Die neue Kommunalverfassung - Der Rat der Stadt Köln

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Verfassungsänderungen in NRW
2.1 Stellung der Kommune in Forschung und Recht
2.2 Verfassungsänderung

3. Mehrheits- und Konsensdemokratie bei Lijphart
3.1 Die beiden Modelle
3.2 Übertragung auf Köln

4. Konkurrenz oder Konsens in Köln?
4.1 Systemtheoretische Argumentation für das Mehrheitsmodell
4.2 Systemtheoretische Argumentation für das Konsensmodell
4.3 Prüfsteine für einen Trend zum Mehrheitsmodell

5. Empirische Untersuchung der Ämtervergabe

6. Fazit und Ausblick

1. Einleitung

1994 ist in Nordrhein-Westfalen eine neue Gemeindeordnung (GO) in Kraft getreten, die zu Veränderungen der Rahmenbedingungen für die kommunalen Akteure geführt hat. Auch für den im Zentrum dieser Arbeit stehenden Rat der Stadt Köln haben sich somit die konstitutionellen Regeln, die als unabhängige Variable betrachtet werden können, verändert. Ziel dieser Arbeit ist es, zu untersuchen, ob Änderungen der Arbeitsweise des Rates (dieses ist dann die abhängige Variable) durch die Verfassungsänderung feststellbar sind. Konkret soll untersucht werden, inwiefern sich die Zusammenarbeit der Parteien im Rat durch die Änderung der GO verändert hat.

Als Bewertungsmodell für diese mögliche Veränderung der Kooperation zwischen den Parteien wurde das Mehrheits- und Konsensmodell von Lijphart gewählt. Zu diesem Modell gab es an der Universität zu Köln bereits mehrere Arbeiten. Untersucht wurde so z.B. das Abstimmungsverhalten im Rat. Bisher nicht analysiert wurde jedoch die aus den Abstimmungen des Rates resultierende Besetzung von Ämtern in städtischen Unternehmen. Lässt sich hier eine stärkere Berücksichtigung von Kandidaten der Mehrheitsfraktionen zeigen, ist von einer Orientierung hin zum Mehrheitsmodell auszugehen.

Zur Vorbereitung der Untersuchung wird zuerst theoretisch argumentiert, welche Auswirkungen durch die Verfassungsänderung in Richtung der Konkordanz bzw. der Konkurrenz zu erwarten wären. Danach wird anhand der Ämterbesetzungen von der 1. Ratssitzung der Wahlperiode 1999/2004 bis zur 34. Ratssitzung analysiert, ob ein Einfluß feststellbar ist.

2. Verfassungsänderungen in NRW

2.1 Stellung der Kommune in Forschung und Recht

Die Gemeinden sind unter dem Bund und den Ländern die dritte (mit der EU die vierte) Ebene im föderalistischen System. Aus formaljuristischer Sicht sind sie jedoch als „kommunale Selbstverwaltung“ kein eigenständiger staatlicher Bereich, sondern der Gesetzgebung und Aufsicht der Länder unterworfen (Sontheimer/Bleek 1999: 373). Diese Sicht hat sich zu Beginn auch in der politikwissenschaftlichen Forschung niedergeschlagen, die die Kommune nicht als Forschungsfeld erkannte (Kleinfeld 1996: 20). Dieses änderte sich erst in den 60er Jahren, als sich ein eigenes Forschungsfeld der „Kommunalpolitik“ etablierte (Sontheimer/Bleek 1999: 373). Auch in der täglichen Arbeit der Kommunen ist dieser Wandel festzustellen: Rudzio (Rudzio 2000: 392 ff) beobachtet, dass die kommunale Ebene lange Zeit als „eher unpolitisch“ galt, sich aber nun deutlich „kommunalpolitische Handlungssysteme“ entwickeln. Er stellt hier drei Indikatoren für diese Entwicklung fest. Zum einen haben die politischen Parteien einen immer deutlicher werdenden Einfluß auf die Kandidatenpräsentation für den Rat. Zum zweiten nimmt die Zahl der Bürgerinitiativen zu, die sich zudem verstärkt mit kommunalpolitischen Fragen beschäftigen. Drittens konstatiert Rudzio ein gestiegenes „Konfliktbewusstsein“ im kommunalpolitischen Bereich, das sich an einem Trend vom „unpolitischen ‚Harmoniemodell’“ hin zu „Konfrontationen und klaren Mehrheits-Minderheitskonstellationen“ festmachen lässt.

Die Selbstverwaltung der Gemeinde ist in Art. 28 Abs. 2 GG geregelt, wo es heißt, dass die Gemeinden das Recht haben, die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln. Dabei sind sie an die Gesetze der Länder und des Bundes gebunden (Sontheimer/Bleek 1999: 374). In NRW wird die kommunale Selbstverwaltung in der Landesverfassung in Artikel 78 konkretisiert. Ergänzt wird dieser Artikel um die Gemeindeordnung (GO), die zusammen die Grundlage kommunalen Handelns bilden (Höher-Pfeifer 2000: 8). Die gemeindliche Selbstverwaltung kennt keine Gewaltenteilung wie im Bund, sondern die Organe der Gemeinde bilden gemeinsam die Gemeindeverwaltung (Reusch 1992: 32).

Die Gemeindevertretung (in Köln der Stadtrat) ist das oberste Beschlussorgan der Gemeinde. Sie beschließt u.a. das „Grundgesetz der Gemeinde“, die Hauptsatzung, die „Gesetze“, wichtige Ausgaben und Planungen (Reusch 1992: 28).

