Die Entstehung und Entwicklung des Asylbewerberleistungsgesetzes und seine Auswirkungen auf die Lebenssituation von Asylbewerbern

INHALT

Einleitung

Kapitel. 1
1 Die historische Entwicklung des Asylrechts
1. 2 Typisierung der ausländischen Flüchtlinge
1. 2. 1 Asylbewerber
1. 2. 2 Asylberechtigte
1. 2. 3 De-facto-Flüchtlinge
1. 2. 4 Bürgerkriegsflüchtlinge
1. 2. 5 Kontingentflüchtlinge
1.3 Ausländische Flüchtlinge in Zahlen
1. 4 Flucht / Fluchtursachen
1. 4. 1 Die Hauptursachen der weltweit einsetzenden
Flucht-und Migrationsbewegung

Kapitel. 2
2 Die Entwicklung der Asylpolitik in der BRD seit 1949-1977
2. 1 Die Maßnahmen zur Verhinderung des Asylmißbrauchs
von 1977 bis 1982
2. 2 Der Übergang von der Asylmißbrauchsbekämpfung zur
Phase der innenpolitischen Kontroversen in der Asylpolitik
von 1982 bis
2. 3 Abschaffung / Ergänzung / Beibehaltung des Art. 16II 2 GG
2. 3. 1 Die Asylrechtsreform vom 26. Juni 1992
2. 3. 2 Die Asylrechtsreform vom 30. Juni 1993

Kapitel. 3
3 Das Asylbewerberleistungsgesetzes
3. 1 Tendenzen zur Novellierung bzw. Ersetzung des
Asylbewerberleistungsgesetz
3. 2 Das Asylberwerberleistungsgesetz: Personen mit eingeschränkten
Leistungen (§1)
3. 2. 1 Personengruppe mit analogen Leistungen nach dem BSHG (§2)
3. 2. 2 Sachleistungen und Taschengeld (§3)
3. 2. 3 Krankenhilfe (§4)
3. 2. 4 Gelegenheiten und Verpflichtungen zur Arbeit (§5) und
sonstige Leistungen (§6)

Kapitel. 4
4 Empirische Untersuchung und ihre Ziele
4. 1 Methodische Vorbemerkung
4. 2 Methodische Vorgehensweise
- Interviewform
- Fragebogen
- Fragestil
- Befragte
- Datenerhebung
- Fragestellung
4. 3 Ein Gespräch mit Hr. Brachschoß; Heimleiter eines
Wohnschiffes in Köln
4. 4 Ein Gespräch mit Hr. Azimipur („Kölner Appell e.V.“)
zur Unterbringung der Asylbewerber
4. 5 Ein Gespräch mit Dr. Pymann zur
medizinischen Lage der Asylbewerber in Köln
4. 6 Die Lebensbedingungen der Asylbewerber aus
Dreiwalder, Köln, Münster und Rheine
4. 6. 1 Kurze Vorstellung: (Interview Nr. 1)
4. 6. 2 Paraphrasierung des Interviews mit Ali
4. 7 Kurze Vorstellung: (Interview Nr. 2)
4. 7. 1 Paraphrasierung des Interviews mit Amir
4. 8 Kurze Vorstellung: (Interview Nr. 3)
4. 8. 1 Paraphrasierung des Interviews mit der Familie Marjani
4. 9 Kurze Vorstellung: (Interview Nr. 4)
4. 9. 1 Paraphrasierung des Interviews mit Sebahat
4. 10 Kurze Vorstellung: (Interview Nr. 5)
4. 10. 1 Paraphrasierung des Interviews mit Jamilaha
4. 11 Kurze Vorstellung: (Interview Nr. 6)
4. 11. 1 Paraphrasierung des Interviews mit Behsad

Kapitel. 5
5 Die Auswirkung des AsylbLG auf die Lebenssituation
der Asylbewerber mit besonderer Berücksichtigung der Interviews
5. 1 Unterbringung und Wohnsituationen
5. 1. 1 Räumlichkeit
5. 2 Verpflegung /Ernährung
5. 2. 1 Wert der Leistungen nach § 3 AsylbLG, ein Vergleich
5. 2. 2 Gesundheitliche Lage
5. 3 Arbeitsgelegenheiten

Zusammenfassung und Schlußbetrachtung

Das Leitfadeninterview

Anhang I (Zeittabelle)

Anhang II (Preisvergleich)

Anhang III (AsylbLG)

Literaturverzeichnis

Einleitung

Das Bundessozialhilfegesetz (BSHG)^[1] ist geschaffen worden, um allen Menschen, die in der Bundesrepublik leben, „die Führung eines Lebens zu ermöglichen, das der Würde des Menschen entspricht“ (Stech 1991, S.16). Diesbezüglich weist Classen (1995, S. 1) darauf hin, daß die Bemühung, durch Armut bedingte Ausgrenzungen zu überwinden und die Gleichheitsrechte aller Menschen materiell abzusichern, ein Merkmal der modernen Gesellschaft ist. Das Gesetz zur Neuregelung der Leistung an Asylbewerber vom 30. Juni 1993 (AsylbLG), das ein Teil des Asylkompromisses war, verläßt dieses Vorhaben. Ziel des Asylkompromisses war es, den Mißbrauch des Asylrechts zu bekämpfen. Dieses Ziel wird dementsprechend auch mit dem AsylbLG verfolgt. Dies bedeutet, daß der Mißbrauch staatlicher Leistungen durch Asylbewerber bekämpft werden soll. Die Leistungen des AsylbLG werden mit Blick auf dieses Ziel festgelegt. Dem leistungsberechtigten Personenkreis soll in der Regel nur das Existenzminimum in Form von Sachleistungen bewilligt und Geld grundsätzlich nur zur Verfügung gestellt werden, um die persönlichen Bedürfnisse des täglichen Lebens zu decken.

Ziel dieser Arbeit ist es, der Entwicklung bzw. der Neuorientierung des Asylrechts in der Bundesrepublik Deutschland nachzugehen und heraus finden, welche Auswirkungen dieses Gesetzt auf die Lebensituation der Asylbewerber hat. Im ersten Kapitel, das sich weitgehend auf Sekundärliteratur stützt, geht es darum, Asyl zu definieren und Ursachen der Fluchtbewegungen aufzudecken. Im zweiten Kapitel wird die Entwicklung im Asylwesen und hier im Bereich der Asylpolitik deutlich. Vermutet wird, daß die ständigen Gesetzesänderungen im Asylrecht Verursacher sind für die Mißstände und extremen Benachteiligungen der Asylbewerber. Diese These wird durch das Asylbewerberleistungsgesetz, welches im dritten Kapitel untersucht wird, bestätigt. Im vierten und fünften Kapitel wird untersucht, welche Auswirkungen das Asylbewerber- leistungsgesetz auf die Lebenssituation der Asylbewerber hat. Um dieses zu untersuchen und realitätsnäher beschreiben zu können, wird die Arbeit mit einer empirischen Untersuchung ergänzt.

