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New Public Management und Demokratie in Lateinamerika

Fallbeispiel Mexiko

Masterarbeit 2013 71 Seiten

Organisation und Verwaltung

Leseprobe

Inhalt

Abkürzungsverzeichnis

1 New Public Management und Demokratie in Lateinamerika

2 Die theoretische Perspektive des Neoinstitutionalismus

3 Zentrale Begriffe
3.1 Demokratie, defekte Demokratie, Neopatrimonialismus, Klientelismus
3.2 Öffentliche Verwaltung, Verwaltungsreform, New Public Managemen

4 Die Debatte um den Zusammenhang von New Public Management und Demokratie und die Vernachlässigung „nicht-westlicher“ Fälle

5 Demokratiedefizite in Lateinamerika

6 New Public Management in Lateinamerika

7 Zwischenresümee: Wechselwirkungen zwischen New Public Management und Demokratie
in Lateinamerika

8 Fallbeispiel Mexiko
8.1 Klientelismus in Mexiko
8.2 New Public Management in Mexiko
8.3 Klient, Bürger, Kunde und die Gleichzeitigkeit des Ungleichzeitigen in Mexiko

9 Schlussbetrachtung: New Public Management und (defekte) Demokratie in Lateinamerika

Literatur

Endnoten / Originalzitate

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 New Public Management und Demokratie in Lateinamerika

Seit den späten 1970er Jahren hat eine Welle von Reformen die öffentliche Verwaltung in Ländern aller Erdteile tiefgreifend verändert. Unter dem Schlagwort New Public Management (NPM) führen staatliche Organisationen aller Ebenen (international, national, subnational) ebenso wie para-staatliche Einrichtungen [1] „unternehmerische[…] und marktwirtschaftliche[…] Elemente“ (Schedler/Proeller 2006, 66) in ihre Planungs-, Steuerungs-, Leistungs- und Kontrollabläufe ein. Die Reformen zielen vor allem auf die Steigerung der Effizienz und der Effektivität staatlichen Handelns ab und reichen von der Ausrichtung der Organisationen auf neue strategische Grundsätze (Kunden-, Output-, Wettbewerbs-, Qualitätsorientierung) bis zu konkret-technischen Neuerungen, die sich aus dieser Neuausrichtung ableiten (E-Government/E-Governance [2], Umstellung von kameralem auf doppisches Rechnungswesen, leistungsorientierte Bezahlung des Personals usw.). In Lateinamerika setzte die Reformwelle Ende der 1980er Jahre ein. Sie stand dort in vielen Ländern in engem zeitlichen und inhaltlichen Zusammenhang mit der Umorientierung des gesamten Staatshandelns auf ein stärker marktwirtschaftlich ausgerichtetes Wirtschafts- und Entwicklungsmodell.

Die Übertragung der in den westlichen Industrienationen entwickelten NPM-Reformagenda (vor allem Großbritannien, Neuseeland und die USA waren Vorreiter) auf die lateinamerikanische Realität barg von Beginn an einen augenfälligen Widerspruch: Das Konzept des NPM versteht sich als Fortentwicklung, Korrektur oder – je nach Sichtweise – als Gegenmodell zur staatlichen Bürokratie, wie sie Max Weber (1980, 124ff) idealtypisch beschrieben hatte; anders als in den westlichen Industrienationen ist bezüglich der lateinamerikanischen Staaten aber mehr als fraglich, ob das Weber’sche Ideal dort jemals auch nur annähernd in die Wirklichkeit umgesetzt worden ist. In Lateinamerika „kam es nie zu einer effektiven Implementierung des hierarchisch-bürokratischen Modells“[i] (Fuentes et al. 2009, 74).[3] Dort gelten zwar formal die gleichen bzw. ähnliche Grundsätze für die Verwaltung und für die Beziehung zwischen Bürger [4] und Staat wie etwa in Europa (z.B. Gebot der Gesetzmäßigkeit staatlichen Handelns, Gleichbehandlungsgrundsatz gegenüber allen Bürgern, Rechenschaftspflicht der Verwaltung gegenüber den Bürgern bzw. ihren demokratisch legitimierten Repräsentanten), aber de facto werden diese Prinzipien in vielen lateinamerikanischen Ländern durch informelle und oft illegale Praktiken (Korruption, Klientelismus, Patronage, wirtschaftlich oder kulturell bedingte Zugangshindernisse zum Rechtssystem usw.) unterminiert.

Es drängt sich mithin die Frage auf, ob NPM in Ländern wie den lateinamerikanischen, in denen die Weber’sche Bürokratie nie real existiert hat, überhaupt sinnvoll und erfolgreich sein kann. Dies soll in der vorliegenden Arbeit sowohl überblicksartig für Lateinamerika, als auch detailliert anhand des Länderfalls Mexiko untersucht werden. Im Mittelpunkt der Analyse zu Mexiko soll dabei ein gesellschaftliches und politisches Phänomen stehen, das in der historischen, soziologischen und politikwissenschaftlichen Forschung als eines der zentralen Legitimitäts-, Effektivitäts- und Effizienzdefizite staatlichen Handelns in jenem Land gilt: der Klientelismus.

