Markt agieren- den Unternehmen getrennt werden.²⁷

2.3.1 Gründe für die Privatisierung von Flughäfen

In der folgenden Tabelle finden sich die gängigsten Argumente für und wider Priva- tisierung:

Tabelle 1: Argumente zur Privatisierung²⁸

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die in der vorangegangenen Tabelle angeführten Argumente sind aber nur generelle Argumente pro bzw. contra Privatisierung, die überdies sehr kontrovers diskutiert werden. Besser erscheint eine einzelfallorientierte Betrachtung zu sein, die darauf abstellt einer individuellen Situation gerecht zu werden. Ein generelles Pro oder Kontra hinsichtlich Privatisierung kann es nicht geben, daher muss immer der Ein- zelfall in der jeweiligen Situation umfassend gewürdigt werden, um eine lagegerech- te Entscheidung fällen zu können, ob überhaupt privatisiert werden soll bzw. wenn das Votum bereits für Privatisierung positiv ausgefallen ist, welche PPP-Variante am geeignetsten erscheint.

Zusammenfassend lässt sich positiv formulieren, dass Public Private Partnerships eine Möglichkeit darstellen, Synergiepotential zu optimieren, um öffentliche Aufga- ben besser zu lösen, als dies bei alleiniger Beteiligung einer öffentlichen Verwaltung zu erwarten wäre.²⁹ Trotz einer generell positiven Grundeinstellung zu Privatisierun- gen, muss man dennoch in jedem Einzelfall eine genaue Abwägung vornehmen, um nicht Entscheidungen zu fällen, die sich im nachhinein als ineffizienter im Vergleich zur Leistungsbereitstellung allein durch die öffentliche Hand herausstellen.³⁰

Die allgemeinen in Tabelle 1 angeführten Argumente für oder gegen Privatisierungen werden nun um spezielle Gründe zur Privatisierung von Flugh äfen erweitert.

Das Ziel der Privatisierungen ist nicht nur der einmalige Zufluss von liquiden Mitteln in die öffentlichen Kassen, sondern vielmehr eine Flexibilisierung, Steigerung der Effizienz, Beschleunigung bei Projektdurchführungen und Erhöhung der Qualität für den Leistungsbezieher. Ein Vorteil von PPP bei Privatisierung ist die Möglichkeit der Erhaltung strategischer Einflussmöglichkeiten auf die Flughäfen für die öffentli- chen Hand.³¹ Die Beibehaltung eines gewissen Einflusses auf Flughäfen durch den Staat ist insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Kontrolle von Flughäfen als na- türliches Monopol durchaus positiv zu sehen. (weitere Erläuterungen zu Flughäfen als natürliches Monopol in Abschnitt 3). Folgende Auflistung mag einen Überblick über die speziellen Motive für Privatisierungen von Flughäfen geben, wie sie von Zeike zusammengestellt wurden³²: „der hohe Finanzmittelbedarf zur Finanzierung von Kapazitätserweiterungen, der durch öffentliche Eigentümer nicht mehr zu leisten ist, die Möglichkeit zur Verringerung der Finanzmittelknappheit öffentlicher Haushalte durch Veräußerung von Beteiligungen, nicht ausreichendes Know how für aktuelle und zukünftige Managementauf- gaben im Bereich des Flughafenbetriebs und von Infrastrukturprojekten, die mangelhafte Beeinflußbarkeit regionalwirtschaftlicher Zielsetzungen durch die Flughafenunternehmen selbst, weil diese nur wenig oder keinen Einfluß auf die Netzbildungsstrategien der Luftverkehrsunternehmen besit- zen, die Hoffnung auf eine preisgünstigere und effizientere Bereitstellung von Flughafenleistungen durch private Betreiber.“

2.3.2 Gründe für Privatinvestoren in Regionalflughäfen zu investieren

Flughäfen gelten an sich bereits als attraktive Unternehmen für Investoren.³³ Zu- nächst hat die Flughafenindustrie allgemein ein sehr hohes Wachstumspotential. Vie- le der internationalen Flughäfen müssen nur begrenztem Wettbewerb begegnen. Die Markteintrittsschranken sind enorm hoch, da sehr hohe Investitionen getätigt werden müssen, um überhaupt auf dem Markt aktiv werden zu können. Neben der Schwie- rigkeit die hohen Investitionen aufbringen zu können, besteht eine weiteres Problem darin geeignete Flächen zu finden, auf denen es möglich ist, einen Flughafen aufzu- bauen.³⁴ Auch Regionalflughäfen können gewinnbringend betrieben werden. Das zeigt der in 2003 eröffnete Airport Niederrhein und die Regionalflughäfen der Pla- neStation plc. in Deutschland.³⁵