Kapitel. 1

1 Die historische Entwicklung des Asylrechts

Wenn man bedenkt, daß heute in über 100 Ländern der Erde Menschen wegen ihrer politischen Überzeugung, ihrer Rasse und Religion verfolgt werden und deshalb Tausende von Menschen Jahr für Jahr aus ihrer Heimat fliehen, muß dem Asylrecht eine große Bedeutung zugemessen werden (Ashkenasi 1988, S. 10). Ashkenasi bezeichnet die Flucht und derartige Wanderungsbewegungen als ein „Universales Phänomen“, und Norbert Elias (1997, S. 49) spricht diesbezüglich in seinem „Zivilisations- Buch“ von einer der „wichtigsten Motoren der Veränderung im Aufbau der menschlichen Beziehungen und Institutionen“. Der Begriff des Asyls schillert in vielen Facetten, Asyl bezeichnet einen Ort (so verhält es sich heute noch im Islam; wer in die Moschee flieht, darf dort nicht bekämpft werden, es sei denn, er griffe selbst an; vgl. Koran, Sure 2. Vers 192.), an dem keine Verfolgung stattfinden darf (Kimminich 1983, S. 9). Im weitesten Sinne bezeichnet das Asyl einfach eine Bleibe, eine Unterkunft. Asyl bezeichnet aber auch ein „Recht“. Dieses fächert sich auf in das Asylrecht im objektiven Sinn- das ist der Inbegriff aller das Asyl betreffenden Regeln- und in das Asylrecht im subjektiven Sinn. Dieses Asylrecht im subjektiven Sinn gliedert sich wiederum in zwei Varianten, in das völkerrechtliche Asyl- es bezeichnet das Recht eines Staates gegenüber einem anderen Staat, einen Verfolgten vor diesen Zugriff zu schützen – und in das individuelle Asylrecht- das ist das Recht des Verfolgten gegenüber einem Staat, das ihm einen Anspruch auf Schutz gewährt (Höffling-Semnar 1995, S. 81). Einen solchen individuellen Rechtsanspruch gibt es in Deutschland.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Schon zur Zeiten des Alten Testaments gab es das Asyl, Freistätten, deren Errichtung Gott selbst Moses befohlen hatte^[2]. Dort war der Schutz vor Blutrache zugesichert. Die Bleibemöglichkeit in einem anderen Land erwähnt die Bibel mehrfach^[3]. Die freie Wahl des Aufenthalt war damals offenbar so selbstverständlich, daß dies nicht als Rechtsinstitut wahrgenommen, geschweige denn als Asyl bezeichnet worden wäre.

Wie man aus der Geschichte ersehen kann, ist die Auseinandersetzung mit der Asylgewährung kein Zeichen unserer Zeit. Bei den ersten schriftlichen Hinweisen über eine asylrechtliche Vereinbarung handelt es sich um einen Vertrag aus dem Jahre 1270 v. Chr. (Kimminich 1983, S. 9). Hierbei ging es um einen Abkommen (die gegenseitige Auslieferung der Flüchtlinge) zwischen dem ägyptischen Pharao Ramses II und dem Hethiterkönig Hattuschi III. Omairi (1991, S. 39) weist darauf hin, daß die Asylgewährung nicht nur auf den europäischen Kulturkreis, sondern auch im außer- europäischen Raum, zum Beispiel in China (wie einige Dokumente aus den Jahren 722 bis 70 v. Chr. belegen), vorzufinden ist. Im Altertum und im Mittelalter fand ein Verfolgter Schutz, wenn er eine Kultstätte, einen Tempel oder ein Heiligtum betrat oder berührte. Der Schutz wurde ausgelöst durch die Verbindung des Schutzsuchenden mit dem heiligen Ort oder Gegenstand; das Erreichen dieses Ortes machte ihn für seine Verfolger unantastbar. Dieses Phänomen, das religiös motivierte bzw. auf Religion basierende Recht auf Asyl, galt sogar während der Iran/Irak Kriegsjahre^[4].

Mit der zunehmenden gesellschaftlichen Entwicklung änderte sich der Charakter des Asylrechts und das Asyl wurde zum Instrument der Politik. Während dieses Überganges, von der sakral-magischen Phase des Asylrechts zu seiner Profanisierung, hat sich das Asylrecht von einem göttlichen Gnadenrecht abgewendet und zu einem menschlichen Recht weiterentwickelt. Die organisierte politische Gemeinschaft trat an die Stelle des Gottes und nahm für sich das Recht in Anspruch, Asyl zu gewähren.

Eine bemerkenswerte Entwicklung erlebte die Institution des Asyls unter dem Einfluß der religiösen Konflikte im 16. und 17. Jahrhundert. Sie wurden ausgelöst durch Reformation und Gegenreformation. Die Flüchtlinge wurden freundlich und ehrenvoll in anderen Ländern aufgenommen. Diese freundliche Aufnahme fanden sie aber nur, weil sie sich in die Länder begaben, in denen Glaubensgenossen an der Macht waren oder großen Einfluß hatten. Politik und Religion waren zu dieser Zeit eng miteinander verknüpft, und somit wurde die religiöse Asylgewährung gleichzeitig eine politische Asylgewährung (Kimminich 1978, S. 19).

Kimminich (1982, S.158) berichtet von dem berühmten russisch-türkischen Streit um ungarische Flüchtlinge, die während der Niederwerfung des ungarischen Aufstandes 1848 durch Österreich in die Türkei geflohen waren. Dieses Ereignis war von größter Bedeutung für die Entwicklung des Asylrechts. Erst danach wurde die Asylgewährung auch mit rechtlichen und humanitären Motiven begründet.

Gegen die Auslieferungsforderungen Rußlands und Österreichs verwehrte sich die Türkei mit folgenden Worten „Die Auslieferung der Flüchtlinge, die sich unter den Schutz seiner Majestät, des Sultan, gestellt haben, widerspräche nicht nur der Ehre, sondern auch der Menschlichkeit der Regierung seiner Majestät“ (zit. nach Omairi, S. 41). Die Bedeutung dieses Zitat liegt darin, daß zum ersten Mal in der Geschichte die Gewährung des Asyls nicht nur mit der Souveränität des Zufluchtslandes begründet wurde, sondern sich auch auf die Menschlichkeit bezog.

Fast 50 Jahre später zwischen 1890-1919 verfolgte die türkische Regierung in ihrem Land eine Bevölkerungsminderheit (Armenier) dermaßen brutal, daß knapp 1 Million das Land verlassen mußten. Solche historischen Ereignisse sowie die Oktober- Revolution und die

Folgen des Ersten Weltkrieges führten dazu, daß die Regierungen sich mit der Problematik (Flüchtlinge) auseinandersetzten und sich um die Schaffung eines internationalen Flüchtlingsrechts bemühten. Die Bürgerkriege, die sich zwischen die beiden Weltkriege schoben, hatten Völkerwanderungen zur Folge, wie sie Europa seit Jahrhunderten nicht mehr gekannt hatte. Diese Flüchtlingsbewegungen waren für die Regierungen eine sehr große Herausforderung, Lösungen für die Millionen von Flüchtlingen, Vertriebenen und Staatenlosen zu finden (Höfling-Semnar 1995, S.84). Den Anstoß hierzu gab das Internationale Rote Kreuz, das im Jahre 1921 eine Konferenz sämtlicher Organisationen, die sich mit der Flüchtlingshilfe befaßten, veranstaltete.

Am wichtigsten in dieser Zeit war das „Paßproblem“. Dies war für die Flüchtlinge und auch für der jeweiligen Staat nicht nur ein Ausweispapier, sondern sozusagen die Grundlage für die gesamte Rechtsstellung. Das Abkommen vom 05.07.1922 war der erste Versuch, die Flüchtlinge wieder in die internationale Rechtsprechung einzugliedern^[5]. Später am 30.06.1928 wurde diesbezüglich ein neues Abkommen im Völkerbund unterzeichnet. Hier wurde vor allen Dingen die rechtliche Seite des Flüchtlingsproblems behandelt. Dieses neue Abkommen gab den Flüchtlingen aber keine bestimmte Rechtsstellung im Zufluchtsstaat (Kimminich 1983, S.26). Nach diesem kleinen Schritt erfolgte 1933 ein Abkommen, in dem die Rechtsstellung von Flüchtlingen umfassender geregelt wurde. Die Ausweisung von Flüchtlingen wurde erheblich eingeschränkt, und dem Flüchtling durfte auch nicht mehr die Grenzüberschreitung verweigert werden. Hiermit wurde zum ersten Mal in der Geschichte die Pflicht der Staaten zur Asylgewährung angesprochen. Der fehlende subjektive Rechtsanspruch zeigte sich auf grausamste Weise in der Rückschiebung von Flüchtlingen des Dritten Reiches in das Land der Vernichtung. Die Erfahrung mit dem Nazi-Terror brachten eine entscheidende Wende in der Einstellung zum Rechtsinstitut Asyl. Nie wieder sollte es Menschen so ergehen wie den vielen Deutschen, denen die Flucht nicht gelang, weil sie keine Bleibe im Ausland fanden. Der Parlamentarische Rat formulierte deshalb in Art 16. Abs. 2. 2GG (heute Art. 16a Abs. 1 GG) mit dem Satz „Politisch Verfolgte genießen Asyl“ (Wolken 1989, S. 58).