Die Bezugnahme auf informelle Praktiken wie den Klientelismus im administrativen, gesellschaftlichen und politischen System Mexikos (und anderer lateinamerikanischer Länder) gibt dieser Arbeit neben der im engen Sinne verwaltungswissenschaftlichen Perspektive auch eine demokratietheoretische Dimension. Denn in der durch neopatrimoniale Strukturen und Verhaltensweisen in Frage gestellten Legitimität des Verwaltungs- und Regierungshandelns liegt ein zentraler „Defekt“ lateinamerikanischer Demokratien.[5]

Bei der Beurteilung der Sinnhaftigkeit und des Erfolgs von NPM-Reformen in lateinamerikanischen Ländern ist zu berücksichtigen, dass dort neben der angestrebten Effizienz- und Leistungssteigerung immer auch die Vertiefung der Demokratie – außerdem auch der Abbau von Armut und Ungleichheit – zu den Zielen der NPM-Verfechter gehört (auch wenn solche regionalen Spezifika, wie in Kap. 4 noch darzulegen ist, in der westlich dominierten NPM-Debatte oft keine Beachtung finden). Diese demokratieorientierte Zielsetzung von NPM haben die lateinamerikanischen Regierungen selbst explizit formuliert: 1998 veröffentlichte das CLAD (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo / Latin American Centre for Development Administration), eine internationale Organisation, der alle lateinamerikanischen Staaten (außer Haiti) sowie Spanien und Portugal angehören, eine Art Manifest mit einem starken Bekenntnis zu NPM; darin heißt es unter anderem:

„Only by improving their capacity to govern may the State apparatus help balance the three major Latin American concerns […]: the consolidation of democracy, economic development and better distribution of wealth. Moreover, Managerial Reform of the State will have a direct impact on one of these major Latin American concerns, the consolidation of democracy. To the extent that the managerial model undertakes to strengthen the democratic mechanisms of accountability and transparency in the public administration, it will have an important role to play in improving democratic governability. Consequently, CLAD feels that it is a matter not only of creating a more effective and efficient State; it is essential to establish a truly democratic State in Latin America” (CLAD 1998, 50).

Die Resultate der NPM-Reformen in Lateinamerika müssen sich folglich auch an dieser demokratiebezogenen Zielsetzung messen lassen.

Eines der zu überwindenden Demokratiedefizite und gleichzeitig eine besondere Herausforderung bei der Einführung von NPM-Reformen stellt für Lateinamerika der Klientelismus dar:

„Im Unterschied zu ihren Kollegen in den OECD-Staaten stehen die Reformer in Lateinamerika verschiedenen Schwierigkeiten gegenüber: Erstens, sie müssen den Politikern etwas bieten, das genau so effektiv ist wie das bewährte System des Klientelismus“ (Manning/Shepherd 2009, 50).[ii]

Das Zitat verdeutlicht, dass in der Debatte um NPM und Demokratie in Lateinamerika nicht nur von einer (förderlichen) Wirkung von NPM auf die Demokratie, sondern andersherum auch von einer (hinderlichen) Wirkung von Demokratiedefiziten auf die Durchsetzungschancen und den Implementierungserfolg von NPM ausgegangen wird.

Diese gegenseitige Beeinflussung von NPM und (defekter) Demokratie in Lateinamerika ist Gegenstand dieser Arbeit. Die zentrale These lautet, dass das Wechselverhältnis von NPM und Demokratie in Lateinamerika stark durch die Existenz informeller Institutionen wie des Klientelismus geprägt ist.

Folgende Vorgehensweise bietet sich für die Diskussion dieser Thematik an: Zunächst erfolgt eine Darlegung der theoretischen Grundhaltung des Neuen Institutionalismus (oder Neoinstitutionalismus), der den Hintergrund für die hier formulierten Überlegungen darstellt. Insbesondere zwei spezifische Ausprägungen dieser theoretischen Schule eignen sich für das hier behandelte Thema, nämlich der Soziologische und der Historische Institutionalismus. Daran anschließend sind die für die vorliegende Arbeit zentralen Konzepte zu operationalisieren. Zunächst sollen die aus der politikwissenschaftlichen Terminologie stammenden Begriffe Demokratie, defekte Demokratie, Neopatrimonialismus, Klientelismus und Korruption erläutert werden, danach die verwaltungswissenschaftlichen Termini öffentliche Verwaltung, Verwaltungsreform und NPM. Es schließt sich ein kritischer Blick auf den Forschungsstand zum Zusammenhang zwischen NPM und Demokratie an, wobei die weitgehende Vernachlässigung von Länderfällen aus dem „globalen Süden“ als bedeutendes Manko der bisherigen Forschungsanstrengungen herausgearbeitet wird.

