Die Stellung ‚Hochqualifizierter‘ im deutschen Zuwanderungsprozess

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Entwicklung des Integrationsdiskurses in Deutschland
1.1 Vor 1998
1.2 Nach 1998
1.2.1 Ausnahmeregelungen
1.2.2 Image des Ausländers
1.2.3 Integrationskonzepte

2. Theoretische Aspekte einer erfolgreichen Maßnahme
2.1 Integrationsphasen
2.2 Wichtige Faktoren und Probleme
2.3 Chancen und Gefahren von Integration
2.4 Faktor Bildung

3. Steuerung des Zuwanderungsprozesses
3.1 Grenzen politischer Maßnahmen
3.2 Einfluss von ausländischen ‚Hochqualifizierten‘ auf den Integrationsprozess

Fazit

Literaturverzeichnis

Einleitung

„Zuwanderung. Hochqualifizierte ja, Billigarbeiter nein“ (o.V. 2012). „Zuwanderung für Hochqualifizierte erleichtert“ (o.V. 2008). „Neue Strategien gegen Fachkräftemangel. Zuwanderer dringend gesucht“ (Pape 2013). Seit mehreren Jahren kursieren diese und andere Schlagzeilen in den deutschen Medien. Der Mangel an deutschen Fachkräften lässt ausländische ‚Hoch-qualifizierte‘^[1] offensichtlich eine besondere Stellung in der deutschen Wirtschaft zukommen. Doch die Frage, wie diese Gruppe von Migranten auch langfristig^[2] in Deutschland integriert werden kann, scheint noch nicht gelöst zu sein (vgl. Becker 2013).

Daher kam es in den letzten Jahren zu einigen politischen Maßnahmen, die die Anwerbung von Spitzenkräften aus dem Ausland unterstützen sollten, wie das im letzten Jahr auf den Weg gebrachte Gesetz zur Förderung von ‚Hochqualifizierten‘ aus Drittländern (Blaue Karte EU). Auch das im Mai unterschriebene Memorandum zwischen der spanischen Arbeitsministerin Fátima Báñez und der Bundesministerin für Arbeit und Soziales Ursula von der Leyen soll spanischen Jugendlichen die Möglichkeit bieten, eine Ausbildungsstelle oder einen Fachkräftejob in Deutschland zu finden.

In der vorliegenden Hausarbeit sollen deshalb die besondere Stellung von ‚Hochqualifizierten‘ im Zuwanderungsprozess in Deutschland betrachtet und entscheidende Faktoren für eine langfristige Integration^[3] herausgearbeitet werden. Dabei liegt das Hauptaugenmerk auf der Entwicklung von Fördermaßnahmen in Deutschland nach 1998, da, wie das erste Kapitel zeigen wird, es in diesem Jahr zu einem Wendepunkt in der Ausländer- und Zuwanderungspolitik kam.

Zunächst soll daher ein grober historischer Überblick über die Zuwanderungsentwicklung in Deutschland gegeben werden, um die politischen Maßnahmen besser einordnen und interpretieren zu können. Im ersten Kapitel werden zudem drei Maßnahmen im gesellschaftlichen Kontext genauer betrachtet und auf ihre Wirkungen hin untersucht.

Im zweiten Kapitel geht es dann um wichtige Faktoren der Integration, wobei die verschiedenen Phasen einer Integration näher untersucht und entscheidende Merkmale zu einer erfolgreichen Integration^[4] herausgearbeitet werden. Dabei wird auch auf Probleme in der Zuwanderungsvergangenheit eingegangen sowie der Frage nachgegangen, inwieweit dem Faktor Bildung im Hintergrund der Integration von Hochqualifizierten eine besondere Bedeutung zukommt.

