Policy-Analyse am Beispiel der Klimaschutzpolitik der Landeshauptstadt Hannover

inhalt

1 EINLEITUNG
1.1 Die Klimapolitik Hannovers - Warum dieses Thema?
1.2 Konzeptioneller Rahmen und Vorgehensweise
1.3 policy-Analyse
1.3.1 Begriff
1.3.2 Theoretisches Konzept
1.3.3 Methode
1.3.4 Typen politischen Handelns
1.3.5 Kategorien der Umweltpolicy-Analyse nach Prittwitz
1.3.6 Politisch-administratives System und Policy-Making-System
1.3.7 Policy-Zyklus
1.3.7.1 Problemdefinition
1.3.7.2 Agendagestaltung
1.3.7.3 Politikformulierung
1.3.7.4 Politikimplementation
1.3.7.5 Politiktermination

2 Zukunft der Energieversorgung - Energieversorgung der Zukunft
2.1 Zwang zum Paradigmawechsel in der Energiewirtschaft
2.1.1 Treibhauseffekt durch fossile Energieträgernutzung
2.1.2 Probleme der Atomenergienutzung
2.2 Nachhaltigkeit
2.3 Der Rio-Prozess
2.3.1 Das internationale Umweltregime der Vereinten Nationen
2.3.2 Klimarahmenkonvention
2.3.3 Das Mandat des Artikel 28 der Agenda 21
2.3.4 Internationale Kooperation auf kommunaler Ebene
2.4 Handlungsaufträge für die LHH
2.4.1 Kriterien für eine nachhaltige kommunale Klimaschutzpolitik

3 EXKURS: Rahmenbedingungen von Kommunalpolitik
3.1 Funktionen (Pflichten) der Kommune
3.2 Möglichkeiten (Rechte) der Kommunalpolitik
3.3 Kommunale Umweltschutzpolitik
3.3.1 Umweltpolitisches Handeln allgemein
3.3.2 Aspekte des übertragenen Wirkungskreises
3.3.3 Aspekte des eigenen Wirkungskreises
3.3.4 Schaffung einer eigenen Umweltbehörde
3.3.5 Zusammenfassung der Bedingungen des (umwelt-)politischen Gestaltens in der Kommune
3.4 Kommunale Klima- und Energiepolitik

4 Großstadt Hannover - Ausgangssituation
4.1 Stadtstruktur
4.2 Energieversorgung
4.3 Verkehr
4.4 Emissionen

5 Policy-Zyklus der Klimapolitik der LHH
5.1 Analyse der Akteure des politisch-administrativen Systems
5.1.1 Stadtwerke Hannover AG (SWH)
5.1.2 PreussenElektra AG
5.1.3 Parteien in Hannover
5.1.4 Verbände, Initiativen, Institute
5.1.5 Verbraucher
5.2 Analyse der Akteure des „Policy-Making“-Systems
5.2.1 Rat der LHH
5.2.2 Ratsfraktionen
5.2.3 Verwaltung der LHH
5.2.4 Verwaltungsausschuß der LHH
5.2.5 Kommunalverband Großraum Hannover
5.2.6 Zusammenfassung: Interessenkonstellation der Akteure
5.3 Die Neustrukturierung der Energieversorgung
5.3.1 Chronologische Liste der Vorgänge im Energiesektor
5.3.2 Problemdefinition
5.3.3 Agenda-Gestaltung
5.3.3.1 Bürgerantrag
5.3.4 Politikformulierung
5.3.4.1 Atomausstieg
5.3.5 Politikimplementation
5.3.5.1 Kartell-Gutachten
5.3.5.2 Energiekonzept Hannover (EKH)
5.3.5.2.1 EKH-1 - Energiepolitische Zielsetzungen
5.3.5.2.2 EKH-5 - Strombeschaffungskonzept Hannover
5.3.5.3 Konzessionsvertrag Elektrizität 1994
5.3.5.4 Institutionalisierung von Umweltschutz
5.3.5.5 Ausbau der REQ-Nutzung
5.3.5.6 Investitionsprogramm „Energetische Sanierung öffentlicher Gebäude“
5.3.5.7 Schulenergiesparen
5.3.5.8 Energiepaß
5.3.5.9 Kommunales Klimaschutzprogramm der Stadt Hannover
5.3.5.10 Klimaschutzfonds und „proKlima"
5.3.5.11 Lokale Agenda 21
5.3.5.12 LCP - Studie und ihre Umsetzung
5.3.6 Politikevalution und Terminierung

6 Auswertung der Klimapolitik der Kommune Hannover
6.1 Erkennbare Grundlinien der Policy
6.2 Restriktionen
6.3 Erfolgsbedingungen
6.4 Einfluß und Reaktion von Akteuren
6.5 Einfluß und gewicht des Konzepts Nachhaltigkeit
6.6 fazit und ausblick

7 Anhang
7.1 Verwendete Literatur und Hilfsmittel
7.2 Interviewpartner und Gesprächsdaten

Verwendete Abkürzungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 EINLEITUNG

1.1 Die Klimapolitik Hannovers - Warum dieses Thema?

Die drohende Gefahr einer massiven Klimaveränderung ist eines der drängensten ökolo­gischen Probleme, mit der sich die Menschheit zur Zeit konfrontiert sieht. Es handelt sich um ein tief­greifendes, schleichendes Problem, das alle Staaten der Welt in verschiedener Hinsicht und unter­schiedlichem Ausmaß gemeinsam betrifft und dem nur entsprechend in einer gemein­samen globalen Anstrengung begegnet werden kann.

Einer der meistdiskutierten Lösungsansätze für derzeitige soziale und ökologische Pro­ble­me ist das Konzept der „Nachhaltigkeit“, wie es besonders in Folge der Konferenz der Vereinten Na­tio­nen für Umwelt und Entwicklung (United Nations Conference on Environment and De­ve­lop­ment, UNCED) im Juni 1992 in Rio de Janeiro diskutiert wurde. Da in den Industrieländern weitaus gravierendere Umweltverschmutzungen und auch mehr klimaverän­dernde Emissionen als in den Entwicklungsländern zu verzeichnen sind (vgl. v. Weizsäcker 1997, 242) und soziale Struk­turen weitgehend vorhanden und leistungsfähig sind, wird der Schwerpunkt des Hand­lungs­bedarfs in jenen Ländern eher in ökologischen Dingen gesehen. Weiz­säcker (1997, 246) weist auf die unterschiedliche Wahrnehmung der UNCED-Ergebnisse bei Industrie- und Ent­wick­lungs­ländern hin, wobei jene sie als Appell zu verstärkten Bemühungen für Um­welt­schutz, diese sie eher als Aufforderung zur beschleunigten wirtschaftlichen Entwicklung sähen.

Die vorhandenen Lösungsvorschläge implizieren eine Anwendung auf lokaler Ebene der Staa­ten, also an der Stelle, an der die Ursachen von Umweltbeeinträchtigungen entstehen. Dies wird ausgedrückt in dem Motto „Global denken - Lokal handeln“. Im bundes­deutschen, loka­len Politikfeld Klima­schutz gibt es (noch) keine negativen Auswirkungen di­rekt vor Ort, wie etwa bei Fehl­steue­rung in den Politikfeldern Verkehrs- oder Abfallpolitik. Sie spielen zu­nächst nur auf deutlich höheren politischen Ebenen wie der internationalen (UNO), zwischen­staat­­li­chen (EU) Ebene und direkt als solche in anderen Weltregionen eine Rolle, z.B. in Mittel­­­a­me­rika, Südostasien und Hinterindien. Die dort auftretenden Beeinträchtigungen mensch­­lichen Lebens werden politisch motiviert zu Grundlagen von lokalem Handlungsbedarf umgemünzt.

Diese Arbeit untersucht als Fallstudie den Einfluß und den Erfolg des globalen Konzepts der Nach­­haltig­keit auf die lokale Klimaschutz- und Energie­politik der Stadt Hannover innerhalb der letzten zwölf Jahre, von 1986 bis 1997^[1]. Wie wurde ggf. das Motto „Glo­bal denken - Lo­kal handeln“ umgesetzt? Konn­te durch konkrete, kleinräumige und dezentrale Poli­tikkonzepte auf der Ebene von Kommunen, Ver­brau­chern und Verur­sachern effizienter eine sanfte Wirtschafts­weise umgesetzt werden als durch die glo­ba­len Konventionen der inter­nationalen Gremien, die zwangsläufig eine gerin­gere Tiefenwirkung und Tiefen­schär­fe haben? Aus diesen Gründen beschäftigt sich diese Untersuchung mit den Vorgängen auf kommunaler Ebene.

Um die oben gestellte Frage beantworten zu können, soll untersucht werden, ob die Policy die CO2-Bilanz der Stadt Hannover verändern und ggf. verbessern konnte, wodurch (durch welche einzelnen Maßnahmen) dies erreicht wurde, wer die Maßnahmen der Policy konzipiert, initiert und implementiert hat, inwiefern Akteure für oder gegen einzelne Maßnahmen gearbeitet haben, und welche Maßnahmen formuliert, aber nicht vollständig umgesetzt wurden. Das bedeutet, daß die Arbeit zu einem nicht geringen Teil zunächst beschreibenden Charakter hat, um dann näher in die Analyse einsteigen zu können.

Die Wahl des Untersuchungszeitraumes gründet sich auf Hannover ist eine Großstadt, Industrie- und Dienst­­leistungszentrum, niedersächsische Landeshauptstadt und das politische Zentrum Niedersachsens. Han­no­ver wurde als Unter­suchungs­gegenstand gewählt, da der Autor hier seinen Wohnort und Lebens­mittel­punkt hat und somit über gute Kenntnisse und einen leicht möglichen Zugang zu Akteuren und Infor­ma­tionen verfügt. Es gibt durch die politische Bedeutung der Stadt eine Vielzahl von Akteuren mit teil­weise über­durchschnittlichem Enga­gement für nachhaltige Konzepte. So sind viele alternative und ökologische Initiativen, Ver­bände^[2] und viele Nicht-Regierungs-Organisa­tionen (NRO) vor Ort aktiv, die teilweise auch im Energie­sektor eine wichtige Rolle spielen. Die Bürgerinitiative Umweltschutz (BIU) beispielsweise gründete 1972 in Hannover das erste Umwelt­schutz­zentrum bundesweit.

Klimapolitik vollzieht sich hauptsächlich im Bereich der Energieversorgung. 76% der Emissionen von Treib­hausgasen (THG) in Hannover werden durch die Energiebereitstellung und -nutzung (Kraftwerke, In­dustrie, Haushalte, Kleinverbrauch^[3]) verursacht (LHH 1996/8, 11, 22). Jeder Marktteilnehmer ist in der ei­nen oder anderen Form auf Energie angewiesen. Durch diese Einzigartigkeit und Querschnittfunktion be­sitzt Energie eine überragende Bedeutung für Stadtplanung, Industrie, Konsum, Verkehr, Umwelt­be­lastung, Umweltpolitik und weite­re Be­reiche. Die vorliegende Arbeit wird daher den Schwerpunkt auf den Energiesektor legen^[4].

Die Landeshauptstadt Hannover (LHH) hat als einzige bundesdeutsche Großstadt den Stopp des Atom­strom­­bezugs^[5] rechtskräftig zu einem festen Datum (1.1.2000) per Ratsbeschluß beschlossen und somit allein durch kommunale, politische Beschlüsse den Ausstieg aus der Atom­energie ermöglicht. Dieser Be­schluß ist unter zwei Gesichtspunkten für die Untersuchung dieser Arbeit interessant. Zum einen gehen die der­zeitigen bundes­politischen Überlegungen bei einem kurzfristigen Atomausstieg von hohen Ent­schä­di­gungs­­forderungen der Kraftwerks­betrei­ber gegen den Staat aus. Das Beispiel Hannovers zeigte eine Al­ter­na­tive auf, wie diese Ent­schä­digungs­forderungen durch eine derartige Anwendung kommunaler Ge­stal­tungs­­mög­lich­kei­ten völlig hätten umgangen werden können, lange vor den Möglichkeiten, die die Libe­ra­li­sie­rung des Strommarktes durch das neue Energie­wirtschafts­gesetz einerseits bietet. Zum anderen be­deutet der Verzicht auf Atomstrombezug eine weitere Hürde beim Erreichen des CO2-Re­duk­tionsziels. Wenn dieses Ziel durch einen weitgehenden Verzicht auf fossile Energieträger voll­zogen werden soll, ergibt sich das Dilemma, daß nach herrschender Meinung nur die Atom­kraft den erforderlichen Strombedarf kurzfristig bereitstellen kann. Der Rat der LHH will jedoch beide Ziele - Atomausstieg und CO2-Reduktion - gleichzeitig verwirklichen und hat entsprechende Konzepte vorgelegt. Diese doppelte Zielsetzung kann als Beleg für einen besonders hohen Anspruch an die eigene Energie- und Klimapolitik bewertet werden. Auch deswegen lohnt sich eine Untersuchung der Vorgänge in Hannover.

1.2 Konzeptioneller Rahmen und Vorgehensweise

Bei der Analyse der Energie- und Klimapolitik in Hannover orientiere ich mich am Konzept der Policy-Analyse nach Windhoff-Heritiér (Windhoff-Héritier 1987). Es wird im nächsten Abschnitt 1.3 näher beschrieben. Mit diesem theoretischen Instrumentarium soll das Machbare mit dem Erreichten verglichen werden, um den Erfolg und die Effizienz der hannoverschen Energie- und Klimaschutz-Policy in den Jahren 1986 bis 1997 einordnen zu können^[6].

Als Quellen dienten verschiedene Veröffentlichungen der LHH, insbesondere Drucksachen (Drs.) von Rat und Verwaltung, Anträge der Ratsfraktionen und Veröffentlichungen weiterer Akteure wie etwa den SWH oder des Amtes für Umweltschutz.

Desweiteren wurden nicht-standardisierte Interviews mit verschiedenen Personen (als Vertreter der Akteure) geführt. Diese Gespräche dienten als Informationsquelle^[7] zu den realen poli­ti­schen Vorgängen und der spezi­fi­­schen Interessenkonstellation, die dabei jeweils zur Verwirk­lichung kam. Das betraf vor allem die Mo­ti­va­tion des eigenen politischen Handelns sowie die Ein­­schätzung der Motivationen und Interessen anderer Ak­teu­re. Ein weiterer Aspekt war die Art der Vertretung von eigenen Interessen. Es wurde ebenfalls nach der Einschätzung des Er­folgs oder Mißerfolgs der hiesigen Politik, ihren Erfolgsbedingungen und Restriktionen gefragt.

Das Problem, das der vorliegenden Arbeit zugrunde liegt, wirkt sich nicht nur auf Hannover, sondern auf die gesamte Erde aus. Deshalb soll zunächst in Kapitel 2 ein Einblick in die Pro­ble­matik des globalen Klima­schutzes gegeben werden. Hierzu wird das, was innerhalb inter­nationaler Regime zum Thema Ener­gie­versorgung und Klimaschutz geleistet wurde, das Kon­zept der Nachhaltigkeit als Lösungsweg und sich da­raus ergebende Handlungsperspektiven für die Landeshauptstadt Hannover dargestellt.