Der empirische Teil der Ausführungen beginnt mit einem Überblick zur Qualität der Demokratie in Lateinamerika: Wie demokratisch oder undemokratisch ist die Region, wenn man die auf dem Konzept der defekten Demokratie basierenden Kriterien zugrunde legt? Welche Gemeinsamkeiten und Unterschiede gibt es in dieser Hinsicht zwischen den verschiedenen lateinamerikanischen Staaten? Welches sind die wichtigsten Demokratiedefizite in der Region? Danach richtet sich der Fokus auf die öffentliche Verwaltung in Lateinamerika und insbesondere auf die Frage, in wie weit die dortigen Regierungen ihr 1998 formuliertes Ziel, die staatliche Bürokratie im Sinne von NPM grundlegend zu reformieren, tatsächlich umgesetzt haben.

Im nächsten Schritt sind die beiden Situationsanalysen zur Demokratie und zu NPM in Lateinamerika unter Zuhilfenahme der neoinstitutionalistischen Theorie miteinander in Beziehung zu setzen. Anschließend sollen die bei der Betrachtung der Region als ganzer erarbeiteten Thesen anhand des konkreten Länderfalls Mexiko und unter besonderer Berücksichtigung des Demokratiedefizits Klientelismus überprüft werden. Hierfür ist zunächst zu erläutern, warum Mexiko als Fallbeispiel ausgewählt wurde und welche Vor- und Nachteile hiermit verbunden sind. Es folgt eine Darstellung der Rechercheergebnisse bezüglich der Fragen, ob bzw. in welchem Maße das mexikanische Staatswesen von klientelistischen Strukturen geprägt war und ist, ob bzw. welche NPM-Reformen in Mexiko durchgeführt wurden und ob bzw. inwiefern sie – gemessen an der jeweiligen Zielsetzung – erfolgreich waren. Die Fallanalyse endet mit einer Diskussion der Wechselwirkungen von Klientelismus und NPM-Reformen in Mexiko, einer daraus abgeleiteten Politikempfehlung zur übergeordneten Thematik von NPM und Demokratie in jenem Land sowie einer Einordnung der Mexiko-bezogenen Untersuchungsergebnisse im lateinamerikanischen Kontext.

Letzteres leitet zum Schlussteil der Arbeit über. Darin sind zunächst die Ergebnisse der Analyse bezüglich Mexikos und Lateinamerikas zusammenzufassen und auf ihre theoretische und politisch-praktische Bedeutung hin zu diskutieren. Die Arbeit schließt mit einer Identifizierung relevanter Forschungsfragen, die sich aus der vorliegenden Untersuchung ergeben bzw. sich an sie anschließen könnten.

2 Die theoretische Perspektive des Neoinstitutionalismus

Für die Bearbeitung der oben skizzierten Fragestellung bietet es sich an, eine neoinstitutionalistische Grundposition einzunehmen. „Im Kern“, so fassen Senge/Hellmann (2006, 8) diesen theoretischen Ansatz zusammen, „geht es im [Neoinstitutionalismus] um die institutionelle, multikausale und multikontextuelle Einbettung von Organisationen in die Gesellschaft.“ Der Neoinstitutionalismus geht – im Unterschied und in Abgrenzung zu behavioristischen und strukturalistischen Theorien – davon aus, dass nicht nur Verhaltensmuster von Individuen und gesellschaftliche Strukturen die Entscheidungen von Organisationen und anderen kollektiven Akteuren (Regierungen, Behörden, Staaten, Gesellschaften, Unternehmen, politischen Parteien usw.) beeinflussen, sondern dass „kollektive[…] Entscheidungen [auch] wesentlich durch institutionelle Regeln und Normen der Entscheidungsfindung geprägt“ (Schulze 1997, 6) sind. Diese geschriebenen und ungeschriebenen Regeln und Normen sind die Institutionen, denen der Neo institution alismus seinen Namen verdankt. Mit dem Begriff Institutionen sind „soziale Regeln“ (Senge 2006, 35) gemeint,

„die organisationale Prozesse in zeitlicher Perspektive dauerhaft (für die Dauer der Beobachtung), in sozialer Hinsicht verbindlich (Akteure halten sich daran) und in sachlicher Hinsicht maßgeblich (sie sind für ein Phänomen bedeutsam) beeinflussen“ (Hervorh. im Original).