Zuletzt sollen Grenzen politischer Maßnahmen aufgezeigt werden, wieder mit Beispielen aus der deutschen Geschichte, um eine Einschätzung geben zu können, inwieweit der Fachkräftemangel durch die bisher eingeführten Maßnahmen behoben werden kann. Das Fazit soll dann einen Überblick über die Stellung der ‚Hochqualifizierten‘ im Zuwanderungsprozess in Deutschland geben und die Frage beantworten, welche Rolle sie wirklich im Zuwanderungsprozess in Deutschland gespielt haben und immer noch spielen.

Bisher wurde der Rolle von ‚Hochqualifizierten‘ in der Zuwanderungsforschung nur sehr wenig Aufmerksamkeit bei Untersuchungen gewidmet. So messen Hinte, Rinne und Zimmermann in ihrem Werk „Zuwanderung, Demografie und Arbeitsmarkt – Fakten statt Vorbehalte“ den Fachkräften zwar eine entscheidende Rolle in der sozialpolitischen Entwicklungen bei, dennoch legen sie ihr Hauptaugenmerk auf ausländische ‚Geringqualifizierte‘ und ihre Stellung auf dem Arbeitsmarkt. Klaudia Tietze schenkt den ‚Hochqualifizierten‘ zwar mehr Aufmerksamkeit, konzentriert sich in ihrem Beitrag jedoch vermehrt auf die politische Seite und entsprechende Anwerbemaßnahmen und vernachlässigt dabei die gesellschaftlichen Folgen. Daher wird in der vorliegenden Hausarbeit auch vermehrt mit Gesetzestexten als Quellen gearbeitet, um die gesetzlichen Vorgaben herauszuarbeiten, die dann mit wichtigen Faktoren der Integration aus klassischen Werken der Zuwanderung von Peters, Heitmeyer und Esser untersucht werden.

Die wissenschaftliche Erkenntnis, die sich aus der Stellung von ‚Hochqualifizierten‘ ziehen lässt, könnte im Zusammenhang mit wichtigen Faktoren für eine langfristige Integration als Hilfestellung für Entwicklungen weiterer politischer Maßnahmen im Bereich der Integration dienen.

1. Entwicklung des Integrationsdiskurses in Deutschland

Wie die oben genannten Schlagzeilen zeigen, scheinen die ‚Hochqualifizierten‘ eine besondere Stellung in Deutschland innezuhaben. Doch um dies untersuchen zu können, muss zuerst ein Überblick darüber geschaffen werden, wie der Zuwanderungsprozess in Deutschland überhaupt ausgesehen hat und welche politischen Maßnahmen darin durchgeführt worden sind.

Daher soll zuerst einmal kurz ein geschichtlicher Überblick über die Zuwanderungsentwicklung in Deutschland gegeben werden, um dann auf den gesellschaftlichen Einfluss einzelner politischer Maßnahmen ab 1998 näher eingehen zu können.

1.1 Vor 1998

Während des 19. Jahrhunderts konnte Deutschland noch als klassisches Auswanderungsland angesehen werden, dessen Bewohner besonders in die USA emigrierten; erst durch die zunehmende Industrialisierung änderte sich die Situation in Deutschland. Mit der wirtschaftlichen Wachstumsperiode stieg auch wieder das Angebot an Arbeitsplätzen, das ab 1890 hauptsächlich mit Arbeitern, die auf der „Durchwanderung“ in die Vereinigten Staaten waren, gestillt wurde (vgl. Bade und Oltmer 2004: S.8/9).

Die Zahl der ausländischen Arbeitskräfte stieg von da an kontinuierlich bis zum Ausbruch des Ersten Weltkrieges an und reduzierte sich erst mit den wirtschaftlichen Problemen, die in der Weimarer Republik auftauchten. Doch mit den Kriegsvorbereitungen des NS-Regimes im Vorfeld des Zweiten Weltkrieges kam es zu Anwerbeabkommen von ‚Fremdarbeitern‘ besonders mit Polen, Italien, Jugoslawien und Ungarn. Diese wurden aber bald mit dem Angriff auf Polen und dem Kriegsausbruch durch Zwangsarbeiter in besetzen Ländern ersetzt. (vgl. Hell 2005: S.87/88).

