Von Tampere über das Haager zum Stockholmer Programm (2009)

Inhaltsverzeichnis

LITERATURVERZEICHNIS

A. Einleitung - Europa als ein Raum der Freiheit der Sicherheit und des Rechts
I. Raum der Freiheit
II. Raum der Sicherheit
III. Raum des Rechts
IV. Entwicklung des Europäischen Rechtsraums

B. Programm von Tampere (1999 - 2004)

C. Haager Programm (2005 - 2009)

D. Stockholmer Programm (ab 2010 - 2014)

E. Der Rechtsraum Europas
I Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen
1. Entwicklung
2. Gegenseitige Anerkennung
3. Gegenseitiges Vertrauen
a) Aus- und Fortbildung
b) Entwicklung von Netzwerken in der EU
c) E-Justiz
4. Grenzüberschreitende Strafrechtsprobleme
a) Stärkung der Rechte von Verdächtigen oder Beschuldigten
b) Einheitlicher EU-Standart von Verfahrensrechten
5. Europäischer Haftbefehl
6. Instrumentarien zur Weiterentwicklung des Rechtsraums
II. Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen
III. Terrorismus
IV. Kriminalprävention
V. Europäischer Gerichtshof
VI. Sonderstatus von Mitgliedstaaten
VII. Der Einzelne Unionsbürger im Europäischen Rechtsraum
VIII. Durchsetzung der Programme

F. Schlussbewertung

Literaturverzeichnis

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A. Einleitung - Europa als ein Raum der Freiheit der Sicherheit und des Rechts

Nach der Präambel des Vertrags über die Europäische Union¹ sind die Mitgliedstaaten „entschlossen, die Freizügigkeit unter gleichzeitiger Gewährleistung der Sicherheit ihrer Bürger durch den Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts nach Maßgabe der Bestimmungen dieses Vertrages und des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union zu fördern.“ Ein grundlegendes Ziel der Europäischen Union ist es also, den Bürgern einen Raum der Freiheit der Sicherheit und des Rechts zu schaffen und zu gewährleisten. Die Union bildet also einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, Art.3 II EUV, Art.67 I AEUV². Diese europarechtliche Verankerung bedarf jedoch einer Konkretisierung und Weiterentwicklung unter den Mitgliedstaaten. Eine Fortentwicklung und Ausgestaltung des europäischen Rechtsraums soll insbesondere durch mehrjährige Arbeitsprogramme der EU erreicht werden. Bisher sind drei Mehrjahresprogramme verabschiedet worden, wobei das Tampere Programm (1999 - 2004)³ sowie das Haager Programm (2005 - 2009)⁴ bereits abgelaufen sind, das Stockholmer Programm (gilt ab 2010 - 2014)⁵ hingegen gerade erst angenommen wurde. Alle drei Fünfjahresprogramme beschäftigen sich mit dem Bereich Justiz und Inneres. Obwohl das Tampere -, das Haager - und das Stockholmer - Programm ähnliche Themengebiete behandeln, setzt jedes Programm einen anderen Schwerpunkt. Bei den Mehrjahresprogrammen handelt es sich um Rahmenprogramme, d.h. die Programme haben zum Ziel, die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der EUMitgliedstaaten aneinander anzugleichen.

Zunächst bedarf es einer Begrifflichen Klärung der Begriffe „Freiheit“, „Sicherheit“ und „Europäischer Rechtsraum“. Sodann soll auf den Rechtsraum der Europäischen Union und dessen Entwicklung und Fortentwicklung durch die Arbeitsprogramme von „Tampere“, „Den Haag“ und „Lissabon“ eingegangen

werden. Dabei sollen auch die Veränderungen durch den Vertrag von Lissabon berücksichtigt werden. Die Schwerpunkte der Arbeit liegen dabei vor allem auf der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen. Damit verbunden sind verfahrensrechtliche Probleme und die Wahrung der Grundrechte des Einzelnen.⁶ Darüber hinaus soll aber auch auf Sicherheitsrechtliche Fragen eingegangen werden, die mit dem Rechtsraum in einem unmittelbaren Zusammenhang stehen. Sodann folgt eine Schlussbewertung über die Errungenschaften im Europäischen Rechtsraum und den damit zusammenhängenden Programmen.