Es folgt in Kapitel 3 ein Exkurs zu den allgemeinen Rahmenbedingungen und Funktions­weisen von Kom­mu­­nalpolitik und kommunaler Umweltpolitik sowie in Kapitel 4. die Be­schrei­bung der Ausgangssituation in Hannover. Daraufhin soll in Kapitel 5 der Policy-Zyklus der Klimaschutz- und Energiepolitik in Hannover dargestellt und untersucht werden.

Kapitel 6 beschließt die Untersuchung mit der Gesamtbewertung der Policy und dem Fazit.

1.3 policy-Analyse

1.3.1 Begriff

Da der deutsche Begriff „Politik“ im Englischen mit den drei Worten „policy“ „polity“ und „politics“ übersetzt werden kann, die alle verschiedene Dimensionen von „Politik“ ausdrücken und bezeichnen, werden zur besseren Unterscheidung die englischen Begriffe übernommen. Dabei bezeichnet „policy“ die Dimension des gesteuerten, politischen Handelns und Planens, „polity“ die institutionellen Rahmenbedingungen wie Verfassung und Staatssystem und „politics“ bezeichnet schließlich das ungesteuerte politische Geschehen.

1.3.2 Theoretisches Konzept

Die Policy-Analyse geht von der Annahme aus, daß ein gezieltes Steuern von politischen Ab­läu­fen möglich und notwendig und politisches Handeln mehr als nur Risikomanagement ist (vgl. Prittwitz 1990; vgl. auch Windhoff-Héritier 1987, 15^[8]). Während die klassische Poli­tik­wissenschaft sich mehr auf die Unter­suchung von politischen Institutionen konzentrierte, bie­tet die Policy-Analyse verschie­dene neue Kategorien, um politisches Handeln zu unter­suchen und zu bewerten. Die Policy-Typen geben einen Anhaltspunkt zur Klassifizierung von politischem Handeln (Windhoff-Héritier 1987, 21), das Policy-Netz verdeutlicht die insti­tutionalisierten Beziehungen zwischen Akteuren (ebd., 43), der Policy-Zyklus unterteilt das politische Han­deln in mehrere Abschnitte mit unterschiedlichen Funktionen (s.u.).

Zum Policy-Zyklus schreibt Windhoff-Héritier:

„Ein Problem tritt als solches ins öffentliche Bewußtsein, wird aufgrund der Forderungen bestimmter Gruppen und dominanter gesellschaftlicher Wertvorstellungen als handlungs­relevantes Problem definiert und auf die politische Entscheidungsagenda gesetzt. Begleitet von politischen Auseinan­der­setzungen und Aushandlungsprozessen zwischen verschiedenen politischen Gruppen wird „das Problem“ in die Form einer politisch-administrativ verbindlichen Entscheidung gebracht, die dann im Durchführungsprozeß durch nachgeordnete politische und administrative Akteure, gesell­schaft­liche Gruppen und Organisationen sowie Einzelbürger ihre konkrete Ausgestaltung erfährt. Die daraus resultierenden konkreten Policy-Ergebnisse und -Wirkungen (die wissen­schaft­lich unter­sucht werden können: Evaluation) schließlich rufen eine politische Reaktion der Zustimmung oder Ablehnung hervor, die wiederum politisch umgesetzt wird und zur Weiterführung, Veränderung oder Beendigung der Policy führt.“ (Windhoff-Héritier 1987, 65)

„Der Blick richtet sich auf einzelne Nebenschauplätze der Politik, auf verschiedene Policy-Bereiche, wie z.B. die Krankenhausfinanzierung oder die Agrarpolitik u.a.m. Leitend ist dabei der Gedanke, daß man der Vielfalt und Komplexität politischer Prozesse nicht gerecht wird, wenn man im Sinne des traditionellen politikwissenschaftlichen Lehrbuchs nur den wichtigsten politischen Institutionen wie Regierung, Parlament, Parteien und Verbänden Aufmerksamkeit zollt, daß es in verschiedenen Politikfeldern vielmehr unterschiedliche Konflikt- und Kooperationsmuster zwischen den beteiligten Gruppen und Institutionen gibt, deren Bedeutung nur erfaßt werden kann, wenn die Kamera auf die einzelnen Policy-Schauplätze einschwenkt.“ (Windhoff-Héritier 1987, 44)

1.3.3 Methode

Die Policy-Analyse versucht, die Dynamik politischen Handelns anhand des Modells eines Policy-Zyklus mit bestimmten, definierten Abschnitten auszudrücken, nachzuzeichnen und zu untersuchen. Windhoff-Héritier nennt diese Phasen Problemdefinition, Agenda-Gestaltung, Politik­formulierung, Politikimplementation und Termination. Dabei impliziert die Termination nicht nur nach dem Wortsinne die Beendigung der Policy, sondern auch die Weiterführung oder aber die teilweise oder gänzliche Neuformulierung, d.h. eine Ziel­korrektur mit ein. Im Falle einer Neuformulierung verschwimmen die Grenzen zur Politikformulierung (Windhoff-Héritier 1987, 106). Die Policy-Analyse untersucht besonders in den Phasen Politik­for­mulierung und Politikimplementation die Reaktionen von Akteuren außerhalb des inneren Ent­scheidungssystems auf die Wirkungen der Policy.

1.3.4 Typen politischen Handelns

In diesem Abschnitt soll dargestellt werden, welche Policy-Typen (vgl. Windhoff-Héritier 1987, 21ff.) dem handelnden politischen Subjekt (z.B. der Kommune) grundsätzlich zur Verfügung stehen. Wenn festgestellt werden kann, in welchem Maße die verschiedenen Typen ange­wandt wurden, lassen sich Rückschlüsse auf den Stellenwert des Issues, die Angemessenheit einer Maßnahme und ihre Erfolgsaussichten ziehen.

Die Kategorisierung erfolgt zunächst nach den vier Kriterien, die sich aus der Vielzahl von Klassifizierungen der Policy-Analyse herauskristallisiert haben und jeder Policy zugeordnet werden können: Nominalkategorie, Verteilungswirkung, Steuerungsprinzip und materielle B eschaffenheit.

- Nominalkategorie: Die Politik wird dem Fachgebiet zugeteilt (z.B. Agrarpolitik). Diese Kategorie ist besonders dazu geeignet, um institutionelle Zuständigkeiten zu verdeutlichen.
- Verteilungswirkung: Die Politik wird danach eingeordnet, ob eine materielle Umverteilung vorgenommen wird. Hierbei zählen nicht nur monetäre Effekte, sondern auch Nutzen, die sich erst zu einem späteren Zeitpunkt in materiellen Vorteil umsetzen können. Windhoff-Héritier (1987, 22) unterscheidet die Arten distributiv und redistributiv. Diese Kategorie dient dazu, erkennbar zu machen, wer zu den etwaigen Gewinnern und Verlierern einer Politik gehört oder sich als solcher sieht. Damit lassen sich Motive und politische Schwerpunkt­setzung der Akteure und wahrscheinliche Reaktion der Betroffenen verdeutlichen. Vertei­lenden (distributiven) Maßnahmen wird wenig Mißtrauen und Protest entgegen­gebracht, da sich niemand als Verlierer einer Policy sieht. Entsprechend bringt umverteilende (redistribu­tive) Policy größeren Protest derjenigen mit sich, die sich von einer Regelung benachteiligt sehen, und größere Unterstützung derjenigen, die ihrer Meinung nach profitieren werden.
- Die Unterscheidung nach Steuerungsprinzipien (Windhoff-Héritier 1987, 27ff.) beantwortet die Frage „Wie wird eingegriffen?". Wie jede staatliche Politik hat die Kommune prinzipiell verschiedene Instrumente zur politischen Steuerung zur Verfügung, die sich in der Stärke des Eingriffs unterscheiden. Es liegt im Ermessen der Kommune, wie stark die von ihr ange­wendete Steuerung ist. Diese verschiedenen Möglichkeiten staatlicher Gestaltungsmacht werden in fünf Arten eingeteilt: 1. Gebot/ Verbot; 2. Anreiz; 3. Angebot; 4. Überzeugung/ Aufklärung; 5. Vorbildfunktion.

Das stärkste Instrument ist das Ge- oder Verbot. Es findet praktische Anwendung in Dienst­anweisungen an die Verwaltung, Bauauflagen, Bebauungsplänen, Richtlinien, Benutzungs­zwängen und -regeln für öffentliche Einrichtungen (Gebühren, Anschlußzwang).

Das nächste zur Verfügung stehende Instrument ist der Anreiz zu einem bestimmtem Handeln, das als der Allgemeinheit nützlich eingeschätzt wird. Dieses wird durch gezielte, ein­ma­lige Förderung begünstigt. Dieses Mittel richtet sich an alle Bürger und Betriebe, z.B. Zu­­schüsse im Rahmen der kommunalen Wirtschaftsförderung, Gewährung von Preis­nach­läs­sen bei Grundstücksverkäufen und die Be­teiligung am Sparergebnis des Schul-Energiesparens (siehe Kap. 5.3.5.6).

Das Instrument des Angebotes besteht aus einer festgelegten, dauerhaften Förderung, die unter bestimmten, zu erfüllenden Bedingungen erfolgen kann, z.B. Sozialhilfe und BAFöG-Gelder. In diese Kategorie gehört auch das Gewähren einer niedrigen Gewerbesteuer.

Bei den Instrumenten Überzeugung und Aufklärung wird der Status Quo beschrieben, ein bestimmtes Handeln daraus abgeleitet und als ethisch-moralisch hochwertig dargestellt (dies ist nicht zu verwechseln mit Öffentlichkeitsarbeit, die aber hierbei als Medium und Sprachrohr der Stadt zur Legitimation ihrer Politik eine sehr entscheidende Rolle spielt), z.B. Appelle zur Energieeinsparung im privaten Umfeld, Schul-Energiesparen

Das Instrument des Vorbildes zielt darauf ab, durch eigenes Handeln zu überzeugen, also die Norm für eine freiwillige Veränderung des Verhaltens zu setzen, indem dessen positive Wirkung erfahrbar gemacht wird - z.B. bevorzugte Einstellung von Frauen und Behinderten im öffentlichen Dienst, umweltfreundliches Beschaffungswesen, energetische Sanierung öffentlicher Gebäude etc.

- Die Unterscheidung nach Beschaffenheit (Windhoff-Héritier 1987, 35ff.) beurteilt Pro­gramme nach der Gewährung a) materieller und b) immaterieller Leistungen sowie c) ver­haltensnormierende Programme ohne Leistungscharakter. Normbildende Maßnahmen haben eine weitaus geringere Reaktion zur Folge, da mit ihnen keine Sanktionen verbunden sind.

1.3.5 Kategorien der Umweltpolicy-Analyse nach Prittwitz

(Umwelt-)Policy, die immer mit einer Vielfalt von Instrumenten umgesetzt werden kann und wird, ist ent­sprechend von unter­schiedlicher Wirkung. Prittwitz (1990, 54ff.) benutzt zur Be­wertung eines Policy-Problems die Begriffe der Problemtiefe, Problemschärfe, -ge­schwin­digkeit und -breite und fügt den Kriterien von Windhoff-Héritier analog die Kriterien von Wirkungstiefe, - schärfe, -geschwindigkeit und -breite von politischem Handeln hinzu.

1.3.6 Politisch-administratives System und Policy-Making-System

Die Policy-Analyse benutzt auch das Konzept der System-Umwelt-Theorie, nach welchem die Akteure verschiedenen Systemen zugeordnet und so voneinander abgegrenzt werden. Diese Systeme beeinflussen die politischen Entschei­dun­gen und einander gegenseitig. Machtkonstellationen können sichtbar werden. Das politisch-administrative System beinhaltet nicht nur die offiziellen Gremien des staat­lichen Entschei­dungsapparates, sondern auch intermediäre Organisationen des politi­schen Entscheidungspro­zesses wie Interessen­verbände^[9]. Es trägt zur Steuerung des sozio­kulturellen und des ökono­mischen Systems bei, die beide ihrerseits die Rahmenbedingungen und Grundstrukturen des politisch-administrativen Systems stark beeinflussen. Das politisch-administrative System bein­haltet weiterhin quasi auf einer höheren Ebene das enger gefaßte „Policy-Making“-System, das die konstitutionell vorge­sehenen Institutionen ausmacht, an den die Akteure des umgebenden politisch-administrativen Systems ihre Forderungen herantragen (Windhoff-Héritier 1987, 64).

Durch die Analyse der Akteure wird das Politik-Netz deutlich, innerhalb dessen die Klimapolitik entsteht, Veränderungen erfährt und umgesetzt wird. Das Verhältnis der Akteure zu­einander und ihre miteinander reagierenden Interessen sind bei der Formulierung und Implementierung der Policy von großer Bedeutung.

Weitere begriffliche Werkzeuge der Policy-Analyse sind die Konzepte von Policy-Netz, mit dem der Kreis der Akteure und ihre Beziehungen untereinander beschrieben werden, und Politikarena, was auf den politischen Prozeß, das politische Handeln und Reaktionen Betroffener bezogen ist (ebd., 43ff.).

Die genaue Definition des Policy-Netzes ist „das Zusammenwirken der unterschiedlichsten exekutiven, legislativen und gesellschaftlichen Gruppen bei der Entstehung und Durchführung einer bestimmten Policy“ (ebd., 44). Von Prittwitz spricht vereinfachend von Regierung und Verwaltung als hauptsächlichen Akteuren der Umweltpolitik, zu denen weiterhin auch „gesellschaftliche Akteure außerhalb des staatlich-administrativen Komplexes (...) (Fachleute, Bürgerinitiativen, WählerInnen)“ gezählt werden könnten, so daß sich „das umweltpolitische Steuerungsmodell zu einem Modell gesamtgesellschaftlichen Handelns und Lernens“ erweitere (Prittwitz 1990, 53f).

Es gibt mehrere Anwendungsformen der Policy-Analyse: Bei der präskriptiven oder ex-ante-Analyse wird eine mögliche Policy entworfen, die ihre eigenen Folgen prognostiziert, bewertet und ggf. als Politik­beratung den Entscheidungsträgern zur Verfügung stellt. Der deskriptive oder ex-post-Ansatz bewertet eine Policy nach ihrer Implementation, um aus dem tatsächlichen Fall Erkenntnisse zu gewinnen. In der vorliegenden Arbeit wird der beschreibend-erklärende ex-post-Ansatz verwendet: Wer regierte (setzte seine Interessen durch) mit welcher Folge und Wirkung?