Zwar blieben viele der Zwangsarbeiter auch nach der Gründung der Bundesrepublik weiterhin in Deutschland als ‚Displaced Persons‘^[5] und Arbeitskräfte, doch mussten mit den Wirtschaftswunderjahren in den 1950ern dennoch weitere Anwerbeabkommen für „Gastarbeiter“^[6] mit anderen Ländern wie Italien (1955), Griechenland (1960) und Spanien (1960) geschlossen werden, um den Arbeitermangel zu beseitigen. „Die Anwerbeverträge garantierten zum einen den anwerbenden Ländern den Zugang zum Arbeitsmarkt eines Abwanderungslandes zu genau geregelten Konditionen und gaben zum anderen den Abwanderungsländern die Möglichkeit, Einfluss auf die Zusammensetzung der Abwanderung sowie auf die Arbeits- und Lebensbedingungen der Migranten im Zielland zu nehmen.“ (Oltmer 2012: S.10). Da die Abkommen hauptsächlich wirtschaftlich geprägt waren, sollten die „Gastarbeiter“ auch nur übergangsweise in Deutschland beheimatet werden. Dennoch stieg der Ausländeranteil, bezogen auf die Wohnbevölkerung in der BRD, von 1,2 Prozent im Jahr 1960 bis auf über 4,9 Prozent im Jahr 1970. (vgl. Bade und Oltmer 2004: S.72).

Erst 1973, mit der Erdölkrise, kam es zu einer Zuwanderungsabschwächung und zu ersten politischen Diskussionen über die Zuwanderung nach Deutschland. Dabei wurde einerseits ein Anwerbestopp für ausländische Arbeitnehmer verhängt und andererseits Deutschland von der sozialliberalen Regierung als Nichteinwanderungsland betitelt (vgl. Weidenbörner 1973: S.351). Politisch wurde der Wandel „von befristeten Arbeitsaufenthalten über unbefristete Daueraufenthalte in echte Einwanderungsprozesse“ (Bade und Oltmer 2004: S.82), der sich seit den späten 1970er-Jahren abzeichnete, nicht anerkannt. Die Regierung sah die ausländischen Arbeitnehmer als reine ‚Konjunkturpuffer‘, die nach dem Abflauen der Wirtschaft wieder in ihre Herkunftsländer zurückkehren sollten.

Der Anwerbestopp erfolgte auch aufgrund des Strukturwandels des Arbeitsmarktes. So begann 1970 mit der Rationalisierung und Automatisierung auch die Nachfrage an un- und angelernten Arbeitskräften zu sinken, was hauptsächlich ausländische Arbeitnehmer traf. Doch die Steuerbarkeit der Bevölkerungsbewegungen mit dem Anwerbestopp entpuppte sich als Illusion. Da die „Gastarbeiter“ bei Rückkehr in ihr Herkunftsland keine Chance mehr hatten, in Deutschland erneut aufgenommen zu werden, und die Möglichkeit des Familiennachzugs weiterhin bestand, entschieden sich viele Ausländer, für immer in Deutschland zu bleiben und ihre Familien nachzuholen (vgl. Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung 1973 und Oltmer 2012: S.11/12).

Aufgrund dieser Entwicklung veränderte sich auch die Einwanderungs-diskussion hin zu einer Reflexion der grundsätzlichen Einstellung gegenüber der ausländischen Bevölkerung. Dabei standen sich Integration und Rückkehrforderung als alternative Konzepte gegenüber (vgl. Bade und Oltmer 2004: S.85).