Der Rat der Gemeinde wird alle fünf Jahre in freier und geheimer Wahl von der Bürgerschaft gewählt (§42 I GO). Die Anzahl der Ratsmitglieder orientiert sich an der Bevölkerungszahl der Gemeinde. So sind in einer statt wie Köln mindestens 90 Ratsmitglieder vorgeschrieben. Durch Überhangmandate kann diese Zahl zunehmen^[1].

Die Mitglieder des Rates können sich zu Fraktionen zusammenschließen. Dies sind meist die Mitglieder der einzelnen Parteien. Eine Fraktion muss in einem Rat wie Köln (mehr als 81 Ratsmitglieder) aus mindestens 4 Personen bestehen. Die Fraktionen bündeln die Interessen der Fraktionsmitglieder und bereiten Entscheidungen für Ratsitzungen, etc. vor. (Höher-Pfeifer 1995: 28 f)

Da die Beratung aller anfallender Angelegenheiten den Rat überlasten würde, kann er Ausschüsse bilden (§ 57 GO). Dabei ist ihm die Bildung bestimmter Pflichtausschüsse vorgeschrieben (Hauptausschuß, Finanzausschuß und Rechnungsprüfungsausschuß), andere kann er freiwillig bilden. Mitglieder der Ausschüsse sind die Ratsmitglieder und vom Rat ernannte sachkundige Bürger und Einwohner. (Höher-Pfeifer 1995: 30 f)

2.2 Verfassungsänderung

Nach dem 2. Weltkrieg haben sich bedingt durch die Besatzungszonen 4 unterschiedliche Typen von Kommunalverfassungen herausgebildet. Dabei knüpfen die Süddeutsche Ratsverfassung, die Magistratsverfassung und die Bürgermeister­verfassung an Vorkriegstraditionen in Deutschland an (Kleinfeld/Nendza 1996: 75). Die in Nordrhein-Westfalen bis 1994 geltende Kommunalverfassung orientierte sich hingegen an den lokalpolitischen Vorstellungen der britischen Militärregierung und ist als Norddeutsche Ratsverfassung bekannt (Lingk 1999:1).

Diese Norddeutsche Ratsverfassung zeichnete sich durch eine Doppelspitze mit einem ehrenamtlichen Bürgermeister als Chef des Rates und einem hauptamtlichen Gemeindedirektor als Leiter der Verwaltung aus. Vielfach wurde hier kritisiert, dass es zu Reibungsverlusten zwischen den beiden Leitern komme (Andersen 1998: 55). Außerdem seien die Verantwortlichkeiten nicht klar verteilt gewesen und die Akzeptanz der beiden Akteure in der Bevölkerung sei nicht ausreichend gewesen (Kleinfeld/Nendza 1996: 80).

Diese Doppelspitze wurde mit der Reform der GO abgeschafft. Nun ist der Bürgermeister (in kreisfreien Städten wie Köln Oberbürgermeister (OB), daher im folgenden OB) gleichzeitig Vorsitzender des Rates und Chef der Verwaltung. Die Aufgaben, die bisher der Oberstadtdirektor ausübte, sind auf das Amt der OB übertragen worden und werden nun insgesamt als hauptamtliche Tätigkeit geführt. Diese Einerspitze nimmt nun also drei Kernfunktionen war: Er ist Repräsentant der Gemeinde, Verwaltungschef und Vorsitzender des Rates^[2].

Ein weiterer Kritikpunkt an der alten GO waren die mangelnden Partizipationsmöglichkeiten der Bürger an Entscheidungen (Kleinfeld/Nendza 1996: 80). Diesem Argument sollte Rechnung getragen werden durch zwei weitere Änderungen in der GO:

Die erste Änderung betrifft die Wahl des OB. Wurde er zuvor vom Rat und aus seiner Mitte gewählt, findet die Wahl nun als Urwahl durch die Bürgerschaft statt. Die unmittelbare Legitimation des OB wird auch dadurch deutlich, dass er nur durch die Bürgerschaft selbst wieder abgewählt werden kann (§ 66 GO). Der direkt gewählte Bürgermeister ist kein Mitglied des Rates, hat aber Stimmrecht im Rat (Höher-Pfeifer 1995: 18).

Die zweite Änderung, die die Beteiligung des Bürgers stärken soll, bezieht sich auf die Einführung plebiszitärer Elemente. Erstmals können die Bürger durch Bürgerbegehren und Bürgerentscheid Beschlüsse anstelle des Rates treffen. Hierzu muss eine definierte Anzahl an Bürgern einen Antrag auf Durchführung des Bürgerentscheids stellen^[3].

Eine weitere Neuerung, die erstmals mit der Kommunalwahl 1999 wirksam wurde, ist die Abschaffung der 5%-Hürde, der Sperrklausel, durch den Verfassungsgerichtshof NRW am 06.07.1999. Auch hier sollte die Bürgerbeteiligung verstärkt werden, da ohne die 5%-Hürde kleine Parteien und Einzelkandidaten höhere Chancen auf einen Sitz im Rat bekommen. Bei der Wahl 1999 schaffte die FDP so ihren Wiedereinzug; auch PDS und Republikaner konnten so Ratssitze erlangen.

[...]

^[1] Dies ist in Köln der Fall. Neben 45 Listenmandaten und 45 Direktmandaten wurden bei der Kommunalwahl 1999 4 Überhangmandate vergeben. Die CDU stellt 43 Ratsmitglieder, die SPD 29, die Bündnis 90/Die Grünen 15, die FDP 4, die PDS 2 und die Republikaner 1 Mitglied.

^[2] Gleichzeitig ist er Vorsitzender des wichtigen Hauptausschusses (§ 63 I GO).

^[3] Nach § 26 IV GO müssen in Großstädten wie Köln mit über 500.000 Einwohnern 3% der Bürgerschaft den Antrag unterzeichnen.