1.3.7 Policy-Zyklus

1.3.7.1 Problemdefinition

Politische Probleme sind keine objektiven Größen. Ob sie als Problem anerkannt und dem­zu­folge auf die politische Tagesordnung gesetzt werden, hängt zum Teil von subjektiven Fakto­ren ab. Probleme entstehen, weil staatliches und privates Handeln bestimmte, unerwünschte Folgen nach sich zieht. „Diese Folgen aber werden durch Individuen und Gruppen unter­schiedlich und selektiv perzipiert“^[10]. Das bedeutet, eine Gruppierung, die ihre Interessen durch diese Folgen eingeschränkt sieht, muß sich öffentlich artikulieren und ausreichende Auf­merksamkeit auf sich bzw. das Problem lenken.

Die Motive für eine Problematisierung sind Überzeugtheit von der Existenz eines Mißstandes, die Sorge um das Allgemeinwohl oder der Wunsch, bereits getätigte Problemlösungen anderer politischer und gesellschaftlicher Systeme nachzuahmen, der Wunsch nach Profilierung einzelner Personen oder einzelne Ereignisse, die einen Meinungsumschwung veranlassen.

Die Definition eines Policy-relevanten Problems setzt voraus und bedeutet, daß dieses auch überhaupt einen Ansatz für ein Policy-Handeln bietet, daß es sich politisch-administrativ bewältigen läßt. Die Kritik an einem Problem muß Alternativen beinhalten.

Je nach Breiten- und Tiefenwirkung, die man dem Problem zuordnet, empfiehlt sich auch die Wahl einer adäquaten Policy mit entsprechender Breiten- und Tiefenwirkung. Hier findet bereits ein Vorgriff und eine gewisse Festlegung auf den Lösungsweg, die Policy-Formulierung, statt. Wenn sich Policy-Problem und Policy-Lösung nicht entsprechen, ist die Policy nicht angemessen, kann keine entsprechenden Gegenwirkungen entfalten und kann daher insgesamt nicht erfolgreich sein.

Windhoff-Héritier schreibt zur Problemdefinition, sie ließe sich keinen institutionellen Strukturen zuordnen, die für „Problemdefinition“ zuständig sind (1987, 67).

„Vielmehr beteiligen sich beliebige gesellschaftliche Gruppen, Individuen und Institutionen an diesem Prozeß, der sich auf subtile, fließende, informelle und schwer objektivierbare Weise im öffentlichen Bewußtsein vollzieht, ohne daß klar gesagt werden kann, wer daran in welcher Rolle mitwirkt.“ (ebd.)

1.3.7.2 Agendagestaltung

Nicht jedes Problem, was als solches definiert wurde, gelangt auf die politische Tagesordnung, also in eine Sphäre der Vorentscheidung, ob einem Problem politisches Handeln zukommen muß oder nicht.

„Ein gesellschaftliches Problem als Policy-Problem zu verstehen ist also gleichbedeutend mit der Aufforderung, politisch und administrativ zu handeln und Lösungsvorschläge zu entwickeln. Damit rückt das Problem in die Nähe der politischen Entscheidungsorgane, ist aber noch nicht in den engen Kreis derjenigen Probleme vorgedrungen, über die dann rechtlich verbindliche Ent­scheidungen gefällt werden, denn es steht noch nicht auf der politischen Tagesordnung.“ (ebd., 69).

Bei der Agenda-Gestaltung des Policy-Zyklus geht es darum, einen Prozeß einzuleiten, in dem Lösungs­möglich­keiten, Maßnahmen, Handlungen und Instrumenten für das in der ersten Phase definierte Problem gefunden und für die nächste Phase zu Wahl gestellt werden.

1.3.7.3 Politikformulierung

In der dritten Phase des Policy-Zyklus, der Politikformulierung, wird dem Policy-Problem eine Policy-Lösung, ein Programm zugeordnet. Die Programmvorschläge werden dafür nach den zur Verfügung stehenden Infor­mationen in ihrer Effizienz abgewogen, einem politischen Ent­schei­dungsorgan vorgelegt und nach Meinungsbildungs- und Konfliktprozessen durch eine Mehr­heitsentscheidung in einen umzusetzenden Maßnahmenkatalog verwandelt. Die Policy-Ana­lyse untersucht die Inhalte des beschlossenen Programms wie Gesetze, Vorschriften oder Ver­­ordnungen („Policy-output“), bevor auf die Implementation und ihre Ergebnisse („policy - out­comes“) und Wirkungen („policy-impacts) eingegangen wird (ebd., 19) .

In dieser Phase bestehen die größten Chancen, die Lösung eines Policy-Problems oder eine be­reits geplante Policy zu verändern und zu beeinflussen. Radikale Handlungsprogramme werden abgeschwächt, um mehrheitsfähig zu werden. Es kann Einschränkungen der beab­sichtigten Ergebnisse geben, Auflagen und Verbindungen (Junktim) mit anderen Politikin­hal­ten, die nicht einmal zum selben Politikfeld gehören müssen. Wenn sich abzeichnet, daß kein Kompromiß erzielt werden kann, wird mit einem politischen Tauschhandel versucht, wenigstens andere Handlungsprogramme für eigene Positionen und Interessen auf diesem Wege durchzusetzen.

1.3.7.4 Politikimplementation

Die Implementation ist das Umsetzen oder Ausfüllen der beschlossenen Policy, des Pro­gramms, also jedweder rechtsverbindlicher Entscheidungen von politischen und admini­stra­tiven Organen (Windhoff-Héritier 1987, 86). In dieser Phase des Policy-Zyklus werden die Ergebnisse („Policy-outcomes“) unter­sucht, beispielsweise eine Mittelallokation oder die Ein­stellung von Personal, und die tatsächlich sich ergebende Veränderung oder Wirkung in dem Feld, auf das die Policy zielt - hier also eine Verbesserung der Umweltqualität („Policy-impact“) (ebd., 19). Ein weiterer Punkt, der bei allen angeführten Untersuchungs­bereichen zum Tragen kommt, sind beeinflussende Faktoren, wie Gegenmaßnahmen oder auch Unter­stützung von Seiten der Betroffenen oder anderer Akteure („Policy-Reaktionen“) .

Die Phasen der Formulierung und der Implementation können sich dabei oft überlappen. Konflikte, die in der Formulierung nicht ausgetragen wurden, können in der Implementation wieder aufge­nommen und möglicherweise zugunsten eines Akteurs verändert werden, der in der Formulierung unterlegen ist. Ebenso können umgekehrt die Akteure der Implementation bereits auf die Formulierung Einfluß nehmen, um ihre Interessen frühzeitig zur Geltung zu bringen (Windhoff-Héritier 1987, 89).

Diese Verknüpfung und Durchmischung der Phasen macht die Beantwortung der Frage schwieriger, wo die Unzulänglichkeiten eines Programmscheiterns zu verorten sind: in der Programmgestaltung oder seiner Durchführung. Je präziser ein Programm formuliert wurde, desto schwieriger ist es für die ausführenden Akteure, Änderungen in der Durchführung vorzunehmen (ebd., 90). weiterlesen!

1.3.7.5 Politiktermination

Die Politiktermination oder Programmbeendigung erfolgt aus der Veränderung der allgemeinen Existenz­berechtigung des Programms: entweder das Erreichen des gesetzten Ziels, die Einsicht in das Scheitern des Programms oder seine Neuauflage in einem neuen Zyklus mit neuer Formulierung und Implementation. Eine Veränderung der Policy ist somit nicht das Ende der Policy, sondern verweist auf eine frühere Phase des Zyklus (Windhoff-Héritier 1987, 106).

Das Erreichen des gesetzten Ziels ist dabei die Ausnahme, das Scheitern oder Verändern einer Policy eher die Regel (ebd.). Das Scheitern kann in mehreren Formen geschehen, indem etwa Kritiker des Programms (z.B. Betroffene oder politische Gegner) sich durchsetzen, politische Konstellationen sich aufgrund anderer Umstände verändern und einer Maßnahme weniger Mittel und Ressourcen zur Verfügung gestellt werden oder sich äußere Rahmenbedingungen (z.B. Konjunktur, übergeordnete Gesetz­gebung, wissenschaftliche Erkennt­nisse) dergestalt ändern, daß die Policy ihren Sinn verliert.

Die Beendigung kann auch durch die Formulierer selbst erfolgen, wenn in einer begleitenden oder abschließenden Evaluation festgestellt wird, daß das Ziel so nicht errreicht werden kann. Da das Problem damit noch nicht gelöst ist, muß eine neue, alternative Policy auf den Plan treten, eventuell auch mehrere, die wiederum um den Zutritt zur politischen Agenda, Legitimation und Implementation streiten. Dabei kann es sich bei einer neuen Policy auch um eine korrigierte Version des alten Programms handeln. Windhoff-Héritier (1987, 107f.) zählt mehrere Bedingungen auf, unter welchen Umständen Policies terminiert und wie und von wem Bemühungen gegen die Beendigung unternommen werden.

1.4 Thesen

Diese Arbeit kann und will die Energie- und Klimaschutzpolitik der LHH nicht bewerten. Sie geht aber von verschiedenen Annahmen aus, die im Laufe der Untersuchung belegt werden sollen.

- Eine erfolgreiche Energie- und Klimapolitik ist auf kommunaler Ebene möglich und machbar.
- Die erfolgreiche Gestaltung einer Policy kann durch die kommunale Selbstverwaltung begünstigt werden.
- Die Konzepte von Umweltschutzgruppen, Betroffenen und der GABL sind diejenigen, die einen effektiven Umwelt- und Klimaschutz am weitesten realisieren.
- Das selbstverpflichtende Bekenntnis zu einer Nachhaltigen Entwicklung bedeutet eine radikale Umstrukturierung der Versorgung und Lebensweise.
- Der Rat der LHH hat sich mit seiner langfristigen Konzeption der Energieversorgung größtenteils gegen Widerstände der Verwaltung und weiterer Akteure durch­gesetzt, indem Fürsprecher mit institutionalisierten Kompetenzen ausgestattet wurden.

2 Zukunft der Energieversorgung - Energieversorgung der Zukunft

2.1 Zwang zum Paradigmawechsel in der Energiewirtschaft

Spätestens seit Anfang der 70er Jahre gibt es eine steigende Sensibilisierung für die von der Menschheit verursachte Zerstörung der natürlichen Lebensgrundlagen und den grenzüber­schreitenden Charakter von Um­welt­belastungen, sowohl auf Regierungsebene wie auch - vor allem in den hochent­wickelten Indus­trie­nationen - auf Seiten der Bevölkerung (xxx). Als deut­licher Markstein für den Beginn dieses Paradig­men­wech­sels gilt das Erscheinen des Berichts an den Club of Rome „Die Grenzen des Wachstums“ (Meadows et al., 1972), dessen unan­ge­nehme Szenarien von zur Neige gehenden natürlichen Ressourcen von der Öl­preiskrise 1973 quasi bestätigt wurden. Seitdem wird der überdimensionale Ressour­­cenver­brauch und die daraus resultierende, fortschreitende Umweltzerstörung durch verbesserte Meßmethoden ge­­nauer verfolgt, in der Öffentlichkeit bewußter wahrgenommen, problematisiert und kritisiert. In der Bun­des­republik ist seit Mitte der 70er Jahre ein deutlicher Anstieg vor allem ord­nungs­recht­licher und institu­tioneller Maßnahmen (Verschärfung von Grenzwerten, bau- und pla­nungs­­recht­liche Auflagen, Einrichtung des Umweltbundesamt 1974 und des Bundes­mini­ste­riums für Um­welt, Natur­schutz und Reaktorsicherheit (BMU) 1986 etc.) und andererseits ein erhöhtes Engagement der Bür­ge­rin­nen und Bürger in ökologischen Bewegun­gen zu beobachten. Die negativen Folgen des ge­samt­ge­sellschaftlichen Handelns, des Wirt­schaftens und Verbrauchens, werden heute bewußter wahr­ge­nommen und problematisiert.

2.1.1 Treibhauseffekt durch fossile Energieträgernutzung

Als eines der dringendsten globalen Umweltprobleme gilt die Gefahr eines einschneidenden Kli­mawandels durch die verstärkte Emission der sogenannten klimarelevanten oder Treibhaus­ga­se (THG^[11]) (vgl. Heins 1997, 59). Die stärksten Emissionsquellen für diese Stoffe sind der Be­­reich Energieerzeugung (insbesondere durch Verbrennung fossiler Energieträger wie Erdöl, Koh­­le, Erdgas), die industrialisierte Landwirtschaft (Viehzucht, Reisplantagen), die Produktion von auf­geschäumten Kunststoffen und das glo­bale Verkehrsaufkommen, insbe­sondere Flugverkehr und motorisierter Individual­verkehr (MIV). Die Vernichtung von CO2-Senken, wie die Brandrodung der tropischen Regenwälder, ist ein verstärkendes Moment.

Die emittierten THG bewirken eine Erwärmung der Erdatmosphäre, indem sie sich in ihren oberen Schichten anreichern und verhindern, daß Wärme, die als Sonnenlicht auf die Erdober­fläche trifft, wieder in den Weltraum abgestrahlt werden kann. Die Erde erwärmt sich somit immer stärker. Dieser meteorologische Effekt wurde auch in Gewächs- oder Treibhäusern be­obachtet und danach benannt.

Die Folgen sind ein schleichender Temperaturanstieg - in den letzten 100 Jahren bereits um 0,7°C (Rosenkranz 1995, 109) - , verstärktes Auftreten von extremen Wetterer­eig­nissen wie Wirbel­stürmen und Trocken­perio­den, und Veränderungen zentraler klimatologischer Kon­stanten wie etwa des Nordatlantikstroms oder der Verdunstungs­menge der Weltmeere^[12].

Der Anteil der Industriestaaten an den Emissionen und damit am globalen Treibhauseffekt be­trug bis 1988 83,7%. Kohlendioxyd ist hierbei das häufigste Treibhausgas, es ist von allen THG zu rund 50% am Treib­haus­effekt beteiligt^[13] und wird als Hauptursache angesehen und be­kämpft. Die höchsten Pro-Kopf-Emis­sio­nen von Kohlendioxyd verursachen die USA mit 20 t/a, gefolgt von Kanada, Rußland und der Tsche­chi­schen Republik; Deutschland liegt mit 12 t/a an sechster Stelle, der Weltdurchschnitt beträgt 4,09 t/a (1990) (Rosenkranz 1995, 88), Weiz­säcker (1997, 246) gibt die deutsche Pro-Kopf-Emission mit 11,5t/a an.

Seit Beginn der Industriellen Revolution um 1860 stieg die Konzentration von CO2 in der Atmo­sphä­re von 288 ppm auf 357 ppm (1994) und steigt weiter (Rosenkranz 1995, 99). Gleichzeitig sinkt die Fähigkeit der Biosphäre, die anfallenden Mengen an THG, insbesondere CO2, in aus­rei­chendem Maße zu absorbieren: Die durch die bisherige Er­wär­mung abschmel­zenden Pol­kappen geben bisher gespeichertes CO2 frei, die Ozeane können mit steigender Wasser­tem­pe­ratur weniger CO2 binden, und die schrumpfenden Regen­wälder fallen als CO2-Senken in zu­nehmendem Maße aus. Es handelt sich also um einen positiven Regelkreis, der sich immer weiter verschärft (vgl. Vester 1980, 60).