Zum Präfix „Neo-“ erläutern Senge/Hellmann (2006, 8), dass es sich beim Neoinstitutionalismus

„um eine zumindest in manchen Aspekten historisch rückgewandte Forschungsrichtung handelt, die ihren Ursprung bereits in den 50er Jahren des letzten Jahrhunderts hat. Denn die intellektuellen Wurzeln des [Neoinstitutionalismus] weisen zurück auf Arbeiten von Soziologen […], die heutzutage als ‚old institutionalists‘ bezeichnet werden und die die […] ‚Organizational Revolution‘ und die damit einhergehenden gravierenden Veränderungen innerhalb der US-amerikanischen Gesellschaft zum Ausgangspunkt ihrer organisationswissenschaftlichen Analysen nahmen.“

Walgenbach/Meyer (2008, 12) heben als Hauptunterscheidungsmerkmal zwischen dem alten und dem neuen Institutionalismus hervor, dass ersterer sich vor allem mit den normativen Dimensionen von Institutionen beschäftigt habe, während der Neoinstitutionalismus eher die „kognitiven Dimensionen von Institutionen, z.B. die unhinterfragten Selbstverständlichkeiten des Alltags“ thematisiere.[6]

Für die vorliegende Arbeit ist eine neoinstitutionalistisch inspirierte Herangehensweise zielführend, weil sie ermöglicht, die Einführung von NPM-Reformen in Lateinamerika im institutionellen, gesellschaftlichen und politischen Kontext – nämlich im Zusammenhang mit Fragen von Demokratie und Demokratiedefiziten – zu analysieren. Die Entscheidung für die neoinstitutionalistische Perspektive stellt darüber hinaus die größtmögliche Anschlussfähig her: Neoinstitutionalistische Ansätze sind heute sowohl in der verwaltungswissenschaftlichen Forschung zu NPM, als auch in einer Reihe von weiteren hier einschlägigen bzw. angrenzenden Forschungsfeldern vorherrschend, etwa in der beim Thema Klientelismus zu berücksichtigenden Forschung zu informellen Institutionen und Neopatrimonialismus (siehe z.B. Lauth 2004; Erdmann/Engel 2006; Bechle 2010), in der Diskussion um Good Governance in Entwicklungs- und Schwellenländern (siehe z.B. Nuscheler 2009; Weyland 2002a) oder in der Forschung zum Zusammenhang von Korruption und Demokratisierung (siehe z.B. Pech 2009). Auch das Konzept der defekten Demokratie, auf das in der vorliegenden Arbeit zurückgegriffen wird, basiert zum Teil auf einer institutionentheoretischen Sichtweise auf Politik und Gesellschaft (Merkel et al. 2003, 17).

Innerhalb des Neoinstitutionalismus sind heute drei Forschungsrichtungen besonders relevant, die den Fokus jeweils auf unterschiedliche Aspekte in der Analyse organisationalen, gesellschaftlichen oder politischen Handelns legen: der Rational-Choice-, der Soziologische und der Historische Institutionalismus (siehe z.B. Hall/Taylor 1996).[7] Für die vorliegende Arbeit bietet die Variante des Rational-Choice-Institutionalismus am wenigsten Mehrwert, da diese Spielart Organisationen und ihre institutionellen Gegebenheiten (Gesetze, Normen usw.) hauptsächlich als eine Art Instrument versteht, dessen sich die (rein nutzenmaximierenden) Individuen bedienen. Altruistische, kultur-, und wertebasierte Entscheidungen oder informelle Institutionen stehen in diesem Subtyp des Neoinstitutionalismus nicht im Zentrum der Analyse. Für eine Diskussion von Zusammenhängen zwischen NPM und so kultur- und wertebezogenen Konzepten wie Demokratie oder Klientelismus eignet sich der Rational-Choice-Institutionalismus daher kaum.[8] Stattdessen folgt die vorliegende Arbeit eher dem Denken des Soziologischen und des Historischen Institutionalismus. Der Soziologische Institutionalismus

„zeichnet sich […] erstens durch eine Skepsis gegenüber Theorieansätzen aus, die auf der individuellen Ebene vom ‚homo oeconomicus‘ ausgehen und/oder auf der Organisationsebene dem ‚rational systems view‘ folgen. Zweitens spielen Institu-tionen, d.h. normative Vorgaben, eingespielte Praktiken, formelle und informelle Regelsysteme, kulturelle Standards u.ä., als Erklärungsvariablen eine zentrale Rolle“ (Preisendörfer 2008, 145).

„Informelle Regelsysteme“ können mithilfe dieses Ansatzes also adäquat berücksichtigt werden.

Da in der Analyse auch Faktoren wie Macht und Ideologie eine Rolle spielen – defekte Demokratien als Systeme asymmetrischer Machtbeziehungen; NPM als dominante Ideologie oder hegemonialer Diskurs (Diefenbach 2009) – kommen auch Erklärungsmuster des Historischen Institutionalismus ins Spiel:

„[H]istorical institutionalists […] emphasize the asymmetries of power associated with the operation and development of institutions. […] [T]hey tend to have a view of institutional development that emphasizes path dependence and unintended consequences“ (Hall/Taylor 1996, 938). „The historical institutionalists have been especially attentive to the relationship between institutions and ideas or beliefs“ (ebd.: 942).

