Ziele und Instrumente des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes

1. Einleitung

In der Bundesrepublik Deutschland gab es Anfang der 70er Jahre, laut einer Veröffentlichung des BMU zur Entwicklung des Abfallrechts, rund 50.000 Müllkippen. Die meisten waren ungeordnete, unkontrollierte Abkippstellen für häusliche und gewerbliche Abfälle. Ursachen für diese hohe Anzahl war das hohe Abfallaufkommen und fehlende gesetzliche Vorschriften. Erst als man die Gefahren insbesondere für das Grundwasser durch solche unkontrollierten Müllkippen erkannte, denn dieses wird sehr häufig für die Gewinnung von Trinkwasser genutzt, erfolgte ein Umdenken.

So wurde 1972 ein erstes eigenständiges Abfallbeseitigungsgesetz erlassen. Ziel dieses Gesetzes war vor allem die unkontrollierten Müllkippen zu schließen und statt dessen zentrale, geordnete und kontrollierte Deponien einzurichten. Die Verantwortung dafür sollten die Landkreise und Kommunen tragen. Diese Ziel wurde auch in wenigen Jahren erreicht. Heute sind in Deutschland nur noch rd. 370 Deponien für Siedlungsabfälle vorhanden.

Das stetig wachsende Umweltbewusstsein der Bevölkerung führte zum Widerstand zahlreicher Bürger gegen die Einrichtung von Deponien oder Müllverbrennungsanlagen in ihrer Nachbarschaft. Dies führte dazu das sich die Genehmigungsverfahren für Neuanlagen auf Grund zahlreicher Einsprüche und Gerichtsverfahren dramatisch verlängerten. Bei einigen neuen Standorten regte sich solch massiver Widerstand, das sie politisch nicht durchsetzbar waren. Daraus resultierten zumindest regionale Entsorgungsengpässe, da häufig keine ausreichenden Kapazitäten vorhanden waren. Dieser nahezu eingetretene Entsorgungsnotstand führte zu der Forderung, die Abfallmengen drastisch zu reduzieren um damit die Probleme der Abfallbeseitigung zumindest zu mildern. Auf Grundlage dieser Forderung wurde 1986 das neue Abfallgesetz geschaffen. Dieses Gesetz führte den Vorrang für die Vermeidung und für die Verwertung von Abfällen vor ihrer Beseitigung ein und schuf damit einen ersten Ansatz zu einer Neuorientierung.

Den Ausschlag für eine neue Gesetzesinitiative gab die Welt-Umweltkonferenz von Rio de Janeiro 1992, bei der insbesondere der Gedanke der Nachhaltigkeit und die Forderung nach einem nachhaltigen Wirtschaften insbesondere der Industrieländer in den Vordergrund gerückt war. Prof. Klaus Töpfer, der damalige deutsche Umweltminister, formulierte als neues Ziel der Abfallwirtschaft die Ressourcenschonung und prägte dazu den Begriff Kreislaufwirtschaft. 1994 wurde das neue Gesetz mit dem Namen „Kreislaufwirtschaft- und Abfallgesetz“ verkündet und trat mit einer Übergangsfrist von zwei Jahren 1996 in Kraft. § 1 des Gesetzes definiert als Zweck „die Förderung der Kreislaufwirtschaft zur Schonung der natürlichen Ressourcen“, und, da dies nicht sofort erreichbar ist, daneben „die Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen“.^[1] Die übergeordneten Grundsätze sollen dabei helfen dieses Ziel zu erreichen. Grundsätze sind, dass Abfälle „in erster Linie zu vermeiden, insbesondere durch die Verminderung ihrer Menge und Schädlichkeit, in zweiter Linie stofflich zu verwerten oder zur Gewinnung von Energie zu nutzen (energetische Verwertung)“ (KrW-/AbfG §4 Satz 1).

Folgend an diese Einleitung wird nun näher auf die einzelnen Ziele und Instrumente dieses Kreislaufwirtschaft- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) eingegangen.