I. Raum der Freiheit

Aus dem Begriff der Freiheit ergibt sich, dass jeder Unionsbürger ein recht auf Freizügigkeit in der Europäischen Union hat.⁷ Der Raum der Freiheit in der Europäischen Union knüpft ebenso an den Binnenmarkt an. Dabei umfasst der Binnenmarkt „einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß der Bestimmungen der Verträge gewährleistet ist“.⁸ Darüber hinaus bedeutet der „Raum der Freiheit“, dass der Grundrechtsschutz gewährleistet wird. Diesem Aspekt trägt Art. 6 EUV Rechnung, wonach die Charta der Grundrechte mit dem EUV und dem AEUV gleichrangig ist.⁹ Ferner tritt die EU der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten bei.¹⁰ Die Freiheit kann dabei nur gewahrt werden, wenn sie zu den Begrifflichkeiten der Sicherheit und des Rechts in einem Ausgleich steht.

II. Raum der Sicherheit

Der „Raum der Sicherheit“ (Schutzraum der Europäischen Union) soll klarstellen, dass die Personenfreizügigkeit in der EU von sicherheitsrechtlichen Maßnahmen begleitet werden muss. Dadurch soll vermieden werden, dass ein Missbrauch des Freiheitsraums stattfindet. Dies geschieht unter anderem durch Kontrollen an den Außengrenzen der EU, durch Visapolitik, Regelung von Asyl und Einwanderung

sowie Kriminalitäts- und Terrorismusbekämpfung. Dadurch soll die Innere Sicherheit der EU und damit auch die Sicherheit der Mitgliedstaaten gesichert werden.

III. Raum des Rechts

Der „Raum des Rechts“ (Europäischer Rechtsraum) soll eine Überwindung der Rechtszersplitterung in der Europäischen Union durch eine Anpassung der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Straf- und Zivilrechts herbeiführen. Dadurch soll eine Festigung der Europäischen Union stattfinden. Im Bereich des Zivilrechts soll ein gleicher Zugang für alle Unionsbürger zum Recht möglich sein. Bei der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen geht es um eine Verbesserung der Strafverfolgung auf europäischer Ebene und die Einhaltung der Verfahrensrechte bei grenzüberschreitender Strafverfolgung. Darüber hinaus sollen auch Grundsätze in der Europäischen Union, wie etwa der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung, gewahrt werden. Ferner soll die polizeiliche Zusammenarbeit mit Hilfe von Europol forciert werden.

IV. Entwicklung des Europäischen Rechtsraums

Die Europäische Union wurde als Wirtschaftsgemeinschaft gegründet.¹¹ Die Erkenntnis, dass ein vereintes und fortschrittliches Europa nur dauerhaft mit einem gemeinsamen europäischen Rechtsraum bestehen kann, setzte sich erst später durch.¹² Die Konzeption des europäischen Rechtsraums geht auf die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich Justiz und Inneres zurück.¹³ Einen Anteil an der Entwicklung des europäischen Rechtsraums hatte das Schengen I - Abkommen,¹⁴ gefolgt von „Schengen 2“.¹⁵ Diese Abkommen sahen einen schrittweisen Abbau der Kontrollen an den Grenzen der Mitgliedstaaten vor.¹⁶ Dadurch wurden die Rechtprobleme unter den Mitgliedstaaten in erheblicher Weise erleichtert.

Aufgrund der terroristischen Erfahrungen in den 70er Jahren entstand die sog. „TREVI-Gruppe“ (Terrorism, Radicalism, Extremism, Violence, International).¹⁷ Dieses Übereinkommen sollte auf europarechtlicher Ebene den Terrorismus bekämpfen. Daraus entwickelte sich später die Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS), die 1993 durch den Maastrichter Vertrag¹⁸ in das europäische Primärrecht eingeführt wurde. Ein weiterer Fortschritt in der Entwicklung zu einem europäischen Rechtsraum wurde durch das Übereinkommen über die Errichtung eines Europäischen Polizeiamtes (Europol Übereinkommen) erreicht.¹⁹ Mitte der 1980 er Jahre begannen die Mitgliedstaaten ihre Mitarbeit auf dem Gebiet des Asylrechts, sowie mit den Bereichen Visa und gefälschte Dokumente fort zu führen.²⁰