Insgesamt handelt es sich beim Neoinstitutionalismus um ein Bündel teilweise konkurrierender, teilweise komplementärer theoretischer Ansätze, die die Wirkung formaler und informeller Regeln („Institutionen“) als essentiellen Einflussfaktor für menschliches Handeln begreifen. Neoinstitutionalistische Erklärungsmuster zielen somit auf die Meso-Ebene der Institutionen ab, die quasi als Scharnier zwischen der Makro-Ebene der gesamtgesellschaftlichen Strukturen und der Mikro-Ebene der individuellen Entscheidungen angesiedelt ist.

3 Zentrale Begriffe

In diesem Kapitel sind die für die vorliegende Arbeit zentralen Begriffe, sowohl aus dem politikwissenschaftlich-demokratietheoretischen (Demokratie, defekte Demokratie, Neopatrimonialismus, Klientelismus), als auch aus dem verwaltungswissenschaftlichen Bereich (öffentliche Verwaltung, Verwaltungsreform, NPM), zu operationalisieren. Es handelt sich dabei größtenteils (außer vielleicht bei den Begriffen öffentliche Verwaltung und Verwaltungsreform) um Konzepte, mit denen reale – oder zumindest als real wahrgenommene – empirische Phänomene der sozialen Wirklichkeit im Sinne des Weber’schen „Idealtypus“ (Weber 1985, 190ff) kategorisiert werden. Manche dieser Konzepte sind eher beschreibend-analytischen, andere eher normativ-programmatischen Charakters; einige sind eher positiv, andere eher negativ konnotiert. Während beispielsweise die Einordung einer Handlung, einer sozialen Beziehung usw. als Klientelismus in der Regel mit einer negativen Wertung einhergeht (oder höchstens als wertneutrale Zustandsbeschreibung gemeint ist) [9], kann NPM sowohl (neutrale oder entweder positiv oder negativ konnotierte) Zustandsbeschreibung sein, als auch normativ gesetztes „Programm“. Denn während man empirisch wohl niemals eine explizite Forderung nach der Einführung, Beibehaltung oder Verstärkung klientelistischer Praktiken und Beziehungen finden wird, kommt dies für NPM sowohl seitens der Wissenschaft und anderer Beobachter als auch seitens unmittelbar involvierter Akteure (beispielsweise seitens der lateinamerikanischen Regierung in CLAD 1998) häufig vor. Die folgenden, weitgehend auf der jeweiligen Fachliteratur basierenden Definitionen und Erläuterungen geben Auskunft darüber, was in der vorliegenden Arbeit mit den in ihr verwendeten zentralen Begriffen jeweils gemeint ist und warum sie sich zur Bearbeitung der hier gewählten Fragestellung eignen.

3.1 Demokratie, defekte Demokratie, Neopatrimonialismus, Klientelismus

Demokratie

Der Begriff Demokratie ist in der vorliegenden Arbeit zentral und soll nun operationalisiert werden, da sich die gesamte Analyse an der Demokratie als normativ gesetzter Zielrichtung orientiert. In der westlichen/nördlichen Zivilisation besteht grundsätzlich kaum Dissens darüber, dass Demokratie erstrebenswert ist, aber was jeweils unter Demokratie verstanden wird, kann mitunter deutlich variieren. In der politikwissenschaftlichen Demokratieforschung – insbesondere in der Forschung zum Übergang von nicht-demokratischen zu demokratische(re)n Systemen, der so genannten Transitionsforschung, ist heute die Theorie der „ embedded democracy“ einer der einflussreichsten Versuche, Demokratie konzeptionell zu fassen . Sie ist auch für das Demokratieverständnis in der vorliegenden Arbeit ausschlaggebend.

Eine Forschergruppe um Wolfgang Merkel formulierte die embedded-democracy -Theorie (Merkel et al. 2003, 48–56 und Merkel 2004, 36–48) teilweise in Fortentwicklung, teilweise in Abgrenzung des auf Robert A. Dahl (1971) zurückgehenden Grundverständnisses von Demokratie als „Polyarchie“.[10] Mit Blick auf die empirische Realität in Ländern, in denen die Demokratisierung erst im Laufe der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts eingesetzt hatte (sogenannte „dritte Welle der Demokratisierung“) fordert Merkel (2004, 44–48) erstens, die Rahmenbedingungen von Demokratie in Hinsicht auf Staatlichkeit und auf gesellschaftliche und sozioökonomische Strukturen bei der Analyse miteinzubeziehen. Zweitens sieht er die bei Dahl im Vordergrund stehende elektorale Dimension von Demokratie (staatliche Macht ist jeweils auf begrenzte Zeit in der Hand gewählter Personen; Wahlen sind frei und fair, etc.) nur als ein – allerdings zentrales – Teilregime, das in vier weitere Teilregime („political liberties“, „civil rights“, „horizontal accountability“ und „effectice power to govern“) eingebettet ist (ebd., 36–43).