2. Rechtliche Grundlagen

2.1 Europäisches Abfallrecht

2.1.1 Umweltaktionsprogramme

Erst in den siebziger Jahren führte das Aufkommen des Umweltschutzgedankens dazu, dass Gemeinschaftsinitiativen in diesem Bereich ins Leben gerufen wurden. „ Auf dem EG-Gipfel in Paris im Juli 1972 verständigten sich die Staats- und Regierungschefs darauf, dass im Rahmen der Wirtschaftsausweitung und der Verbesserung der Lebensqualität der Umweltpolitik besondere Aufmerksamkeit zukommen sollte.“^[2] Daraufhin entstand das 1. Umweltaktionsprogramm (1973 – 1976). In diesem Aktionsprogramm wurden die Rahmenbedingungen für die Umweltpolitik der Gemeinschaft festgelegt. Die Zielsetzung war:

- Die Erstellung eines qualitativen und quantitativen Abfallverzeichnisses
- Die Förderung und Entwicklung neuer Abfalltechnologien
- Die Errichtung von Auskunftszentralen über vorhandene Abfälle.

Der Grundstock für eine europäische Abfallwirtschaft wurde gelegt.^[3]

Das darauffolgende Umweltaktionsprogramm enthielt erstmals die Begriffe „Vermeidung“ und „Verwertung“. Diese Begriffe waren auch Bestandteil der Zielsetzungen des 3. und 4. Umweltaktionsprogramms.

Das 5. Umweltaktionsprogramm wurde parallel zur Konferenz von Rio 1992 und der Agenda 21 ausgearbeitet. Es war die erste Initiative der Kommission zur Erreichung einer nachhaltigen Entwicklung. Schwerpunktmäßig sollte nicht mehr auf bereits entstandene Umweltschäden reagiert werden, vielmehr wurde ein Tätigwerden im Bereich der Entstehung, gemäß dem Verursacherprinzip, geplant. Weiterhin sollte mit Hilfe von Aufklärungsmaßnahmen das Verhaltensmuster innerhalb der Gesellschaft geändert werden. Die wichtigste Forderung zum Bereich der Abfallwirtschaft bestand in der strengen Beachtung der Hierarchie:

1. Abfallvermeidung
2. Wiederverwendung/ -verwertung von Abfällen und
3. Entsorgung,

deren Umsetzung so umweltschonend wie möglich erfolgen sollte.^[4]

Das sechste Aktionsprogramm der Gemeinschaft für die Umwelt ( 2001 – 2010) trägt den Titel „Umwelt 2010: Unsere Zukunft liegt in unserer Hand“. Es konzentriert sich auf vier Aktionsbereiche: Klimawandel, biologische Vielfalt, Umwelt und Gesundheit sowie nachhaltige Bewirtschaftung von natürlichen Ressourcen und Abfällen.

Ziele des Programms sind eine rationellere Ressourcen- und Abfallwirtschaft mit folgenden Einzelzielen:

- Es soll dafür gesorgt werden, dass der Verbrauch erneuerbarer und nicht erneuerbarer Ressourcen die Tragfähigkeitsgrenzen der Umwelt nicht übersteigen.
- Verminderung des endgültig zu entsorgenden Abfalls um 20 % bis zum Jahr 2010 und um 50 % bis zum Jahr 2050.
- Die Abfälle sollen so nah wie möglich am Entstehungsort behandelt werden, sofern dies mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist und nicht zu Lasten der wirtschaftlichen und technischen Effizienz der Abfallbehandlung geht.

Um diese Ziele erreichen zu können wurden folgende Maßnahmen festgesetzt:

- Ausarbeitung einer Strategie für ein nachhaltiges Ressourcenmanagement, die Prioritäten und die Einschränkung des Verbrauchs vorsieht;
- Besteuerung der Ressourcennutzung;
- Streichung von Subventionen, die einen Raubbau an Ressourcen fördern;
- Verankerung des Grundsatzes der rationellen Ressourcennutzung im Rahmen der integrierten Produktpolitik, der Systeme für die Vergabe des Umweltzeichens, der Systeme für die Umweltverträglichkeitsprüfung, usw.;
- Ausarbeitung einer Strategie für das Abfallrecycling;
- Verbesserung der vorhandenen Systeme für die Abfallbeseitigung sowie Investition in die quantitative und qualitative Abfallvermeidung;
- Einbeziehung der Abfallvermeidung in die integrierte Produktpolitik und in die Gemeinschaftsstrategie für Chemikalien.