Der grundlegende Wandel lag darin, daß nicht mehr der Staat als Rechtsträger gegenüber dem Verfolgerstaat im Vordergrund stand, wovon das völkerrechtliche Asylverständnis nach wie vor geprägt ist. Vielmehr schoß das Grundgesetz über dieses hinaus und gestaltete das Asyl zum Individualrechtsanspruch des Verfolgten gegen die BRD. Das Asylrecht ist damit ein subjektives öffentliches Recht, über das Völkerrecht und das Recht anderer Staaten hinausgreifend (Höfling-Semnar 1995, S. 82ff).

Bevor die Entwicklung des Asylrechts nach dem Zweiten Weltkrieg in der Bundesrepublik Deutschland aufgezeigt wird, wird darauf hingewiesen, daß die Behauptungen der Medien^[6], die Bundesrepublik Deutschland sei das einzige Land auf der Erde, das den „Politisch Verfolgten“ ein Grundrecht auf Asylgewährung einräume, nicht der Wahrheit entsprechen. Ein subjektives Recht auf Asyl wird mit Einschränkung in den jeweiligen Verfassungen von 17 Staaten gewährt. Diese Länder mit einem subjektiven Recht in ihrer Verfassung haben zwischenzeitlich nach dem Zweiten Weltkrieg eine Anerkennung des Asylrechts für Flüchtlinge angenommen, aber gleichzeitig wurde der Personenkreis -wie wir anhand der Beispiele sehen können- eingeschränkt. Obwohl nur in der Bundesrepublik Deutschland im Grundgesetz ein Anspruch auf Asyl verankert ist, wird auch in anderen Ländern ein sehr liberales Asylrecht praktiziert.

In der französischen Verfassung wird die Einschränkung folgendermaßen zum Ausdruck gebracht: „Jeder, der wegen seines Eintretens für die Freiheit verfolgt wird, hat Asylrecht in den Gebieten der Republik“ (Kimminich 1983, S. 96). Art. 10 Abs. 3 der Verfassung der Italienischen Republik vom 27.12.1947 : „Jeder Ausländer, der in seinem eigenem Lande an der wirksamen Ausübung der demokratischen Freiheit, wie sie in der italienischen Verfassung garantiert wird, gehindert ist, hat das Recht auf Asyl im Gebiet der Republik unter den gesetzlich festgelegten Bedingungen“ (ebd. S. 96).

Den vorangegangenen Ausführungen kann man entnehmen, daß sich die Menschheit bis in die heutige Zeit immer schwer getan hat, Flüchtlinge aufzunehmen und ihnen Rechte zuzugestehen. Man stellt weiterhin fest, daß sich bei einer Veränderung der politischen und wirtschaftlichen Situation in den Aufnahmeländern auch die Bereitschaft zur Asylgewährung änderte.

Ein Beispiel dafür ist die Bundesrepublik Deutschland. Als der Flüchtlingsstrom in der Welt zunahm, stieg auch die Zahl der Flüchtlinge, die hier in der BRD Schutz suchen wollten, erheblich. Um den Zustrom von Flüchtlingen zu unterbinden, hat man zahlreiche Maßnahmen zur „Abschreckung“ unternommen^[7].

1. 2 Typisierung der ausländischen Flüchtlinge

Ausländische Flüchtlinge werden im allgemeinen Sprachgebrauch oft als "Asylanten" bezeichnet. Dieser Begriff ist für die sachliche Auseinandersetzungen ungeeignet, weil er verschiedene Flüchtlingsgruppen mit unterschiedlichem Rechtstatus einschließt. Bei näherer Betrachtung verbergen sich hinter diesem Begriff fünf Hauptgruppen (Fokus Forschungsgruppe 1994, S. 14):

1. 2. 1 Asylbewerber

Asylbewerber sind diejenigen Flüchtlinge, die einen (formlosen) Antrag an der Grenze, bei einem Ausländeramt oder beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge stellen und auf eine Entscheidung über denselben warten. Während der Zeit zwischen der Antragstellung und der Anerkennung unterliegt der Asylbewerber einer Reihe von Auflagen:

- Er ist verpflichtet, bis zu 3 Monaten in der für ihn zuständigen Aufnahmeeinrichtung zu

wohnen (Asyl-VFG § 47).

Sein Aufenthalt ist nur im Bezirk der zuständigen Ausländerbehörde gestattet

(Asyl-VFG § 56).

- Seine Aufenthaltsgestattung kann räumlich beschränkt und mit Auflagen versehen

werden (Asyl-VFG §60) . Er kann insbesondere verpflichtet werden, in einer

bestimmten Gemeinde oder einer bestimmten Wohnung zu wohnen oder dorthin

umzuziehen.

- Asylbewerber soll in der Regel in Gemeinschaftsunterkünften unterbracht werden

(Asyl-VFG §53).

- Der Asylbewerber muß seinen Paß abgeben und sich einer erkennungsdienstlichen

Behandlung unterziehen (Asyl-VFG § 16).

- Für die Dauer der Pflicht, in einer Aufnahmeeinrichtung zu wohnen, darf der

Asylbewerber keine Erwerbstätigkeit ausüben ( Asyl-VFG §61).

- Es werden keine Leistungen zur sozialen Integration gewährt.

- Durch das Asylbewerberleistungesgesetz haben Asylbewerber während den ersten 3

Jahren keinen Anspruch mehr auf Sozialhilfe. Statt dessen erhalten sie in der Regel

Sachleistungen sowie bis zu DM 80,- Bargeld pro Monat zur Deckung persönlicher

Bedürfnisse. Die Leistungen im Krankheitsfall sind wesentlich eingeschränkt.

1. 2. 2 Asylberechtigte

Sie sind Personen, die aufgrund einer Entscheidung vom Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge oder von einem Gericht als „Politisch Verfolgte“ im Sinne des Gesetzes rechtskräftig anerkannt wurden. Sie erhalten Leistungen wie Sozialhilfe, BAföG, Sprachkurse und Leistungen nach dem Ausbildungs- und Arbeitsförderungsgesetz. Sie haben die freie Wahl des Wohnorts und Anspruch auf Wohngeld.

1. 2. 3 De-facto-Flüchtlinge

Sie sind Flüchtlinge, die entweder keinen Asylantrag gestellt haben oder deren Asylantrag abgelehnt worden ist. Sie werden aber aus rechtlichen, humanitären oder sonstigen Gründen nicht abgeschoben. In vielen Fällen ergibt sich ein Bleiberecht aufgrund internationaler Verpflichtungen, wie z.B. der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), der allgemeinen Erklärungen der Menschenrechte von 1948 und der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951, mit Zusatzprotokoll von 1967. Die De-facto-Flüchtlinge lassen sich wiederum in fünf Hauptgruppen unterteilen:

- Flüchtlinge, die unter die Bestimmung des §51 Abs. 1 des Ausländergesetzes^[8] fallen;
- Flüchtlinge, die vor Folter, Todesstrafe oder gravierenden Menschenrechtsverletzungen
geflohen sind (§53 AuslG) .
- Staatenlose, die kein Land bereit ist aufzunehmen.
- Familienangehörige von Asylberechtigten (Ehegatten und Kinder), die selbst keinen eigenen Aufenthaltsanspruch haben.