Dieses Merkel’sche Demokratiekonzept ist unter anderem in die Entwicklung sehr anwendungsorientierter Analyse- und Bewertungsformate wie etwa den Bertelsmann-Transformation-Index (BTI) eingeflossen.[11] Das Verständnis von Demokratie als embedded democracy ist für die vorliegende Arbeit auch deshalb so gut geeignet, weil in der weiteren Analyse, etwa bei Aussagen zum Stand der Demokratie in Lateinamerika, stark auf damit arbeitende „Demokratie-Messinstrumente“, wie eben den BTI, zurückgegriffen werden wird.

Defekte Demokratie

Bezugnehmend auf die erläuterte embedded-democracy -Theorie definieren Merkel et al. (Merkel et al. 2003, 66) den Begriff der defekten Demokratie als

„Herrschaftssysteme, die sich durch das Vorhandensein eines weitgehend funktionierenden demokratischen Wahlregimes zur Regelung des Herrschaftszugangs auszeichnen, aber durch Störungen in der Funktionslogik eines oder mehrerer der übrigen Teilregime die komplementären Stützen verlieren, die in einer funktionierenden Demokratie zur Sicherung von Freiheit, Gleichheit und Kontrolle unabdingbar sind.“

Diese Definition ist auch für die vorliegende Arbeit maßgebend. Hervorzuheben ist, dass ein politisches System, um überhaupt als Demokratie bezeichnet werden zu können, eine Grundvoraussetzung erfüllen muss, und zwar muss die auch in Dahls Polyarchie-Konzept zentrale Funktion hinreichend freier und fairer Wahlen gegeben sein. Wenn dies in einem Land nicht der Fall ist, handelt es sich nicht mehr um eine defekte Demokratie, sondern um gar keine Demokratie; das Herrschaftssystem ist dann vielmehr als Autokratie oder autoritäres System zu bezeichnen. Ausschließlich Fälle, in denen einerseits diese Grundvoraussetzung für Demokratie erfüllt ist, aber andererseits weitere Merkmale demokratischer Rechtsstaatlichkeit (politische Teilhaberechte, effektive Regierungsgewalt, horizontale Gewaltenkontrolle und bürgerliche Freiheitsrechte) nicht in ausreichender Weise verwirklicht sind, sind als defekte Demokratien zu verstehen.

Je nach Fragestellung ergeben sich hieraus zwei verschiedene Sichtweisen auf defekte Demokratien. Geht es darum, das politische System eines Landes in das binäre Schema „Demokratie vs. Autokratie“ einzuordnen, dann trifft die Kategorie „Demokratie“ zu. Versteht man Demokratie und Autokratie aber (wie ebd., 65) als Pole auf einem Kontinuum, dann liegen defekte Demokratien in der Grauzone zwischen diesen beiden Polen.[12] In der Anwendung dienen Messversuche wie der oben erwähnte BTI mit ihren ausdifferenzierten Kriterienkatalogen dazu, die Position mehrerer defekter Demokratien (sowohl synchron zwischen verschiedenen Ländern zu einem gegebenen Zeitpunkt, als auch diachron für ein einzelnes Landes im Zeitverlauf) auf diesem Kontinuum zu bestimmen. In der Forschung zu den verschiedenen Defekten, die eine Demokratie einschränken können, widmet sich vor allem ein Forschungsstrang auch der Rolle der öffentlichen Verwaltung innerhalb defekter Demokratien: Gemeint ist die Forschung zum sogenannten Neopatrimonialismus.

Neopatrimonialismus

Der Begriff Neopatrimonialismus verweist zurück auf einen von Max Weber (1980, 580ff) als Patrimonialismus bezeichneten Typus vormoderner Herrschaft und kann wie folgt definiert werden:

"Neopatrimonialism is a mixture of two, partly interwoven, types of domination that co-exist: namely, patrimonial and legal-rational bureaucratic domination. Under patrimonialism, all power relations between ruler and ruled, political as well as administrative relations, are personal relations; there is no differentiation between the private and the public realm. However, under neopatrimonialism the distinction between the private and the public, at least formally, exists and is accepted, and public reference can be made to this distinction […]. Neopatrimonial rule takes place within the framework of, and with the claim to, legal-rational bureaucracy or ‘modern’ stateness. Formal structures and rules do exist, although in practice, the separation of the private and public sphere is not always observed. […] [T]he patrimonial penetrates the legal-rational system and twists its logic, functions, and effects. That is, informal politics invade formal institutions. Informality and formality are intimately linked to each other in various ways and by varying degrees; and this particular mix becomes institutionalised [...]" (Erdmann/Engel 2006, 18) [13]

Die meisten konzeptionellen Überlegungen und empirischen Anwendungsbeispiele zum Phänomen des Neopatrimonialismus beziehen sich auf den afrikanischen Kontext (z.B. Pitcher et al. 2009; Bach 2011; Walle 2012); in jüngerer Zeit findet das Konzept jedoch zunehmend auch auf Lateinamerika Anwendung (z.B. Bechle 2010; Fauré 2012; Durazo Herrmann 2010).