Spätestens vier Jahre nach der Annahme dieses Beschlusses müssen in jedem Aktionsbereich Maßnahmen durchgeführt werden. Die Kommission legt dem Europäischem Parlament und dem Rat im Laufe des vierten Jahres der Durchführung des Programms sowie zum Ende des Programms Bewertungsberichte vor.^[5]

Diese Aktionsprogramme führten dazu, dass eine Reihe von Richtlinien (ca. 200 Rechtsakte) in den Bereichen Schutz der natürlichen Ressourcen (Gewässerschutz, Luftreinhaltung), Eindämmung der Lärmbelastung, Naturschutz und Abfallentsorgung verabschiedet wurden.

2.1.2 Abfallrechtliche Gesetze, Verordnungen und Richtlinien der EU

Es wird allgemein die Auffassung vertreten, dass erst mit dem Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte^[6] 1987 die für die Umweltpolitik maßgebliche Reform eingeleitet wurde. Durch die Aufnahme eines gesonderten Kapitels über die Umwelt, Artikel 130 r-t, hat die EG ein formelles Mandat sowie Ziele und Kriterien für eine Europäische Umweltpolitik erhalten.^[7] Damit wurde für umweltbezogene Maßnahmen der Gemeinschaft eine explizite Rechtsgrundlage geschaffen.

Nach Art. 130r Abs. 1 EWGV hat die Umweltpolitik der Gemeinschaft zum Ziel,

- „die Umwelt zu erhalten, zu schützen und ihre Qualität zu verbessern,
- zum Schutz der menschlichen Gesundheit beizutragen sowie
- eine umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen zu gewährleisten“.

Weiterhin wurde festgelegt, dass die Finanzierung von Umweltschutzmaßnahmen Angelegenheit der einzelnen Mitgliedstaaten ist. Weitere zentrale Aspekte sind das Vorsorgeprinzip und das Verursacherprinzip.

Weitere umweltrelevante Bestimmungen wurden mit dem am 07.02.1992 unterzeichneten Vertrag von Maastricht über die Europäische Union (EUV) hinzugefügt. In diesem Vertrag wird unter anderem das wirtschaftliche Wachstum mit der Bedingung der Umweltverträglichkeit verknüpft. Weiterhin sollen die Aspekte des Umweltschutzes in die übrigen politischen Entscheidungen der EG mit einbezogen werden.^[8]

Das Recht der Europäischen Gemeinschaften kennt als Handlungsinstrumente Verordnungen und Richtlinien.

Die EG-Richtlinien richten sich gemäß Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag an die Mitgliedstaaten und werden erst durch eine Umsetzung in das jeweilige nationale Recht für den Einzelnen verbindlich. Die Zielvorgabe ist verbindlich, jedoch wird den einzelnen Mitgliedstaaten die Wahl der Form und der Mittel überlassen. Die Umsetzung muss in der Bundesrepublik durch Gesetz oder Rechtsverordnung vorgenommen werden.^[9] „Deutschland nimmt in der Umsetzung mit 99 von 136 Umwelt-Richtlinien einen Mittelrang ein; ca. 30 Verfahren wegen Nichtumsetzung wurden von der EG-Kommission gegen Deutschland eingeleitet.“^[10] Die Abfallrahmenrichtlinie vom 15.07.1995 nimmt unter den Abfallrichtlinien eine zentrale Stellung ein. Sie wird als allgemeiner Teil des europäischen Abfallrechts bezeichnet. Sie enthält neben der Definition des Abfallbegriffs die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Maßnahmen zur Vermeidung, Verwertung und Beseitigung unter Beachtung des Grundsatzes der umwelt- und gesundheitsverträglichen Abfallverwertung und –beseitigung. Weiterhin werden in Art.5 die Grundsätze der Entsorgungsnähe und der Entsorgungsautarkie formuliert. Die Abfallrahmenrichtlinie enthält die grundlegenden Bestimmungen des Europäischen Abfallrechts, während die anderen Richtlinien Sonderregelungen für bestimmte Abfälle aufstellen.