Um eine effektive Aufgabenerledigung zu erreichen, einigten sich die Mitgliedstaaten im Vertrag von Amsterdam 1999²¹ einen „Raum der Freiheit der Sicherheit und des Rechts zu errichten“. Mit dem Vertrag von Amsterdam wurden Bereiche der Justiz und Inneres neu geregelt.²² Der Vertrag von Nizza brachte hingegen keine wesentlichen Änderungen für den europäischen Rechtsraum.²³ Eine Weiterentwicklung des Rechtsraums sollte jedoch durch die Mehrjahresprogramme von „Tampere“, „Den Haag“ und „Stockholm“ erreicht werden. Durch den Lissabon Vertrag²⁴ wurde die Säulenstruktur der EU²⁵ aufgelöst und es kommen jetzt auch im Bereich Justiz und Inneres die allgemeinen Handlungsformen der EU zur Anwendung. Die PJZS ist in den AEUV aufgenommen worden (vgl. Art. 67 AEUV). Zu beachten ist jedoch, dass es sich bei dem Vertrag von Lissabon um einen Änderungsvertrag zu den bestehenden Verträgen handelt und dass nach Art. 10 des Protokolls über die Übergangsbestimmungen die bisher geltenden Regeln für die auf Grundlage des bisherigen Rechts verabschiedeten Rechtsakte noch fünf Jahre Anwendung finden. Die Zielvorgaben im EUV n. F. und AEUV lehnen sich dabei an den gescheiterten Vertrag über eine Verfassung für Europa an.²⁶ Nach Lissabon besteht nur noch eine Europäische Union,²⁷ die nach Art. 47 EUV eine eigene Rechtspersönlichkeit besitzt.

Art. 42 EUV n.F. und der Titel V des AEUV widmen sich dem „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“. In den Art. 67 ff. AEUV werden die Themen des Europäischen Rechtsraums in fünf Kapiteln behandelt. Dabei enthält Kapitel 1 (Art. 67 ff. AEUV) zunächst allgemeine Grundsätze für den Raum Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, sodann werden in den Kapiteln 2 - 5 die Themen Grenzkontrollen, Asyl, Einwanderung (Kapitel 2), justizielle Zusammenarbeit in Zivil- und in Strafsachen (Kapitel 3/4) und schließlich in Kapitel 5 die Polizeiliche Zusammenarbeit (Art. 87 ff. AEUV) behandelt. Diese Umsetzung und Regelungsbedürftigkeit durch den Vertrag von Lissabon folgt daraus, dass der „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ in den letzten Jahren in das Zentrum der Politik in der Europäischen Union gerückt ist.²⁸ Der Vertrag von Lissabon versucht dabei eine größere Rechtsvereinheitlichung im Bereich Justiz und inneres zu erreichen.²⁹ Durch den Vertrag von Lissabon besitzt das Europäische Parlament auch erstmals ein Mitwirkungsrecht im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen.

B. Programm von Tampere (1999 - 2004)

Das Tampere Programm fand unter finnischer EU - Ratspräsidentschaft am 15./16. Oktober 1999 in Tampere statt.³⁰ Dabei sollten insbesondere Leitlinien der EU - Mitgliedstaaten ausgearbeitet werden, um die weitere Zusammenarbeit in den Bereichen Inneres und Justiz der Mitgliedstaaten zu bestimmen.

Die Schwerpunkte des Programms lagen dabei überwiegend auf Asyl und Migration, Schaffung eines Europäischen Rechtsraumes und der grenzüberschreitenden Kriminalität.³¹ Darüber hinaus sollte „ein echter europäischer Rechtsraum“ geschaffen werden, wobei ein besserer Zugang zum Recht in Europa, der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung, insbesondere von gerichtlichen Entscheidungen und eine größere Konvergenz im Bereich des Zivilrechts gewährleistet werden sollte. Insbesondere sollte auch eine unionsweite Kriminalitätsbekämpfung stattfinden. Dies beinhaltet eine Intensivierung der Zusammenarbeit bei der Kriminalitätsbekämpfung und Sondermaßnahmen zur Bekämpfung der Geldwäsche. Ein weiterer wichtiger Punkt von „Tampere“ war es, dass die Union ein stärkeres politisches Handeln auf politischer Ebene einnimmt.³²

C. Haager Programm (2005 - 2009)

Das Haager Programm zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union (Tampere II)³³ bildet das Nachfolgeprogramm von „Tampere“.³⁴ Es wurde am 5. November 2004 vom Europäischen Rat angenommen. Bei dem Programm lagen die Schwerpunkte auf der Stärkung des Raums, der Freiheit und der Sicherheit. Insbesondere sollte die Unionsbürgerschaft vorangetrieben werden, die Asyl-, Migrations-und Grenzpolitik³⁵ weiterentwickelt werden und eine gerechtere Visumpolitik³⁶ eingeführt werden. Weiter sollte im Bereich Sicherheit eine Verbesserung des Informationsaustauschs³⁷ und der polizeilichen Zusammenarbeit³⁸ erreicht werden. Insbesondere sollte auch eine europäische Staatsanwaltschaft auf der Grundlage von Eurojust eingeführt werden.

[...]

¹ In der Fassung des Lissabonner Vertrages vom 1.12.2009.