Mit dem gesellschaftlichen Faktor der gestiegenen Arbeitslosigkeit begann sich auch die Stimmung gegenüber ausländischen Arbeitnehmern zu negativeren und verstärkte so den Druck auf die Politik, zukünftige Zuwanderungen zu begrenzen. Daraufhin erklärte die Bundesregierung um Schmidt 1981, „dass die Bundesrepublik Deutschland kein Einwanderungsland [sei] … und auch nicht werden soll[te]“ (Bundesministerium des Inneren 1998: S.10) wodurch nicht nur eine Ablehnung des Daueraufenthalts von Ausländern klargestellt, sondern auch eine zukünftige Zuwanderung als Bedrohung des inneren Friedens angesehen wurde (vgl. Hell 2005: S.81). Diese Abwehrhaltung zeigte sich auch in dem Ausländergesetz von 1990, mit dem man die Einwanderung rückgängig zu machen versuchte. Dabei sollte mit Zwangsrotation und befristeten Beschäftigungsregelungen die dauerhafte Niederlassung und Einwanderung von Ausländern verhindert werden (vgl. Monz 2001: S.162).

Entscheidend für den Neuansatz in der Ausländer- und Zuwanderungspolitik war der Regierungswechsel im Wahljahr 1998 zu Rot-Grün. Damit wurde der Zuwanderungsprozess der Vergangenheit nicht nur anerkannt, sondern auch die vormals als ‚Gäste‘ betitelten ansässigen Ausländer als ‚Mitbürger‘^[7] angesehen. Die Behauptung, Deutschland wäre ein Nichteinwanderungsland, wurde mit dem Bekenntnis zum „unumkehrbar[en] Zuwanderungsprozess“ (Bündnis 90/Die Grünen/Sozialdemokratische Partei Deutschlands 1998: S.XI) endgültig aufgegeben.

Obwohl kurze Zeit nach dem Regierungsantritt wieder von Zuwanderungs-begrenzung die Rede war – aufgrund von Ängsten vor Rechtsextremismus – und die Opposition mit ihrer konservativen Ausländerpolitik auf Länderebene in Hessen^[8] einen Sieg einfahren konnte, kam es dennoch zu einer Änderung des Staatsangehörigkeitsrechts. Dieses wurde dahingehend geändert, dass nun eine doppelte Staatbürgerschaft für die in Deutschland geborenen Kinder ausländischer Eltern möglich war. Allerdings mit der Einschränkung, dass bei Erreichen des 23. Lebensjahres eine Entscheidung für eine der beiden Staatsbürgerschaften getroffen werden musste. Zudem konnten Ausländer nun schon nach 8 statt nach 15 Jahren einen Anspruch auf Einbürgerung einreichen (vgl. Hell 2005: S.97ff.).

Mit dem Unterzeichnen des Amsterdamer Vertrags am 1. Mai 1999 mit fünfjähriger Übergangsfrist, bei der das europäische Parlament lediglich konsultiert werden musste, wurde die Migrationspolitik zur Gemeinschafts-aufgabe der EU erklärt. Mit dem Haager Programm wurden daher gemeinsame Leitlinien in der Migrations- und Integrationspolitik für EU Staaten entwickelt, die für die nächsten fünf Jahre Gültigkeit besaßen. Zuwanderungen, die den Arbeitsmarkt betrafen, sollten aber weiterhin national gestaltet werden dürfen (vgl. Bendel & Haase 2008).

2000 kam daher ein nächster Vorstoß von Bundeskanzler Schröder, der aufgrund der mangelnden Spitzenkräfte in der boomenden IT-Branche, für eine ‚Green Card‘ zur gezielten Anwerbung von ausländischen Fachkräften außerhalb der EU warb. Die Umsetzung kam kurze Zeit später. Auch wenn Wirtschaftsverbände, Bündnis 90/Die Grünen und die FDP die Green Card nicht nur auf den Bereich der IT-Branche beschränken wollten, galt diese nur für „maximal 20.000 IT-Spitzenkräfte für einen Zeitraum von zunächst fünf Jahren“ (Hell 2005: S.116).