Auch diese Gruppen von Flüchtlingen unterliegen einer Reihe von Beschränkungen:

Sie haben z.B. keinen Anspruch auf Integrationshilfen wie Sprachkurse, Leistungen wie BAföG oder auf die des Arbeitsamtes. Bei Wegfall des Arbeitsverbots unterliegen sie jedoch weiterhin der Bestimmung des §19, Abs.1 Arbeitsförderungsgesetz, wonach eine Arbeitserlaubnis nur erteilt werden darf, „wenn dadurch die Beschäftigungsmöglichkeiten für deutsche und ihnen gleichgestellte ausländische Arbeitnehmer nicht beeinträchtigt werden.“

1. 2. 4 Bürgerkriegsflüchtlinge

Sie können nach §32a AuslG vorübergehend in der Bundesrepublik Deutschland bleiben, wenn Bund und Länder sich darüber einig sind. Ein besondere Gruppe stellen die Flüchtlinge und Kriegsgefangenen aus Bosnien-Herzegowina dar^[9]. Durch weitere humanitäre Sonderaktionen wurden bosnische kranke Flüchtlinge (mit Begleitpersonen) aufgenommen. Diese Flüchtlinge reisen in der Regel mit einem Visum ein, das für drei Monate gilt. Danach erhalten sie eine Aufenthaltsbefugnis für 6 Monate, die verlängert werden kann, wenn das Abschiebungshindernis weiterhin besteht.

Aufgrund der Finanzierungsprobleme ist es für Bund und Länder nicht leicht, eine Einigung zu treffen, und dies führt dazu, daß diese Flüchtlinge praktisch gezwungen werden, einen Asylantrag zu stellen, was wiederum zur Steigerung der Asylberwerberzahlen^[10] führt.

1. 2. 5 Kontingentflüchtlinge

Sie werden oft ebenfalls zu den De-facto-Flüchtlingen gezählt, haben aber einen eigenen Rechtsstatus. Diese Flüchtlinge werden aus humanitären Gründen in bestimmter Zahl

(Kontingent) aufgenommen. Es handelte sich dabei vor allem um Südostasienflüchtlinge, die aufgrund einer Entscheidung der Bundesregierung und der Länder im Jahre 1979 Aufnahme gefunden haben. Die bekannteste Flüchtlingsgruppe von ihnen waren die Boat-People.

1. 3 Ausländische Flüchtlinge in Zahlen

Nach der Angaben des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR)^[11] wird die Zahl der weltweit auf der Flucht befindlichen Menschen Ende 1993 auf ca. 20 Mio. Personen geschätzt (Uihlein, 1994, S.8). Nicht in dieser Zahl enthalten sind Flüchtlinge, die innerhalb ihres eigenen Landes auf der Flucht sind. Im Hinblick auf die 20 Mio. Flüchtlinge wird nun deutlich, daß Westeuropa nur sehr begrenzt von den weltweiten Flüchtlingsströmen betroffen ist. Der überwiegende Teil der Flüchtlinge bleibt in den Nachbarländern, bis eine Rückkehr möglich ist (World Refugee Survey, Washington, 1993. S. 52). Hannah Arendt spricht von einen „Wandel der Person des typischen Flüchtlings“. Sie unterscheidet zwischen den Flüchtlingen während des zweiten Weltkrieges und den heutigen Flüchtlingen: „Die modernen Flüchtlinge sind nicht verfolgt, weil sie dies oder jenes getan oder gedacht hätten, sondern aufgrund dessen, was sie unabänderlich von Geburt sind-hineingeboren in die falsche Rasse oder die falsche Klasse“ (Arendt zit. nach. Höfling-Semnar, 1995, S. 16).

So lebten Ende 1992 in :

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Word Refugee Survery, Washington, 1993, S.52

1. 4 Flucht / Fluchtursachen

Seit jeher haben sich Menschen aufgemacht und ihre Heimat verlassen, sie haben sich auf eine unsichere Wanderung begeben, um in der Fremde ein neues, glücklicheres Leben zu beginnen. Die Gründe dafür waren und sind unterschiedlich. Gemeinsam ist all diesen Menschen, daß sie aus ihrem gewohnten Lebenskreis heraustreten, Familie und Freunde verlassen und sich fern der Heimat in eine neue Umgebung hineinfinden müssen (Ashkenasi 1988, S. 14). Die Fachsprache verwendet für dieses Phänomen den Begriff „Migration“. Etwas präziser sind damit Wanderungsbewegungen einzelner oder ganzer Gruppen im sozialen oder geographischen Raum gemeint, die mit einem Wechsel des Wohnsitzes verbunden sind.

Die Forschung unterscheidet die freiwillige von der unfreiwilligen Migration durch den jeweiligen Anteil sogenannter „Schub-und Sogfaktoren bzw. Pusch-und Pull-Faktoren“ (Höfling-Semnar 1995, S. 22), die den Grad des Zwanges angeben sollen. Unter Schubfaktoren versteht man infolgedessen die „widrigen“ Bedingungen im Herkunftsland (soziale Diskriminierung, Krieg, politische Verfolgung, Naturkatastrophen etc.), während die Sogfaktoren diejenigen Voraussetzungen im Zielland meinen, die auf den Migranten anziehend wirken (Sicherheit, Wohlstand, Freiheit, Arbeit). Unfreiwillige Wanderungen werden in erster Linie von Schubfaktoren ausgelöst. Obwohl Schubfaktoren für eine Flucht ausschlaggebend sind, ist offenkundig, daß sie sich mit Sogfaktoren vermengen bzw. in Relation zu diesen stehen. Man kann also davon ausgehen, daß die Flucht einen Doppelcharakter besitzt (ebd. S. 23): Einerseits meint „Flucht“ eine bestimmte Form der „Bewegung“, anderseits auch eine bestimmte „Entscheidung zur Handlung“. Der Migrant verläßt sein Land, um sicher vor der Verfolgung durch die Regierung zu sein (Pusch-Faktor), zugleich verspricht er sich im Zielland natürlich ein Leben in Freiheit (Pull-Faktor), mit dem oftmals die Hoffnung auf Wohlstand verbunden wird. Man muß davon ausgehen, daß ein ganzes Bündel von Gründen beider Kategorien hinter einer Flucht steckt. Steinen/Wolf meinen, daß die Flucht nur dann zustande kommt, wenn die Möglichkeit zur Zwangsabweichung besteht, also nur dann, wenn eine Entscheidung zur Flucht von den Betroffenen getroffen werden kann. Aus diesem Grund vertreten sie die Meinung, daß die Flucht keine Bewegung, sondern eine Art Handlung darstellt. Sie ist deswegen keine Bewegung, weil der erste Schritt (Ortswechsel) zur Flucht nicht ausschließlich in der „Bestimmungsmacht der zwangsausübenden Kräfte“ liegt, wie dies bei anderen Formen von Zwangsmigrationen, wie beispielsweise bei der Umsiedlung, der Vertreibung oder der Verbannung der Fall ist (Stienen /Wolf 1991, S.62). Der entscheidende Gesichtspunkt für die Autoren ist die relative Entscheidungsfreiheit der Betroffenen. Zusammengefaßt bedeutet das, daß der Terminus „Flucht“ nicht nur auf eine bestimmte Art von Zwängen (etwa ökonomische, politische, etc.) verweist, sondern eine Ausweichmöglichkeit darstellt.

Beim Entscheidungsprozeß über Flucht, Zeitpunkt und Zielort spielen natürlich verschiedene Faktoren eine Rolle (Heinelt 1993, S. 275). In der Regel wird überlegt, welches Land Attraktivität als Zufluchtsland besitzt, welche Routen in Frage kommen können und in welchem Land ökonomische und gesellschaftliche Ein –und Aufstiegschancen vorhanden sind. Diese vorausplanenden Flüchtlinge werden meistens als „Wirtschaftsflüchtlinge“^[12] bezeichnet. Diese Fluchtmotive werden nicht als zureichender Grund für Asylgewährung anerkannt.