Verordnungen haben nach Art. 189 Abs. 2 EG-Vertrag allgemeine Geltung. Das heißt sie sind in allen ihren Teilen verbindlich und gelten unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Einer Umsetzung in nationales Recht bedürfen sie nicht. Wird ein nationales Gesetz neben einer Europäischen Verordnung erlassen, ergänzt dieses die Regelungen der Verordnung, da das Gemeinschaftsrecht vorrang vor dem nationalen Recht hat. Ein Beispiel für eine solche unmittelbar verbindliche Europäische Verordnung ist die Europäische Abfallverbringungsverordnung die am 06.Mai 1994 in Kraft getreten ist.^[11]

Ihr kommt zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen innerhalb der, in die und aus der Europäischen Union besondere Bedeutung zu. Diese EG-Verordnung setzt die Regelungen des Basler Übereinkommens über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung, das am 5.Mai 1992 in Kraft trat, um. Mit dem Basler Abkommen wurde erstmals eine weltweit geltende Regelung über Zulässigkeit, Genehmigung und Kontrolle von Exporten gefährlicher Abfälle getroffen. Mittlerweile traten rund 160 Staaten bei, auch Deutschland ist seit dem 20. Juli 1995 Vertragsstaat. Durch dieses Abkommen sollen vor allem Staaten geschützt werden, die nicht über die notwendigen technischen Voraussetzungen für den Umgang mit gefährlichen Abfällen verfügen. Um weltweit einheitlich festzulegen, welche Abfälle als gefährlich im Sinne des Basler Übereinkommens gelten, wurde eine konkrete Liste mit gefährlichen Abfällen – die sogenannte Liste A – erarbeitet. Ab 1. Januar 1998 ist das Exportverbot für gefährliche Abfälle in Nicht-OECD-Staaten für alle EU-Mitgliedstaaten verbindlich.^[12]

2.2 Deutsches Abfallrecht

Das Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (KrW-/AbfG) stellt das Leitgesetz für den Bereich der Kreislaufwirtschaft und der Abfallentsorgung dar. Die geschichtliche Entwicklung dieses Gesetztes wurde schon in der Einleitung detailliert aufgezeigt. Ergänzt wird dieses Gesetz durch das sogenannte untergesetzliche Regelwerk. Es ist am 07.10.1996 gemeinsam mit dem KrW-/AbfG in Kraft getreten. Das untergesetzliche Regelwerk setzt sich aus 7 Verordnungen und einer Richtlinie zusammen, die im folgenden kurz dargestellt werden. Auf die Darstellung des gesamten Abfallrechts wird auf Grund des enormen Umfanges verzichtet.

2.2.1 Verordnung zur Einführung des Europäischen Abfallkataloges (EAKV)

Der Europäische Abfallkatalog – EAK – der am 20.12.1993 von der Europäischen Kommission eingeführt wurde, ist das erste einheitliche europäische Abfallverzeichnis. Durch die EAKV werden künftig alle Abfälle nach europäischen Vorgaben einheitlich mit einer sechsstelligen Schlüsselnummer bezeichnet. Hintergrund der europaweiten Vereinheitlichung der Klassifizierung sind das Bestreben nach einheitlichen Entsorgungsstandards und die europaweite statistische Erfassung der Abfälle (nach Herkunft).^[13]

2.2.2 Verordnung zur Bestimmung von überwachungsbedürftigen Abfällen zur Verwertung

In dieser Verordnung werden die überwachungsbedürftigen Abfälle zur Verwertung definiert. Insbesondere fallen Abfallarten unter diese Gruppe, deren Verwertung in der Vergangenheit teilweise zu Problemen geführt hat, insbesondere zu sogenannten Scheinverwertungen, mit denen unter dem Deckmantel der Verwertung letztlich nur die Vorgaben and die Abfallbeseitigung umgangen werden sollten. Für die Verwertung dieser Abfälle müssen daher entsprechend höhere Anforderungen and die Überwachung gestellt werden. Beispiele hierfür sind Altreifen, Sperrmüll, Grün- und Bioabfälle, Haus- bzw. hausmüllähnlicher Restmüll.^[14]

2.2.3 Verordnung zur Bestimmung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen

In der Verordnung werden die besonders überwachungsbedürftigen Abfälle und deren Zuordnung im Einzelfall bestimmt. In zwei Anlagen werden die besonders überwachungsbedürftigen Abfälle aufgeführt. Durch Anlage 1 wird zusätzlich das Verzeichnis gefährlicher Abfälle der EG in nationales Recht umgesetzt. Zu besonders überwachungsbedürftigen Abfällen gehören z.B. mit Chemikalien verunreinigter Bodenaushub, Abfälle von Hydraulikölen und Maschinen- und Schmierölen, verunreinigte Kraftstoffe und Heizöle, Altlacke.^[15]

2.2.4 Verordnung über Verwertungs- und Beseitigungsnachweise

Hier wird die Nachweisführung über die Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle sowie überwachungsbedürftiger und nicht überwachungsbedürftiger Abfälle auf Grundlage des § 48 KrW-/AbfG geregelt. Für besonders überwachungsbedürftige Abfälle ist ein Nachweisverfahren, ohne besondere Anordnung der zuständigen Behörde, durchzuführen. Bei überwachungsbedürftigen Abfällen sieht der Gesetzgeber ein fakultatives Nachweisverfahren vor, das auf besonderer Anordnung der zuständigen Behörden durchzuführen ist. Die Anordnung eines Nachweise über die Verwertung von nicht überwachungsbedürftigen Abfällen soll nur dann erfolgen, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies erfordert.