Ein weiterer Grund sich für Regionalflughäfen zu engagieren besteht nach Aussage vieler privater Investoren darin, ein positives Signal für die Region und die dortige Bevölkerung zu setzen. Die Altenburger Destillerie & Liqeurfabrik GmbH bspw. hat sich laut Aussage des Geschäftsführers finanziell am Regionalflughafen Altenburg- Nobitz beteiligt, um primär soziales Engagement zu zeigen, verfolgt aber auch durchaus finanzielle Interessen und beabsichtigt den Konversionsflughafen Alten- burg-Nobitz zukünftig als Frachtflughafen für den Export nutzen zu können.³⁶ Sozia- les Engagement ist für eine ganze Reihe von Firmen der Grund gewesen in Public Private Partnerships zu investieren. Strategische Überlegungen sind also nicht unbe- dingt die einzigen Gründe für privatwirtschaftliche Unternehmen oder engagierte Privatpersonen, um sich in einem Public Private Partnership zu engagieren.³⁷

2.3.3 Beteiligung an für Verkehrsverlagerungen geeigneten Regionalflughä- fen

Nach Zeike kann ein Regionalflughafen insbesondere dann als strategischer Partner für Verkehrsverlagerungen gesehen werden, wenn er folgende Bedingungen erfüllt³⁸: „er über große und qualitativ gute wenig ausgelastete Kapazitäten verfügt, keine administrativen Verkehrsbeschränkungen vorliegen oder zu erwarten sind, zukünftige Kapazitätserweiterungen realisierbar sind, ein hohes Lokalaufkommen vorhanden ist, das bislang nur unzureichend erschlossen wurde, weil das Flugplanangebot nicht dem Lokalaufkommen entspricht, die Erreichbarkeit aus dem Einzugsgebiet vergleichsweise gut ist, der Flughafen in der Nähe zu einem hoch belasteten Flughafen lokalisiert ist oder geographisch zu den Luftverkehrsaufkommenströmen in einer günstigen La- ge lokalisiert ist, so dass die Einrichtung eines Sekundärdrehkreuzes möglich ist, das Flugplanangebot von und nach Zielen außerhalb der EU nach einer weiteren Liberalisierung des Luftverkehrs sinnvoll ergänzt werden kann.“

2.3.4 Politische Gründe gegen Flughafenprivatisierungen

Häufig gegen Privatisierungen von Flughäfen vorgebrachte Argumente betreffen regionalwirtschaftliche und umweltpolitische Zielsetzungen. Diese politischen Ziele könnten aber nur dann ein rein öffentliches Eigentum an Flughäfen legitimieren, wenn die Transaktionskosten des staatlichen Eingriffs in unternehmerisches Handeln eines privaten Unternehmens höher wären, als die Transaktionskosten des Eingriffs in einen rein staatlichen Regiebetrieb durch eine aufsichtsführende Behörde.³⁹ Bei dieser Abwägung wäre aber der eventuelle Vorteil der möglicherweise effizienteren Leistungsbereitstellung durch Private noch gar nicht berücksichtigt.

Als Argument für öffentliches Eigentum an Flughäfen wird unter anderem die „Da- seinsvorsorge“ gesehen⁴⁰, da die Bereitstellung von Luftverkehrsinfrastruktur im Sinne der Staatsaufgabenlehre eine öffentliche Aufgabe ist.⁴¹ Das heißt mit anderen Worten, dass man einem privaten Betreiber die Fähigkeit abspricht, selber für eine angemessene Qualität und Quantität der angebotener Flughafeninfrastruktur und der Flughafenleistungen sorgen zu können. Dabei steht es im eigenen Interesse des privaten Anbieters den Flughafen möglichst hoch auszulasten, daher müsste man eine Vernachlässigung der Luftverkehrsinfrastruktur bei einem PPP-Projekt nicht befürchten. Dennoch sind (vgl. Abschnitt 4.3) geeignete vertragliche Vereinbarungen zu treffen, um eine möglichst optimale qualitative und quantitative Leistungsbereit- stellung sicherzustellen.