Einige der wichtigsten Ursachen der Flucht zeigt Höfling-Semnar (1995, S. 32) in ihrer systematischen Untersuchung. Sie unterscheidet zwischen historischen und aktuellen Ursachenkomplexen und versucht, in der Geschichte und in der Gegenwart Entwicklungszusammenhänge^[13] aufzudecken, welche zur Flucht führen können. Die Hauptursache für die weltweit drastisch ansteigenden Flüchtlingsbewegungen liegt unbestritten in dem immer größer werdenden Wirtschafts- und Wohlstandsgefälle zwischen West und Ost sowie Nord und Süd, das aus den unzähligen politischen und ethnologischen Konflikten in den Ländern resultiert (Bundesministerium 1989, S. 12). Als zusätzliche Fluchtursachen kommen in der heutigen Zeit das rapide Bevölkerungswachstum und die Vernichtung des Lebensraums durch die Zerstörung der Natur hinzu (Höfling-Semnar 1995, S. 51). Welche Gewichtung den einzelnen Fluchtursachen dabei zukommt, wird in der Literatur unterschiedlich gesehen. Während die einen bei der Aufschlüsselung der Fluchtursachen die wirtschaftliche Attraktivität des Landes in den Vordergrund stellen, führen die anderen die Ursachen in erster Linie auf die Umstände im Heimatland des Flüchtlings zurück. Man kann die Flüchtlinge als Personen, die von Formen der Zwangsmigration^[14] betroffen sind, definieren (ebd. S. 22). Mit anderen Worten sind sie Personen, die nicht aus innerer Antriebskraft, sondern auf externen Druck reagieren.

1. 4. 1 Die Hauptursachen für der weltweit einsetzenden Flucht und-Migrationsbewegung

Nur individuelle politische Verfolgung durch staatliche Organe kann zu einer Anerkennung als Asylberechtigter nach Art 16a GG führen. Es ist individuell sehr verschieden, welches Maß an Bedrohung beim einzelnen zur Flucht führt.

Die Verfolgung von ethnischen und religiösen Minderheiten durch die Mehrheit einer Gesellschaft ist eine immer häufiger anzutreffende Fluchtmotivation. Ein Beispiel hierfür sind die christliche Minderheiten in der Türkei oder im Sudan und die Bahai im Iran.

Kriege und Bürgerkriege sind die Hauptproduzenten von Flüchtlingsströmen. Der Krieg im ehemaligen Jugoslawien ist ein Beispiel dafür. Der Mangel an Grundfreiheiten führt dazu, daß Menschen ihren Staat verlassen, wenn in absehbarer Zeit keine Veränderung der Machtverhältnisse zu erwarten ist. Diese Situation war über viele Jahrzehnte in den kommunistischen Länder zu erkennen und dauert in einigen anderen Ländern immer noch an. Hierzu zählen unter anderem die Einschränkungen und Benachteiligungen bei der Schulbildung, Berufswahl und Berufsausübung, aufgrund von Religionszugehörigkeit, sowie der Zugehörigkeit zu bestimmten ethnischen oder sozialen / politischen Gruppen.

Bei den wirtschaftlichen Gründen reicht die Palette der fluchtauslösenden Motive von der absoluten Vernichtung der Existenzgrundlagen, beispielsweise durch Naturkatastrophen oder Krieg, bis hin zur beruflichen und wirtschaftlichen Perspektivlosigkeit aufgrund einer völlig gestörten Wirtschaftssituation. Auch sozio-ökonomische Ursachen führen zur Flucht, wenn z.B. der Besitz von Land und Produktionsgütern in der Hand einer kleinen Oberschicht zur Unterdrückung der großen Mehrheit der Bevölkerung eingesetzt wird. Zu den Ursachen, die zur Flucht aus wirtschaftlichen Gründen führen, zählen auch die sich zum Teil rapide verschlechternden ökologischen Bedingungen durch Dürre, Überschwemmungen, Raubbau der Natur durch Abholzung, Monokulturen etc., aber auch durch Naturkatastrophen (Höfling-Semnar, 1995, S. 32-70).

Ausländer/innen in Zahlen in der Bundesrepublik Deutschland.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Fokus Forschungsgruppe, 1994. S. 9

Kapitel. 2

2 Die Entwicklung der Asylpolitik in der BRD seit 1949 bis 1977

Die Versorgung und Eingliederung der großen Gruppen der nicht zu repatriierenden „Displaced Persons“ (Wolken 1988, S. 32) waren hauptsächlich das Problem in den Jahren nach dem Zweiten Weltkrieg. Eine wichtige Entscheidung für die Asylpraxis wurde am 26.August 1966 von der Bundesinnenministerkonferenz getroffen. Danach durften die Flüchtlinge aus den Ostblockstaaten im Fall einer Ablehnung ihres Asylantrages nicht abgeschoben werden. Was diese Entscheidung unter anderem zeigt, ist ein Zusammenhang und eine direkte Abhängigkeit zwischen der Asylpolitik in der BRD und der Politik des Kalten Krieges. Solche Flüchtlinge wurden für 2 Jahre geduldet und zum Arbeitsmarkt zugelassen, dann konnten sie eine normale Aufenthaltserlaubnis beantragen. Der Wunsch, nicht mehr unter einem kommunistischen Regime zu leben, war der rechtfertigende Grund dafür, nicht abgeschoben zu werden bzw. eine Aufenthaltserlaubnis zu bekommen (Höfling-Semnar 1995, S.114).

Fünf Jahre später, am 26.10.1971, wurde die „Republikflucht“ als asylbegründende politische Verfolgung anerkannt. Diese Entscheidung hatte eine Steigerung der Asylbewerberzahlen zur Folge. Die Anerkennungsquote der Ostblockflüchtlinge, die in den 50er und 60er Jahren bei etwa 20% gelegen hatte, erhöhte sich auf 90% (Franz 1982, S. 26ff). Anfang der 70er Jahre nahm die Asylantragstellung von Nichteuropäischen zu

(ai.1987, S. 16). Eine Gegenüberstellung der Entwicklung der Asylbewerberzahlen und des Prozentsatzes der Flüchtlinge aus Osteuropa und dem Vorderen Orient zeigt, daß ein Zusammenhang zwischen der Mißbrauchsthematisierung und der Zunahme der Flüchtlinge aus dem Orient vorhanden ist:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Nachdem die Zahl der Asylbewerber von 5.595 im Jahre 1973 auf 9.424 innerhalb eines Jahres gestiegen war, wiesen die Länder Berlin und Bayern auf die Problematik der länger werdenden Verfahrensdauer und auf den „zunehmenden Mißbrauch des Asylrechts“ hin (Höfling-Semnar 1995, S.116). Simone Wolken (1988, S. 41) bezeichnet die Jahre zwischen 1973 und 1977 als Phase der „Thematisierung des Asylmißbrauchs und der Notwendigkeit seiner Bekämpfung“. Mit der Einreise der Kontingentflüchtlinge aus Chile wurde die politische Stimmung der Bevölkerung gegen die Aufnahme bestimmter Flüchtlingsgruppen verstärkt (aus Revolutionsangst, Kommunismusangst).

Zwischen 1973 und 1977 wurden drei wichtige Entscheidungen zur Bekämpfung des Asylmißbrauchs getroffen: Die erste Entscheidung am 14.09.1974 bezog sich auf die Verteilung der Asylbewerber auf die Länder vor Abschluß der Anerkennungsverfahren. Obwohl dies ein Widerspruch zu dem Ausländergesetz von 1965 war, in dem die §§ 40 und 42 (AuslG), die Unterbringung in Sammellagern und die Verteilung erst nach der Asylanerkennung vorschreiben. Die zweite Entscheidung fiel am März 1975, durch diese konnten die Asylbewerber am Arbeitsmarkt teilnehmen. Höfling Semnar (1995, S. 117) stellt fest, daß diese Entscheidung (Maßnahme) an der Einsparung von Sozialhilfekosten orientiert war. Sie geht davon aus, daß man versuchte, die Arbeitsmarktlücken, die durch den Anwerberstopp 1973 entstanden, durch die Asylbewerber zu decken.

Die dritte Maßnahme zur Einschränkung und Bekämpfung des Asylmißbrauchs war die Einführung des Visumzwangs am 16.06.1976 für die Einreise einer bestimmten Flüchtlingsnationalität, nämlich für pakistanische Staatsbürger ( BGBl. 1976, S.1590).