2.2.5 Verordnung über Abfallwirtschaftskonzepte und Abfallbilanzen

Die Verordnung beinhaltet Regelungen zu Form und Inhalt von Abfallwirtschaftskonzepten und Abfallbilanzen. Grundsätzlich formfrei sind sie nur dann, wenn sie als betriebsinternes Instrument genutzt werden. Werden sie als Nachweisersatz verwendet, unterliegen sie den gleichen Formanforderungen wie die Nachweiserklärungen.

2.2.6 Verordnung zur Transportgenehmigung

Nach § 49 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG dürfen Abfälle zur Beseitigung gewerbsmäßig nur mit Genehmigung der zuständigen Behörde eingesammelt oder befördert werden. Weiterhin regelt diese Verordnung die Anforderungen an Fach- und Sachkunde des Einsammlers und Beförderers sowie Antrag und Unterlagen zur Transportgenehmigung.

2.2.7 Verordnung über Entsorgungsfachbetriebe

Hier werden die qualitativen Anforderungen an die Organisation, Ausstattung und Tätigkeit eines Entsorgungsfachbetriebes, Anforderungen an den Betriebsinhaber und die im Entsorgungsfachbetrieb beschäftigten Personen und die spezifischen Inhalte eines Überwachungsvertrages geregelt.^[16]

2.2.8 Entsorgergemeinschaftenrichtlinie

Diese Richtlinie beinhaltet die Anforderungen an die Tätigkeit von Entsorgergemeinschaften sowie deren Anerkennung durch die für die Abfallwirtschaft zuständige oberste Landesbehörde oder die von ihr bestimmte Behörde. Nach § 52 Abs. 1 Satz1 KrW-/AbfG ist Entsorgungsfachbetrieb, wer berechtigt ist, das Gütezeichen einer Entsorgergemeinschaft zu führen. Die Entsorgergemeinschaft entzieht ihrem Mitgliedsbetrieb Überwachungszertifikat oder Überwachungszeichen, wenn dieser z. B. die von der Entsorgergemeinschaft festgelegten Anforderungen nicht erfüllt oder wenn sie hierzu durch die Behörde verpflichtet wird.^[17]

[...]

^[1] Vgl. http://www.bmu.de/files/entwickulng_abfallrecht.pdf , S. 2 ff.

^[2] vgl. http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/a15000.htm#a15003

^[3] vgl. http://www.umweltdaten.landsh.de/nuis/abfall... S.1

^[4] vgl. R.Jansen/ M. Berken/U. Kötter, 1998, S. 9f

^[5] vgl. http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/l28027.htm

^[6] vgl. http://europa.eu.int/abc/obj/treaties/de/detr14a.htm

^[7] vgl. http://www.umweltlexikon-online.de/fp/archiv/RUBsonstiges/EinheitlicheEuropaeischeAkte.php

^[8] vgl. R.Jansen/ M. Berken/U. Kötter, 1998, S. 5ff.

^[9] vgl. M. Beckmann, Abfallrecht, 2003, S. 18f.

^[10] http://www.umweltlexikon- online.de/fp/archiv/RUBsonstiges/RichtlinienderEuropaeischenGemeinschaften.php

^[11] vgl. M. Beckmann, Abfallrecht, 2003 S. 18f.

^[12] vgl. http://www.bmu.de/de/1024/js/sachthemen/international/basler_uebereinkommen/

^[13] vgl. M. Beckmann, Abfallrecht, 2003 S.35

^[14] vgl. http://www.bmu.de/files/das_untergesetzliche_regelwerk.pdf

^[15] vgl. http://www.his.de/Service/Publikationen/Kib, S. 13 f.

^[16] vgl. M. Beckmann, Abfallrecht, 2003, S. 37

^[17] vgl. http://www.his.de/Service/Publikationen/Kib, S. 19