² AEUV = Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, ersetzt den bisherigen EGV; Ex-Art. 2 Spiegelstrich 4, 29 I EUV; ex-Art. 61 EGV.

³ Tampere Programm, Rats-Dokument SI (1999) 800; Bull. EG Nr. 10/1999.

⁴ Haager Programm zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union, Rats-Dokument 16054/04; ABl. EU 2005/C 53/01.

⁵ Stockholmer Programm - Ein offenes und sicheres Europa im Dienste und zum Schutz der Bürger, Rats-Dokument 17024/09; KOM (2009) 262 endgültig.

⁶ Die Bedeutung wird vor allem im Programm von Stockholm deutlich: Stockholmer Programm, Rats-Dokument 17024/09 Punkt 1.1.

⁷ Vgl. dazu die Art.20/21 AEUV.

⁸ Art. 26 II AEUV.

⁹ Art. 6 I EUV.

¹⁰ Art. 6 II EUV.

¹¹ Siehe dazu Herdegen Europarecht § 4 Rn.1ff; Hobe Europarecht Rn.11ff; Bieber/Epiney/Haag §

1 Rn.14ff.; Fischer Europarecht Rn.4; Hailbronner/Jochum Europarecht II Rn.1.

¹² Siehe dazu auch Heitmann, NJW 2001, 124.

¹³ Vgl. Oppermann/Classen/Nettesheim § 37 Rn.1 ff; Haltern Europarecht Rn.567.

¹⁴ GMBl. 1986, 79.

¹⁵ SDÜ, BGBl. 1993 II, 1013, Änderungen = Sart. II Ziff. 280.

¹⁶ Das inzwischen erlassene Sekundärrecht zur Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen wird unter dem begriff „Schengen-Besitzstand“ zusammengefasst; Siehe dazu ABl. 2000, L239/1.

¹⁷ Siehe dazu auch Jopp/Matl S.283.

¹⁸ Vom 7.2.1992, in Kraft getreten durch die Ratifizierung der Mitgliedstaaten am 1.11.1993.

¹⁹ Abl. C 316/1995 S.2; seit 1.10.1998 in Kraft getreten.

²⁰ Siehe dazu näher Lenz/Borchardt-Hoppe Vorb. Art. 67 AEUV Rn.2.

²¹ Der Vertrag von Amsterdam wurde am 2.10.1997 unterzeichnet und trat am 1.5.1999 in Kraft, ABl. C 340 vom 10.11.1997; Siehe dazu auch: von der Groeben/Schwarze-Schmahl Vorb. Art.61 bis 69 EGV Rn.1; Haltern Europarecht Rn.106.

²² Vgl. Lenz/Borchardt-Hoppe Vorb. Art. 67 AEUV Rn.3.

²³ Vgl. Mayer, JuS 2010, 189.

²⁴ Der Vertrag von Lissabon wurde am 13.12.2007 unterzeichnet und trat am 1.12.2009 in Kraft; ABl. C 307 v. 17.12.2007.

²⁵ Siehe dazu: Lecheler EUR § 2 I, S.31.; Calliess/Ruffert-Suhr Art.29 EUV Rn.2; SchwarzeStumpf Art.1 EUV Rn.35.

²⁶ ABl. 2004 Nr. C/310/1; Siehe dazu auch Haratsch/Koenig/Pechstein Rn.35; Weber, BayVBl. 2008, 485.

²⁷ Siehe zu den Besonderheiten der Europäischen Atomgemeinschaft und den Zusammenhang zur EU: Protokoll Nr.2 zum Vertrag von Lissabon.

²⁸ Siehe dazu auch Nettesheim, EuR 2009, 24.

²⁹ Siehe dazu näher Lenz/Borchert-Hobbe Vorb. Art. 67 AEUV Rn.1.

³⁰ Siehe dazu auch Mickel/Bergmann Handlexikon der EU, Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts.

³¹ Siehe dazu auch Lenz/Borchardt-Hoppe Vorb. Art. 67 AEUV Rn. 6.

³² Siehe zu den Punkten auch die Schlussfolgerungen des Vorsitzes zum Europäischen Rat von

Tampere vom 15./16.10.1999, abrufbar unter http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_de.htm.

³³ Siehe oben: Fn.5.

³⁴ Siehe dazu auch KOM (2004) 401; KOM (2005) 0184.

³⁵ Haager Programm, Rats-Dokument 16054/04 Punkt 1.1/1.2.

³⁶ Haager Programm, Rats-Dokument 16054/04 Punkt 1.7.3.

³⁷ Haager Programm, Rats-Dokument 16054/04 Punkt 2.1.

³⁸ Haager Programm, Rats-Dokument 16054/04 Punkt 2.3.