Erstaunlicherweise sind die ersten Vermutungen und Warnungen (Ott 1997, 202) über die klimaverändernde Wirkung von CO2 bereits 1896 vom skandinavischen Physiker und Chemiker Svante Arrhenius (Arrhenius 1896, 237; zitiert nach: Weizsäcker 1997, 249) ange­stellt worden. Die menschliche Ursache des Klima­wandels war jedoch bis vor kurzem inner­halb der Wissen­schaft noch stark umstritten und behinderte die Dis­kussion und wirksame inter­nationale Be­schlüsse. Diese Anthropogenität wurde bereits 1994 von der En­quete-Kommision „Schutz der Erd­atmosphäre“ des Deutschen Bundestages angeführt (Krebs/ Reiche 1998, 39) und gegen Ende 1995 wissenschaftlich bestä­tigt durch den zweiten Sachstands­berichts des Inter­natio­na­len Ausschusses für Klimawandel (Intergovern­mental Panel on Climate Change, IPCC). Das IPCC ist mit 2000 Fachleuten, Klimatologen und Meteo­rologen besetzt und verfaßt Berichte an die Klimakonferenzen der UN, so erstmals zur 2. Welt­klimakonferenz 1990 in Genf. Zu ähn­lichen Ergebnissen kamen Klimaforscher des Hamburger Max-Planck-Instituts für Meteo­ro­logie bereits Anfang 1995 (Rosenkranz 1995, 110).

Nach Prognosen des IPCC wird die durchschnittliche weltweite Temperaturerhöhung bei einem un­veränderten Emis­sionsverhalten der Menschheit bis Ende des 21. Jahrhunderts bis zu 3,5°C be­tragen (Flavin/ Dunn 1998, 145). Um diese noch auf 1,5 °C zu dämpfen, müßten die welt­wei­­ten CO2-Emissionen von derzeit 20 Mrd. t/a auf 10 Mrd. t/a im Jahr 2050 re­duziert wer­den. Das bedeutet anteilig für die BRD eine CO2-Reduktion pro Kopf von ca. 10 t/a auf 1 t/a (Kohler 1994, 148).

Den größten Anteil an den CO2-Emissionen hat in der Bundesrepublik die Energie­bereitstellung und der Energiekonsum in Haushalten, Industrie und Verkehr.

„Vielfach wird die Auffassung vertreten^[14], daß das Weltklima einen zentralen Bereich darstelle, bei dessen Nichtbewältigung sich der Versuch, weitere Umweltprobleme zu lösen, erübrige. Aus­gehend von dieser These wird postuliert, daß die Frage des Ressourcen- und Energieverbrauchs der Industriestaaten in ein globales Modell ein­gebettet werden muß, wobei ein Umsteuerungs­prozeß von der Kohle- und Kernkraft­energie auf ein möglichst breit angelegtes alternatives Ener­gie­wirtschaftskonzept anzustreben sei (...).“ (Heins 1997, 59)

2.1.2 Probleme der Atomenergienutzung

Die Atomenergie galt seit der Initiative „Atoms for Peace“ des US-amerikanischen Präsidenten Dwight D. Eisenhower als sicherer Weg zu einer unendlichen, sicheren und billigen Energie­quelle (Rosenkranz 1995, 21f.), so daß eine Vielzahl von Staaten in Ost und West während der 60er und 70er Jahre eigene Atomkraftwerkskapazitäten errichteten. Mit der Ölpreis­krise 1973 verstärkten sich in Deutschland diese Anstrengungen.

Seit dem Super-GAU von Tschernobyl am 26.04.1986 sind die Risiken des Betriebs von AKW jedoch deutlich geworden. Mit den Folgen dieses Unfall wird die Bevölkerung der betroffenen Regionen noch min­destens mehrere Jahrzehnte zu kämpfen haben. „Die öffentliche Meinung veränderte sich im Zusammenhang mit der Katastrophe grundlegend zu Ungunsten der Kern­energieproduktion.“ (Prittwitz 1990, 22). Weiterhin ist bis heute die Frage der sicheren End­lagerung nicht gelöst, so daß die enorme Menge von hochgiftigen und radio­aktiven Materialien, die beim Betrieb jedes Atomkraftwerkes anfallen, von der Biosphäre nicht abgetrennt werden können. Ein zusätzliches Problem ergibt sich aus der Möglichkeit der militärischen Nutzung entstehender Materialien, insbesondere Plutonium, für den Bau von Atom­waffen, was ein hochbrisantes sicherheitspolitisches Problem darstellt.

In der Stromerzeugung der Bundesrepublik bestehen große Überkapazitäten. Bei einem Weg­fall der Atomenergie würde der höchste jemals abgerufene Bedarf (1994) nicht unterschritten werden (Bündnis90/DIE GRÜNEN 1997b). Allerdings müßten dabei derzeit nicht genutzte Kraft­werkskapazitäten wieder in Betrieb genommen werden. Dies würde eine deutliche Er­höhung der CO2-Emissionen nach sich ziehen, da es sich meist um ältere Anlagen handelt; die teil­weise mit sehr CO2-inten­siven Energieträgern wie Braunkohle oder Öl befeuert werden. Zur Zeit werden diese Kraft­werke nur zur Abdeckung von Engpässen und Spitzen des Strombedarfs genutzt.

Seit Bekanntwerden der Klimaproblematik fossiler Energieträger ungefähr Mitte der 80er Jahre wird die Atomenergie von ihren Betreibern auch als klimaneutral oder zumindest klima­schonend propagiert. Nach Ansicht der Gegner wird aber auch beim Bau eines Atomkraft­werkes, seinem Betrieb, beim Abbau des Brennstoffs Uran, der Anreicherung der Brennele­mente und der Endlagerung der Abfallstoffe ständig eine solche Menge CO2 emittiert, daß nicht von einer vollständig emissionsfreien oder auch nur klimaneutralen Energieproduktion gesprochen werden könne^[15]. Quelle!

Aus diesen und weiteren Gründen, die allerdings politisch stark umstritten sind^[16], schränkt sich die Möglichkeit der Nutzung von Atomenergie als klimaneutrale Energiequelle stark ein.

Um dem Klimawandel mit seinen verheerenden Folgen vorzubeugen und dennoch dem wach­senden Energiebedarf der Menschheit zu entsprechen, müssen also einschneidende Verän­derungen in Energiebereitstellung und -verbrauch vorgenommen werden. Hier eröffnet sich als Lösungsweg die nachhaltige Entwicklung, die im folgenden beschrieben und untersucht wird.

2.2 Nachhaltigkeit

Seit Ende der 80er Jahre wird der eigentlich ökonomische Begriff „Nachhaltigkeit" auch in der weltweiten Debatte um die zukünftige Gestaltung von Umwelt- und Sozialpolitik angewandt. Er postuliert, auf wirtschaftliche Tätigkeit, insbesondere den Umgang mit Vermögenswerten bezogen, daß die Zugänge an Vermögensgütern den Abgängen entsprechen sollen, so daß der Vermögensstand gewahrt bleibt. Dieser Begriff wird auch seit dem 19. Jahrhundert in der Forstwirtschaft benutzt. Er besagt im dortigen Zusammenhang, daß nicht mehr Holz gefällt werden dürfe als nachwachsen kann. In der Umweltökonomie bedeutet Nachhaltigkeit die allgemeine Anwendung dieses Prinzips auf die freien Güter der Biosphäre, sowohl bei regenerierbaren wie nicht-regenerierbaren Ressourcen, um ihre Verfügbarkeit für zukünftige Generationen nicht zu gefährden (vgl. Olsson/ Piepenbrock 1996, 241: "Nachhaltigkeit").

Dieses Prinzip wird oft mit der Handlungsmaxime „Global denken - Lokal handeln“ ausgedrückt und gleichgesetzt, nicht zuletzt, um es in der Öffentlichkeit griffig darstellen und besser vermitteln zu können. So schreiben E. Jochem und Lisa Höflich-Haeberlein im Vorwort der „CO2-Minderungsstrategie Großraum Hannover“, die im Auftrag des KGH erstellt wurde:

„Der Gedanke „global denken und lokal handeln“ signalisiert letztlich jeder Gemeinde, jedem Be­trieb, jedem Autofahrer und privaten Haushalt eine Verantwortung gegenüber der heutigen und ins­besondere der zukünftigen Generationen. Die Auftrag­geber dieser Studie greifen diese Verant­wortung auf und fragen nach den geeigneten technischen sowie energie-, umwelt- und verkehrs­politischen Maßnahmen - lokal für den Großraum Hannover.“ (KGH 1992a, Vorwort)

Die Hinwendung zu Überlegungen einer nachhaltigen Wirtschaftsweise Mitte der 80er Jahre kenn­zeich­net den Beginn einer neuen, dritten Phase von bundesdeutscher Umweltpoli­tik. In einer ersten Phase (1968 - 1972) ist der Umweltschutz hierzulande als eigenes Poli­tik­feld etabliert worden. In einer zweiten Phase (1972 - 1984) hatte sich die öffentliche Umwelt­politik hauptsächlich mit ordnungsrechtlichen Instrumenten und nachgeschalteten Reinigungs­konzepten zunächst auf die Beseitigung und Reduktion von einzelnen Schad­stoffen in einzel­nen Umweltmedien wie zum Beispiel Luft und Wasser konzentriert. Es zeichnete sich je­doch ab, daß einige Umweltprobleme wie Flächenverbrauch, wachsende Abfallberge, Arten­sterben, Ozon­schicht­abbau nicht mit (auch national) isolierten Maßnahmen gelöst werden konnten. Diese Erkenntnis ver­la­gerte den Schwerpunkt von Umweltpolitik von nachsorgenden, „end-of-pipe“-Lösungen auf integrierte Pla­nung, flexible wirtschaftliche Instrumente und ver­stärkte internationale Zusammenarbeit (Heins 1996, 34). Die umwelt­politische Diskussion dreht sich mittlerweile um eine tiefgreifende ökologische Umstruk­tu­rierung der Wirtschafts­weise. Das bedeutet vor allem die Integration ökologischer Prinzipien (wie sie im Leitbild der Nachhaltigkeit angedeutet werden) in das alltägliche Wirtschaften und Leben.

Das Konzept Nachhaltigkeit kann als zugrunde liegendes Prinzip von vielen einzelnen Instru­menten moderner Umweltpolitik angesehen werden. Es ist keineswegs - wie etwa das Propa­gieren isolierter Maßnahmen und Instrumente (wie Emissionslizenzen) - als „Instrumentalis­mus“ anzusehen (vgl. Mez/ Weidner 1997, 17, die auf Jänickes Warnungen vor solchem Instru­men­ta­lismus hinweisen^[17]), wenn sich Umweltpolitiker und -wissenschaftler in vielerlei Zusam­men­hängen darauf berufen. Vielmehr soll das Leitbild Nachhaltigkeit einen Maßstab und kate­go­rischen Imperativ für die „ökologische Modernisierung der Industriegesellschaft“ leisten, die ihrerseit auf diverse Instrumente zurückgreifen kann und sollte.

Bereits 1909 sprach der Chemiker und Philosoph Wilhelm Ostwald in seiner Schrift Energe­tische Grundlagen der Kulturwissenschaft von einer „dauerhaften Wirtschaft“, die „aus­schließlich auf die regelmäßige Benutzung der jährlichen Sonneneinstrahlung gerichtet werden“ müsse (zit. nach: Rosenkranz 1995, 13). Im Zusammenhang mit Umweltaspekten tauchte der Begriff "Nachhaltigkeit", bzw. sein englisches Original „Sustainable Development“ erstmals in der Weltnaturschutzstrategie 1980 der International Union for the Conservation of Nature und des World Wildlife Found auf (Heins 1996, 37. Ebenso UBA 1997, 4).

1983 setzte die Vollversammlung der Vereinten Nationen (VN) die Weltkommission für Um­welt und Entwicklung (United Nations (oder World) Commission on Environment and Deve­lop­ment) aus Vertretern von 13 Entwicklungsländern und 9 Industrienationen unter Vorsitz der norwegischen Vor­sitzenden Gro Harlem Brundtland ein. 1987 legte diese Kommission den sogenannten Brundt­land-Bericht "Our Common Future" der UNO-Vollversammlung vor, der das Prinzip der „ökologisch tragfähigen", „zukunftsfähigen" oder auch „nachhaltigen" Entwicklung folgender­maßen formulierte (Hauff 1987, 46):

„Dauerhafte Entwicklung ist Entwicklung, die die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne zu riskieren, daß künftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können.“

Eine andere Definition des allgemeinen Begriffes der Nachhaltigkeit, die seine Anwendung in der politischen Steuerung erleichtern soll, ist diejenige des Sachverständigenrates der Bundes­re­gie­rung für Umweltfragen (SRU), die in ihrem 1994er Bericht folgendermaßen aufgeführt wird (SRU 1994):

1. Die Verbrauchsrate regenerierbarer Ressourcen muß gleich ihrer Regene­rationsrate sein,
2. Die Verbrauchsrate nicht regenerierbarer Ressourcen muß gleich der Spar- bzw. Substitutions­rate sein,
3. Der Reststoffausstoß muß gleich der Assimilationsrate [der Umweltmedien] sein,
4. Erhalt aller Umweltfunktionen,
5. Erhalt der menschlichen Gesundheit.

Es ist leicht zu erkennen, daß die Definition des SRU über diejenige der Brundtland-Kommission hinaus­geht: Die Begriffe Risiko und Bedürfnis sind schwieriger einzugrenzen als die an naturwissenschaftlichen Konstanten (ökologisch, biologisch, chemisch und physikalisch) orientierten Begriffe Assimilationsrate, Substitutionsrate und Regenerationsrate.

Der Rat der Stadt Hannover definiert den Begriff Nachhaltigkeit folgendermaßen^[18]:

- daß es ein gleiches Nutzungsrecht aller Menschen an den weltweit zur Verfügung stehenden Ressourcen gibt,
- daß die Nutzungsrate nicht erneuerbarer Ressourcen nicht größer sein darf als die Rate ihres Ersatzes durch erneuerbare Stoffe,
- daß die heutige Menschheit die Umweltmedien (Wasser, Boden, Luft) nicht zu Lasten künftiger Generationen belasten darf.