2. 1 Die Maßnahmen zur Verhinderung des Asylmißbrauchs von 1977 bis 1982

Der Unterschied zwischen dieser Phase und der vorherigen Phase besteht darin, daß man hier nicht mehr das Problem thematisierte, sondern praktische Maßnahmen zur Verhinderung des Asylmißbrauchs forderte. Wichtig sind folgende drei unterscheid- baren „Anti-Mißbrauchsstrategien“: Beschleunigungsnovellen, die den Rechtsweg für Asylbewerber verkürzen, Zugangserschwerungen bzw. Verhinderungen durch Visums- zwang und als zuletzt eingeschlagener Weg der Mißbrauchsabwehr, die Verschlechterung der sozialen Situation der Asylbewerbern in der Bundesrepublik.

Da eine Rechtswegsverkürzung keine Senkung der Asylbewerberzahlen zur Folge hatte, sondern im Gegenteil die Zahl der Asylbewerber stieg^[15] (Wolken 1988, S. 46), wurden zusätzliche Maßnahmen ergriffen, um eine Einreise der Flüchtlinge von vornherein zu unterbinden.

Um den Aufenthalt in BRD unattraktiv zu machen, begann ab 1980 eine bewußte Verschlechterung der sozialen Situation von Asylbewerbern (Münch 1992, S.149ff) . Der Runderlaß des Präsidenten der Bundesanstalt für Arbeit vom 19.06.1980 war nur der Anfang eines sogenannten „Sofortprogramms“, das alle Lebensbereiche der Asylsuchenden umfaßte und für eine Verschlechterung der sozialen Situation der Asylsuchenden sorgte. Die Möglichkeit zur Auszahlung von Sozialhilfe in Sachleistungen, die Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften und der Wegfall des Kindergeldes während des Asylverfahrens sind die wesentlichen Folgen dieses Programms. Um die Heranziehung der Asylbewerber zu gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit § 18 und § 19 in Verbindung mit 25 BSHG trotz des Arbeitsverbotes zu rechtfertigen, wurde § 18 II geändert. Bei Weigerung, die zugewiesene, gemeinnützige Arbeit auszuführen, droht Sozialhilfekürzung. Mit demselben Gesetz verankerte man durch die Änderung des § 120II BSHG das Sachleistungsprinzip für Asylsuchende und ermöglichte ausdrücklich die Kürzung der Geldleistungen für diesen Personenkreis „auf das zum Lebensunterhalt unerläßliche“ (Höfling-Semnar 1995, S. 121).

2. 2 Der Übergang von der Asylmißbrauchsbekämpfung zur Phase der innenpolitischen Kontroversen in der Asylrechtspolitik von 1982 bis 1989

Diese Phase begann mit der Regierungsübernahme der CDU/CSU und der FDP. Im Juli 1982 wurde das Asylverfahrensgesetz verabschiedet. Die Grenzbeamten und die Ausländerbehörden erhielten die Kompetenz zur Überprüfung der Asylanträge; im Falle eines offensichtlich unbegründeten Asylantrages mußte die Ausländerbehörden aufenthaltsbeendende Maßnahmen treffen (Wolken 1988, S. 53). Später wurde auch das einjährige Arbeitsverbot für die Asylbewerber aufgehoben, bei denen schon bei ihrer Einreise feststand, daß sie auch im Falle einer Asylablehnung aufgrund anderer Regelungen nicht abgeschoben werden konnten.

In dieser Phase, in der man mit den Asylbewerberzahlen argumentierte, kritisierte UNHCR (Toscan-Bericht) die Asylpraxis in der Bundesrepublik Deutschland (Toscana-Bericht. In: Wolken 1988, S. 60). Nach der Veröffentlichung dieses Berichtes mußten die Flüchtlinge sich nicht mehr für ihre Anwesenheit in der Bundesrepublik Deutschland rechtfertigen, sondern die Bundesrepublik Deutschland für ihren Umgang mit den Asylbewerbern. Die Kritik an der Unterbringungssituation, der räumlichen Beschränkung der Aufenthaltsgestattung, der Gemeinschaftsverpflegung, der Sozialhilfekürzung, dem Verhältnis von Asyl zum Auslieferungsrecht wurde wieder durch eine Delegation am 07.11.1983 bestätigt. Auch zwei Jahre später im 1985 ist von dem Repräsentant des UNHCR Van Rooyen noch einmal darauf hingewiesen worden: „Die Bedenken unseres Amtes bestehen fort“ (ebd.1988, S. 64).

Am Ende des Jahres 1984 stiegen die Asylbewerberzahlen wieder an. Dieses Ansteigen der Asylbewerberzahlen nahmen die Regierung und verschiedene Landesregierungen zum Anlaß, Änderungen und verschiedene Gesetzesvorlagen zur Bekämpfung des Asylmißbrauchs durchzuführen. Als Beispiel kann man den Bundesratsentwurf^[16] des Landes Berlin und den Gesetzesentwurf der Länder Bayern und Baden-Württemberg am 26.02.1985 nennen.

Diese von Kommunal- und Landesebene erhobenen Forderungen zur Einschränkung oder Abschaffung des Asylrechts wurden 1985 auch auf Bundesebene hoffähig. Die erste Äußerung des innenpolitischen Sprechers der CDU/CSU-Fraktion Laufs lautet:

Die Bundesrepublik Deutschland kann „nicht das Arbeitsamt und Sozialamt für die ganze Welt sein“ und der CDU-Abgeordnete Olderbog in der ersten Beratung des zweiten Gesetzes zur Änderung des Asylverfahrensgesetzes äußerte: „Wir werden, wenn der Flüchtlingsstrom in der Bundesrepublik ständig weiter anschwillt, (...) ohne eine Änderung des Art. 16 hilflos überrollt“ (CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag Pressedienst v. 28.11.1985).

Der DDR und der UdSSR wurde sogar vorgeworfen, daß sie durch die Einschleusung immer größerer Massen von Asylbegehrenden aus West-und Südostasien den Status von Berlin verändern wollen, um die BRD wirtschaftlich zu schwächen.

Um dies zu ändern kam es am 18.09.1986 zu einem staatlichen Abkommen zwischen der DDR und der BRD. Danach sollte die DDR das Transitvisum nur dann ausstellen, wenn ein Abschlußvisum der Bundesrepublik Deutschland vorhanden war. Diese Politik verfolgte das Ziel, Flüchtlinge aus bestimmten Ländern von der Asylgewährung auszuschließen, indem man ihnen die Berufung auf das Asylrecht unmöglich machte.

Man versuchte in dieser Zeit eine Änderung des Art. 16II GG und eine Verschärfung im Sozial-und Verfahrensbereich herbeizuführen. Diesbezüglich fanden innerparteiliche sowie außerparteiliche Beratungen und Diskussionen statt, deren Zentralpunkt die „Abschiebung abgelehnter Asylbewerber“ war. Am 03.10.86 wurde, durch die ständige Konferenz der Innenminister und Senatoren der Länder, die Abschiebung abgelehnter Asylbewerber, zumindest bei Unionsregierten Ländern festgesetzt (Omairi 1991, S. 57). Einem Kriterienkatalog war zu entnehmen, daß von der Abschiebung in ein Krisengebiet nur abgesehen werden kann, „solange dem Ausländer dort für sein Leben oder seine Freiheit Gefahren drohen, die wesentlich über das Maß dessen, was in dem Staat allgemein oder von einer bestimmten Volkes- oder Religionsgrupe allgemein zu erdulden ist, hinausgehen“ (IMK Presseerklärung 7/86). Sechs Wochen später wurde das Gesetz zur Änderung asylverfahrensrechtlicher, arbeiteserlaubnisrechtlicher und ausländerrechtlicher Vorschriften im Bundestag verabschiedet.

Das fünfjährige Arbeitsverbot für Asylbewerber war gerade vier Tage in Kraft, als der Landesverband Bayern ein „eigenes Sozialhilferecht“ für Asylbewerber forderte^[17].

Wolke (1988, S. 94) spricht von einer Abkopplung des Sozialhilferechts für Asylbewerber vom Sozialhilferecht durch Schaffung eines „Sonderrechts“. Als erste Ausklammerung aus der staatlich gewährten Hilfe zur Führung eines menschenwürdigen Lebens (§ 1 II BSHG) würde die Gruppe das Tabu der Unterschreitung des im BSHG garantierten Existensminimums brechen. Als Folge dieser Beschlüsse ist die Durchsetzung solcher Sonderregelungen auch gegen ähnliche, sozial schwache Gruppen wie z.B. Obdachlose und Drogenabhängige vorhersehbar..