2.4 PPP-Varianten zur Privatisierung von Flughäfen

PPP-Varianten zur Privatisierung von Flughäfen in Anlehnung an Graham⁴²:

1. öffentlicher Anteilsverkauf
2. Anteilsverkauf an ein Unternehmen oder Unternehmenskonsortium
3. Konzessionsprivatisierung
4. BOT-Modell
5. Betreibervertrag (Funktionsprivatisierung)

zu 1.) Mit öffentlichem Anteilsverkauf ist das Initial Public Offering (IPO) von Tei- len des Flughafens bis hin zu dem gesamten Flughafen gemeint. Die erste 100%ige Privatisierung eines Flughafens über die Börse ist der Verkauf der BAA plc im Jahr 1987 gewesen. Allerdings behielt Großbritannien einen „golden share“ (Sicherung gesellschaftsrechtlicher Veto- und Mitwirkungsrechte) zurück, die es dem Staat wei- terhin erlauben Einfluss auf BAA plc. zu nehmen.⁴³ Weitere zumindest teilweise Privatisierungen sind die Anteilsverkäufe der Flughafen Wien AG, des Copenhagen Airports A/S, Zürich, Auckland Airport, Malaysia Airport und Beijing Capital Inter- national Airport (BCIA). Die Privatisierung von BCIA ist insoweit eine Besonder- heit, da hier erstmals ein öffentlicher Anteilsverkauf mit einem Anteilsverkauf an einen strategischen Partner (hier: Aeroport de Paris) kombiniert wu rde.⁴⁴

Mit einem Anteilsverkauf über die Börse gibt die öffentliche Hand, entsprechend des Anteils der Privatisierung, nicht nur den Besitz am Flughafen auf, sondern überträgt auf diese Weise auch das ökonomische Risiko und die Kontrolle auf die neuen An- teilseigner. Die Erträge aus dem IPO können entweder genutzt werden, um zukünftige Investitionen am Flughafen zu ermöglichen (Flughafen Wien AG) oder sie fließen direkt an den Staat (BAA plc).⁴⁵

Um Anteile an einem Flughafen erfolgreich an der Börse platzieren zu können, muss der Flughafen an sich profitabel sein oder zumindest Gewinne in der Zukunft mit einiger Wahrscheinlichkeit erwarten lassen. Flughäfen die diese Bedingungen nicht erfüllen, sind nicht sinnvoll über den öffentlichen Verkauf von Anteilen privatisier- bar.⁴⁶

zu 2.) Mit dem Anteilsverkauf an ein Unternehmen oder Unternehmenskonsortium ist es möglich wiederum nur einen Teil oder den gesamten Flughafen zu veräußern. Im Gegensatz zum IPO werden die Anteile aber nicht öffentlich angeboten, sondern i.d.R. wird ein strategischer Partner gesucht. Bei der Entscheidung über den Verkauf werden daher nicht nur die finanziellen Möglichkeiten des Investors berücksichtigt, sondern auch das technologische Know-how und die Erfahrungen im Betrieb von Flughäfen.⁴⁷

Der erste große Anteilsverkauf an einen strategischen Partner fand 1990 in Liverpool (UK) statt. 76% der Anteile des Flughafens wurden über einen Verkauf an British Aerospace privatisiert.⁴⁸ In Deutschland sind Anteilsverkäufe an strategische Partner in Düsseldorf, Hannover und Hamburg vorgenommen worden. 1997 wurden 50% des Flughafens Düsseldorf an ein Konsortium bestehend aus Aer Rianta (60% Anteil am privaten Konsortium) und Hochtief verkauft (40% Anteil am privaten Konsorti- um). 1998 wurden 20% des Flughafens Hannover an die Fraport AG und 10% an die NordLB veräußert. 2000 wurden 40% des Flughafens Hamburg über das Konsortium Aer Rianta (20% Anteil am privaten Konsortium) und Hochtief (80% Anteil am pri- vaten Konsortium) privatisiert.⁴⁹

zu 3.) Durch eine Konzessionsprivatisierung erwirbt ein Unternehmen oder Konsortium die Konzession oder das Recht zum Betrieb eines Flughafens für eine vertraglich festgelegte Zeit. Meistens für einen Zeitraum von 20 oder 30 Jahre. Die finanziellen Bedingungen und Mietvarianten unterscheiden sich zwar, aber normalerweise wird eine Einstiegssumme gezahlt und/oder eine jährliche Gebühr („Pachtzahlung“) von dem privaten Partner verlangt.