In einer Broschüre der hannoverschen Umweltverwaltung, Arbeitsgruppe Weltausstellung (LHH 1993/5), kommen weitere Facetten des Begriffs zum Ausdruck: Hier schreiben die Autoren, das Nachhaltigkeits-Konzept sei eingeführt worden,

„(...) um die Besorgnis über den Zustand der Erde mit kontinuierlichem Wachstum und fortschreitender menschlicher Entwicklung zu vereinbaren.“

Demzufolge wäre das Problem nicht so sehr die tatsächliche Zerstörung der Lebensgrundlagen als vielmehr eine diffuse „Besorgnis“ darüber. Hier kommt der Verdacht auf, das Nachhaltig­keits-Konzept soll zur Um­etikettierung von bestehenden Policies benutzt werden, um in der Bevölkerung einen Beruhigungseffekt zu erreichen. Über eine Veränderung des derzeitigen Wirtschaftens wird nichts ausgesagt. Möglicherweise han­delt es sich aber einfach um eine ungenaue Formulierung, denn im folgenden schließen sich die Autoren der De­finition der Brundtland-Kommission an und erweitern die ursprünglich ausschließlich menschliche Per­spektive um die Dimension einer integrierten Natur, der in ihrer ökologischen Gesamtheit die Sicherung der jeweiligen Lebensgrundlagen ermöglicht werden muß. Offenbar werden hier gängige Definitionen übernommen, aber durchaus verschieden inter­pretiert und be­nutzt^[19]. Während der Rat der LHH sich größtenteils der genaueren und weitgehenderen Definition des SRU anschließt und den Aspekt der Verantwortung über den Zeithorizont der eigenen Generation hinaus ebenfalls erwähnt, über­nahm die Verwaltung der LHH die diffusere Definition der Weltkommission.

Der Begriff Nachhaltigkeit hat mittlerweile in der öffentlichen Diskussion einiges an Schub­kraft ver­loren. Zum einen tauchten bald nach der Rio-Konferenz diplomatische Schwierig­kei­ten auf, die den hoff­nungs­beladenen Rio-Prozeß stocken und sogar zurückschreiten ließen. Auf der Rio-Folgekonferenz 1995 in Berlin konnten sich die Regierungschefs der Vertragsstaaten nicht ein­mal mehr auf die Bestätigung der Ergebnisse von Rio einigen. Zum anderen traten die - oben angedeuteten - Un­schär­fen des Begriffs immer deutlicher zutage^[20], da dieser auch als Etikett für Dinge benutzt wer­den kann und benutzt wird, die mit dem ursprünglichen Konzept eines „sanften“, ressour­cen­schonenden und umweltfreundlichen Wirt­schaf­tens wenig zu tun haben. Obwohl nach An­sicht von Kritikern Quelle etwa die Nutzung der Bio­technologie - insbesondere Gen­ver­än­de­run­g - dem Nachhaltigkeits-Prinzip, die natür­lichen Abläufe in der Biosphäre möglichst nicht durch menschliche Eingriffen zu stören, sondern „die Umweltfunktionen zu erhalten", wie es z.B. in der Definition des SRU^[21] formuliert wird, entgegensteht, wird sie in Kapitel 16 des zentralen Dokuments der Nachhaltigkeits-Debatte - der Agenda 21 - als mögliche Option ge­gen die weltweiten Pro­bleme der Ernährung erwähnt (BMUa, 129). Da der Begriff Nach­hal­tig­keit im allgemeinen mit „Umweltschutz“ und alternativen Konzepten gleichgesetzt wird, ist er auch als Werbeargument geeignet, ohne daß das beworbene Produkt tatsächlich den Prinzipien entsprechen muß. Man muß gucken wie der Begriff ausgefüllt wird XXX

2.3 Der Rio-Prozess

2.3.1 Das internationale Umweltregime der Vereinten Nationen

Seit den 70er Jahren wurden mehrere internationale Institutionen gegründet und im Rahmen dieser neuen politischen Handlungsräume („internationale Umweltregime“) über 100 multi­laterale Abkommen zu allen möglichen Aspekten der menschlichen Umwelt geschlossen. Eine Reihe von internationalen Konfe­renzen begann bereits gut zwanzig Jahre vor der soge­nannten Rio-Konferenz UNCED (s.u.). Auf dem ersten weltweiten Umweltgipfel von 1972 in Stock­holm (der ebenfalls als UNCED bezeichnet wird) wurde von 70 Staaten das Stockholmer Aktions­programm für die menschliche Umwelt beschlossen und als United Nations Environment Program (UNEP) institutionalisiert. 1984 wurde der Strategiebericht zur Erhaltung der Welt (World Conservations Strategy) vorgestellt.

Der vorläufige Höhepunkt dieser Umweltdiplomatie war die Konferenz der VN für Umwelt und Ent­wicklung (United Nations Conference on Environment and Development, UNCED) im Juni 1992 in Rio de Janeiro, auch Rio-Konferenz oder Erdgipfel genannt. Auf der Rio-Konferenz wurden u.a. die Klimarahmenkonvention und die Agenda 21 verabschiedet.

2.3.2 Klimarahmenkonvention

Das Rahmenabkommen über Klimaveränderungen (Climate Change Convention) oder Klima­rahmenkonvention (KRK) vom 9. Mai 1992 wurde seit Anfang 1991 in einem zwischen­staat­lichen Vermittlungsausschuß (INC = In­ternational Negotiation Council) erarbeitet, ist völker­rechtlich bindend und soll die Emission von klimawirksamen oder Treibhausgasen, deren Emission nicht im Montrealer Protokoll (der Konferenz von 1987) geregelt wird, auf einem verträglichen Niveau stabilisieren. In allen Mit­gliedsstaaten sollen Maßnahmen zur Senkung der Emissionen von Treibhausgasen und zum Schutz von Treibhausgasspeichern (z.B. Wald) erarbeitet und ausgebaut werden. Zusätzlich sind die Staaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwick­lung (OECD) und die mittel- und osteuropäischen Länder als größte Emittenten aufge­fordert, weitere Netto-Emis­sionen von Treibhausgasen zu reduzieren - auch die Aufforstung ist somit eine mögliche Maß­nahme. Die OECD-Staaten sollen den Entwicklungsländern bei der entste­hen­den finanziellen Belastung helfen durch Bereitstellung von zusätzlichen Mitteln und Förde­rung des Technologietransfers. Jährliche Konferenzen sollen den Prozeß kontrollieren, kon­kre­tisieren und be­schleunigen - so in Berlin 1995 und Kyoto im Dezember 1997. Die Konvention trat am 21. März 1994 in Kraft, neunzig Tage nach der fünfzigsten Ratifizierung (Fi­scher 1995, 184). Ihr Fortschreiten wird von der VN-Unterorganisation UNFCCC (United Nations Federation on Climate Change Convention) in Bonn überwacht.

Die Klimakonvention bildet den Kern des relativ jungen, internationalen Klimaregimes, in des­sen Folge wei­te­re Konferenzen, Verhandlungen und Normen entstanden, die hoffen las­sen, daß effektive Maßnahmen ge­gen die anthropogene Erwärmung der Erde ergriffen wer­den. Allerdings ist dieses Regime noch im Anfangs­sta­dium begriffen, so daß noch kaum greifbare Erfolge aufzuweisen sind. Die Tatsache, daß die An­thro­po­ge­ni­tät des Klimawandels erst Anfang 1995 wissenschaftlich bestätigt wurde, knapp drei Jahre nach der UNCED, hatte für die dortigen Verhandlungen zur Folge, daß zwar das Phänomen der Erwärmung an­er­kannt war, nicht aber die Anthropogenität. Somit war den Bremsern ein Argument zur Hand, um die Dring­lichkeit massiver Reduktionen anzuzweifeln. Die Bundes­regierung unter Helmut Kohl hatte sich in Rio zur freiwilligen CO2-Reduktion von 25% bis 2005 international bindend verpflichtet. Es ist diese Ver­pflich­tung, auf das letztlich auch das CO2-Reduktionsziel der Landeshauptstadt Hannover zurückzuführen ist.

Vorgeschichte und Verhandlungsverlauf

1979 thematisierten das UNEP und die World Me­teorological Organization (WMO) wissen­schaftliche Er­kenntnisse über die Bedeutung von CO2 für Temperatur und Klima der Erde auf der ersten Weltklima­kon­fe­renz in Genf. Es dauerte weitere neun Jahre, bis das Thema auf intergouvernementaler Ebene ver­handelt wurde durch die Konferenz über Kli­maänderungen und globale Sicherheit in Toronto 1988, die von der ka­na­dischen Regierung or­ga­nisiert wurde. Die teilnehmenden Wissen­schaft­ler, Politiker und Vertreter un­abhängiger Um­welt-NROs verabschiedeten das „Toronto-Ziel“ der Re­duktion des CO2-Ausstoßes um 20% (auf der Basis 1988) bis 2005. Da dieses noch nicht völ­kerrechtliche Bedeutung erlangte, empfahl man zu­dem den Abschluß einer Klima­rah­men­kon­vention zur Regelung von Einzel­aspekten. Eben­falls 1988 grün­de­ten UNEP und WMO das International Panel on Climate Change (IPCC), das erstmals zur (nach To­ron­to) zwei­ten Welt­klimakonferenz 1990 wis­sen­schaft­liche Berichte an eine Klima­konferenzen der UN ver­faß­te. Aus dieser zweiten Klima­konferenz ging eine weitere Institution her­vor, der INC, der bis zur UNCED - der dritten Klimakonferenz - eine unterschriftsreife Kon­vention erarbeiten sollte (Geh­ring/ Oberthür 1997).

ÜBERSICHT DER INTERNATIONALEN KLIMAKONFERENZEN ^[22]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Gehring/Oberthür 1997, Rosenkranz 1995, aktuelle Tagespresse

Je nach Themengebiet versuchten verschiedene Interessengruppen wie Lobby-Organisationen der betroffenen Industriezweige, nationale Regierungen, internationale Umweltschutzverbände und andere Nicht-Regierungsorganisationen (NROs), ihre Vorstellungen in dieses Abschluß­dokument der Rio-Konferenz einzubringen (Gehring/ Oberthür 1997).

Diese Einflußnahme vollzog sich bereits in den fünf Vorverhandlungsrunden des INC zur KRK. Die Ver­hand­lungspositionen lassen sich entlang ihrer Verfechter in drei Gruppen aufteilen - Progressive, Un­ent­schlossene und Bremser. Zu den Ersten gehörten die Länder der EG (besonders die Niederlande, Dänemark und die Bundesrepublik) und die 36 kleinen Insel­staaten, die in der AOSIS (Alliance of Small Island States) or­ganisiert sind und über keinerlei Industrie verfügen, so z.B. die Malediven. Die Entwicklungsländer mit China (G77+1) waren nach den negativen Erfahrungen aus der internationalen Ozonregelung zwar miß­trauisch und eher ablehnend gegenüber konkreten, international verbindlichen CO2 - Reduktionszielen, kön­nen in ihrer Gesamtheit aufgrund der großen Bandbreite von Positionen aber als Unent­schiedene gelten. Als Bremser galten die USA, die UdSSR und ihre Nach­folgestaaten sowie die nahöstlichen Länder der OPEC (u.a. Saudi-Arabien, Kuwait) (ebd.).

Die EU hatte sich auf Initiative von Deutschland, den Niederlanden und Dänemark bereits dazu verpflichtet, ihre CO2-Emission bis 2000 auf den Wert von 1990 zurückzufahren (Fischer 1995, 186). Die pro­gres­sive Position der EG-Staaten erklärt sich durch die Tat­sache, daß alle Mitgliedsländer außer Großbritannien Netto-Energieimporteure sind. Eine Rück­führung des hohen Energieverbrauches, der bei einer Ver­pflich­tung zu CO2-Reduktionen vorgenommen werden müßte, würde sich also hier positiv auf die Handelsbilanz aus­wirken. Hinzu kommt die hierzulande bereits vor einiger Zeit begonnene Modernisierung und Effi­zienz­steigerung der Energiewirtschaft. So führte z.B. Dänemark 1973 als Reaktion auf die Ölpreis­krise eine dy­na­mische Besteuerung von Energie ein. Die Bundesrepublik ist aufgrund ihres relativ strengen Ord­nungs­rech­tes in Bezug auf Emissionen führend in der Herstellung von nach­sorgenden, sogen. „End-of-Pipe“ - Tech­nologien quelle!. Ein Fortsetzen dieser Bemühun­gen wurde von den Re­gierungen als relativ kosten­gün­stig eingeschätzt im Vergleich beispiels­weise zur Situation in Kanada, wo noch kaum energieeffiziente Tech­no­logien genutzt und viel Geld in eine „Grundsanierung“ investiert werden müßten. Die EG-Staaten plä­dier­ten für weit­gehen­de Prävention und dafür, die Industriestaaten auf die Stabilisierung der Emissionen ab dem Jahr 2000 auf dem Niveau von 1990 zu verpflichten. Da sich die EG-Staaten jedoch nicht einmal unter­ein­ander auf eine Harmonisierung der eigenen, nationalstaatlichen Energiebesteuerung einigen konn­ten, erschien ihre anspruchsvolle Position unglaubwürdig. Sie konnten die politischen Verhandlungen mit den restlichen Akteuren nicht zu weitergehenden Reduktionszielen bringen (Gehring/ Oberthür 1997).

Die Forderungen der AOSIS-Staaten waren zwar konkreter und weitgehender, hatten aber keine Aussicht auf politischen Erfolg und statt dessen eher den Charakter von mo­ra­lischen Aufforderungen zur internationalen Solidarität, da die meisten Inselstaaten ohne massive Gegen­maß­nahmen mit Wirbelstürmen und Flutkatastrophen zu rechnen haben, die ihre Existenz und ihr Vorhan­den­sein bedrohen (ebd.).

Die unentschlossenen Entwicklungsländer der G77 standen dieser wie anderen an­spruchs­vollen Forde­run­gen skep­tisch gegenüber: Sie befürchteten, in ihrer für dringend notwendig er­achteten wirtschaftlichen und tech­no­logischen Entwicklung von denjenigen behin­dert zu werden, die sie zuvor als Kolonial- und Han­dels­mäch­te in diesen drastischen Rück­stand gebracht hatten und derzeit noch die Weltmarktpreise für Roh­stoffe aus Ent­wicklungs­ländern maßgeblich beeinflussen. Durch die Einbeziehung der Ent­wick­lungs­länder in die ersten Verhandlungen entstand frühzeitiger als in anderen internationalen Regimen ein star­ker Nord-Süd-Kon­flikt, in dessen Rahmen über Unterentwicklung, ihre Ursachen und die best­ge­eig­ne­ten Gegen­maß­nah­men diskutiert wurde. Die Entwicklungsländer forderten von den Indu­strie­staaten, ihre historische Verant­wor­tung wahrzunehmen für das derzeitige Klimaproblem mit verbindlichen Schrit­ten zur CO2-Reduktion (Fischer 1995, 186) wie auch für die Unterent­wicklungs­problematik der Dritten Welt durch die Förderung von Technologietransfers und eine angemessene Entwicklungshilfe^[23] (ebd.).