Durch unterschiedliche Maßnahmen (besonders des DDR-Visumzwangs und der allgemeinen Sichtvermerkspraxis) war ein Rückgang der Asylbewerberzahlen aus den nichteuropäischen Länder zu bemerken. Der Anteil europäischer Flüchtlinge an der Gesamtasylbewerberzahl in der BRD stieg auf regelmäßig über 50% und machte 1992 schließlich 2/3 aller Asylantragstellungen aus. Am 03.04.1987 beschloß die IMK die Ausweitung der allgemeinen ausländer-und asylrechtlichen Vorschriften auch auf ungarische und polnische Staatsangehörige (Pollern 1987, S. 50). Damit wurde der erste Schritt unternommen, die privilegierte Behandlung der Flüchtlinge aus osteuropäischen Staaten zu beenden.

Die polnischen Staatsangehörigen stellten 1987 mit 28,48% (29.023 Personen^[18] ) die größte Gruppe aller Asylbewerber, jugoslawische Staatsangehörige mit 8,21% (4713 Personen) hinter der Türkei und dem Iran die viertgrößte Gruppe dar. Auch Ungarn zählte noch zu den 14 Hauptherkunftsländern von Asylbewerbern, aus denen 1987 über 90% aller Asylantragsteller kamen ( Pollern 1988, S. 61-66).

Bei der Betrachtung einiger Stellungnahmen von Politikern in der Presse und Öffentlichkeit, wie z.B. Rebmann`s Äußerung vom 16.12 1988, über „importierten Ausländertourismus“^[19] (SZ vom 16.12.1988, S. 2), erkennt man die neue Dimension der Asylpolitik.

Der Bonner Staatssekretär Spranger ging einen Schritt weiter und merkte an: „Schon bei einem kurzen Blick in die polizeiliche Kriminalstatistik ist deutlich zu erkennen, daß 2% aller Tatverdächtigen Ausländer sind, obwohl sie 7,4% der Bevölkerung ausmachen.“ Für ihn war das Grund genug, eine Verschärfung des Asylrechts zu fordern. Daß in dieser Zahlenstatistik auch die Delikte enthalten sind, die die Deutschen gar nicht begehen können, wie z.B. ein Verstoß gegen §19 AFG oder gegen das Verbot, sich in einem bestimmten Bezirk aufzuhalten (§25 AsylVfG), hatte man übersehen.

Mark Galliker (1996, S. 706) untersuchte diesbezüglich die Frankfurter Allgemeine Zeitung zwischen 1993-1995 und kam zu dem Ergebnis, daß die Berichte über Ausländer in den Druckmedien häufig in Zusammenhang mit Kriminalität gebracht werden. Er stellte weiterhin fest, daß etwa die Hälfte der befragten Personen der Meinung ist, daß das in den Druckmedien vorgestellte „Ausländerbild“ mit der Wirklichkeit übereinstimmt (vgl. taz. v. 2/3/4/ okt. 1998).

2. 3 Abschaffung / Ergänzung / Beibehaltung des Art 16 II 2 GG

Von der Unantastbarkeit des Asylgrundrechtes kann man nur bis 1985 sprechen. Bis 1985 war und blieb die Forderung zur Änderung des Grundgesetzes ausschließlich auf Kommunal-und Landesebene. Wolke (1987) spricht im Bezug auf diese Phase von einer

„Enttabuisierung“ des Grundrechts auf Asyl.

Am 1.März 1990 brachte Bayern den „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grund- gesetzes“ im Bundesrat ein, nachdem Art. 16 II 2 GG aufgehoben und folgender Absatz 3 angefügt werden sollte (Münch 1992, S. 199):

„Politisch Verfolgten wird nach Maßgabe der Gesetze Asyl gewährt. Entscheidungen über die Asylgewährung und aufenthaltsbeendende Maßnahmen nach Asylablehnung können im Rechtsweg oder anstelle des Rechtsweges durch einen vom Bundestag bestellten, unabhängigen Beschwerdeausschuß nachgeprüft werden. Die Aufnahme politisch Verfolgter, kann zur Verhinderung schwerwiegender Beeinträchtigung des Gemeinwohls, nach Zahl und Herkunftsgebieten beschränkt werden“ (BR Drs 175/90 von 01.03.90).

Auch Späth, einer der Befürworter der Grundgesetzänderung, äußerte sich mit folgenden Sätzen: „Es kommt der Zeitpunkt, an dem der Bevölkerung bestimmte Regelungen -auch des Asylrechts- nicht mehr verständlich sind (..) .Eines Tages werde der Zustand erreicht sein, daß Asylbewerbern Leistungen gewährt würden, die den Deutschen aus der DDR nicht gewährt würden. Zuerst müsse Hilfe für Deutsche zu Hause in der Bundesrepublik gewährleistet werden, dann Hilfe für die Flüchtlinge aus der DDR, danach eine Lösung für Deutschstämmige und schließlich kämen diejenigen, die politisches Asyl beantragt hätten. Erst nach diesen folgt die große Gruppe von Wirtschaftsflüchtlingen, denen es überhaupt nicht um die politische Seite geht, sondern die einfach von unserer Sozialhilfe besser leben aufgrund der Einkommenverhältnisse in ihrer Heimat“

(BR. Drs. 179/90, S. 90).

Späths national begründete Reihenfolge, die eindeutig im Widerspruch zur verfassungsrechtlich geforderten Asylgewährung steht,^[20] spiegelt den Inhalt von Satz 3 des obengenannten Entwurfs wider. Nach dem Fall der Mauer steigen die Zahlen der Asylbewerber, Aussiedler und sonstigen Zuwanderer stark: 1990 wurden 193.000, 1991 wurden 256.000 und 1992 wurden 303.196 Asylanträge gestellt, 1990 kamen 400.000 und 1991 über 220.000 Aussiedler. Viele osteuropäische Zuwanderer stellten auch Asylanträge, weil ihnen andere Zugangswege nicht offen standen. Die Diskussion über die Grundrechtsänderung bezog sich zum großen Teil auf diese, das heißt nicht verfolgten Zuwanderungsgruppen. Die großen Gruppen politisch Verfolgter oder von schweren Menschenrechtsverletzungen bedrohte Flüchtlinge, beispielsweise aus dem Iran, Irak, Sri Lanka, Somalia, Afghanistan und der Türkei, spielten nur als Zahlengröße eine Rolle (Höfling-Semnar 1995, S. 182).

2. 3. 1 Die Asylrechtsreform vom 26. Juni 1992

Mit der Asylrechtsreform vom 26. Juni 1992 sollte noch einmal versucht werden, den Zustrom von Flüchtlingen ohne eine Grundgesetzänderung einzuschränken.

Am 10. Oktober 1991 trafen sich die Spitzen der Bundestagsfraktionen von SPD, FDP und CDU/CSU, um über eine grundlegende Änderung des Asylrechts zu beraten. Das Ergebnis dieser Initiative war das neue Asylverfahrensgesetz, das am 1. Juli 1992 in Kraft trat (BGB. I 1992, S. 1126). Im Gegensatz zu den bisherigen Änderungen des AsylVfG in den letzten Jahren unternahm der Gesetzgeber diesmal eine grundlegende Neustrukturierung des gesamten Asylverfahrens. Das Hauptziel des neuen Gesetzes war die Verkürzung des gesamten „Asylanerkennungsverfahrens in offensichtlich unbegründeten Fällen auf eine Dauer von sechs Wochen“ ( BT-Drs. 12/2062, S. 1).

Das Verwaltungsverfahren sollte in diesen Fällen insgesamt zwei Wochen dauern ( BT-Drs. 12/2062, S. 25). Im Falle einer ablehnenden Entscheidung betrug die Rechtsmittelfrist eine Woche. Das gerichtliche Eilverfahren sollte höchstens zwei Wochen in Anspruch nehmen (BT-Drs.12/2062). Nach einer ablehnenden Gerichtsentscheidung sollte die Abschiebung in offensichtlich unbegründeten Fällen schon nach einer Woche erfolgen.