Eine der ersten Konzessionsvereinbarungen wurde 1997 über den Betrieb der drei Hauptflughäfen von Bolivien (La Paz, Santa Cruz und Cochabamba) mit Airports Group International (AGI) geschlossen. AGI erwarb eine 30jährige Konzession und verpflichtete sich im Gegenzug zur Erweiterung der Flughäfen und zur Zahlung einer jährlichen Gebühr in Höhe von 21% der Bruttoeinnahmen.⁵⁰

zu 4.) Mit der Form der Privatisierung über ein BOT-Modell ist der Bau oder die erhebliche Weiterentwicklung eines Flughafens oder einer Einrichtung des Flugha- fens gemeint. Nach dem Bau betreibt das private Unternehmen den Flughafen (oder einen Teil davon) für eine bestimmte Zeitspanne. Am Ende dieser Periode geht der Flughafen wieder in den Besitz der öffentlichen Hand über. Üblicherweise wird bei dieser Form der Zusammenarbeit mit Privaten aber keine Vorrauszahlung erwartet, da das private Unternehmen die Kosten des Baus bzw. der Weiterentwicklung und des Betriebs des Flughafens alleine trägt. Allerdings erhält der private Partner dafür auch die kompletten Einnahmen aus dem Flughafen, bis der Besitz wieder auf die öffentliche Hand übergeht. Der gebräuchliche Ausdruck für diese Form der Privati- sierung ist build-operate-transfer (BOT). Ähnliche Modelle sind build-transfer (BT), build-rent-transfer (BRT) und design-construct-manage-finance (DCMF).⁵¹

Diese Form der Zusammenarbeit wird vor allem dann genutzt, wenn sehr große In- vestitionen getätigt werden müssen, um bspw. einen vollkommen neuen Flughafen zu bauen oder wenn bestimmte Hauptbestandteile (z.B. ein neues Terminal) neu ge- baut werden müssen. Ein sehr bekanntes Beispiel für eine Flughafenprivatisierung durch ein BOT ist der Flughafen Athen/Spata. Ab dem Jahr 1996 hält der Staat Grie chenland 55% und das Hochtief Konsortium (Hochtief und Fraport) 45% der Anteile an dem Flughafen für einen Zeitraum von 30 Jahren.⁵² In Deutschland ist die voll- ständige Privatisierung für den Flughafen Berlin Brandenburg International (BBI) avisiert. Ein Konsortium bestehend aus Hochtief und dem Bonner Immobilienent- wickler IVG will 100% der Gesellschaftsanteile an den drei Berliner Flughäfen Schönefeld, Tegel und Tempelhof erwerben. Das Konsortium soll den Flughafen Schönefeld zum BBI ausbauen und für diesen eine Betreiberlizenz für 50 Jahre erhal- ten. Die Flughäfen Tegel und Tempelhof sollen dann geschlossen werden.⁵³

zu 5.) Die einfachste Form der Privatisierung besteht darin, den Besitz am Flughafen zu 100% bei der öffentlichen Hand zu belassen und nur den Betrieb des Flughafens einem privaten Unternehmen zu überlassen. Der private Vertragspartner bezahlt in diesem Fall eine jährliche Gebühr, die sich an den Gewinnen des Flughafens orien- tiert. Investitionen liegen weiterhin im Aufgabenbereich der öffentlichen Hand. Für die öffentliche Hand kann es politisch gesehen akzeptabler sein, auf die Weise letzt- endlich weiter die Kontrolle über den Flughafen zu behalten, während es für den privaten Partner den Vorteil hat, sich nicht zu sehr zu engagieren.⁵⁴ Vor allem in den Fällen in denen es nicht sicher ist, inwieweit ein Flughafen tatsächlich gewinnbrin- gend betrieben werden kann, wird ein privater Partner eher zu diesem Modell neigen, anstatt z.B. einem Anteilskauf zuzustimmen, der weitergehendes ökonomisches Risi- ko auf ihn übertragen würde. Eine Variante der Betreiberverträge ist die Funktions- privatisierung. Bei der Funktionsprivatisierung wird nicht der Betrieb des gesamten Flughafens an ein privates Unternehmen übergeben, sondern nur einzelne Funktions- bereiche des Flughafens werden privatisiert.⁵⁵

Betreiberverträge finden sich vor allem in den Ländern, in denen es einem privaten Unternehmen zu unsicher erscheint, sich stärker finanziell zu engagieren oder das Risiko einer finanziellen Beteiligung zu groß ist. Aéroport de Paris hat bspw.

[...]

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¹ Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesminister für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (2003), S. 74 und 77.

² Vgl. Baum, H.; u.a. (2002), S. 18.

³ Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesminister für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (2003),

S. 77.

⁴ Vgl. Sack, D.; Gerstlberger, W. (2003), S. 46.

⁵ Vgl. Meeder, S. (2000), S. 29.