Japan nahm eine zögerliche Haltung ein, da aufgrund der strukturellen Energieknappheit des Lan­des bereits viel in eine energieeffiziente Wirtschaft investiert wurde (umfangreiche Solar­ener­gieprogramme, hoher Energiepreis^[24]), weitere Maßnahmen wären besonders kostenintensiv (ebd.).

Die UdSSR, die mit schweren politischen und wirtschaftlichen Umbrüchen zu kämpfen hatte, konnte die For­derung durchsetzen, eine eigene Kategorie für Staaten im wirtschaftlichen Übergang einzuführen. Nicht nur wegen der zu erwartenden Investitionslast für Energiespar­maßnahmen zählen sie zu der Gruppe der „Bremser“, sondern auch, da sie sich von klima­tischen Änderungen agrarwirtschaftliche Vorteile ver­sprachen. Hier wird besonders deutlich, in welchem Maße sehr spezifische, nationale Interessen die Verhandlungen beeinflußten (ebd.).

Die USA als weltgrößter Produzent fossiler Primärenergie (Kohle, Öl, Erdgas) waren der Hauptgegenspieler der weitgehenden Forderungen der EG nach konkreten Reduktionszielen. Obwohl die USA bereits besonders von extremen Wetterphänomenen betroffen waren, setzten sie auf freiwillige Maßnahmen und die Kräfte des Marktes (ebd.).

In der Tat beeinflußten die energieproduzierenden Industrien bereits die Verhandlungen, indem Lobby-Or­ga­nisationen wie The Climate Council und die Global Climate Coalition mit juristischer Schützenhilfe die Be­mühungen der OPEC-Staaten gegen konkrete internationale Reduktionsverpflichtungen unterstützten (ebd.).

Auf der letzten Sitzung des INC, die erst im Mai 1992 stattfand, also sehr kurzfristig vor der eigentlichen Konferenz, konnten die weit divergierenden Forderungen durch einen Kompromiß rechtzeitig als ein Doku­ment formuliert werden, das auf der Rio-Konferenz vorgelegt und von über 150 Staaten unterzeichnet wurde (ebd.).

Die KRK ist als ausfüllungsbedürftige Rahmenkonvention konzipiert, allerdings mit einigen ma­teriellen Regelungen. Hauptsächlich wurden Ziele und Prinzipien festgelegt: Das vorder­gründi­ge, „letztendliche Ziel“ („ultimative objective“) ist es, „die Stabilisierung der THG-Kon­zen­­tra­tionen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu erreichen, auf dem eine gefährliche mensch­­liche Störung des Klimasystems ausgeschlossen werden kann“. Unter den fünf Prinzi­pien, die in Artikel 3 formuliert werden, sind die wichtigsten das Vorsorge- (Art. 3.3) und das Ver­­ur­sacherprinzip (Art.3.1), das die Verantwortung der Industrieländer feststellt (BMUc, 9f.).

Die Bundesregierung Kohl hatte bereits am 07.November 1990 sich das CO2-Reduktionsziel „25% auf der Basis von 1988“ als Kabinettsbeschluß zu eigen gemacht. Anläßlich der Klimakonfe­renz von Berlin 1995 verschärfte Bundeskanzler Helmut Kohl die einseitige Verpflichtung der Bundesrepublik, indem das Basisjahr jetzt 1990 - mit entsprechend höheren Werten - sein sollte (BMU b, Vorwort). Diese Verpflichtung wurde ebenfalls vom Kabinett verabschiedet und ist ein Maßstab auch für die kommunale Energie- und Klimapolitik.

2.3.3 Das Mandat des Artikel 28 der Agenda 21

Ein weiteres Ergebnis der Rio-Konferenz ist die Agenda 21, die aber keinen Vertragscharakter besitzt und da­mit nicht völkerrechtlich verbindlich ist. In diesem Dokument werden Richtlinien für die Politik der Unter­zeichner in Richtung Nachhaltigkeit in sozialer, ökonomischer und öko­logischer Hinsicht formuliert. In Deutschland wird der Schwerpunkt zumeist auf den Klimaschutz und Nord-Süd-Zusammenarbeit (BMU c, 58) gelegt. Art. 28 der Agenda 21 besagt, daß außer­halb der Konferenzen der VN ein vielfältiger Prozeß der politischen Gestaltung in den Kommu­nen und sonstigen lokalen Körperschaften der Unterzeichner­staaten initiiert werden soll. Dies ist in vielen Städten weltweit erfolgt - so auch in Hannover mit dem Rats­beschluß vom 08.06. 1995 (quelle drs nr). Der Begriff Rio-Prozeß bezeichnet seitdem in der öffentlichen Diskussion nicht mehr allein die Tätigkeit der VN und ihrer verschiedenen Organe, die sich mit dem Konzept der Nachhaltigkeit befassen. Er bezieht sich auch auf den dezentralisierten Dis­kussions- und Handlungsverlauf im lokalen Rahmen, der die nötigen Schritte zum Klimaschutz vor Ort in die Praxis umsetzen und einen unumkehrbaren Wandel und weiterführende Über­legungen nach sich ziehen soll .

Dieses Mandat transferiert einen Teil der politischen Gestaltungsmacht auf eine Ebene weit unterhalb der traditionellen staatlichen und zwischenstaatlichen Ebene. Mit der expliziten Vor­gabe, die Betroffenen selbst zu Entscheidern werden zu lassen durch breit angelegte Parti­zi­pation an Entscheidungsprozessen, ist ein Prozeß der politischen Selbstorganisation in Gang gesetzt worden. Aufgabe der nationalstaatlichen Politik ist nurmehr die Moderation dieses Selbstorganisationsprozesses, also Rahmenbedingungen zum Beispiel für die Einrichtung von Agenda-Büros auf kommunaler Ebene zu schaffen.

2.3.4 Internationale Kooperation auf kommunaler Ebene

Nicht nur die KRK und die Agenda 21 haben Bedeutung für Hannover. Mehrere interlokale Gremien, die sich auf den Rio-Prozeß beziehen, beschäftigen sich mit nachhaltiger Ent­wicklung, Klimaschutz und Ent­wick­lungs­zusammenarbeit. Hannover ist einigen dieser Gremien beigetreten, so daß hier weitere, zum Teil parallele Selbstverpflichtungen entstanden sind.

1990 gründeten Städte und Gemeinden aus aller Welt den Internationalen Rat für Kommunale Umweltinitiativen (ICLEI = International Council for Local Environmental Initiatives), ein um­weltpolitisches Netzwerk von Mitgliedsstädten mit Sitz in Toronto und nationalen Büros in ver­schiedenen Städten, darunter Freiburg. Der ICLEI wurde vom UNCED-Sekretariat aufgefordert, einen Beitrag für die Agenda 21 zu entwerfen, in dem die Rolle von lokalen Körperschaften be­schrieben werden sollte. Aus diesem Beitrag entstand der Artikel 28 der Agenda 21. Hannover kooperiert mit dem ICLEI aufgrund eines Antrages der Umweltver­waltung vom 08.04.1991. Bundesweit haben sich etwa ein Drittel der Städte und Gemeinden bereit erklärt, einen Lokale-Agenda-21-Prozeß in Gang zu setzen quelle .

Im selben Jahr entstand das „Klima-Bündnis europäischer Städte mit indigenen Völkern der Regenwälder zum Erhalt der Erdatmosphäre“, das fünf Jahre später, im Jahr 1995, rund 400 europäische Städte mit der Dach­organisation der Indianervölker des Amazonasbeckens (Coordinadora de las Organizaciones de la Cuenca Amazónica - COICA) verband. Die Grundidee dieser Partnerschaft ist das gemeinsame Bemühen, den CO2-Gehalt der Atmosphäre zu verringern, jedoch ergibt sich hier eine unterschiedliche Auf­ga­ben­stellung: In Europa die Senkung der CO2-Emissionen, in Südamerika der möglichst weitgehende Schutz der Regenwälder, die als CO2-Senken ihren wichtigen Beitrag leisten. Die Europäer gehen mit diesem Bündnis die freiwillige Selbstverpflichtung ein, ihren CO2 - Ausstoß zunächst bis 2010 zu halbieren sowie auf die Ver­wendung von Tropenholz und FCKW zu verzichten. Der Rückgang der Emissionen soll durch sinkenden Energieverbrauch und Verringerung des motorisierten Verkehrs erreicht werden. Die Amazonier, die von den europäischen Städten unterstützt werden, bemühen sich ihrerseits um die Titulierung der indianischen Territorien, ihre nachhaltige Nutzung und Verteidigung. Als i.d.S. umweltschädlich werden außerdem die intensive Viehwirtschaft, Pestizideinsatz, überdimensionierte Wasserkraftwerke und der Abbau von Erdöl und Bodenschätzen genannt. Die Instrumente dieses Klimabündnisses sind Information, Erfahrungsaustausch und gemeinsame Projekte, beispielsweise über geeignete Energiesparmaßnahmen oder die Zusammenarbeit bei der Untersuchung, wo und wie Tropenholzverwendung vermieden werden kann. Die Prinzipien des Klimabündnisses sind diejenigen des Leitbildes der Nachhaltigkeit: Kleinräumigkeit, Dezentralität, das Handeln vor Ort und die Einbeziehung der Betroffenen (Klima-Bündnis 1998).

Im Mai 1994 tagte die „Europäische Konferenz der zukunftsbeständigen Städte und Gemeinden“ im dä­ni­schen Aalborg, die von der Stadt Aalborg und der Europäischen Kommis­sion ausgerichtet und vom ICLEI in­haltlich ausgerichtet wurde. Hier verabschiedeten die teilnehmenden Städte und Gemeinden, Vertreter in­ter­nationaler Organisationen, nationaler Regierungen und wissenschaftlicher Institute die „Charta der Eu­ro­pä­ischen Städte und Gemeinden auf dem Weg zur Zukunftsbeständigkeit“ (Charter of Eu­ro­pean Cities & Towns Towards Sustainability) oder kurz die Charta von Aalborg. Die Unterzeichner ver­pflichteten sich so­mit selbst, die Maßgaben des Artikels 28 der Agenda 21 zu erfüllen und somit die kom­munale Politik nach umwelt- und sozialverträglichen Kriterien zu gestalten. So soll eine Zukunftsfähigkeit^[25] oder Nachhaltigkeit erreicht werden. 1995 hatten sich insgesamt 200 Städte dieser Charta angeschlossen. Der Rat der Stadt Hannover schloß sich der Charta auf Antrag der SPD-Fraktion im November 1995 an (Drs. 1395/95).

Die Charta von Aalborg wurde formuliert vom ICLEI und dem nordrhein-westfälischen Landesministerium für Stadtentwicklung und Verkehr. Sie bezieht sich auf Grundsätze kommunalpolitischen Handelns, die zur Erreichung von Zukunftsbeständigkeit verändert werden müssen. Sie ist in drei Abschnitte unterteilt: I. eine „durch Konsens angenommene Erklärung“, II. die „Kampagne europäischer zukunftsbeständiger Städte und Gemeinden“ und III. die „kommunalen Handlungsprogramme für Zukunftsbeständigkeit“.

2.4 Handlungsaufträge für die LHH

Der Begriff Nachhaltigkeit soll, wie oben festgestellt, weltweit gelten und angewandt werden. Dafür muß seine Bedeutung für die einzelnen Ebenen des politischen Handelns definiert wer­den. Seine Definition muß an den spezifischen Bedingungen eines Staates oder einer Region konkretisiert werden, um ihnen gerecht zu werden (Heins 1997, 60). Daher muß zunächst fest­gestellt werden, welche Handlungsaufträge an die LHH sich aus der Definition von Nachhal­tig­keit und den internationalen und nationalen Beschlüssen ergeben.

Aus der eigenen Definition von Nachhaltigkeit der Akteure des politisch-administrativen Systems in Hannover ergeben sich folgende Handlungsaufträge:

1. Massive Bemühungen zur Energieeinsparung
2. Reduktion der Nutzung fossiler Energieträger
3. Ausbau der Regenerativen Energiequellen (REQ)
4. Massive CO2-Reduktion
5. Ausstieg aus der Nutzung der Atomenergie

Aus den unscharf formulierten Angaben „Nutzungsrate nicht erneuerbarer Ressourcen“ u.ä. ergibt sich die Schwierigkeit, daß kein konkretes Ziel vorgegeben wird, an welchem der Erfolg der Politik gemessen werden kann. Innerhalb der internationalen Regime und Vereinbarungen wurden aber Zahlen zur CO2-Reduktion vereinbart, die als Maßstab dienen können.

Aus den aufgezählten internationalen und nationalen Beschlüssen ergeben sich für Hannover mehrere verschiedene und parallele Verpflichtungen und Vorgaben, die teilweise in Selbstver­pflichtungen mündeten:

1. Der Kabinettsbeschluß der Bundesregierung vom 07. November 1990 gab das CO2-Reduk­tionsziel von 25% (auf der Basis von 1990) vor. Zwar liegt die völkerrechtliche Verant­wortung für die Erfüllung dieses Ziels bei der Bundesregierung, sie kann es aber nur in Zu­sammenarbeit und durch die Aktivitäten auf regionaler und lokaler Ebene erreichen. Also kann man dieses Ziel theoretisch auch für die LHH als gültig ansehen. Der Rat hat diese Vorgabe angenommen; entsprechend ist das Reduktionsziel der LHH in den einschlägigen Ratsbeschlüssenanalog der Reduktionsziele der Bundesregierung. Diese Ratsbeschlüsse werden in weiteren Kapiteln noch eingehend behandelt werden.
2. Der Rat der Stadt Hannover schloß sich auf Antrag der SPD-Fraktion (Drs. 1393/95 vom 15.11.1995) der Charta von Aalborg an. Daraus erwächst eine (über Punkt 1 hinausgehende) Ver­pflichtung zur sozial- und umweltverträglichen Stadtentwick­lung, Klimaschutz und Reduzierung des Ener­gie­ver­brau­ches, Aufstellung eines Klima­schutzkonzeptes sowie zur Initiierung des Lokalen Agenda 21 Prozesses.
3. Mit dem Beitritt zum Klimabündnis europäischer Städte verschärft sich weiterhin die freiwillige Selbst­verpflichtung der LHH dahingehend, ihren CO2 - Ausstoß nicht nur um 25% bis 2005 auf der Basis von 1990, sondern um 50% bis zum Jahr 2010 auf der Basis von 1987 zu reduzieren sowie im städtischen Beschaffungswesen auf die Verwendung von Tropenholz und FCKW zu verzichten. Als Lösungs­vorschlag wurde gleich mitformuliert, daß der Rückgang der Emissionen durch sinkenden Energie­verbrauch und Verringerung des motorisierten Verkehrs erreicht werden soll.