2. 3. 2 Die Asylrechtsreform vom 30. Juni 1993

Nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung des Asylverfahrens vom 30. Juni 1992 zeichnete sich schnell ab, daß sich mit einer Verfahrensbeschleunigung allein die nach wie vor hohe Anzahl von Asylanträgen nicht verringern ließ. Deshalb einigten sich CDU, CSU, SPD und FDP am 6. Dezember 1992, das Grundrecht auf Asyl zu ändern

(Prantl 1993, S. 329). Zudem verständigten sich die Parteien zusätzlich über uwanderungsfragen, die insbesondere die Schaffung einer Aufnahmeregelung für Bürgerkriegsflüchtlinge außerhalb des Asylverfahren und eine weitere Erleichterung der Einbürgerung für Ausländer zum Gegenstand hatten.

Auf dieser Grundlage beschloß der Bundestag am 23. Mai 1993 das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes „Art. 16 und 18“ (BT-Drs. 12/4152) sowie das Gesetz zur Änderung asylverfahrens-, ausländer- und staatsangehörigkeitsrechtlicher Vorschriften. Weiterhin stimmte der Gesetzgeber für ein Gesetz zur Neuregelung der Leistungen an Asylbewerber (BT-Drs. 12/4451), in dem die Hilfe zum Lebensbedarf und der sonstige Bedarf für Asylsuchende und De-facto- Flüchtlinge neu festgelegt wurde^[21].

Seit dem 1. Juli 1993 ist das neue Asylrecht in Kraft. Dazu wurde mit einer 2/3 Mehrheit des Bundestages die Verfassung geändert und mit einfacher Mehrheit verabschiedet. Hierbei handelt es sich um die Novellierung des Ausländer- und Asylverfahrensgesetzes und um die Schaffung eines neuen Gesetzes, das die sozialen Leistungen für Asylbewerber regelt und am 1. November 1993 in Kraft getreten ist.

Aufgrund dieses Gesetzes läßt sich annehmen, daß der Staat die Kompetenz beibehalten will, darüber entscheiden zu können, welche und wieviele Flüchtlinge er aufnimmt und wie er sie behandelt. Die wichtigste und einschneidendste Änderung war neben allen verfahrensrechtlichen Einschränkungen die Einführung der sogenannten „sicheren Drittstaaten“ (Kugler 1994, S. 28-30). Diese Änderung und gerade auch die besonders ausgebaute Grenzüberwachung an der Oder-Neiße-Linie haben zu einem drastischen Rückgang der Asylbewerberzahlen um mehr als zwei Drittel geführt. Reguläre Chancen auf ein Verfahren hat nur noch, wer über See oder auf dem Luftweg in die Bundesrepublik kommt oder im Rahmen des Schengener-Zusatzabkommens unter die Zuständigkeit der Bundesrepublik fällt. Dabei darf er den Boden eines sicheren Drittlandes nicht berührt haben. Die Drittstaatenregelung des Art. 16a Abs. 2 GG findet im §26a AsylVfG ihren gesetzlichen Niederschlag. Neben den in der Verfassung bereits als sicher definierten EG-Staaten gelten noch folgende Länder als sichere Drittstaaten: die skandinavischen Länder, Österreich, Schweiz, Polen und die Tschechische Republik.

[...]

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^[1] § 1. Abs 2. BSHG

^[2] Bibel, 4. Mose, 35, 9 ff.: „Und der Herr redet mit Mose und sprach: Rede mit den Israeliten und sprich ihnen: Wenn ihr über den Jordan ins Land Kanaan kommt, sollt ihr Städte auswählen, daß sie euch Freistädte seien, wohin fliehen soll, wer einen Totschlag aus Versehen tut“.

^[3] Der Prohet Uria floh aus Juda nach Ägypten, wurde mit Gewalt zurückgeschleppt und hingerichtet (Jeremia, 26, 21). Wegen einer Hungersnot wanderte Abraham nach Ägypten aus (1. Mose, 12, 10).

^[4] Jeder irakische Soldat zeigte nach seiner Verhaftung das heilige Buch „Koran“ und verlangte Asyl.

^[5] Nach der Konfrenz in Genf erhielten die Flüchtlinge einen internationalen Paß. Er wurde (bekannt als „Nansenpaß“) ausgestellt von dem Aufnahmeland und konnte auch nur von diesem erneuert werden.

6 Vgl. hierzu Berthold Huber in FR vom 26.06.92: „ Europa wird ein begehrtes Zuwandererziel bleiben.“

^[7] Visumszwang, Arbeitsverbot, Abschiebung, Unterbringung in Sammellagern, Aufenthaltsbeschränkung, Ausgabe von Sachleistungen und Taschengeld, AsylbLG usw.

^[8] „ Ein Ausländer darf nicht in einen Staat abgeschoben werden, in dem sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht ist“.

^[9] In NRW wurden insgesamt bis 1994 ca. 3.200 Flüchtlinge aufgenommen. ( Fokus Forschungsgruppe, 1994 S. 14 ff).

^[10] Über die neuen Zahlen äußerten sich die Politiker; „Es sind viele“, „Wir können nicht das Sozialamt der Welt sein“, Das Boot ist voll, „Schluß mit der Humanitätsduselei. Der Asylantenstrom ist ein hochexplosiver Kukuck in unserm Nest usw.“ (Stern Nr.34 von 14.8.86, S. 4).

^[11] United Nations High Commissioner for Refugees.

^[12] Solche Abwehrpolitik gegen vorausplanende Flüchtlinge ist kein Phänomen der heutigen deutschen Asylpolitik (Abschiebung der Kurden, Algerier,...). Vor und während des Krieges wurden in der Schweiz die jüdischen Flüchtlinge, deren Pässe auf Schweizer Begehren von den deutschen Behörden mit einem "J" gekennzeichnet wurden, als „Wirtschaftsflüchtlinge“ in das Land der Vernichtungslager zurückgeschickt.

^[13] Sie nennt unter anderem den Zerfallprozeß des Osmanischen Reiches, den Ost-West Konflikt , den Zerfall der europäischen Kolonialreiche, den Systemwechsel in der UdSSR und den Zusammenbruch des Ostblocks als Ursachen für die Flucht.

^[14] „Als Zwang gilt jeder direkte, politische, ökonomische, ökologische und militärische Eingriff, privater, staatlicher oder internationaler Natur, der den unmittelbaren lokalen Lebensraum der Betroffenen derart beeinträchtigt, daß ein Verbleiben vor Ort untragbar wird“ (Zit. nach Steinen/Wolf, In: Höfling-Semnar, 1995, S. 25).

^[15] Die Zahl der Asylbewerber stieg weiter von 33.136 im Jahre 1978 auf 107.818 im Jahre 1980.

^[16] Zweites Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Asylverfahren und Gesetz zur Eindämmung des Asylmißbrauchs.

^[17] Nürnberger Zeitung v. 20.01.1987.

^[18] Das bedeutet jeder dritte Asylbewerber kam aus Polen.

^[19] Er „warnt“ und gibt gleichzeitig zu verstehen, daß „der Ausländerkriminalität“ mit der Zunahme des Asylanten-Importes in Zusammenhang steht.

^[20] Asyl wird nicht nur gewährt, wenn zuerst Rechtsansprüche und Bedürfnisse von Deutschen erfüllt wurden, sondern als gleichrangige und gleichzeitige Aufgabe.

^[21] Ein SPD-Abgeordnete merkte zur vorgeschlagenen Absenkung der Sozialhilfe um 25% auf 381 DM im Monat an, „Meinen Sie ernsthaft, daß ein Mensch von 12,50 DM pro Tag leben kann ? Das ist ein Betrag, den wir hier zum Frühstück ausgeben“. Uta Würfel (FDP) dazu „Wenn er Wohnung und Essen bekommt, dann reicht das ja wohl ! Studenten haben auch nicht mehr“ (Vgl. Dt. Bundestag, Plenarprotokoll 12 /121 vom 1992).