Bechle (2010, 19) benennt drei informelle Institutionen, die in neopatrimonialen Regimen das legal-rationale System durchdringen: „a concentration of personalist power; systematic clientelism; and particularistic use of state resources.“ Machtkonzentration in den Händen der obersten Führungspersönlichkeit, in der Regel des Staatspräsidenten, ist eher ein politisches Phänomen im engeren Sinne; aber Klientelismus und die Verwendung öffentlicher Ressourcen für private Zwecke (kurz: Korruption) betreffen auch den administrativen Teil des politisch-administrativen Systems. Für den Zusammenhang zwischen Demokratie und öffentlicher Verwaltung, der in der vorliegenden Arbeit im Mittelpunkt steht, sind Klientelismus und Korruption also von besonderer Bedeutung. Die beiden Begriffe und ihre Abgrenzung voneinander sollen daher im Folgenden erläutert werden.

Klientelismus und Korruption

Das Historische Lexikon der Schweiz (Stiftung HLS o.J., o.S.) definiert Klientelismus (in Übereinstimmung mit Scott 1972, 92) als

„eine dyadische Beziehung […], die eine instrumentelle Freundschaft zwischen einer Person mit einem höheren sozioökonom. Status, dem Patron […], und einer solchen mit niedrigerem Status, dem Klienten, beinhaltet. Der Patron gewährt dem Klienten Schutz (z.B. vor Gericht) [oder] Zugang zu bestimmten staatl. Ressourcen (Ämtern, Stipendien) […]. Er lässt ihn auch bis zu einem gewissen Grad an seinem sozialen Prestige teilhaben. Der Klient vergilt diese Leistungen mit seiner Arbeitsverpflichtung, mit polit. und allenfalls militär. Unterstützung, mit der Lieferung von Information oder der Verbreitung des Ruhms des Patrons.“

Passend zum Ansatz des Soziologischen und Historischen Institutionalismus stellt Caciagli (1997, 292) fest, dass Klientelismus eine „analytische Kategorie“ ist, die „der Analyse informeller Machtverhältnisse [dient]“. Muno (2010, 4) weist auf fünf zentrale Charakteristika dieser (Macht-)Verhältnisse hin:

„a) The relationship is dyadic;
b) The relationship is asymmetrical;
c) The relationship is personal and enduring;
d) The relationship is reciprocal;
e) The relationship is voluntary.“

[...]


[1] Mit para-staatlichen Einrichtungen sind etwa gGmbHs, Stiftungen bürgerlichen Rechts oder gemein-nützige Vereine gemeint, deren Aktivitäten hauptsächlich von der öffentlichen Hand finanziert werden.

[2] Zur Definition und Unterscheidung von E-Govern ment einerseits und E-Gover nance andererseits siehe Reinermann/von Lucke (2000; 2002).

[3] Alle Übersetzungen vom Spanischen und Portugiesischen ins Deutsche: Peter Peetz. Die spanisch- und portugiesischsprachigen Originalzitate sind in den Endnoten dokumentiert.

[4] Obwohl aus Gründen der besseren Lesbarkeit in der vorliegenden Arbeit die männliche Form verwendet wird, beziehen sich die Aussagen auf Angehörige beider Geschlechter.

[5] Zum Begriff Neopatrimonialismus und zum von Merkel et al. (2003) entwickelten Konzept der „defekten Demokratie“ siehe unten (Kap. 3.1).

[6] Zu den Gemeinsamkeiten und Unterschieden in den Ansätzen der „old institutionalists“ und der Neoinstitutionalisten siehe auch Senge/Hellmann (2006, 8–20) und aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht Rutherford (1996).

[7] Eine umfassendere Übersicht und Diskussion der zahlreichen Spielarten des Neoinstitutionalismus, insbesondere in den Wirtschaftswissenschaften, der Soziologie und den Politikwissenschaften, liefern Göhler/Kühn (1999).

[8] Weyland (2002b) stellt grundsätzlich den Nutzen rational-choice-institutionalistischer Ansätze für die Analyse lateinamerikanischer Politik in Frage.