2.4.1 Kriterien für eine nachhaltige kommunale Klimaschutzpolitik

Wie muß eine kommunale Klimaschutzpolitik nun beschaffen sein, um effektiv und nachhaltig zu sein, also die oben dargestellten Ziele zu erreichen? Das Ziel ist die CO2-Reduktion um min­destens 25% in den Jahren bis 2005. In absoluten Zahlen bedeutet dies für Hannover eine Re­duktion um mindestens 1,1 Mio t/a; das Kommunale Klimaschutzprogramm (KKP) der LHH (1996/8, 14ff.) gibt die vermeidbaren Mengen mit insgesamt 1,3843 Mio. t/a an, was einer CO2-Reduktion von mehr als 25% entspräche, wenn eine der­zeitigen Emission von 5,3 Mio. t/a angenommen wird (ebd., 28; vgl. Kap. 4.4).

Gemäß dem Nachhaltigkeits-Prinzip, die Verbrauchsraten von Ressourcen an die Assimilations­rate der Umwelt­medien anzupassen, müssen Maßnahmen ergriffen werden, um die Menge an Schadstoff­emissionen massiv zu senken. Ein radikaler Wandel in der Energieversorgung muß somit eingeleitet werden. Der Anteil an REQ müßte massiv erhöht, fossile Energieträger müßten ersetzt und Energie­ein­sparmaßnahmen gefördert werden. Diese Maßnahmen müßten dabei die wirtschaftliche und soziale Situation der Einwohner, Interessen der ansässigen Unternehmen und nicht zuletzt die sonstigen politischen Verpflichtungen, wirt­schaft­lichen Fähigkeiten und rechtlichen Spielräume der Kommune berücksichtigen.

Hier spielen Problembewältigung (Wirkungstiefe, Wirkungsgeschwindigkeit, Wirkungsbreite, Wirkungs­schärfe), Umwelteffizienz (ökologische Kosten und Nutzen), ökonomische Effizienz (z.B. Kosten pro ver­miedener CO2-Emission) und politisch-institutionelle Verträg­lich­keit (Be­wahrung von demo­kra­ti­schen Grundsätzen, Kompatibilität mit bestehendem Recht) eine Rolle.

Der Begriff der Nachhaltigkeit impliziert weiterhin eine Verstetigung des Prozesses: Es ist mit Setzung und Er­reichen eines einmaligen CO2-Reduktionsziels nicht getan, vielmehr ist ange­strebt, die Lebens- und Wirt­schaftsweise der Kommune dauerhaft zu verbessern. Dies be­inhaltet einen dynamischen Begriff von Stadt­entwicklung und die Möglichkeit von ständigen Zielkorrekturen.

Ein weiterer zentraler Punkt ist die Beteiligung möglichst aller Akteure und Betroffenen (Indu­strie, Be­völkerung, Behörden) an der Programmformulierung wie auch an der Implementation. Dadurch müßte die Anwendung von starke steuernden Policy-Typen wie Gebot und Verbot - zumindest vom ideellen Politik­verständnis her - eingeschränkt sein. Sie bleiben natürlich gleich­wohl im Handlungsrepertoire der Kommune erhalten.

Da in Hannover gleichzeitig und zusätzlich zu den Zielen lokaler Klimaschutzpolitik der Aus­stieg aus der Atomenergie geplant ist, sollte zudem eine Problemverschiebung vom Pro­b­lemfeld Treib­hauseffekt zum Problemfeld Risiken durch Atommüll u.a. vermieden werden.

Ich habe mich nach einigen methodischen Abwägungen dafür entschieden, die Analyse des Policy-Zyklus mit der Problemdefinition in Hannover zu beginnen, ohne das vorangegangene internationale Policy-Handeln direkt in den Zyklus einzubeziehen. In gewissem Maße wurden in Rio de Janeiro auf der oben dargestellten internationalen Ebene ebenfalls erste Phasen - Pro­blemdefinition und Agenda-Gestaltung - eines Policy-Zyklus von Klima­schutz-Policy geleistet. Die Handlungsperspektive der Politikformulierung und -implementation, die in diesen Rahmen eröffnet wurde, bezieht sich jedoch auf die nationale und vor allem kommunale Entscheidungs­ebene und muß dort vorgenommen werden. Hier überschneiden sich die Zyklusbereiche von ähnlichen Policy-Zyklen, dem internationalen, nationalen und kommunalen. Die nationale Ent­wicklung von Nachhaltigkeitsstrategien und nationale Schaffung von juristischen Grundlagen für Lokale Agenda 21-Büros in den Unterzeichnerstaaten bedeutet für das internationale Klima­schutzregime bereits eine Implementierung ihrer Policy, die den weiteren Zyklus von Policy-Wirkungen, Policy-Reaktionen und Evaluation durchläuft.

Auf der lokalen Ebene der LHH kann jedoch wieder ein neuer, eigenständiger Zyklus mit Pro­blemdefinition, Agenda-Gestaltung, Politikformulierung und Politikimplementation aus­gemacht werden. Die Akteure wechseln, erkennen und definieren ihrerseits lokale Probleme, die sie auf die politische Tagesordnung bringen, formulieren spezifische Lösungsvorschläge, streben de­ren Implementation an und evaluieren die Ergebnisse der Policy. Es ist eine Besonderheit des Konzeptes von Nachhaltigkeit, daß ein einziges Leitbild mit denselben Prinzipien (Ressourcen­schonung, soziale Verträglichkeit und Verantwortung für jetzige und zukünftige Generationen) für alle Staaten und Gemeinden der Erde Gültigkeit haben soll. Dazu muß die jeweilige Policy den Rahmen­bedingungen vor Ort angemessen sein.

Im folgenden soll untersucht werden, welche Rahmenbedingungen der lokale hannoversche Policy-Zyklus hat, bevor in Kap. 5 die Klimaschutz-Policy der LHH untersucht werden kann.

3 EXKURS: Rahmenbedingungen von Kommunalpolitik

Der Hauptakteur des politischen Handelns, das in dieser Arbeit untersucht werden soll, ist die LHH, die durch ihre verschiedenen kommunalen Gremien und Behörden in Erscheinung tritt. Daher ist es zweck­mäßig, in einem Exkurs die grundsätzlichen Rahmenbedingungen zu analy­sieren, die jedem kommunal­politischen Entscheiden zugrunde liegen und es prägen, so etwa die Rechte und Pflichten einer Kommune, die Funk­tionen und Befugnisse der verschiedenen Gremien, den Einfluß weiterer Akteure und die Entscheidungs­strukturen.

Kommunale Klimaschutzpolitik ist ein Teil kommunalen Umwelthandelns, das seinerseits einen wichtigen Teil des allgemeinen kommunalen Handelns ausmacht. Deshalb wird ebenso auf die grundlegenden Rahmen­bedingungen von Umwelt- und Klimapolitik eingegangen.

Die dargestellten Rahmenbedingungen müssen aufgrund der unterschiedlichen Landes­ver­fassun­gen und darin enthaltenen Gemeindeordnungen nicht auf alle Bundesländer zutreffen. Soweit nicht mehr von einem bundesweiten „Normalfall“ gesprochen werden kann, da solche Unterschiede berücksichtigt werden müssen, beziehe ich mich hier auf Niedersachsen bzw. auf die Niedersächsische Gemiendeordnung (NGO).

3.1 Funktionen (Pflichten) der Kommune

Die Kommunen sind eine untere Ebene in der föderalistischen Struktur des Staates. Bund und Länder haben demgegenüber Staatsqualität und können damit Entscheidungen treffen, die nicht von einer höheren Ebene ge­­nehmigt werden müssen^[26]. Sie verfügen über eigene Organe der Gewaltenteilung im Gegensatz zu den Ge­mein­den, die auch als eigene Ebene der Republik staatsrechtlich zu den Ländern gehören. Die Kommunen ha­ben bei der Verab­schiedung von Bundes- und Landesgesetzen, die für sie bindende Wirkung haben, kein Mit­spracherecht (vgl. Wehling, 1994). Den Gemeinden ist jedoch das Recht zur Selbstverwaltung gegeben. GG Art. 28, 2 legt fest:

„Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der ört­lichen Gemein­schaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgaben­bereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewähr­lei­stung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Selbstverwaltung.“

Kreisfreie Städte (wie Hannover) sind zudem untere Landesbehörden. Ihre Aufsichtsbehörden sind die Landesmittelbehörden (Bezirksregierung oder Regierungspräsidium). Diese Kommu­nal­aufsicht ist die Rechts­aufsicht über Satzungen, Haushalte, Verträge und ähnliches. Die Bezirks­regierung Hannover kann also Rechtshandlungen der LHH unterbinden, wenn sie feststellt, daß diese nicht der NGO genügen.

Die Kommune ist also einerseits „rechtlich gegenüber dem Staat [eine] selbständige Ebene des Verwal­tungs­aufbaus“ (Schröder 1994, 28), muß jedoch Bundes- und Landesrecht vollziehen und akzeptieren, was evtl. gegen ihre eigenen Interessen als selbstverwaltete Gebiets­körperschaft stehen kann^[27]. Dadurch ergibt sich ein Spannungsverhältnis zwischen Staats­hoheit und kommunaler Selbstverwaltung.

Die Verwaltungstätigkeit der Gemeinde umfaßt die Selbstverwaltungsangelegenheiten (“eige­ner Wirkungskreis“) und die Auftragsangelegenheiten („übertragener Wirkungskreis“). Die Ge­meinde hat bei der Aufgabenfindung des eigenen Wirkungskreises größtenteils freie Hand durch die Allzuständigkeit für alle Angelegenheiten, deren Regelung nicht bereits einem anderen Träger der Verwaltung gesetzlich übertragen ist.

„Zu den Selbstverwaltungsangelegenheiten gehört grundsätzlich alles, was speziell und ausschließlich die örtliche Gemeinschaft und die einzelnen Gemeindemitglieder angeht, insbesondere die Versorgung der Gemeinde mit Wasser, Gas, Strom, Unterhaltung der Gemeindestraßen, Gemeindeeinrichtungen, Verwaltung des Gemeindevermögens, örtliche Kultur-, Wohlfahrts- und Gesundheitspflege.“ (Schröder ebd., 29)

Die Selbstverwaltungsaufgaben unterteilen sich weiterhin in freiwillige Aufgaben, die theore­tisch alles Mögliche umfassen können und sich nach Bedürfnissen und Möglichkeiten der Ge­meinde richten (z.B. Bau und Unterhalt von Freizeiteinrichtungen), und pflichtige Aufgaben, die vom Gesetzgeber zur sozialstaatlichen Daseinsvorsorge und Schaffung gleichwertiger Lebens­verhältnisse auferlegt werden, bei deren Ausführung aber ein gewisser Spielraum besteht z.B. Schulbau, Bauleitplanung). Die Kommunen betreiben für die Erledigung der Daseinsvorsorge gewöhnlich eigene Versorgungs­gesellschaften, die oft die Bezeichnung Stadtwerke tragen.

Die Auftragsangelegenheiten umfassen alle vom Staat den Gemeinden zur Erfüllung zuge­wie­senen Aufgaben, z.B. die Zahlung von Sozialhilfe oder Leistungen an Asylbewerber. Diese Er­füllung läßt die Kommune als untere Stufe der Staatsverwaltung auftreten, wobei die Zuwei­sung solcher Aufgaben unter Wahrung eines Kostenausgleichs und der kommunalen Organi­sationshoheit zu erfolgen hat. Die Landesverfassung (Niedersächsische Gemeinde-Ordnung (NGO)) konzipiert für die Aufgabenerledigung des übertragenen Wirkungskreises eine dua­listische Organisation, so daß nicht die Vertretungskörperschaft (der Rat), sondern die Ver­waltung zuständig ist, da es sich nicht um Entscheidungen mit Bezug auf die Gemeinde, sondern um bloße Ausführung handelt. Innerhalb der Verwaltung verteilt sich die Zuständigkeit auf die verschiedenen Fachämter und Dezernate.

Nicht zuletzt sind die Vertretungsgremien der Städte und Gemeinden demokratische Mandatsträger und Ansprechpartner der Bürger.

3.2 Möglichkeiten (Rechte) der Kommunalpolitik

Wie handelt eine Kommune, wie formuliert und implementiert sie ihre politischen Vorhaben? Welche juristischen, verwaltungstechnischen Möglichkeiten stehen ihr zur Verfügung?

Aus der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28,2 GG leiten sich eine Reihe von Hoheitsrechten ab, die die Gemeinde bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben innerhalb ihres Hoheitsgebietes ausüben kann. Dazu gehören a) Satzungshoheit (auch: Rechtsetzungshoheit), b) Planungs­hoheit, c) Finanzhoheit, d) Personalhoheit, e) Organisationshoheit und f) Steuerhoheit.

a) Die Satzungshoheit umfaßt die Befugnis zum Erlaß örtlichen Rechtes in Form von Satzun­gen, die in der juristischen Heirarchie unterhalb von Gesetzen und Rechtsverordnungen stehen. Satzungen sind keine juristischen Einzelfallentscheidungen, sondern verbindliche Rechts­vorschriften für das Gemeindegebiet und allgemeines Ortsrecht. Satzungen sind von der Kommunalaufsicht zu ge­nehmigen, teilweise auch nur anzu­zeigen. Die Gegenstände kom­mu­­naler Satzungen können sehr vielfältig sein, müssen aber eine Selbst­verwaltungs­auf­gabe betreffen. Hierbei können Benutzungsregeln und -gebühren und ggf. Anschluß- und Be­nu­tzungs­­zwänge auferlegt werden. Die wichtigsten satzungen sind die Hauptsatzung, die die Selbstorga­nisation der Gemeinde regelt, und die Haushaltssatzung, die die Verwendung der Gemeinde­mittel vorsieht. In der Haushaltssatzung, die von der Verwaltung als Haus­halts­plan entworfen und vom Rat verabschiedet wird, werden die Verwaltungs­haushalte der einzel­nen Ämter und die Mittel für Planstellen in der Verwaltung festgelegt. Der Stellenwert oder die Priorität einer Policy läßt sich gut an den zur Verfügung stehenden bzw. zur Verfügung gestellten Mitteln erkennen. Die Satzungshoheit der LHH ist in §6 NGO festgelegt und wird vom Rat wahrgenommen.

b) Die Planungshoheit bezieht sich auf ein spezifisches Mittel der kommunalen Aufgaben­er­le­di­gung im Rahmen der Stadtplanung: Den Erlaß, die Änderung und Aufhebung z.B. von Stellen­plänen und Bauleitplänen, die auch als Satzung erlassen werden können. Die Bau­satzung beeinflußt alle weiteren Flächennutzungs- und Baupläne. Die Planungshoheit wird von Verwaltung und Rat wahrgenommen, indem der Rat die Pläne der Verwaltung als Satzung beschließen kann.

c) Die Finanzhoheit besagt das Recht, den Haushalt in Form der Haushaltssatzung, die Festsetzung öffent­licher Aufgaben, die Errichtung oder Erweiterung von wirtschaftlichen Unternehmen, die Aufnahme von Kre­diten und die Übernahme von Bürgschaften festzulegen. Die Finanzhoheit besagt, daß die Ge­meinde Abgaben (Gebühren, Verbrauch- und Aufwandssteuern) und Hebesätze für die Grund- und Gewerbesteuer festsetzen kann. Dieses Hoheitsrecht wird aber von der bundes­deutschen Steuerverteilung, dem Steuerrecht, und dem Gemeindehaushaltsrecht stark beschränkt.