⁶ Vgl. zu den Schwierigkeiten eines Ausbaus gegen die Widerstände bspw. von Bürgerinitiativen Busch, P.-O. (2000), S. 42ff.

⁷ Vgl. Baum, H., u.a. (2002), S. 24.

⁸ Oft wird auch von Öffentlich Privater Partnerschaft oder von Privater Finanzierung öffentlicher Investitionen (PFI) gesprochen. In dieser Arbeit wird aber ausschließlich von dem international gebräuchlichen Ausdruck PPP, also Public Private Partnership Gebrauch gemacht.

⁹ Vgl. AWV (Hg.) (2003), S. 9.

¹⁰ Budäus, D.; Grüning, G. (1997), S. 51.

¹¹ Vgl. AWV (Hg.) (2003), S. 9.

¹² Vgl. Budäus, D.; Grüning, G. (1997), S. 50.

¹³ Vgl. AWV (Hg.) (2003), S. 9.

¹⁴ Vgl. Budäus; D.; Grüning, G. (1997), S. 51.

¹⁵ Vgl. Dedy, H.; Stempel, S. (2002), S.2.

¹⁶ Vgl. Dedy, H.; Stempel, S. (2002), S.2.

¹⁷ Vgl. Dedy, H.; Stempel, S. (2002), S.2.

¹⁸ Luftverkehrsgesetz (LuftVG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. März 1999 (BGBl. I S. 550).

¹⁹ Luftverkehrsgesetz (LuftVG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. März 1999 (BGBl. I S. 550).

²⁰ Vgl ADV (Hrsg.) (2004a).

²¹ §6 Luftverkehrsgesetz mit drei Kategorien von Flugplätzen: Flughäfen, Landeplätzen und Segelfluggelände.

²² Vgl ADV (Hrsg.) (2004a).

²³ Vgl. Ausschuss der Regionen (2003).

²⁴ Vgl. Graham, A. (2002), S. 11.

²⁵ Vgl. Weitbrecht, A. (1999). S. 183.

²⁶ Vgl. Graham, A. (2002), S. 18.

²⁷ Vgl. Scheele, U. (1993), S. 203.

²⁸ Synek, H. (1998), S. 23-24.

³² Zeike, O. (2003), S. 57.

³³ Vgl. Horstmann, U.; Gmeinwieser, Ch. (2003), S. 4.

³⁴ Vgl. Graham, A. (2002), S. 19-20.

³⁵ Aussagen der jeweiligen Unternehmen, gleichwohl wurden genaue Angaben zur Höhe des Gewinns von den genannten Unternehmen nicht gemacht (vgl. dazu Anlage II).

³⁶ Vgl. Tabelle 2.

³⁷ Vgl. Möntmann, H. G. (1998), S. 289.

³⁸ Zeike, O. (2003), S. 59.

³⁹ Vgl. Soltwedel, R.; Wolf, H. (1996), S. 10-12.

⁴⁰ Vgl. Wolf, H. (1996), S. 191.

⁴¹ Vgl. Wille, E. (1994), S. 145.

⁴² Graham, A. (2002), S. 20. Vgl. Synek, H. (1998), S. 287, der vier Varianten der Privatisierung von Flughäfen unterscheidet: Börsengang, Hereinnahme eines privaten Gesellschafters, BOT-Modelle und Management bzw. employee buy-out und vgl. Dedy, H.; Stempel, S. (2002), S.10f., die als Organis a- tionsmodelle das Betreibermodell, das Kooperationsmodell, das Beteiligungsmodell, sowie das Kon- zessionsmodell unterscheiden.

⁴³ Vgl. Synek, H. (1998), S. 310, 324.

⁴⁴ Graham, A. (2002), S. 20.

⁴⁵ Vgl. Graham, A. (2002), S. 21.

⁴⁶ Vgl. Graham, A. (2002), S. 21.

⁴⁷ Vgl. Graham, A. (2002), S. 21.

⁴⁸ Graham, A. (2002), S. 22.

⁴⁹ Vgl. Sack, D.; Gerstlberger, W. (2003), S. 49.

⁵⁰ Vgl. Graham, A. (2002), S. 23.

⁵¹ Vgl. Graham, A. (2002), S. 25-26.

⁵² Vgl. Graham, A. (2002), S. 26.

⁵³ Vgl. Sack, D.; Gerstlberger, W. (2003), S. 49.

⁵⁴ Vgl. Graham, A. (2002), S. 27.

⁵⁵ Vgl. Weitbrecht, A. (1999). S. 184.