Nach dieser Maßnahme wurde in allen Parteien vermehrt auf das Thema Zuwanderung gesetzt. Im Oktober 2000 erklärte Unions-Fraktionsvorsitzender Friedrich Merz, dass zu einem Integrationskonzept auch eine ‚deutsche Leitkultur‘ gehöre, an der sich die Ausländer orientieren könnten, und stieß damit eine Debatte über Aufenthaltsbedingungen für Einwanderer an (vgl. o.V. 2000a: S.6). Während die Grünen zuvor immer eine multikulturelle Gesellschaft forderten, erklärte nun auch Grünenchefin Renate Künast Ende 2000, dass der Begriff der multikulturellen Gesellschaft „zu eng“ gefasst sei und auch „nichts über die Regeln einer Einwanderungsgesellschaft“ aussage. Damit zog sie anderen Parteien nach, die schon früher ein Statement zur Vorstellung einer deutschen Identität abgaben (vgl. o.V. 2000b). Dadurch entwickelte sich die Debatte immer weiter weg von dem Thema, welche Art von Einwanderer gewünscht wurde, hin zu der Frage, was diese tun müssen, um in Deutschland bleiben zu dürfen (vgl. Heinen 2000).

[...]

^[1] Hochqualifiziert wird in jeder politischen Maßnahme etwas anders definiert, daher gibt es bei jeder Maßnahme eine kurze separate Erläuterung, was unter einer hochqualifizierten Fachkraft verstanden wird.

^[2] Da es bisher noch keine geeignete Definition von ‚langfristiger Integration‘ gibt, soll im Folgenden unter dem Begriff einerseits ein gesicherter fester Status für die Migranten von Seiten der Zuwanderungsgesellschaft verstanden werden und andererseits auch die feste Bleibeabsicht der Zuwanderer selbst.

^[3] Integration selbst soll im Folgenden „auf Konzepte und Strategien der Eingliederung auf der Seite der Zuwanderungsgesellschaft und auf den Eingliederungsprozess bezogen“ (Sackmann 2004: S.23) werden.

^[4] Da es bisher keine geeignete Definition von ‚erfolgreicher Integration‘ gibt, soll im Folgenden unter dem Begriff der gelungene Durchlauf der drei Integrationsphasen von Peters (siehe Kapitel 2.1) verstanden werden. Das bedeutet, die Migranten haben sowohl ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache sowie der Regeln und Normen des Landes als auch ein gewisses Zugehörigkeitsgefühl zur Nation und eine gemeinsame Identifikation mit den anderen Gesellschaftsmitgliedern und der Zuwanderungsgesellschaft selbst.

^[5] Der Begriff der ‚Displaced Persons‘, später auch gern mit ‚Heimatlosen Ausländern‘ übersetzt, wurde erstmals von den Supreme Headquarter, Allied Expeditionary Forces (Oberkommando der alliierten Streitkräfte) definiert. Zu diesen gehörten „ehemalige Zwangsarbeiter und KZ-Häftlinge, die aus ihrer Heimat vertrieben, geflohen oder verschleppt worden waren“ (Meyer 2007: S.24).

^[6] Der Begriff „Gastarbeiter“ wird nur in der Vulgärsprache verwendet. In wissenschaftlichen Zusammenhängen wird er durch den Begriff der ‚Arbeitsmigranten‘ ersetzt.

^[7] Der Begriff ist nicht ganz zutreffend, da er suggeriert, dass es nur um Eingebürgerte geht. Jedoch ist der Ausdruck politisch geprägt, vgl. dazu Kapitel 1.2.2.

^[8] Die Unterschriftenaktion in Hessen war nur ein Teil einer Kampagne gegen die doppelte Staatbürgerschaft, die bereits im Bundestagswahlprogramm der CDU/CSU klar erkennbar war (vgl. Wahlplattform von CDU und CSU 1998: S.33).