Für die Finanzausstattung der Gemeinden sind gemäß der dualistischen föderalen Struktur der Bundes­republik die Länder zuständig. Nach Art.106 Abs.5 GG erhalten die Gemeinden über die Länder einen Anteil am Aufkommen der Einkommensteuer gemäß der Einkommensteuer­leistung ihrer Einwohner. An­sonsten rekrutieren sich die Einnahmen der Gemeinden aus dem Aufkommen der Realsteuern (Grundsteuer, Gewerbesteuer; gemäß Art.106 GG) und den Ge­büh­ren und Beiträgen, die im Rahmen der Steuerhoheit erhoben wurden. Nach der jeweiligen Län­der­verfassung fließt den Gemeinden ein bestimmter Prozentsatz der Gemeinschafts­steu­ern zu.

Die Haushaltssituation der Kommunen hat sich in den letzten Jahrzehnten dramatisch verschärft. Die Finanzierungszuständigkeit von Aufgaben ist seit der Finanzreform von 1969 an die Ver­waltungs­zu­ständigkeit gebunden. Da Bund und Länder immer mehr Aufgaben den Kommunen zugewiesen haben, müssen diese auch die Mittel zur Verfügung stellen, so bei­spiels­weise bei der Sozialhilfe, deren Empfänger die Kassen immer stärker belasten^[28]. Die Kommu­nen können somit nicht mehr selbständig den Umfang ihrer Aufgaben und damit auch ihrer Ausgaben bestimmen. Hier ergeben sich Probleme, da der finanzielle Spielraum für die freiwilligen Aufgaben nicht mehr von der Kommune, sondern von der Bundes- und Landes­gesetzgebung abhängt. Die solchermaßen beschränkte Finanzhoheit erschwert die Selbst­verwaltung der Kommune, innerhalb dieses Rahmens aber hat sie die Befugnis zur eigenver­ant­wortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft, d.h., sie kann eigenmächtig entscheiden, welche Aufgaben finanziert werden sollen (Larisch 1994, 83). Die Mittel, die einer Kommune zur freien Planung zur Verfügung stehen, machen ungefähr 3-5% ihres Haushaltes aus.

d) Die kommunale Personalhoheit räumt den Organen der Kommune das Recht ein, Personal­bedarf zur Erledigung ihrer Aufgaben festzusetzen, eigenverantwortlich Personal einzu­stellen, zu befördern, zu versetzen und zu entlassen sowie das Beschäftigungsverhältnis zu bestimmen. Durch übergeordnete Normen (wie das Beamtenrecht oder Stellenober­grenzenverordnungen) sind hier allerdings enge Grenzen gesetzt. Die Funktion wird teilweise vom Rat und teilweise vom Verwaltungschef wahrgenommen.

e) Die Organisationshoheit ermöglicht es der Gemeinde, den Aufbau ihrer Verwaltung und die Organisation des Aufgabenvollzuges selbst zu bestimmen die Durchführung seiner Beschlüsse durch die einzelnen Ämter zu überwachen. Dies bezieht sich auf die Richtlinien der Verwaltungsführung, die die Gemeinde beschließen kann. Unterhalb der Ebene der Hauptverwaltungsbeamten (Dezernenten) hat die Vertretungskörperschaft aber keinen Einfluß auf die genaue Ausgestaltung, diese liegt im Ermessen des Verwaltungschefs. Diese Funktion wurde gemäß NGO bis zur Kommunalwahl 1996 vom Oberstadt­direktor und seitdem vom (sogenannten „eingleisigen“) Oberbürgermeister wahrgenommen.

Eine wichtige Möglichkeit der Kommune, im Rahmen der Organisationshoheit einem be­stimmten Gegen­stand (Issue) ihres politischen Handelns mehr Gewicht und Effizienz zu ver­leihen, ist die Institutio­na­li­sierung eines eigenständigen Dezernates, in dem die Zu­ständigkeiten für diesen Issue konzentriert werden. Das Berück­sichtigen, Abwägen und Entscheiden an einer einzigen Stelle der Verwaltung vermeidet die Ver­nachlässigung gegenüber anderen Politikinhalten.

f) Die Steuerhoheit räumt den Gemeinden das Recht zur Erhebung von Steuern wie der Grundsteuer, der Gewerbesteuer (oder etwa auch einer Katzensteuer) ein (Steuerfindungsrecht), soweit dieses Recht nicht durch übergeordnete Gesetze zum Finanzausgleich wieder rückgängig gemacht wird.

Der Rat nimmt als zentrales politisches Organ die Hoheitsrechte in verschiedenen Formen wahr. Er kann Beschlußvorlagen und Anträge in Fachausschüssen beraten, Beschlüsse zu allen Angelegenheiten von Belang für die Kommune fassen, Dezernate schaffen (Planungshoheit) und Satzungen verabschieden (Satzungshoheit). Die Frage, ob es eine allein verantwortliche „Kommunalregierung“ analog zur Bundes- oder Landesregierung gäbe oder aber die Gesamtheit der Ratsmitglieder die Kommunalpolitik ver­ant­wortlich gestalten müsse, ist umstritten. In der Praxis werden die Entscheidungen von einer Rats­mehrheit ge­­troffen, die sich je nach Zustimmung oder Ablehnung der Fraktionen individuell findet. Diese kann dauerhafte Koalition oder auch zeitweilige Abstimmungs­partnerschaft zwischen mehre­ren Fraktionen sein^[29]. Der Rat legt örtliche Steuern und Gebühren fest (Finanzhoheit, Steuerhoheit), schließt als Arbeitgeber und juristische Person Verträge mit Angestellten und Unternehmen (Personal­hoheit), bestimmt den Aufbau und die Arbeitsweise der Verwaltung (Organisationshoheit).

Der Verwaltungsausschuß ist ein Organ mit eigenen Rechten gemäß der NGO. Er ist ein spezifisches Gremium der norddeutschen Ratsverfassung, dient der Entlastung des Rates und beschließt einen Großteil der Routineentscheidungen (90%^[30]).

Die Verwaltung formuliert Satzungen, gibt Informations­drucksachen zur Beratung des Rates heraus und bringt die „Verwaltungsmeinung“ in Beschlussdrucksachen in den Rat ein. Die Ämter entscheiden autonom über ihre personellen Bedürfnisse, soweit im Verwaltungs­haushalt Mittel zur Verfügung stehen, sie sind hierbei auf die Entscheidung des Rates angewiesen.

Der Oberbürgermeister (kreisfreie Städte) oder Bürgermeister (Gemeinden) ist oberster höchster Reprä­sen­tant der Stadt. Er kann Sitzungen der Gremien einberufen, gehört dem Rat und dem Verwaltungsausschuß an. Seit 1996 ist er zusaätzlich Verwaltungschef (s.o.).

Der OStD oder Gemeindedirektor war (bis 1996) als Verwaltungschef für die Vorbereitung der Be­schlüsse zuständig, die in den Fachverwaltungen formuliert werden, als Beschluß­vorlagen in den Fachausschüssen des Rates und im Rat selber diskutiert und abgestimmt werden. Die Beschlüsse, die an die Fachämter der Verwaltung zurückgeleitet werden, werden von diesen ausgeführt, wobei die Verantwortlichkeit ebenfalls beim OStD oder Gemeindedirektor liegt, der ebenfalls die Organisationshoheit ausübt. Ebenso hat er die Personalhoheit inne.

Die LHH fungiert zusammengefaßt also als Exekutive von Bundesrecht und Landesrecht, als Landesbehörde, juristische Person (z.B. in Konzessionsverträgen und Grund­stücks­verträgen), Arbeitgeber im öffentlichen Dienst, autonomes Selbstverwaltungsorgan mit einer Reihe von Hoheitsrechten und als demokratische Vertretung der Interessen ihrer Einwohner.

[...]

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^[1] 1986 war das Konzept der Nachhaltigkeit noch weitgehend unbekannt und bedeutungslos für kommunale Umwelt- und Energiepolitik. Allerdings haben bereits in diesem Jahr entscheidende Weichenstellungen statt­ge­funden, ohne die eine Hinwendung zu den Prinzipien der Nachhaltigkeit im Energiesektor nicht möglich gewesen wäre. Vgl. Mez/ Weidner (1997, 15), die den Begriff der ökologischen Modernisierung und seine zugrundeliegenden Prinzipien als Vorläufer des sustainable development bezeichnen.

^[2] Die Bundesgeschäftsstelle der Deutschen Gesellschaft für Windenergie e.V. befindet sich beispielsweise in Hannover.

^[3] Der sogen. Kleinverbrauch umfaßt neben den Betrieben des verarbeitenden Gewerbes mit weniger als 20 Beschäftigten den ge­samten Handel- und Dienstleistsungsbereich, das Baugewerbe sowie die öffentlichen und gemeinnützigen Einrichtungen oder als Negativ-Definition: alle Verbraucherm, die nicht zur Industrie oder den privaten Haushalten gehören. GerTec/ Wuppertal 1999, 76.

^[4] Weitere klimarelevante Bereiche sind Verkehr, Abfallwirtschaft sowie Landwirtschaft und Forsten; vgl. LHH 1996/8.

^[5] Die wissenschaftlich-technisch korrekte Bezeichnung für diese Energieform lautet „Atomkernspaltungsenergie“. Da der Begriff „Atom“ jedoch zunehmend negativ besetzt wurde (durch die Gefahr des „Atom“krieges mit „Atom“waffen), gingen die Betreiber von Atomanlagen dazu über, von „Kernenergie“ zu sprechen. In dieser Arbeit wird weiterhin der Begriff „Atomenergie“ bzw. „Atomstrom“ verwendet.

^[6] Einzelne Policies reichen in Bezug auf ihre endgültige Implementation und ihre Auswirkungen über diesen Zeitraum hinaus. In diesem Fall wird versucht, in einem Ausblick die weitere Entwicklung hinsichtlich Erfolg oder Mißerfolg der Policy abzuschätzen.

^[7] Teilweise möchten die Interviewpartner aus politischen Gründen nicht genannt werden, daher wird ggf. auf eine entsprechende Quellenangabe verzichtet.

^[8] „Die deutsche Policy-Forschung erwuchs in Anlehnung an die synoptische Policy-Forschung, die sich eine ausgreifende rationale Planung und politische Steuerung zum Ziel gesetzt hatte.“

^[9] Mez/ Weidner (1997, 17) zählen offensichtlich „Verursacher und Umweltschützer“ nicht zum politisch-administrativen System. Ich bleibe bei der Einteilung durch Windhoff-Héritier.

^[10] Windhoff-Héritier S. 67.

^[11] Dazu gehören in erster Linie CO2 (Kohlendioxyd), außerdem CH4 (Methan), FCKW, FKW, NOx, N2O, CO, HC sowie Halone (Halogenkohlen­wasserstoffe).

^[12] vgl. http://www.PIK-Potsdam.DE/~stefan/> (= Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung), vom 11.10.1999.

^[13] Weitere THG haben folgende Wirkungsanteile: FCKW 17%, Methan 13%, Ozon 7%, Distickstoffoxyd 5%. LHH 1996/8, 18.

^[14] Dies bezieht sich auf Aussagen von Interviewpartnern, auf jenen Heins’ Arbeit aufbaut.

^[15] Diese Problematik ergibt sich auch bei konventionellen Kraftwerken, steht aber besonders in der AKW-Debatte im Mittelpunkt.

^[16] Um den Rahmen nicht zu sprengen, verweise ich hier nur auf Deutsches Atomforum 1995 und 1999, Klinger 1998, Majewski 1998 für die Befürworter sowie andererseits auf Jungk 1990 und Masuch 1998.

^[17] Vgl. dazu Jänicke, Martin: „Über Mittel und Ziele der Umweltpolitik. Zehn Thesen wider den ökologischen Instrumentalismus.“, in: Institut für Ökologische Wirtschaftsforschung IÖW (Hrsg.): Informationsdienst IÖW/ VÖW. 10. Jg. (1995), Heft 2, Berlin, S.6-7. op. cit. Mez/ Weidner 1997.

^[18] Ratsbeschluß 127/97 zitiert nach: LHH 1998/9, 98.

^[19] Zu weiteren Definitionen des Begriffs vgl. Heins 1997, S.37ff.

^[20] Zu einer ausführlichen, sehr radikalen und m.E. teilweise widersprüchlichen und wenig fundierten Kritik des Begriffs s. Bergstedt 1998, S. 38f. und 249ff.

^[21] Bericht des SRU 1994, Kurzfassung. <http://www.umweltrat.de/gutach94.htm> vom 09.02.1999.

^[22] Kunig (1997, 84) gibt eine weitere Konferenz in Genf 1996 als die 2. KRK-Konferenz an und zählt die Berliner Konferenz als die erste.

^[23] Die Entwicklungshilfe (Official Development Aid - ODA) der Industrienationen soll sich nach einer Forderung der UN von 1970 auf 0,7% des Bruttosozialprodukts belaufen. Dies wird von fast keinem OECD-Staat eingehalten, Aus­nahmen sind Schweden (seit 1975), Dänemark, Norwegen und die Niederlande.

^[24] Weizsäcker et al. 1995, 222.

^[25] Die Begriffe „Nachhaltigkeit“, „Zukunftsfähigkeit“ oder „Dauerhaftigkeit“ werden in der Diskussion synomym verwendet; in dieser Arbeit wird weiterhin der Begriff „Nachhaltigkeit“ benutzt werden.

^[26] Allerdings ist hier einschränkend die Richtlinienkonformität mit Vorgaben der EU zu erwähnen.

^[27] Beispielsweise wurde die von der LHH erwünschte Erhöhung der SWH-Tarife zur Finanzierung des Klima­fonds (vgl. Kap. 5.3.5.10) von der zuständigen Aufsichtsbehörde des Landes so nicht genehmigt. Ebenso war dies der Fall beim Genehmigungsverfahren der Energetischen Sanierung der städtischen Liegenschaften (vgl. Kap. 5.3.5.6).

^[28] Zu weiteren übertragenen Aufgaben, die den finanziellen Spielraum der Kommunen einschränken, vgl. Jürgen Schultheis: „Kommunale Selbstverwaltung in Gefahr?“, Frankfurter Rundschau vom 5. Januar 1993, zitiert nach: Bundeszentrale für politische Bildung 1994.

^[29] Z.B. Haushaltspartnerschaft: Bei einer Haushaltspartnerschaft gestalten und verabschieden die Abgeordneten mehrerer Ratsfraktionen den Haushaltsplan in Absprache.

^[30] Nach Auskunft des Amtes für Ratsangelegenheiten, Herr Seinige.