[9] Bei der in der Regel negativen Bewertung des Klientelismus handelt es sich nicht um eine (rein) westliche/nördliche Sichtweise; bezogen auf den in der vorliegenden Arbeit betrachteten lateinamerikanischen Raum betont Paulus (2013, 16): „Auch dort, wie in Deutschland, ist der Klientelismus […] in der öffentlichen Meinung negativ besetzt und wird von manchen als Indiz für die Minderwertigkeit der eigenen Gesellschaft gewertet.“

[10] Dahl grenzte sich von dem abstrakten, idealtypischen Verständnis von Demokratie als Herrschaft des Volkes ab und identifizierte stattdessen ein Set von Charakteristika real existierender, liberalpluralistischer Systeme. Diese Charakteristika machen das jeweilige System zu einer „Vielherrschaft“ (polyarchy) und können als Kriterien zur Einschätzung eines Systems als mehr oder weniger demokratisch (genauer: polyarchisch) dienen. Konkret nennt Dahl (1971, 3) folgende acht Kriterien: „1. Freedom to form and join organizations; 2. Freedom of expression; 3. The right to vote; 4. Eligibility for public office; 5. The right of political leaders to compete for support [/for votes]; 6. Alternative sources of information; 7. Free and fair elections; 8. Institutions for making government policies depend on votes and other expressions of preference“. Dahls polyarchy -Ansatz ist hinsichtlich zahlreicher Aspekte weiterentwickelt und ausdifferenziert worden; unter anderem entstanden Vorschläge zur Nutzung des Dahl’schen Kriteriensets für die Messung von Demokratie/Polyarchie (z.B. Coppedge/Reinicke 1990).

[11] Der BTI (www.bti-project.org, Download am 7.11.2013) ist ein Länderranking, in dem unter Einbeziehung von Länderexperten der Grad der politischen und wirtschaftlichen Transformation (politisch in Richtung rechtsstaatlicher Demokratie und wirtschaftlich in Richtung soziale Marktwirtschaft) von derzeit 128 Staaten der Erde bewertet wird. Zur Einschätzung der politischen Transformation eines Landes bedient sich der BTI unter anderem einer Reihe von Kriterien, die deutlich auf die Bausteine der embedded-democracy -Theorie zurückverweisen. So ermittelt der BTI beispielsweise mit mehreren Kriterien den Grad der „stateness“ des jeweiligen Landes – einer der von Merkel ins Spiel gebrachten Rahmenbedingungen für Demokratie; Merkels Teilregime der „horizontal accountability“ spiegelt sich im BTI durch das Kriterium „separation of powers“ wieder, und auch nach „civil rights“ und „effective power to govern“ fragt der BTI. Sowohl Wolfgang Merkel selbst, als auch seine Koautoren (von Merkel et al. 2003) Hans-Jürgen Puhle, Aurel Croissant und Peter Thiery waren und sind durch ihre Mitgliedschaft im BTI-Board in die methodische Konzeption des Rankings eingebunden (www.bti-project.de/ueber-das-projekt/bti-board/; Download am 20.4.2013).

[12] Merkel et al. (ebd., 239ff) führen für diese Grauzone eine Binnendifferenzierung ein, indem sie verschiedene Typen defekter Demokratien identifizieren, und zwar in Abhängigkeit davon, in welchem Teilregime der embedded democracy jeweils der (Haupt-)Defekt liegt. Für die vorliegende Arbeit bringt diese Typologie aber keinen zusätzlichen analytischen Mehrwert und braucht daher nicht näher erläutert zu werden.

[13] Vgl. auch Guliyev (2011, 584): „[…] [T]he term neopatrimonial administration can be used to refer to an organizationally hybrid arrangement whereby patrimonial features are built into the formally structured bureaucratic institutions“ (Hervorh. im Original). Zur Abgrenzung zwischen formalen und informellen Institutionen, bzw. zwischen formaler und „informaler“ Politik, und zu den Erscheinungsformen letzterer, siehe Betz/Köllner (2000).

[...]


[i] „[N]unca se llegó a implementar efectivamente un modelo jerárquico-burocrático“ (Fuentes et al. 2009, 74).

[ii] „[E]n comparación con sus colegas de la OECD, los reformadores de América Latina hacen frente a dos dificultades en la reforma del Estado: primero, reasegurar a los políticos de que al perder el probado sistema del clientelismo ellos ganarán algo igualmente efectivo en su lugar […]“ (Manning/Shepherd 2009, 50).

Details

Seiten
71
Jahr
2013
ISBN (eBook)
9783656578444
ISBN (Buch)
9783656578437
Dateigröße
782 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v267680
Institution / Hochschule
FOM Hochschule für Oekonomie und Management gemeinnützige GmbH, Hochschulstudienzentrum Hamburg
Note
1,0
Schlagworte
Politik Verwaltung Public Management New Public Management Neues Steuerungsmodell NPM NSM Lateinamerika Mexiko Demokratie Neoinstitutionalismus Defekte Demokratie Embedded Democracy Klientelismus Neopatrimonialismus Verwaltungsreform Bürokratie Area Studies Südamerika Brasilien Chile Zentralamerika Mittelamerika Korruption

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Titel: New Public Management und Demokratie in Lateinamerika